CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., doce (12) de diciembre de dos mil veintitrés (2023).

ANTECEDENTES La Sala procede a dictar sentencia dentro de la acción especial de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante UGPP, contra el fallo del 18 de febrero de 2011, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander que confirmó parcialmente la sentencia de 22 de enero de 2010, emitida por el Juzgado Administrativo de San Gil que accedió a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho formuladas por la señora Leonor Rueda de León. 1.

La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho La señora Leonor Rueda de León presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se declarara la nulidad parcial de la Resolución 10686 del 28 de marzo de 2005, que reliquidó su pensión de jubilación, pero omitió incluir el 100% de la bonificación por servicios para tal efecto, pues lo hizo solo en una doceava, y del acto ficto configurado por el silencio de la administración frente a la petición de reajuste de la prestación del 7 de diciembre de 2007 ante la entonces Cajanal.

A título de restablecimiento del derecho, pidió la reliquidación de su pensión de jubilación con todos los factores salariales ya reconocidos por Cajanal, más el 100% de la bonificación por servicios que devengó en su último año de labor (la cual fue calculada en la reliquidación únicamente en una doceava), efectiva a partir del 11 de enero de 2003 y el pago de las diferencias dejadas de cancelar, con los ajustes de valor conforme al IPC y las costas. 2.

Sentencia de primera instancia. El Juzgado Administrativo de San Gil en fallo del 22 de enero de 2010, declaró la ocurrencia del silencio administrativo frente a la petición de la accionante del 7 de diciembre de 2007 y la nulidad de los actos administrativos demandados; como consecuencia, ordenó a Cajanal reliquidar la pensión de jubilación teniendo en cuenta la asignación mensual más alta devengada en el último año de servicio “manteniendo inmodificables los factores estimados en la Resolución No. 10686 de marzo 28 de 2005, excepto el rubro de BONIFICACIÓN POR SERVICIOS, la cual debe estimarse en una proporción del 100% de valor certificado”. 3.

Recurso de apelación. La entonces Cajanal, presentó recurso de alzada frente a la anterior providencia, con el argumento de que en aplicación del régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993, al liquidar la pensión de la demandante la entidad tuvo en cuenta los factores salariales señalados de manera taxativa en el Decreto 1158 de 1994; por lo tanto, actuó y aplicó las normas que se encontraban vigentes al momento del cumplimiento del estatus pensional.

En consecuencia, solicitó revocar la decisión de primera instancia. 4. Sentencia objeto de revisión El Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia del 18 de febrero de 2011, confirmó parcialmente la sentencia proferida el 10 de enero de 2010 por el Juzgado Administrativo de San Gil (Santander), que accedió a las pretensiones de la demanda y ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación de la actora con la inclusión del 100% de la bonificación por servicios, devengado en su último año de trabajo, y declaró la prescripción trienal de las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 7 de diciembre de 2004. 3.

De la acción especial de revisión La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, invocó la causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que a su tenor señala lo siguiente: “ARTÍCULO 20. Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.

(…) La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: (…) b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”.

Sostuvo que se configuró la causal contenida en el literal b), referida a que la cuantía del derecho excede lo debido de acuerdo con la ley, puesto que el Tribunal Administrativo de Santander confirmó la sentencia del Juzgado Administrativo de San Gil que ordenó la reliquidación de la pensión de la señora Leonor Rueda de León, con la inclusión del 100% de la bonificación por servicios durante su último año de servicio; sin embargo, el cálculo de ese factor se debía hacer en forma proporcional, es decir en una doceava parte, pues se trata de una prestación que se va causando mes a mes durante el año laborado; por ende, la decisión controvertida contradice el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado e implica la destinación de recursos públicos para financiar la liquidación de una prestación en términos no acordes a derecho.

En consecuencia, solicita que se condene a la demandada a la devolución de los valores pagados en cumplimiento de la sentencia objeto de revisión. 4. Contestación de la acción especial de revisión La señora Leonor Rueda de León, a través de curador ad litem, se opuso a las pretensiones de la acción especial de revisión. Afirmó que la acción de revisión no se puede utilizar como una tercera instancia dentro del proceso ordinario, pues lo que pretende la entidad demandante es reabrir el debate jurídico y procesal, para lograr el fin que no obtuvo en la sentencia objeto de controversia.

