05001233300020150196002 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., dieciocho (18) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05001-23-33-000-2015-01960-02 (5577-2024) Demandante: María Esperanza Echeverry Velásquez Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Tema: prima especial, artículo 14 de la Ley 4 de 1992.

Juez municipal. Reiteración jurisprudencial. Subtema 1: prescripción. Sentencia SUJ-016-CE-S2-2019 del 2 de septiembre de 2019. Subtema 2: imprescriptibilidad de aportes para pensión de jubilación. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Transitoria, el 27 de junio de 2024, que declaró probada la excepción de prescripción y negó las pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO María Esperanza Echeverry Velásquez, en condición de juez penal municipal, presentó demanda contra la Nación, Rama Judicial, Dirección Seccional de la Administración Judicial con el objetivo de obtener el pago de la prima especial y la reliquidación de prestaciones sociales sobre el 100 % del salario. La Dirección Seccional de Administración Judicial negó la solicitud al considerar que la prima especial no tiene carácter salarial.

La demandante afirmó que los actos administrativos que negaron su petición son nulos porque se expidieron con desconocimiento de las normas en que debía fundarse, con desviación de poder y falsa motivación. II.

ANTECEDENTES 2.1. La demanda 1. María Esperanza Echeverry Velásquez, mediante apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación, Rama Judicial, Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, el 9 de septiembre de 2015, con las siguientes: Radicación: 05001-23-33-000-2015-01960-02 (5577-2024) Demandante: María Esperanza Echeverry Velásquez Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 2.1.1.

Pretensiones (i) Inaplicar por inconstitucionales e ilegales, en cuanto desconocen los criterios que fijan el carácter salarial de la prima especial, los siguientes decretos: 657 de 2008, 658 de 2008, 722 de 2009, 723 de 2009, 1405 de 2010, 1388 de 2010, 1041 de 2011, 1039 de 2011, 848 de 2012, 874 de 2012, 1034 de 2013, 1024 de 2013, 194 de 2014 y 204 de 2014.

(ii) Declarar la nulidad de: i) la Resolución DESAJMR14-4890 del 1 de octubre de 2014, proferida por el director ejecutivo seccional de administración judicial de Medellín, por medio de la cual negó la solicitud de reconocimiento y pago de la prima especial y la reliquidación de prestaciones; ii) de la Resolución DESAJMR 14-5106 del 4 de noviembre de 2014 que resolvió el recurso de reposición, y iii) del acto presunto derivado del silencio administrativo por el silencio de la administración frente al recurso de apelación interpuesto el 29 de octubre de 2014.

(iii) Condenar a la Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a reconocer y pagar a la señora María Esperanza Echeverry Velásquez la prima especial y la reliquidación de las prestaciones sociales y demás conceptos percibidos por no tener en cuenta la base salarial del 100 % de la asignación básica, la cual era deducida en el 30 % que se pagaba a título de prima especial.

Como consecuencia de lo anterior, ordenar reajustar los aportes realizados al sistema de seguridad social durante todo el tiempo laborado. (iv) Ordenar a la Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, reajustar las sumas de condena conforme con el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011. (v) Condenar en costas a la entidad demandada y ordenar el cumplimiento de la sentencia en los términos establecidos en el artículo 192 de la Ley 1437 de 20111.

SUBSIDIARIAS (vi) Declarar la nulidad de la Resolución DESAJMR14-4890 del 1 de octubre de 2014 que resolvió la petición de la demandante; de la Resolución DESAJMR 14-5106 del 4 de noviembre de 2014 que resolvió el recurso de reposición y del acto presunto derivado del silencio administrativo ante la falta de respuesta al recurso de apelación interpuesto el 29 de octubre de 2014.

(vii) Condenar a la Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a reconocer y pagar a la señora María Esperanza Echeverry Velásquez la prima especial y la reliquidación de prestaciones sociales y demás conceptos percibidos por no tener en cuenta la base salarial del 100 % de la asignación básica. Como consecuencia de lo anterior, ordenar 1 Folios 2 a 12, cuaderno principal.

Hechos 2. Como fundamento de las pretensiones, la demandante expuso, en síntesis, lo siguiente2: (i) Laboró al servicio de la rama judicial, en condición de juez penal municipal, desde el 8 de octubre de 1979 hasta el 3 de enero de 2011. El último cargo que ocupó fue el de juez 31 penal municipal con función de garantías en la ciudad de Medellín. (ii) No se le ha pagado la prima especial a la que tiene derecho, porque la entidad reduce al 70 % la remuneración mensual y el restante 30 % lo paga a título de prima especial.

(iii) Las prestaciones sociales se calcularon con una base salarial inferior al total de la remuneración básica. (iv) El Consejo de Estado declaró la nulidad de los decretos que regulaban la prima especial mediante sentencia del 29 de abril de 2014, la cual es constitutiva del derecho, por lo que el reconocimiento y pago se debe realizar con efectos retroactivos al 1 de enero de 1993, así como el reajuste de las prestaciones y demás conceptos causados y pagados deficitariamente. 2.1.3.

Normas violadas y concepto de violación 3. La demandante citó como normas violadas las siguientes: la Constitución Política, preámbulo y artículos 1, 2, 4, 6, 13, 25, 29, 48, 53, 93, 125, 150 numeral 19, inciso 1 y literal e) y 209; el Convenio 95 de 1949 de la OIT, aprobado por la Ley 54 de 1962; la Ley 4 de 1992; la Ley 270 de 1996, artículo 152 numeral 7; el Decreto 1042 de 1978; el Decreto 717 de 1978; el Decreto 610 del 26 de marzo de 1998 y el Decreto 1239 del 2 de julio de 1998. 4.

En el concepto de violación, la demandante afirmó que los actos administrativos demandados se expidieron con infracción de las normas en que debían fundarse, lo que generó la reducción del monto de lo que debía recibir por concepto de primas de servicio, vacacional, navidad y cesantías al tomar una base salarial inferior al 100 % de la remuneración mensual, con lo que se vulneró los derechos a la igualdad, al trabajo y a la remuneración. 5.

Los actos demandados desconocieron los derechos mínimos e irrenunciables y las decisiones judiciales del Consejo de Estado que establecen el carácter salarial de la prima especial y su inclusión en la base de liquidación de las prestaciones sociales. 2 Folios 3 a 6, cuaderno principal. Radicación: 05001-23-33-000-2015-01960-02 (5577-2024) Demandante: María Esperanza Echeverry Velásquez Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 2.2.

Contestación de la demanda 6. La apoderada de la entidad demandada se opuso a las pretensiones y propuso las excepciones de «legalidad de los actos acusados y prescripción». Manifestó que la prima sin carácter salarial establecida por el Gobierno nacional no contradice la Constitución ni la ley, toda vez que el legislador, por mandato constitucional, está facultado para establecer el régimen salarial y prestacional de la Rama Judicial, lo que le permite determinar las prestaciones que no constituyen salario. 7.

Afirmó que los fallos de nulidad proferidos por el Consejo de Estado tienen efectos hacia el futuro sin carácter retroactivo, lo que implica que no puede afectarse el erario con la orden de pago de prestaciones causadas antes de dicha declaración, especialmente porque esas sentencias no son constitutivas de derechos. 8. Solicitó que se nieguen las pretensiones de la demanda, comoquiera que se configuran las excepciones de «ausencia de causa petendi, inexistencia del derecho reclamado y cobro de lo no debido», dado que no existe sustento normativo que disponga que la prima especial, equivalente al 30 % de la asignación, tenga carácter salarial3. 2.3.

Sentencia de primera instancia 9. El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Transitoria, mediante sentencia dictada el 27 de junio de 2024, declaró probada la excepción de prescripción propuesta por la Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y, en consecuencia, negó las pretensiones de la demanda4. 10.

Para resolver el asunto, el tribunal afirmó que acoge lo dispuesto en las sentencias del 2 de septiembre de 2019 y del 15 de diciembre de 2020, por medio de las cuales el Consejo de Estado estableció las reglas aplicables al asunto, específicamente en relación con la prescripción. 11. Con fundamento en lo anterior, afirmó que el hecho constitutivo del derecho a la prima especial para los funcionarios de la Rama Judicial se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó inicialmente la Ley 4 de 1992, esto es, a partir del 7 de enero de 1993.

Por tanto, desde esta fecha los interesados pudieron interrumpir la prescripción trienal; es decir, que no fue con la ejecutoria de las sentencias de nulidad que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dado que estas tienen naturaleza declarativa no constitutiva de derechos. 12. Señaló que no le asiste razón a la actora al afirmar que el término de prescripción debe contarse desde el día siguiente a la ejecutoria de las sentencias del 4 de agosto de 2010 o del 29 de abril de 2014, por cuanto las sentencias de de la Sala de Conjueces fijaron reglas según las cuales para la contabilización de la prescripción de derechos debe tenerse en cuenta la fecha de presentación de la reclamación administrativa. 3 Folios 83 a 91, cuaderno principal. 4 Samai, gestión en otros despachos, índice 40, 8Sentencia_Sent142ANT201501960P(.pdf) NroActua 40.

Radicación: 05001-23-33-000-2015-01960-02 (5577-2024) Demandante: María Esperanza Echeverry Velásquez Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 13. Advirtió que la actora radicó la solicitud el 25 de septiembre de 2014, por lo que operó la prescripción trienal respecto de todas las prestaciones sociales y salariales causadas antes del 25 de septiembre de 2011, lo que evidencia la extinción de todos los derechos reclamados, pues la demandante laboró en la Rama Judicial hasta el 3 de enero de 2011. 2.4.

Recurso de apelación 14. La demandante interpuso recurso de apelación, en el que expresó inconformidad frente a la prescripción de los aportes al sistema pensional reclamados en la demanda. 15. Advirtió que la providencia apelada «erró involuntariamente o faltó claridad» en cuanto a los aportes a pensión, ya que el restablecimiento del derecho debió incluir el pago de las cotizaciones por todo el tiempo de prestación del servicio, debido a la imprescriptibilidad de ese derecho. 16.

Citó jurisprudencia del Consejo de Estado que señala la imprescriptibilidad de los aportes a pensión por «la condición periódica del derecho pensional (…), pues aquellos se causan día a día y en tal sentido se pueden solicitar en cualquier época, mientras que las prestaciones sociales y salariales, al ser pagadas por una sola vez, sí son susceptibles del mencionado fenómeno, por tener el carácter de emolumentos económicos temporales»5. 2.5.

Trámite procesal en segunda instancia 17. Mediante el auto del 9 de abril de 20256, el despacho ponente admitió el recurso de apelación conforme a lo previsto en el numeral 3 del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021. No hubo lugar a la presentación de alegatos de conclusión porque las partes no solicitaron la práctica de pruebas en esta instancia. III.

CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 18. El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, es competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos, según lo previsto el inciso primero del artículo 150 del CPACA. 3.2. Problema jurídico 19.

De acuerdo con el marco fijado en el recurso de apelación interpuesto por la demandante, que habilita al juez de segunda instancia para pronunciarse únicamente en relación con los reparos concretos presentados por la apelante7, la Sala procede a resolver el siguiente problema jurídico: 5 Samai, gestión en otros despachos, índice 45, 12_MemorialWeb_Recurso-MARIAESPERANZAECHE(.pdf) NroActua 45. 6 Samai.

Índice 005. 7 CGP, artículos 320 y 328. Radicación: 05001-23-33-000-2015-01960-02 (5577-2024) Demandante: María Esperanza Echeverry Velásquez Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 20. ¿Procede el pago de la diferencia de los aportes para pensión de jubilación, a pesar de la declaración de prescripción extintiva que afectó el pago de la prima especial y la reliquidación de las prestaciones solicitada por la supuesta reducción de la base de liquidación? 3.3.

Marco normativo –Reiteración jurisprudencial– 21. La Ley 4 de 1992, al establecer los objetivos y criterios que debe observar el Gobierno nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, previó en el artículo 14 la creación de una prima no inferior al 30 % ni superior al 60% del sueldo básico, sin carácter salarial, para los magistrados de tribunales superiores y contencioso-administrativos, los agentes del Ministerio Público delegados ante la rama judicial y los jueces, incluidos los magistrados y fiscales del Tribunal Superior Militar, auditores de guerra y jueces de instrucción penal militar, con efectos a partir del 1 de enero de 1993. 22.

El Gobierno nacional, en virtud de la competencia atribuida por la Ley 4 de 1992, expidió el Decreto 57 de 19938 por medio del cual fijó el régimen salarial y prestacional aplicable a los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar vinculados a partir de su vigencia y otorgó la posibilidad de acogerse al nuevo régimen a quienes tenían esa condición antes del 28 de febrero de 1993.

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, el decreto referido estableció: Artículo 6. [S]e considerará como Prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, de los Jueces de la República, de los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, los Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar.

Artículo 7. El treinta por ciento (30%) de la remuneración mensual de los siguientes servidores públicos se considera como Prima Especial, sin carácter salarial: 1. Del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado. Secretario General Magistrado Auxiliar (…) 23.

Con posterioridad, la Ley 332 de 1996 modificó la Ley 4 de 1992, en el sentido de determinar que la prima especial para los servidores mencionados en el artículo 14 de dicha ley (i) formaría parte del ingreso base solo para la liquidación de la pensión de jubilación, con cargo a las cotizaciones correspondientes y (ii) se aplicaría, con las mismas limitaciones9, a los magistrados auxiliares y abogados asistentes de las altas cortes, magistrados de los Consejos Seccionales de la Judicatura, magistrados del Tribunal Nacional y magistrados del extinto Tribunal Disciplinario y los procuradores delegados de la Procuraduría General de la Nación. 24.

En los decretos anuales dictados para fijar las normas del régimen salarial y prestacional de los servidores citados, el Gobierno nacional reiteró que la prima 8 «Por el cual se dictan normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la rama judicial y de la justicia penal militar». 9 Expresión declarada exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-444 de 1997.

Asimismo, determinó que la prima especial reconocida a quienes ejercen los cargos de secretario general y magistrado auxiliar de las altas cortes, entre otros, equivale al treinta por ciento (30 %) de la «remuneración mensual». 25. En el primer análisis de legalidad de los decretos anuales que fijaron las normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores de la rama judicial, esta Sección, mediante sentencia del 9 de marzo de 2006, decidió negar la nulidad deprecada con el argumento de que «el espíritu de la Ley 4ª de 1992 al cual se acogió de manera fidedigna el Gobierno nacional en los apartes de los actos acusados, consistió en “quitarle” a una porción de la asignación básica efectos salariales y reflexionó que como toda asignación básica per se comporta efectos salariales decidió denominarla prima en orden a evitar confusiones generadoras de controversias jurídicas»10. 26.

En el segundo estudio de legalidad, la Sección, mediante sentencia del 2 de abril de 2009, presentó una «rectificación jurisprudencial» en el sentido de precisar que «el control jerárquico» entre los decretos expedidos anualmente por el Gobierno nacional para fijar las normas del régimen salariales y prestacional de los servidores de la rama judicial, de la justicia penal militar y de la procuraduría, «no puede de manera alguna ser de mera literalidad o de simple confrontación formal de normatividad, pues como la Sala ahora lo sostiene, la naturaleza misma de la ley marco obliga a que el control de los decretos que la desarrollan deba necesariamente ser de contenido»11. 27.

Conforme con el «examen de valor» o de contenido de la norma acusada de nulidad, la Sala concluyó que «el artículo 7° del Decreto 618 de 2007, al tomar un 30 % de la remuneración del funcionario para restarle su valor a título de prima especial sin carácter salarial, materialmente condensa una situación de violación a los contenidos y valores establecidos en la Ley 4ª de 1992 y por lo tanto habrá necesidad de excluirlo del ordenamiento jurídico».

Asimismo, frente a los efectos de la nulidad señaló que al desaparecer la prima como una fracción de la remuneración mensual se descarga «el castigo de dicho 30 % que, conforme a los términos de la norma invalidada, restringía en ese porcentaje las consecuencias prestacionales de tales servidores». 28. En una tercera ocasión, la Sala de conjueces, por medio de sentencia del 29 de abril de 2014, declaró la nulidad de los artículos que fijaban el porcentaje de la prima especial como una fracción de la remuneración mensual prevista en múltiples decretos dictados por el Gobierno nacional, al encontrar que contravinieron lo dispuesto en el literal a) del artículo 2 de la Ley 4 de 1992, según el cual, «en ningún caso» el Gobierno nacional puede desmejorar los salarios y prestaciones sociales de los servidores del Estado. «Sin embargo, los decretos demandados interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4ª de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 9 de marzo de 2006, exp. 11001-03-25-000-2003-00057- 00(121-03). 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 2 de abril de 2009, exp. 11001-03-25-000-2007-00098- 00(1831-07).

La nulidad dispuesta en esa ocasión tuvo el mismo efecto señalado en la sentencia del 2 de abril de 200913. 29. Por último, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia del 2 de septiembre de 2019 dictada en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, reiteró la tesis expuesta en las sentencias que declararon la nulidad de los artículos que fijaban el porcentaje de la prima especial, al considerar que, «a partir de la expedición de los Decretos 51, 54 y 57 de 1993; 104, 106 y 107 de 1994; 26, 43 y 47 de 1995; 4, 35 y 36 de 1996 y sucesivos», el Gobierno nacional ha considerado como prima «lo que en realidad constituye el 30 % del salario de los funcionarios y empleados que tienen derecho a ella, quitándoles la posibilidad de que ese 30 % que, se reitera, es parte de su salario básico y/o asignación básica»14.

En este escenario, fijó las reglas de interpretación del artículo 14 de la ley 4 de 1992, en el siguiente orden: 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor.

La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de la pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.

Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 29 de abril de 2014, exp. 11001-03-25-000-2007-00087- 00(1686-07). «Declárase la nulidad, con los efectos previstos en la parte motiva de esta sentencia, de los siguientes Artículos: 9º del Decreto 51 de 1993; 9º y 10º del Decreto 54 de 1993; 6º del Decreto 57 de 1993; 9º del Decreto 104 de 1994; 6º del Decreto 106 de 1994; 9º y 10º del Decreto 107 de 1994; 10º y 11º del Decreto 26 de 1995; 7º del Decreto 43 de 1995; 9º del Decreto 47 de 1995; 9º del Decreto 34 de 1996; 10º, 12º y 14º del Decreto 35 de 1996; 6º del Decreto 36 de 1996; 9º del Decreto 47 de 1997; 9º, 11º y 13º del Decreto 56 de 1997; 6º del Decreto 76 de 1997; 6º del Decreto 64 de 1998; 9º del Decreto 65 de 1998; 9º, 11º y 13º del Decreto 67 de 1998; 9º, 11º y 13º del Decreto 37 de 1999; 9º del Decreto 43 de 1999; 6º del Decreto 44 de 1999; 9º, 11º y 13 del Decreto 2734 de 2000; 9º del Decreto 2739 de 2000; 7º del Decreto 2740 de 2000; 9º del Decreto 1474 de 2001; 7º del Decreto 1475 de 2001; 9º, 11º y 13º del Decreto 1482 de 2001; 7º del Decreto 2720 de 2001; 9º del Decreto 2724 de 2001; 9º, 11º y 13º del Decreto 2730 de 2001; 6º del Decreto 673 de 2002; 9º del Decreto 682 de 2002; 8º, 10º y 12º del Decreto 683 de 2002; 8º, 10º y 12º del Decreto 3548 de 2003; 9º del Decreto 3568 de 2003; 6º del Decreto 3569 de 2003; 8º, 10º y 12º del Decreto 4169 de 2004; 9º del Decreto 4171 de 2004; 6º del Decreto 4172 de 2004; 8º, 10º y 12º del Decreto 933 de 2005; 9 del Decreto 935 de 2005; 6º del Decreto 936 de 2005; 9º del Decreto 388 de 2006; 6 del Decreto 389 de 2006; 8º, 10º y 12º del Decreto 392 de 2006; 9º del Decreto 617 de 2007; 6º del Decreto 618 de 2007; 8º, 10º y 12º del Decreto 621 de 2007; y los Arts. 8º, 9º, y 11 del Decreto 3048 de 2007. 13 «(…) es decir, no puede el intérprete de ninguna manera suponer que al desaparecer la prima especial sin carácter salarial equivalente al 30% de la remuneración mensual de tales empleados, su asignación para la época en que tuvo vigencia el Decreto, sea del 70% de la escala remuneratoria allí prevista, se trata sencillamente de descargar el castigo de dicho 30%, que conforme a los términos de la norma invalidada, restringía en ese porcentaje las consecuencias prestacionales de tales servidores». 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 2 de septiembre de 2019, 41001-23-33-000-2016-00041- 02(2204-18).

Los demás beneficiarios de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1968 y 1848 de 1969. 6.

La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. 30. Frente a la prescripción de la prima especial, la sentencia citó los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969, para establecer que el cómputo de dicho término supone la definición de dos aspectos, a saber: «(i) el momento en que el derecho se tornó exigible y (ii) el momento en que se interrumpió la prescripción, para, a partir de la última fecha (presentación del reclamo escrito), contar 3 años hacia atrás y reconocer como debido por pagar solo los 3 años anteriores a la interrupción». 31.

En lo atinente a la exigibilidad precisó que «el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de 1992 (…) En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podrían haber interrumpido la prescripción trienal. Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa». 3.4.

Caso concreto 32. La certificación del 19 de agosto de 2015, expedida por la coordinadora del área de Talento Humano de la Dirección Seccional de Administración Judicial, aportada por la entidad demandada15, y las certificaciones del 8 y 9 de septiembre de 2014, proferidas por la coordinadora del área de talento humano y la coordinadora de administración documental de la Dirección Seccional de Administración Judicial de Antioquia16, demuestran que la demandante ejerció los cargos de juez penal municipal de Medellín, de manera ininterrumpida, en los siguientes periodos: Cargo Desde Hasta JUEZ 31 PENAL MUNICIPAL DE MEDELLÍN 01/01/1993 31/12/2005 JUEZ 31 PENAL MUNICIPAL CON FUNCIÓN DE CONTROL DE GARANTÍAS DE MEDELLÍN 01/01/2006 03/01/2011 15 Folio 105 cuaderno principal. 16 Folios 37 a 42 cuaderno principal.

Radicación: 05001-23-33-000-2015-01960-02 (5577-2024) Demandante: María Esperanza Echeverry Velásquez Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 33. La certificación del 17 de septiembre de 201417, expedida por el responsable de asuntos laborales de la Dirección Seccional de la Administración Judicial Medellín (Antioquia), da cuenta de que la demandante pertenecía al régimen de acogidos, tal y como lo constatan las certificaciones del 8 y 9 de septiembre de 2014 dictadas por la coordinadora del área de talento humano y la coordinadora de administración documental, en las que se indica, de manera textual, el «Régimen salarial: ACOGIDO– NUEVO». 34.

Es del caso precisar que, si bien la demandante laboró en la Rama Judicial desde el 8 de octubre de 1979, la presente decisión se circunscribe al análisis de los derechos derivados de la prima especial creada por la Ley 4 de 1992 y reglamentada a partir del 1 de enero de 1993. Por tanto, los periodos laborados con anterioridad a esa fecha no generan derecho a la prima especial reclamada ni a la reliquidación de prestaciones sociales que sustenta la pretensión de pago de las diferencias de los aportes para pensión. 35.

Asimismo, se observa que la actora ejerció el cargo de juez hasta el 3 de enero de 2011 y la reclamación de reconocimiento y pago de la reliquidación de las prestaciones, así como el pago de la prima especial como un emolumento adicional de la remuneración mensual, fue presentada el 25 de septiembre de 2014, marco temporal que determinó el análisis de la excepción de prescripción en primera instancia. 36.

En cuanto a los emolumentos devengados por la actora durante el periodo citado en precedencia, las certificaciones del 8 y 9 de septiembre de 2014 proferidas por la coordinadora del área de talento humano y la coordinadora de administración documental de la Dirección Seccional de la Administración Judicial Medellín (Antioquia) acreditan el pago del sueldo mensual y de la prima especial durante las vigencias 1993 a 2010.

Al comparar el valor de los emolumentos devengados por la actora en algunos de los años en los que ejerció el cargo de juez con la remuneración mensual fijada por el Gobierno nacional en los decretos anuales, se evidencia que la prima especial correspondía al 30 % de ese valor: Vigencia Sueldo mensual Prima especial Total sueldo + prima especial Remuneración fijada por el Gobierno nacional Decreto que fijó remuneración mensual 1993 $721.154 $216.346 $937.500 $937.500 Decreto 57 de 1993 1994 $872.596 $261.779 $1.134.375 $1.134.375 Decreto 106 de 1994 1995 $1.029.663 $308.899 $1.338.562 $1.338.563 Decreto 43 de 1995 1996 $1.184.114 $355.234 $1.539.348 $1.539.348 Decreto 36 de 1996 1997 $1.278.843 $383.653 $1.662.496 $1.662.496 Decreto 76 de 1997 1998 $1.587.534 $476.260 $2.063.794 $2.063.794 Decreto 64 de 1998 2000 $1.959.492 $587.847 $2.547.339 $2.547.340 Decreto 2740 de 2000 37.

Así, por ejemplo, el Decreto 57 de 1993, por medio del cual el Gobierno nacional dictó disposiciones en materia salarial y prestacional para los empleados públicos de la rama judicial y de la justicia penal militar, dispuso lo siguiente: ARTICULO 6o. En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4° de 1992, se considerará como Prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario 17 Folio 36 cuaderno principal.

Radicación: 05001-23-33-000-2015-01960-02 (5577-2024) Demandante: María Esperanza Echeverry Velásquez Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 básico mensual de los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, de los Jueces de la República, de los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, los Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar. 38.

El fraccionamiento dispuesto en los decretos anuales dictados por el Gobierno Nacional fue analizado en la sentencia de nulidad del 29 de abril de 2014, en el siguiente sentido: [L]a Ley 4ª de 1992, retomó los elementos axiológicos de la noción, de manera que volvió a mencionar el concepto de prima como un fenómeno complementario de adición a la remuneración de los servidores públicos, tal como efectivamente quedó consagrado en los artículos 14 y 15 de dicha codificación; de forma que el entendimiento del concepto en vigencia del sistema de remuneración de los servidores públicos, luego de la Carta de 1991 y conforme a su ley marco, sigue situándose como un incremento, un “plus” para añadir el valor del ingreso laboral del servidor. 39.

A partir de lo anterior, resulta claro que a la demandante se le pagaron los salarios y se le liquidaron las prestaciones con base en el 70 % de la remuneración básica, dado que el 30 % restante era pagado a título de prima especial, fraccionamiento que se justificó en las disposiciones contenidas en los decretos salariales y prestacionales expedidos por el Gobierno nacional que disponían dicho fraccionamiento. 40.

En ese orden, la actora tiene derecho al reconocimiento de las diferencias pretendidas con motivo de la reliquidación de la base de liquidación de las prestaciones hasta alcanzar el 100 % de la remuneración mensual, distinto es que no proceda el pago derivado del derecho por motivo de la configuración de la prescripción. Al respecto, resulta oportuno reiterar que la demandante prestó servicios en condición de juez hasta el 3 de enero de 2011 y la reclamación en sede administrativa fue radicada el 25 de septiembre de 2014, motivo por el cual el tribunal declaró la prescripción de las obligaciones derivadas de los derechos reconocidos. 41.

Ahora bien, la actora considera procedente la reliquidación de los aportes para pensión de jubilación por tener naturaleza imprescriptible. En tal sentido, afirmó que la prescripción puede operar frente al reconocimiento de la prima especial y reliquidación de prestaciones, pero no para los aportes al Sistema de Seguridad Social en pensiones, circunstancia que el tribunal omitió valorar. 42.

En el caso bajo estudio, se encuentra acreditado que la solicitud de reconocimiento y pago de la prima especial y la reliquidación de las prestaciones fue presentada por la señora Echeverry Velásquez el 25 de septiembre de 201418, petición que incluyó la diferencia de los aportes a pensión en los siguientes términos: «Como consecuencia de la (sic) anterior sírvase reajustar los aportes realizados a las entidades de seguridad social, causadas por todo el tiempo laborado». 43.

Sobre el carácter prestacional de la prima especial, la sentencia SUJ-016-CE- S2-2019 del 2 de septiembre de 2019 fijó la siguiente regla: «La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en 18 Folios 94 a 96, cuaderno principal.

La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación». 44. Teniendo en cuenta lo anterior, el argumento expuesto por la demandante para sustentar la pretensión de reliquidación de los aportes para pensión resulta procedente, ya que la ley prevé que la prima especial tiene carácter salarial únicamente para efectos pensionales.

Esta consecuencia se deriva del reconocimiento de la prima especial a los servidores que ejercen los cargos citados en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992. 45. Así las cosas, al encontrarse acreditado el derecho a la prima especial objeto de la presente controversia, procede el reconocimiento y pago de los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, tomando como base de liquidación el 100 % del salario básico mensual y el 30 % correspondiente a la prima especial que solo constituye factor salarial para ese efecto19, sin aplicar el fenómeno jurídico de la prescripción, por ser la seguridad social un derecho irrenunciable20 e imprescriptible21, cuyo reconocimiento constituye un mandato legal. 3.5.

Conclusión 46. En atención a lo expuesto, la Sala concluye que la demandante tiene derecho a la reliquidación y pago de los aportes a pensión de jubilación, dada la imprescriptibilidad de estos. Por lo expuesto, la Sala modificará la sentencia apelada, para ordenar la reliquidación y pago de aportes a seguridad social en pensiones, dada la imprescriptibilidad de ese derecho, el cual deberá liquidarse desde la vinculación al cargo que le confiere el derecho y por el tiempo que lo haya ejercido. 4.

Costas 47. En lo atinente a las costas, la presente providencia, por razones de seguridad jurídica e igualdad, acoge el criterio de interpretación mayoritario22 de la Subsección 19 En igual sentido se reconoció en el proceso radicado bajo el número 73001-23-33-000-2017-00344 -01 (6074- 2018), sentencia del 5 de septiembre de 2023 y 05001 23 31 000 2003 01216 01 (0450-2014), sentencia del 4 de julio del 2024. 20 Constitución Política, artículo 48.

En armonía con lo anterior, el artículo 53 constitucional, al señalar los principios mínimos fundamentales del estatuto del trabajo, prevé la «irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales». Corte Constitucional, sentencia C-125 de 2004. 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 25 de agosto de 2016, exp. 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-15) CE-SUJ2-005-16. «[L]a Sala aclara que la prescripción extintiva no es dable aplicar frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional, que los hace imprescriptibles, pues aquellos se causan día a día y en tal sentido se pueden solicitar en cualquier época, mientras que las prestaciones sociales y salariales, al ser pagadas por una sola vez, sí son susceptibles del mencionado fenómeno, por tener el carácter de emolumentos económicos temporales». 22 La magistrada ponente considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias a razones a saber: (i) El artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso-administrativo.

(ii) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». (iii) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas».

(iv) El inciso segundo del artículo 188 no elimina el criterio objetivo, por el contrario, amplía su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». (v) Los parámetros antes enunciados son Radicación: 05001-23-33-000-2015-01960-02 (5577-2024) Demandante: María Esperanza Echeverry Velásquez Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 sobre el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, consistente en que para decretar la condena debe verificarse que la parte vencida actuó de manera temeraria o de mala fe. 48.

Por lo tanto, la Sala no impondrá costas en esta instancia, dado que no se advierte que la entidad demandada haya incurrido en las anteriores conductas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO. MODIFICAR la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Transitoria el 27 de junio de 2024, en cuanto negó las pretensiones de la demanda presentada por María Esperanza Echeverry Velásquez contra la Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. En su lugar, se dispone: Primero. Declarar la nulidad de las resoluciones DESAJMR14-4890 del 1 de octubre de 2014 y la Resolución 5106 del 4 de noviembre de 2014, mediante las cuales la entidad demandada negó el reconocimiento y pago del 30 % de la prima especial y la reliquidación de las prestaciones con base en el 100 % de la remuneración mensual, causadas en el período correspondiente a los años 1993 a 2011, en el cual la actora ejerció el cargo de juez penal municipal y con funciones de control de garantías.

Segundo. Declarar probada la excepción de prescripción extintiva de las obligaciones derivadas del reconocimiento y pago del 30 % de la prima especial y la reliquidación de las prestaciones con base en el 100 % de la remuneración mensual.

SEGUNDO. ADICIONAR la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Transitoria el 27 de junio de 2024, en cuanto a la reliquidación y pago de los aportes pensionales con la inclusión de la prima especial, así: SEGUNDO.- CONDENAR a la Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a reliquidar y pagar las cotizaciones o aportes hechos al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones a nombre de María Esperanza Echeverry Velásquez, desde el momento en que la Ley 332 de 1996 dispuso dicha obligación, siempre que la entidad no los hubiera realizado, teniendo como ingreso base de liquidación el 100 % de la remuneración mensual más el 30 % correspondiente a la prima especial. producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA.

Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.”.

En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, M.P. William Hernández Gómez, rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14). Radicación: 05001-23-33-000-2015-01960-02 (5577-2024) Demandante: María Esperanza Echeverry Velásquez Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 TERCERO. CONFIRMAR en lo demás la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 27 de junio de 2024.

CUARTO. Sin condena en costas en esta instancia. Devolver el expediente al Tribunal de origen, previas anotaciones en el aplicativo SAMAI. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx