REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, once (11) de noviembre dos mil veinticinco (2025). Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2025-03911-01 Demandante: MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO Demandado: SECCIÓN CUARTA DEL CONSEJO DE ESTADO Medio de control: ACCIÓN DE TUTELA Asunto: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL.

INCUMPLIMIENTO DE LOS REQUISITOS DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL Y SUBSIDIARIEDAD. Síntesis del caso: la actora cuestionó la providencia de segunda instancia mediante la cual se modificó la decisión que había declarado la nulidad de unas resoluciones, a través de las cuales se liquidó una suma por concepto de la contribución especial que se encuentra regulada en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994 y, en su lugar, inaplicó por inconstitucional el decreto de carácter general que fundamentó esos actos administrativos, al tiempo que declaró la nulidad de los mismos.

Sin embargo, la Sala confirmará la decisión que declaró improcedente la acción, tras no encontrar satisfechos los requisitos de relevancia constitucional ni subsidiariedad, por cuanto se advirtió que el interés de la parte actora es proponer un debate de mera legalidad para cuestionar el criterio del juez natural y tampoco agotó la solicitud de adición con la que contaba para deprecar la complementación de la decisión si lo que pretendía era cuestionar que la accionada no resolvió la totalidad de los argumentos de la apelación. La Sala decide la impugnación interpuesta por la demandante contra la sentencia del 28 de agosto de 2025 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado mediante la cual se dispuso: “PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela interpuesta por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico- CRA, al no superar el requisito de relevancia constitucional, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia”.

(Negrillas y mayúsculas fijas del original - archivo disponible en medio magnético a través del aplicativo SAMAI). I.

ANTECEDENTES Mediante escrito presentado el 20 de junio de 2025, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio promovió proceso de acción de tutela en contra de la Sección Cuarta del 2 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03911-01 Actor: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio Acción de tutela Consejo de Estado para que le sean amparados sus derechos fundamentales del debido proceso y acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados con ocasión de la sentencia del 20 de febrero de 2025.

Los hechos de la demanda Como fundamento fáctico de la acción el demandante señaló, en síntesis, lo siguiente: 1) Por medio de Resolución CRA No 930 del 10 de Septiembre de 2020, se fijó la tarifa de la contribución especial de que trata el artículo 85 de la Ley 142 de 1994 para la vigencia 2020 y se estableció que el porcentaje de contribución especial que deben sufragar los sujetos pasivos de dicha contribución para esa vigencia era del 0.2432%. 2) Mediante la Resolución UAE – CRA no. 544 del 21 de septiembre de 2020, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (en lo sucesivo CRA) liquidó la contribución especial regulada en el artículo 851 de la Ley 142 de 1994, modificada por el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, con cargo a Empresas Públicas de Medellín ESP (en adelante EPM), por el año 2020 y por un valor de $2.396.152.438. 3) EPM presentó recurso en contra de ese acto, a través de la Resolución UAE – CRA no. 785 del 23 de octubre de 2020, la CRA modificó parcialmente el acto, en el sentido de excluir los rubros correspondientes a la Cuota de Fomento de Gas y Comité de Estratificación, con lo cual se tasó la contribución en $2.386.596.358. 4) Luego, mediante la Resolución UAE- CRA no. 842 del 5 de noviembre de 2020, se confirmó el acto que resolvió el recurso de apelación. 5) EPM, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda en contra del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (en lo sucesivo el ministerio) y la CRA, para que se inaplicara por inconstitucional la Resolución no. 930 del 10 de septiembre de 2020 y se declarara la nulidad de las demás resoluciones que se fundamentaron en dicho decreto general. 1 “Artículo 85.

Contribuciones especiales. Con el fin de recuperar los costos del servicio de regulación que preste cada comisión, y los de control y vigilancia que preste el Superintendente, las entidades sometidas a su regulación, control y vigilancia, estarán sujetas a dos contribuciones, que se liquidarán y pagarán cada año conforme a las siguientes reglas (…)”. 3 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03911-01 Actor: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio Acción de tutela 6) A título de restablecimiento, pidió que se declarara que no estaba obligada al pago de la contribución especial. 7) A través de fallo del 30 de mayo de 2024, la Subsección B de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró la nulidad de los actos demandados y ordenó devolver las sumas pagadas por la contribuyente, sin condenar en costas. 8) La decisión se sustentó en que, pese a que el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 fue declarado inexequible, surtió efectos sobre las situaciones jurídicas consolidadas en el año 2020, como lo determinó la Corte Constitucional y como ocurrió en el asunto de la referencia, por lo tanto, la demandante estaba en la obligación de pagar la contribución especial a la CRA. 9) Sobre el procedimiento, señaló que el cobro de la contribución seguía un modelo coercitivo, lo que obligaba a la Administración a liquidar la obligación mediante factura, cuenta de cobro o liquidación, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado, según la cual todo acto que determine obligaciones debe estar precedido de un acto previo motivado que permita al contribuyente ejercer su derecho de defensa. 10) Como el procedimiento para esta contribución no tiene regulación especial, debía aplicarse el artículo 42 del CPACA, que exige comunicar las razones de la liquidación antes de expedir el acto definitivo, luego entonces, como no se expidió dicho acto previo, se impidió el ejercicio del derecho de contradicción, lo que conllevó a la vulneración del debido proceso. 11) La CRA y el ministerio apelaron la decisión y expusieron los siguientes argumentos de inconformidad: i) el tribunal erró al considerar necesaria la expedición de un acto previo de trámite para la liquidación de la contribución especial, pues ni el artículo 85 de la Ley 142 de 1994 ni el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 ni el Decreto 1150 de 2020 imponen tal exigencia; ii) la Resolución CRA no. 930 de 2020, mediante la cual se fijó la tarifa de la contribución, constituye el acto general previo que sustentó las resoluciones particulares demandadas, por lo que no se configuró vulneración del debido proceso; iii) dicho acto general no fue demandado ni inaplicado, motivo por el cual se encontraba revestido de presunción de legalidad y debía servir de fundamento suficiente para la liquidación efectuada. 4 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03911-01 Actor: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio Acción de tutela 12) Asimismo, indicaron que iv) la contribución correspondiente a la vigencia 2020 se expidió con fundamento en una norma vigente y válida, ya que el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 conservó sus efectos hasta el 31 de diciembre de 2020 conforme con las sentencias C-464 y C-484 de 2020 de la Corte Constitucional; v) la decisión de anular los actos y ordenar la devolución del tributo equivalía a exonerar indebidamente a EPM de una obligación legal, lo cual afectaba la financiación de la CRA y desconocía los efectos vinculantes de las decisiones constitucionales, y vi) finalmente, indicaron que, aun en el evento de admitirse un eventual defecto formal, este sería intrascendente, pues no afectó el derecho de defensa ni la validez sustancial del procedimiento administrativo. 13) Mediante sentencia del 20 de febrero de 2025, la Sección Cuarta del Consejo de Estado modificó los ordinales primero, segundo y tercero y, en su lugar, inaplicó por inconstitucional la Resolución no. 930 del 10 de septiembre de 2020, por consiguiente, declaró la nulidad de las resoluciones demandadas y declaró que EPM no estaba obligada a realizar el pago de la contribución especial del año 2020 y, por tanto, la CRA debía devolverle la suma que pagó por contribución, al tiempo que confirmó los ordinales cuarto y quinto. 14) Como sustento de la decisión, por una parte, descartó la obligación de expedir un acto previo antes de la liquidación de la contribución especial prevista en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, modificada por el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, con base en que este tributo se determina con base en la información financiera que las propias empresas prestadoras reportan al SUI, en cumplimiento de un deber legal y no de una actuación iniciada de oficio por la Administración. 15) En esa medida, no resultaba aplicable el artículo 35 del CPACA, que exige comunicar el inicio de las actuaciones cuando estas comienzan de oficio, ni el artículo 42 ibídem que impone la necesidad de un acto previo, puesto que la participación del contribuyente ya se garantiza al momento de suministrar su información, la cual incide directamente en la liquidación del tributo. 16) En consecuencia, el debido proceso fue satisfecho porque el contribuyente tuvo dos oportunidades de defensa: primero, al reportar su información al SUI –que constituye una instancia previa de participación– y luego, mediante los recursos administrativos que pudo interponer en contra de la liquidación, por tanto, al no estar prevista en la normativa 5 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03911-01 Actor: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio Acción de tutela una etapa adicional de comunicación o discusión previa, la expedición de un acto previo no era una exigencia legal ni constitucional en ese tipo de contribución. 17) Por la otra parte y en cuanto a los cargos de nulidad, consideró que se violó el principio de irretroactividad de la ley tributaria, porque la CRA aplicó el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 (que modificó el artículo 85 de la Ley 142 de 1994) para liquidar la contribución especial correspondiente al año 2019, a pesar de que dicha norma entró en vigencia el 25 de mayo de 2019, cuando los hechos económicos del período gravable ya se habían causado. 18) Sobre el particular, recordó que, conforme con el mandato del artículo 338 de la Constitución, las leyes que regulen tributos “cuyos hechos generadores ocurren durante un período determinado” solo pueden aplicarse a partir del período siguiente, en consecuencia, al aplicar la norma nueva para calcular una contribución correspondiente a un período que había iniciado antes de su vigencia, se desconoció dicho principio constitucional, por ende, inaplicó por inconstitucional la Resolución no. 930 de 2020 que constituye el acto general que fundamenta la obligación y las demás resoluciones que se fundaron en él. Fundamento de la vulneración Por un lado, la parte actora alegó que la Sección Cuarta de esta Corporación incurrió en un defecto sustantivo porque supuestamente desconoció unos pronunciamientos de la Corte Constitucional (sin indicar cuáles) que declararon inexequible el artículo 18 de la Ley 1955 del 2019, pero determinaron que existían situaciones jurídicas consolidadas en los casos en los que se liquidó la contribución especial de la vigencia 2020, como ocurrió con EPM.

En segundo término, adujo que se violó directamente la Constitución porque se vulneró de manera directa el principio de legalidad por ordenar la devolución de un dinero que se había recaudado por mandato legal para su propio funcionamiento conforme lo previsto en el artículo 370 de la Constitución. En tercer lugar, se desconoció el precedente judicial de las sentencias C-464 y 484 del 2020 proferidas por la Corte Constitucional, debido a que la autoridad judicial accionada, sin justificación alguna, no tuvo en cuenta que en tales decisiones se declaró inexequible 6 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03911-01 Actor: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio Acción de tutela el artículo 18 de la Ley 1955 del 2019, pero se determinó, de forma diáfana, la materialización de situaciones consolidadas en vigencia de la norma (2020); de manera que las contribuciones liquidadas en desarrollo del artículo 18 estuvieron revestidas de la buena fe y por ende amparadas del principio de seguridad jurídica y de legalidad; además, dicha autoridad judicial moduló la entrada en vigor de los efectos de inexequibilidad a partir del 1º del enero del 2023, y para situaciones ya consolidadas, desde el 1º de enero de 2021.

En cuarto lugar, se presentó un defecto procedimental absoluto porque supuestamente se pronunció sobre aspectos no planteados en el recurso de apelación y por omitir el análisis de los argumentos de defensa expuestos por las allí demandadas. A su juicio, se vulneró el artículo 320 del Código General del Proceso, aplicable por remisión del artículo 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), conforme al cual el juez de segunda instancia debe limitar su examen a los reparos concretos formulados por el apelante.

Lo anterior, por cuanto, se apartó de los límites del recurso de apelación interpuesto contra la decisión del tribunal, por cuanto, a su juicio, introdujo un nuevo debate no propuesto por las partes, centrado en la aplicación retroactiva del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, sin pronunciarse sobre los reparos concretos formulados en la apelación, que se referían a: i) la supuesta ausencia de obligación legal de expedir un acto previo de trámite y ii) la validez de la liquidación con fundamento en la vigencia del artículo 18 de la Ley 1955 y las sentencias C-464 y C-484 de 2020 y C-147 de 2021. 11) Por último, la parte accionante alegó la configuración de un perjuicio irremediable, derivado de las consecuencias económicas y financieras derivadas del fallo cuestionado –en particular, la orden de devolución de la contribución especial del año 2020– afectarían gravemente la sostenibilidad presupuestal de la CRA, pondrían en riesgo el cumplimiento de sus funciones regulatorias y generarían un precedente que podría comprometer el equilibrio del sistema de servicios públicos.

Pretensiones Con fundamento en lo anterior la parte demandante solicitó el amparo de las siguientes súplicas: 7 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03911-01 Actor: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio Acción de tutela “PRIMERO. - Se sirva TUTELAR los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA e IGUALDAD en concordancia con los principios de la Seguridad Jurídica y Legalidad, en favor del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico -CRA, involucradas en el cumplimiento de la sentencia, los cuales están siendo vulnerados por el Consejo de Estado, Sección cuarta, por las razones planteadas en esta acción constitucional.

SEGUNDO. - Como consecuencia del amparo de los derechos fundamentales, se sirva DEJAR sin efectos el fallo de fecha 20 de febrero del 2025 que desató el recurso de apelación presentado por la CRA contra la sentencia del 30 de mayo del 2024, dictada por el Honorable Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, dentro del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho instaurado por EPM ESP cuyo radicado es 25000-23-37-000-2021-00136-00 (29186).

TERCERO. - Como consecuencia del amparo, EMITIR fallo sustitutivo del recurso de apelación instaurado por el MVCT y la CRA, contra la sentencia de primera instancia número 056b del 30 de mayo del 2024, conforme los supuestos fácticos y normativos expuestos y que aplican para determinar la legalidad de los actos administrativos objeto de control, teniendo en cuenta para tal efecto el precedente constitucional citado en la parte motiva del presente instrumento, absolviendo a las entidades accionantes de devolver a Empresas Públicas de Medellín E.S.P., la suma de $2.386.596.358, debidamente actualizada, junto a los intereses moratorios de conformidad con lo dispuesto en los artículos 187, 192 y 195 del CPACA.

Y, por ende, DECLARAR que la sociedad Empresas Públicas de Medellín E.S.P., sí está obligada a realizar el pago de la contribución especial del año 2020, al igual que todos los demás contribuyentes”. Actuación procesal Mediante auto del 26 de junio de 2025, la Sección Primera del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y ordenó la notificación a la Sección Cuarta del Consejo de Estado y, como terceros con interés, vinculó a la Subsección B de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo, a EMP y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, con el fin de que allegara un informe sobre los hechos que motivaron el ejercicio de la acción. Sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 28 de agosto de 2025, la Sección Primera del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, debido a que la discusión planteada es de naturaleza eminentemente legal, ya que giró en torno a la interpretación del principio de irretroactividad tributaria y la aplicación del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, norma declarada inexequible por la 8 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03911-01 Actor: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio Acción de tutela Corte Constitucional con efectos hacia el futuro en las sentencias C-464 de 2020 y C-484 de 2020.

En particular, el debate se centra en determinar si, al liquidarse la contribución especial del año 2020, con base en hechos económicos ocurridos en 2019, esto es, antes de la entrada en vigencia del artículo 18 ibídem, se desconocieron los límites constitucionales que impiden aplicar retroactivamente normas tributarias, conforme con los artículos 338 y 363 de la Constitución. Además, la controversia no se limita al debate sobre la aplicación del principio de irretroactividad y la interpretación del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, sino que se extendió a la determinación judicial de imponer a la CRA la obligación de devolver los recursos recaudados por concepto de la contribución especial del año 2020, lo que introdujo una dimensión económica adicional y reforzaba la improcedencia. Por último, puso de presente que dentro del proceso ordinario fue admitido un incidente de impacto fiscal mediante auto del 23 de mayo de 2025, el cual se encuentra pendiente de decisión por parte de la autoridad judicial demandada, lo cual refuerza que el asunto tiene una connotación económica.

Impugnación La CRA y el ministerio manifestaron que el asunto reviste relevancia constitucional, en la medida en que la sentencia cuestionada trasciende un interés meramente particular y compromete la efectividad de principios superiores como la legalidad tributaria, la seguridad jurídica, la sostenibilidad fiscal y la garantía institucional de la función regulatoria del Estado.

A su juicio, la orden de devolver los recursos recaudados por concepto de la contribución especial de la vigencia 2020 afecta directamente la única fuente de financiación prevista por el legislador para el funcionamiento de la CRA, lo cual pone en riesgo el cumplimiento de las competencias constitucionales asignadas a las comisiones de regulación determinadas en el artículo 370 de la Constitución Política y genera un impacto estructural en la prestación eficiente de los servicios públicos domiciliarios. 9 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03911-01 Actor: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio Acción de tutela En tal sentido, la acción de tutela sí tiene trascendencia constitucional, pues busca evitar un perjuicio irremediable al patrimonio público y al interés general, derivado de una decisión judicial que, en su criterio, desconoció el precedente constitucional y los principios superiores que rigen la potestad tributaria del Estado.

II. LAS CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado la Sala procede a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela y 2) el caso concreto. Finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.

Sin embargo, este mecanismo no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los mecanismos de defensa idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos o para revivir términos precluidos o acciones caducadas. El caso concreto En el asunto de la referencia se demanda por esta vía constitucional de la Sección Cuarta del Consejo de Estado con el fin de que se protejan los derechos constitucionales fundamentales antes mencionados, presuntamente vulnerados con ocasión de la sentencia del 20de febrero de 2025.

En primera instancia, la Sección Primera del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela, al considerar que no se cumplía el requisito de relevancia constitucional, toda vez que la controversia planteada era de naturaleza estrictamente legal y económica. 10 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03911-01 Actor: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio Acción de tutela La parte actora impugnó con base en que la acción es constitucionalmente relevante en tanto lo que se discute es la afectación de la única fuente de financiación prevista por el legislador para el funcionamiento de la CRA.

En los términos en que ha sido propuesta la controversia la Sala confirmará la decisión de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela pero no solo por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, sino también del de subsidiaridad, por las siguientes razones: 2.1 Análisis conjunto de los defectos por desconocimiento del precedente, sustantivo y violación directa de la Constitución frente al requisito de relevancia constitucional 1) La parte actora alegó que la sentencia cuestionada incurrió en defecto sustantivo, violación directa de la Constitución y desconocimiento del precedente, al considerar que la Sección Cuarta del Consejo de Estado desconoció los efectos fijados por la Corte Constitucional en las sentencias C-464, C-484 y C-848 de 2020, mediante las cuales se declaró la inexequibilidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, pero se precisó que las contribuciones causadas durante la anualidad 2020 constituían situaciones jurídicas consolidadas. 2) A su juicio, la demandada desatendió dichas decisiones al ordenar la devolución de la contribución especial liquidada por la CRA para la vigencia 2020, pues, en su criterio, el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 permanecía vigente hasta el 31 de diciembre de 2020, y las liquidaciones efectuadas bajo su amparo no podían ser invalidadas ni desconocidas. 3) No obstante, la Sala advierte que los argumentos expuestos por la actora no revelan un debate de naturaleza constitucional, sino que corresponden a una controversia de índole estrictamente legal y hermenéutica, referida al alcance normativo de los artículos 338 y 363 de la Constitución Política y a la interpretación de los efectos temporales de las sentencias de constitucionalidad antes citadas. 4) En efecto, el debate que se plantea se reduce a establecer si la contribución especial liquidada para la vigencia 2020, con base en los ingresos operacionales del año 2019, debía considerarse comprendida dentro de las “situaciones jurídicas consolidadas” a que aludió la Corte Constitucional, o si, por el contrario, constituía una aplicación retroactiva del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, lo cual fue definido a lo largo del proceso ordinario. 11 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03911-01 Actor: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio Acción de tutela 5) Este tipo de análisis exige determinar cómo se entienden los elementos del tributo, la noción de hecho generador y la delimitación del período gravable, lo cual es propio del examen de legalidad que corresponde al juez de lo contencioso administrativo y no del juez constitucional de tutela. 6) Adicionalmente, la Sala observa que la discusión propuesta ya fue objeto de estudio y pronunciamiento por la autoridad judicial en el fallo cuestionado, pues, luego de descartar la existencia de una obligación legal de expedir un acto previo de trámite, se procedió a analizar los cargos de nulidad fundados en la presunta aplicación retroactiva del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019. 7) En efecto, la Sección Cuarta de esta Corporación explicó que la CRA había liquidado la contribución especial de 2020 con base en ingresos del año 2019 –que no se encuentran abarcados por la Ley 1955 de 2019–, razón por la cual consideró precisamente que no se trataba de una situación jurídica consolidada, sino de un caso de aplicación de una disposición tributaria frente a hechos ocurridos en una vigencia que la norma no regulaba, pues los tributos previstos en dicha ley debían liquidarse conforme a hechos correspondientes al periodo siguiente en que la norma ya estaba vigente -año 2020-, así: “2.

Violación del principio de irretroactividad La demandante sostuvo que la contribución especial del año 2020, regulada por el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, no podía liquidarse a partir de los hechos acaecidos en el año 2019, pues esta vigencia corresponde a la misma de expedición de la norma; por lo tanto, al tratarse de un tributo de periodo, las modificaciones que se hagan respecto de su estructura, solo pueden tener efectos a partir del periodo gravable siguiente, es decir a partir del año 2020.

En ese entendido, la demandante solicitó inaplicar por inconstitucional tanto el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, como la Resolución Nro. 930 de 2020 de la CRA, acto general que fundamenta los actos particulares demandados. Sobre la base gravable de la contribución especial a favor de la CREG, entre otras entidades, el artículo 18 de la Ley 1955 de 20194, que modificó el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, disponía que “se determinará con base en los costos y gastos totales devengados de acuerdo con la técnica contable menos los impuestos, tasas, contribuciones y los intereses devengados a favor de terceros independientes, del año inmediatamente anterior al de la fecha de liquidación, este resultado se denomina costos y gastos totales depurados”.

El artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en sentencias C-464 de 28 de octubre de 2020 y C-484 del 19 de noviembre de 2020. Al respecto, en providencia de 26 de mayo de 2022, 12 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03911-01 Actor: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio Acción de tutela exp. 25441 C.P Myriam Stella Gutiérrez Argüello, la Sala se refirió a los efectos en el tiempo de las sentencias C-464 y C-484 de 2020.

La Sala precisó que en la parte considerativa de la sentencia C-464 de 2020, la Corte Constitucional declaró la inconstitucionalidad con efectos inmediatos y hacia el futuro de la expresión “y todos aquellos que inciden directa o indirectamente en la prestación de los servicios públicos domiciliarios” del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, por desconocer el principio de legalidad tributaria, pues existía indeterminación de los sujetos pasivos de la contribución especial.

En la misma sentencia del 26 de mayo de 2022, la Sala señaló que la Corte declaró la inconstitucionalidad de los demás incisos del artículo 18 ibidem con “efectos a partir del 1 de enero de 2023”, esto es, con efectos diferidos. Respecto a la sentencia C-484 de 2020, en la referida sentencia de 26 de mayo de 2022, la Sala señaló que en el numeral segundo de la sentencia C-464 de 2020, se declaró inexequible la totalidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019.

Sin embargo, en la parte motiva, la Corte moduló los efectos de la declaratoria de inexequibilidad, en el sentido de establecer que los tributos causados en el año 2020 correspondían a situaciones jurídicas consolidadas y que los efectos de la sentencia se producirían a partir del año 2021. Con fundamento en lo anterior, en el citado fallo de 26 de mayo de 2022, la Sala concluyó que “cuando la Sentencia C-484 de 2020 señala que los tributos causados en la anualidad 2020 constituyen situaciones jurídicas consolidadas, se refiere a la contribución que [se] debía por la vigencia 2020, lo que se traduce en que respecto de la misma, era plenamente aplicable el artículo 18 de la Ley 1955, aun en los eventos en que las autoridades administrativas fijen los elementos del tributo atendiendo los criterios definidos por el legislador para ese momento, los cuales fueron declarados inexequibles para la vigencia 2021 y posteriores”.

Así, para la vigencia 2020, el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 hacía parte del ordenamiento jurídico. Y como consecuencia de la declaratoria de inexequibilidad de la norma con efectos a partir del año 2021, desde ese año recobró plena vigencia el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, antes de ser modificado por el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019.

Ahora bien, en relación con la pretensión de la demandante consistente en inaplicar por inconstitucional la Resolución 930 de 2020 de la CRA, acto de carácter general que sustenta los actos particulares demandados, el cargo de la demanda encuentra fundamento directamente en la Constitución Política, que en el artículo 4 promulga la primacía de esta sobre cualquier otra norma del ordenamiento jurídico, así: “En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales”.

(…). Teniendo en cuenta lo anterior, es oportuno anticipar que, tal y como se expone más adelante, a pesar de que la Resolución 930 de 2020 de la CRA se encuentra vigente, sigue las mismas premisas de actos de contenido general y particular que también han fijado contribuciones especiales a favor de otras entidades como la CREG y la SSPD, y que han sido anulados por esta misma Corporación, por atentar contra el principio de irretroactividad de las normas tributarias.

Precisamente, fue con fundamento en estos fallos que en la sentencia del 01 de agosto de 2024 esta Sección decidió un asunto que guarda similitud fáctica y jurídica con el asunto bajo examen, respecto de la misma contribución a favor de la CRA para la misma vigencia 2020. Como se verá, en 13 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03911-01 Actor: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio Acción de tutela la sentencia que se reitera, la Sección declaró la nulidad de los actos particulares demandados por atentar contra el principio de irretroactividad previsto en los artículos 338 y 363 de la Constitución. El estudio propuesto tiene lugar en la medida en que el artículo 338 constitucional dispone que las contribuciones “en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo”; el artículo 363 ibidem, proscribe de manera explícita la aplicación retroactiva de las leyes tributarias.

Pero las normas alegadas por la demandante, suponen el cálculo de la base gravable del tributo con arreglo a los hechos ocurridos en el año 2019; vigencia en que se promulgó la norma. (…). Es decir, en casos similares la Sala ha declarado que la determinación de la base gravable de la contribución especial por el año 2020, a partir de hechos ocurridos en el año 2019, resulta violatorio del principio de irretroactividad, pues la norma que modificó la contribución entró a regir en el año 2019, de modo que, al tratarse de un tributo de periodo, los efectos de tal modificación no podían surtirse sino hasta el periodo siguiente.

Por ello, al haberse identificado la aplicación retroactiva de los actos demandados en la sentencia del 01 de agosto de 2024, se declaró la nulidad de los mismos. Si bien, la sentencia no señala de modo explícito el ejercicio de la excepción por inconstitucionalidad, el fundamento jurídico para la decisión fue la incompatibilidad entre la resolución y la Constitución Política.

Por lo expuesto, este cargo de la demanda prospera, motivo por el que se confirmará la nulidad decretada en primera instancia, sin que sea necesario estudiar los demás cargos propuestos por la actora”. (…). Por lo tanto, se ordena a la CRA la devolución de $2.386.596.35838 a EPM, correspondiente a la contribución especial por el año 2020; monto que se debe ajustar con base en el índice de precios al consumidor, junto con los intereses moratorios, en los términos señalados en los artículos 187, 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.

(negrillas de la Sala) 8) De conformidad con lo expuesto, se advierte que la Sección Cuarta del Consejo de Estado inaplicó por inconstitucional la Resolución no. 930 de 2020 y, por tanto, declaró la nulidad de las resoluciones mediante las cuales se liquidaron y confirmaron los cobros efectuados a EPM y, a título de restablecimiento, le ordenó a la CRA devolver a la demandante la suma pagada por concepto de la contribución especial, debidamente actualizada e incrementada con intereses moratorios, por estimar que la liquidación se expidió con fundamento en una norma aplicada en forma retroactiva y, por ende, contraria a la Constitución. 14 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03911-01 Actor: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio Acción de tutela 9) Así las cosas, no se trata de aspectos que, como lo asegura la parte actora, estuvieran por fuera del debate, sino que debían ser objeto de análisis y pronunciamiento expreso para determinar la vigencia de la norma y los periodos y hechos que cubría; en consecuencia, los defectos alegados no son relevantes constitucionalmente, pues se refieren a la interpretación y aplicación de normas legales y a una valoración ya realizada por el juez natural, de modo que lo pretendido mediante la acción de tutela es reabrir un debate jurídico agotado dentro del proceso ordinario, en consecuencia, se declarará improcedente el mecanismo en lo que a estos reparos se refiere. 10) En el mismo sentido, las supuestas consecuencias económicas y financieras derivadas del fallo cuestionado –en particular, la orden de devolución de la contribución especial del año 2020– que, en su parecer, afectarán gravemente la sostenibilidad presupuestal de la CRA, constituye un debate de contenido económico que escapa de la competencia del juez de tutela y no inmiscuye una discusión que comprometa mandatos superiores. 2.2 Análisis del defecto procedimental en el caso concreto 1) Por otra parte, el ministerio también alegó que la Sección Cuarta del Consejo de Estado incurrió en defecto procedimental absoluto por supuestamente omitir el análisis de los argumentos de defensa expuestos por las entidades demandadas en el recurso de apelación. 2) No obstante, a partir del examen integral del expediente y de los fundamentos expuestos en la acción, la Sala advierte que antes de acudir al amparo constitucional la parte accionante no agotó los mecanismos procesales ordinarios previstos para solicitar lo que por esta vía pretende, concretamente la solicitud de adición o complementación de la sentencia si en realidad consideraba que la accionada omitió pronunciarse sobre los reparos centrales de su apelación. 3) En este punto, se recuerda que la solicitud de adición fue prevista como un instrumento diseñado precisamente para permitir que el juez natural complemente o subsane omisiones y se pronuncie sobre aquellos aspectos que constituyen extremos de la litis y sobre los cuales no se pronunció en la providencia correspondiente. 15 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03911-01 Actor: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio Acción de tutela 4) De conformidad con el artículo 287 del Código General del Proceso, aplicable al contencioso administrativo por remisión expresa del artículo 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), “cuando la sentencia omita resolver sobre cualquiera de los extremos de la litis o sobre cualquier otro punto que, de conformidad con la ley, debía ser objeto de pronunciamiento, deberá adicionarse por medio de sentencia complementaria, dentro de la ejecutoria, de oficio o a solicitud de parte presentada en la misma oportunidad”. 5) En el caso bajo examen, la supuesta omisión de pronunciamiento sobre algunos argumentos de defensa pudo ser subsanada oportunamente mediante la presentación de una solicitud de adición, pues constituyen los extremos de la litis cuya resolución resulta trascendente para la decisión de la controversia, la cual le habría permitido a la Sección Cuarta del Consejo de Estado complementar su decisión y emitir un pronunciamiento integral, sin embargo, la parte demandante no utilizó dicho medio y, en su lugar, trasladó al juez constitucional un debate procesal que debió ventilarse ante al juez natural de la causa. 6) Este incumplimiento genera una insatisfacción del presupuesto general de subsidiariedad, consagrado en el artículo 86 de la Constitución y desarrollado en el numeral 1 del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, según el cual la acción de tutela solo procede en ausencia de otro medio de defensa judicial o cuando este resulte ineficaz para evitar un perjuicio irremediable. 7) La solicitud de adición constituye un mecanismo idóneo y eficaz para remediar la presunta omisión, pues faculta al juez que profirió la providencia para complementarla sin desconocer su autonomía funcional ni alterar la estructura del proceso.

Así lo ha sostenido de manera reiterada el Consejo de Estado (ver, entre otras, sentencias de 9 de septiembre de 2025, exp. 11001-03-15-000-2025-04973-00; y de 18 de octubre de 2024, exp. 11001-03-15-000-2025-04165-00), al indicar que antes de acudir a la tutela el interesado debe agotar la adición o aclaración, por tratarse de una carga procesal ineludible. 8) Además, la parte actora no acreditó la existencia de un perjuicio irremediable que hiciera procedente la acción como mecanismo transitorio, ni demostró que la solicitud de adición fuera ineficaz o insuficiente para obtener la corrección de la supuesta omisión. 16 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03911-01 Actor: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio Acción de tutela 9) En consecuencia, al no haberse promovido la solicitud de adición, la acción de tutela resulta improcedente por incumplimiento del requisito de subsidiariedad, toda vez que el ordenamiento prevé un medio judicial ordinario idóneo y eficaz para obtener la protección pretendida.

En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA –SUBSECCIÓN B-, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: 1º) Confírmase la sentencia de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela, pero por incumplimiento tanto del requisito de relevancia constitucional como el de subsidiariedad, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2°) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier otro medio expedito y eficaz. 3°) Si esta sentencia no fuese impugnada dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez retorne el expediente archívese con las constancias previas de Secretaría.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (Firmado electrónicamente) ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado (Firmado electrónicamente) DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA Magistrado (Firmado electrónicamente) Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con los artículos 1 y 2 de la Ley 2213 de 2022.