Además manifestó que se encuentra configurada la “prescripción de la acción”, toda vez que “el 187 del Código Contencioso Administrativo disponía para el efecto dos años siguientes a la ejecutoria de la sentencia, exigencia incumplida si se tiene en cuenta que el recurso se presentó el primero de abril de 2013”. 5. Trámite de la acción de revisión Mediante auto de 3 de febrero de 2015, se admitió la revisión presentada por la apoderada de la UGPP.

En el auto del 28 de septiembre de 2023 se prescindió del máximo periodo probatorio, de acuerdo con el artículo 253 del CPACA. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. De la competencia y oportunidad El Consejo de Estado es competente para conocer la acción especial de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que establece: “Las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación”.

Por consiguiente, corresponde a esta Corporación conocer de los recursos extraordinarios de revisión y acciones especiales de revisión que se interpongan contra las sentencias proferidas por los tribunales administrativos. Ahora bien, en el caso bajo estudio se tiene que la sentencia objeto de la presente acción fue dictada por el Tribunal Administrativo de Santander el 18 de febrero de 2011 y el tema que se debatió fue la reliquidación de la pensión de jubilación de la señora Leonor Rueda de León con la inclusión del 100% de la bonificación por servicios devengada durante su último año de trabajo.

En ese orden de ideas, esta Sección es competente para conocer la acción por cuanto la sentencia fue proferida por un tribunal, y el debate procesal es de carácter laboral; por lo tanto, procede el estudio. Ahora bien, es preciso verificar si la acción fue interpuesta en término. En consecuencia, se observa que la sentencia proferida el 18 de febrero de 2011 quedó ejecutoriada el 24 de marzo de 2011, según constancia visible en el expediente.

Por su parte, el recurso extraordinario de revisión fue interpuesto el 21 de marzo de 2013. De modo que, contrario a lo dicho por el curador ad litem que actúa en representación de la parte demandada, se tiene que el trámite en estudio fue interpuesto oportunamente, pues de acuerdo con la sentencia de la Corte Constitucional SU-427 de 2016, en el caso de las causales del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o en las situaciones contrarias a la ley por fraude o abuso del derecho, la UGPP tiene legitimación para interponer este medio extraordinario en un término de 5 años, que se contabiliza desde el 12 de junio de 2013, fecha en la que esta entidad asumió las funciones de la Caja Nacional de Previsión y solo a partir de la cual se le puede exigir que actúe en defensa de la legalidad de las pensiones reconocidas por CAJANAL.

Este criterio fue reiterado en la sentencia SU-114 de 2018 proferida por la Corte Constitucional, en la que se expresó lo siguiente: “la UGPP estaba obligada a agotar el recurso extraordinario de revisión para discutir lo relativo a la reliquidación pensional del señor Guillermo Brand, recurso cuyo término de interposición se venció el 11 de junio de 2018 tomando en consideración que en esa fecha se cumplieron cinco años a partir del momento en que la UGPP se puso al frente del asunto por virtud de la liquidación de CAJANAL, ya que –se insiste− no puede contabilizarse el lustro a partir de la providencia acusada, porque ella es anterior a la asunción de funciones por parte de la UGPP”.

Sobre el particular, esta Sala, en sendos pronunciamientos, ha acogido tal planteamiento para analizar el término de caducidad de los recursos extraordinarios de revisión presentados por la UGPP, sobre el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en los siguientes términos: “Ahora bien, la misma Corporación, con sentencia SU-427 de 2016, frente al término para deprecar la revisión de los fallos que condenan al pago de las mencionadas prestaciones fundados en el abuso del derecho, aclaró que existía un vacío legal que fue superado con la expedición del CPACA, cuyo artículo 251, «único desarrollo sobre la materia en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005», prevé un lapso de 5 años para interponer este mecanismo especial de impugnación, no obstante, debido al estado de cosas inconstitucional que atravesó la entonces Caja Nacional de Previsión Social, la Corte anotó que cuando el recurso fuera interpuesto por la UGPP tal período no podía contarse desde la ejecutoria de la sentencia, como impone la referida norma, motivo por el cual unificó su criterio, en cuanto a que «el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo la Caja Nacional de Previsión Social –Cajanal EICE».

A partir del precitado derrotero jurisprudencial, esta Colegiatura ha afirmado que en los casos en los que la UGPP pide la revisión de sentencias ejecutoriadas con anterioridad al 12 de junio de 2013 y cuya causal esté reglamentada en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el término de caducidad debe contabilizarse desde el 12 de junio de 2013 hasta el 11 de junio de 2018”. 2.2.

Problema jurídico En el caso bajo estudio, la Sala debe determinar si en la sentencia proferida el 18 de febrero de 2011 por el Tribunal Administrativo de Santander, se configura la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en la medida en que ordenó reliquidar la pensión de jubilación reconocida a favor de la señora Leonor Rueda de León, con inclusión del 100% de la bonificación por servicios. 2.3.

Caso Concreto La UGPP planteó como causal de revisión, la contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, bajo el argumento de que la sentencia ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación reconocida a la señora Leonor Rueda de León, con inclusión del 100% de la bonificación por servicios devengada en el último año de servicios y no en una doceava parte, como lo efectuó Cajanal en la Resolución 10686 de 28 de marzo de 2005 (mediante la cual se reliquidó la prestación), siendo esto último lo correcto de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado.

Así entonces, la Sala procederá a estudiar el reparo de la UGPP, a luz de la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en cuanto a la bonificación por servicios. Sobre el particular, la Sala considera que le asiste razón a la entidad accionante cuando sostiene que el reconocimiento de ese emolumento debía efectuarse en una doceava parte, y no como lo determinó el referido Tribunal, en atención a los siguientes motivos: La bonificación por servicios prestados para los empleados de la Rama Judicial fue creada mediante el Decreto 247 de 1997 dictado por el Gobierno Nacional para “los funcionarios y empleados de la Rama Judicial (Tribunales, Juzgados, Fiscalía General de la Nación, Direcciones Ejecutivas de la Administración Judicial, Consejos Seccionales de la Judicatura y empleados de las altas Corporaciones) y la Justicia Penal Militar, en los mismo términos establecidos en los artículos 45 y siguientes del Decreto-ley 1042 de 1978 y las demás normas que lo modifiquen o adicionen, la cual será exigible a partir del 1º de enero de 1997”, con carácter salarial e incidencia para determinar la pensión. El artículo 45 del Decreto 1042 de 1978 ya preveía la citada bonificación por servicios prestados para algunos empleados del orden nacional de los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, Establecimientos Públicos y Unidades Administrativas Especiales y dispuso que se pagaría cada vez que el empleado cumpliera un año continuo de labor, así: “Artículo 45º.- De la bonificación por servicios prestados.

A partir de la expedición de este Decreto, créase una bonificación por servicios prestados para los funcionarios a que se refiere el artículo 1º. Esta bonificación se reconocerá y pagará al empleado cada vez que cumpla un año continuo de labor en una misma entidad oficial. Sin embargo, cuando un funcionario pase de un organismo a otro de los enumerados en el artículo 1 de este decreto, el tiempo laborado en el primero se tendrá en cuenta para efectos del reconocimiento y pago de la bonificación, siempre que no haya solución de continuidad en el servicio”.

Vistas las normas en cita se tiene que la bonificación por servicios prestados tiene carácter salarial y se incluye en la liquidación de la mesada pensional, sobre el particular la jurisprudencia de esta Corporación ha precisado desde la sentencia del 28 de octubre de 1993, M.P. Dolly Pedraza de Arenas, expediente 5244, que al calcularse el monto de la pensión se toma la doceava parte de los conceptos que se pagan anualmente.

El mismo criterio se reiteró en las providencias posteriores de la Sección Segunda Subsección B, como la del 29 de junio de 2006, M.P. Tarsicio Cáceres Toro, donde se afirmó que “como es una prima anual, se debe tener en cuenta su doceava parte para la liquidación pensional”. De modo que, en atención a la normativa aplicable y a la postura jurisprudencial de la Corporación, se tiene que para calcular el monto de la mesada pensional se toma la doceava parte de la bonificación por servicios prestados y no el 100%, como quiera que esta se causa por cada año continuo de labor, condición que en sana lógica impide sumarla en su totalidad para determinar el monto de la pensión, así se explicó en la sentencia del 23 de febrero de 2012 “la estimación de la bonificación por servicios al momento del cálculo de la pensión debe hacerse en una doceava parte y no sobre el 100% del valor percibido por ese concepto en consideración a que su pago se hace de manera anual y la mesada pensional se calcula con la proporción mensual de “todos los factores salariales devengados en el último año”.

Como se desprende de las disposiciones normativas analizadas, el reconocimiento de la bonificación por servicios prestados procede cada vez que el empleado cumple un año de servicios, lo cual significa que el valor que se percibe por ese concepto remunera 1 año o 12 meses de servicio y, por ende, debe incluirse como factor de liquidación pensional tan solo en una doceava (1/12) parte, y no en un 100 %.

Así las cosas, dado que la decisión objeto de revisión ordenó la inclusión de la bonificación por servicios prestados, devengada durante el último año de trabajo de la hoy accionada, en un porcentaje del 100%, en contravía de la jurisprudencia de esta corporación y de los artículos 45 y 46 del Decreto 1042 de 1971, que en virtud de su causación anual establecen una liquidación para el cómputo de la pensión en una doceava (1/12) parte, en el presente asunto se configuró el reconocimiento de un derecho que excede lo debido de acuerdo a la ley, lo cual encuadra en la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y torna procedente declarar fundada la acción de revisión. Bajo ese entendido, la Sala infirmará el fallo de 18 de febrero de 2011, proferido el Tribunal Administrativo de Santander.

2.4. SENTENCIA DE REEMPLAZO 2.4.1 Demanda En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho la señora Leonor Rueda de León, a través de apoderado, solicitó la nulidad parcial de la Resolución 10686 del 28 de marzo de 2005, expedida por la entonces Cajanal (que había reliquidado su pensión de jubilación con inclusión de, entre otros factores; una doceava de la bonificación por servicios que devengó en el último año de trabajo) y del acto ficto configurado por el silencio de la administración frente a la petición de reajuste de la prestación que ella radicó el 7 de diciembre de 2007 ante esa entidad, en la que insistía en que se calculara la precitada bonificación con el 100% del valor por ella devengado en el referido lapso.

A título de restablecimiento del derecho, pidió se ordene a la demandada reliquidar su pensión de jubilación con todos los factores salariales ya reconocidos por Cajanal, más el 100% de la bonificación por servicios que devengó en su último año de labor, efectiva a partir del 11 de enero de 2003. 2.4.2 Sentencia de primera instancia. El Juzgado Administrativo de San Gil en fallo emitido el 22 de enero de 2010, declaró la ocurrencia del silencio administrativo frente a la petición de la accionante del 7 de diciembre de 2007 y la nulidad de los actos administrativos demandados; como consecuencia, ordenó a Cajanal reliquidar la pensión de jubilación teniendo en cuenta la asignación mensual más alta devengada en el último año de servicio “manteniendo inmodificables los factores estimados en la Resolución No. 10686 de marzo 28 de 2005, excepto el rubro de BONIFICACIÓN POR SERVICIOS, la cual debe estimarse en una proporción del 100% de valor certificado”. 2.4.3 El recurso de apelación. La entonces Cajanal, presenta recurso de alzada frente a la anterior providencia, con el argumento de que en aplicación del régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993, al liquidar la pensión de la demandante la entidad tuvo en cuenta los factores salariales señalados de manera taxativa en el Decreto 1158 de 1994; por lo tanto, actuó y aplicó las normas que se encontraban vigentes al momento del cumplimiento del estatus pensional.

En consecuencia, solicita revocar la decisión de primera instancia. 5.2. Consideraciones de la Sala De acuerdo con lo expuesto por la entidad apelante, la Sala advierte que, por disposición judicial, a la demandada se le concedió la reliquidación de su pensión con la inclusión del 100% de la bonificación por servicios prestados, en contravía de las disposiciones legales y jurisprudenciales que regulan la materia, y a través de las cuales se establece, que por ser un factor que se causa anualmente, este solo debe ser tenido en cuenta para la liquidación del derecho pensional, en una doceava parte, como se lo había calculado la otrora Cajanal en la Resolución 10686 del 28 de marzo de 2005.

En respuesta, la Sala señala que la demandante no tiene derecho a que la aludida bonificación sea incluida en un 100% en la liquidación de la mesada, puesto que este factor se paga cuando el empleado cumple un año de servicios, por tanto, para efectos de la inclusión en el reajuste de la pensión se toma solo una doceava parte, y no el 100%, tal como lo ha expresado el precedente jurisprudencial de esta Corporación. Por ello, se impone negar las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por la señora Rueda de León (expediente 68679-33-31-000-2008-00232-01).

En virtud de lo anterior, se deberá revoca la sentencia de 10 de enero de 2010 proferida por el Juzgado Administrativo de San Gil, que ordenó la reliquidación la pensión de la señora Leonor Rueda de León teniendo en cuenta el 100% de la bonificación por servicios prestados, para en su lugar, negar las pretensiones de la demanda. Sobre la devolución de los dineros pagados en exceso a la pensionada En primer lugar, la Sala señala que el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en el literal c) del numeral 1 del artículo 164 prevé que “(…) no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”.

Ello, en consonancia con lo dispuesto en el artículo 83 de la Constitución Política, que dispone: “las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas”. En este orden de ideas, se considera que la buena fe es uno de los principios generales del derecho y gobierna las relaciones entre la administración pública y los ciudadanos, tal y como así lo indicó la Corte Constitucional en la sentencia C-131 de 2004, quien agregó: “En tal sentido, el mencionado principio es entendido, en términos amplios, como una exigencia de honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad que otorga la palabra dada, a la cual deben someterse las diversas actuaciones de las autoridades públicas y de los particulares entre sí y ante éstas, la cual se presume, y constituye un soporte esencial del sistema jurídico; de igual manera, cada una de las normas que componen el ordenamiento jurídico debe ser interpretada a luz del principio de la buena fe, de tal suerte que las disposiciones normativas que regulen el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes legales, siempre deben ser entendidas en el sentido más congruente con el comportamiento leal, fiel y honesto que se deben los sujetos intervinientes en la misma.

En pocas palabras, la buena fe incorpora el valor ético de la confianza y significa que el hombre cree y confía que una declaración de voluntad surtirá, en un caso concreto, sus efectos usuales, es decir, los mismos que ordinaria y normalmente ha producido en casos análogos. De igual manera, la buena fe orienta el ejercicio de las facultades discrecionales de la administración pública y ayuda a colmar las lagunas del sistema jurídico”.

Por lo anterior, con el fin de hacer viable el reembolso de las sumas de dinero perseguidas en esta demanda, la parte actora debió acreditar que la obtención de tal derecho por parte de la accionada se hizo con desconocimiento de los postulados de la buena fe, que como se ha precisado se presume. Por tanto, al no probarse la mala fe de la pensionada, es improcedente disponer que devuelva los eventuales dineros que por efecto de la sentencia infirmada le pudieron haber pagado.

Condena en costas Sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”. Siendo así, como en el trámite del presente recurso no se observa su causación, esta Sala no condenará en costas la demandada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR fundada la acción especial de revisión interpuesta por la UGPP, contra el fallo 18 de febrero de 2011, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, en lo atinente a la inclusión de la bonificación por servicios prestados en un porcentaje del 100% en la reliquidación de la pensión de jubilación de la señora Leonor Rueda de León, de acuerdo con la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

SEGUNDO: En consecuencia, se INFIRMA la sentencia del 18 de febrero de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander. En su lugar, se dispone REVOCAR el fallo de 22 de enero de 2010 por el Juzgado Administrativo de San Gil que accedió a las pretensiones de la demanda.

TERCERO: NEGAR las súplicas de la demanda.

CUARTO: Sin lugar a condena en costas.

QUINTO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente ordinario al Tribunal de origen.

SEXTO: Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA