Radicado: 11001-03-15-000-2021-11096-01 Demandante: Cesar Augusto Moya Colmenares 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá D.C., diecinueve (19) de mayo de dos mil veintidós (2022) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2021-11096-01 Demandante CESAR AUGUSTO MOYA COLMENARES Demandado JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE GIRARDOT Y EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN A Temas Acción de tutela contra providencia judicial.
Requisitos generales de procedibilidad de la acción. La relevancia constitucional. La subsidiariedad. Medio de defensa en curso. Mora judicial. Medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta Cesar Augusto Moya Colmenares contra la sentencia del 2 de febrero de 2022, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que resolvió: “PRIMERO.- NEGAR el amparo de tutela solicitado por el señor Cesar Augusto Moya Colmenares, contra el Juzgado Tercero (3°) Administrativo del Circuito de Girardot y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Primera - Subsección A, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia”.1 ANTECEDENTES 1.
Pretensiones El 2 de diciembre de 20212, el señor Cesar Augusto Moya Colmenares interpuso acción de tutela contra el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Girardot y contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, por considerar que en el trámite del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos Nro. 25307-33-40-003-2016-00022-02, se vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la defensa y al trabajo.
En consecuencia, el accionante formuló dos pretensiones principales y algunas subsidiarias3. De una parte, pidió que el juez de tutela, en amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, ordene a la magistrada ponente del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Claudia Elizabeth Lozzi Moreno, que declare “la nulidad de todo lo actuado, incluido el auto admisorio de la demanda y se ordene inadmitir la demanda para que la accionante Contraloría de Cundinamarca acompañe con el escrito 1 Pág. 21 de la sentencia de tutela de primera instancia. Expediente digitalizado de la acción de tutela.
Consultado a través del sistema de gestión de proceso del Consejo de Estado: SAMAI (índice 33) 2 La acción de tutela fue radicada a través del portal tutela en línea de la Rama Judicial y se le asignó la radicación Número 627707. Samai, índice 2 3 Págs. 52 a 54 del escrito de tutela. Expediente digitalizado de la acción de tutela. Samai, índice 2.
Radicado: 11001-03-15-000-2021-11096-01 Demandante: Cesar Augusto Moya Colmenares 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de demanda el requisito de procedibilidad como prueba sine qua non para que sea admitida una demanda Acción Popular.” En caso de que no fuera posible acceder a esta primera pretensión principal, pidió de manera subsidiaria que se ordene a la magistrada ponente de la acción popular atender a las siguientes acciones para sanear el trámite del proceso: (i) vincular al ex rector Adolfo Miguel Polo Solano, quien es la otra parte del pacto contractual contenido en el OPS N° 168 de 2005 y al Departamento de Cundinamarca por ser la entidad que pagó los multimillonarios recursos a la UDEC;
(ii) rehacer el trámite del proceso y que se excluya al Ministerio de Educación como parte demandada, en consecuencia, que regrese el proceso por competencia al juzgado que lo conocía en primera instancia; (iii) rechazar las manifestaciones de allanamiento a las pretensiones de la demanda que hizo el apoderado del Universidad de Cundinamarca, dado que no se cumple con los requisitos de Ley para tal fin; y (iv) declarar que la demanda fue contestada de manera extemporánea, por lo que se debe dictar sentencia conforme lo indicado en el artículo 97 del Código General del Proceso -CGP-.
La segunda pretensión principal refiere a que se declare la mora judicial injustificada en el caso concreto, debido a que la acción popular sub examine atiende a un trámite preferencial, conforme lo establecido en el artículo 6° de la Ley 472 de 1998. En razón a ello, acusó que los más de cuatro años que la magistrada Lozzi Moreno ha tenido a su cargo el proceso sin que se emita una decisión de fondo, constituyen un término desproporcionado. 2.
Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. La Contraloría de Cundinamarca ejerció la pretensión de protección de los derechos e intereses colectivos contra la Universidad de Cundinamarca, procurando el amparo de los derechos a la moralidad administrativa, defensa del patrimonio público y educación. En consecuencia, solicitó la declaratoria de cesación de los efectos jurídicos del Contrato OPS 168 de 2005 y del otrosí del 14 de septiembre de 20124. 2.2.
Del asunto conoció en primera instancia, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Girardot que, en proveído del 8 de abril de 2016, admitió la demanda y corrió traslado a la parte pasiva de la relación procesal. 2.3. La Universidad de Cundinamarca presentó demanda de reconvención contra la Contraloría de Cundinamarca, el Ministerio de Educación y el señor Cesar Augusto Moya Colmenares.
En providencia del 31 de mayo de 2016, el juez de la causa rechazó la demanda de reconvención. La Universidad de Cundinamarca apeló esta determinación 4 Conforme se lee en los antecedentes de la acción, este es un contrato de prestación de servicios suscrito entre la Universidad de Cundinamarca y Cesar Augusto Moya Colmenares. Su objeto es la prestación del servicio de asesoría jurídica relativa al proceso de cobro pre jurídico y judicial de unos dineros adeudados a la Universidad por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento de Cundinamarca, conforme lo dispuesto en la Ley 30 de 1992.
Radicado: 11001-03-15-000-2021-11096-01 Demandante: Cesar Augusto Moya Colmenares 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.4. Posteriormente, aun encontrándose pendiente de resolver la apelación contra el proveído del 31 de mayo de 2016, el Juzgado profirió sentencia del 13 de junio de 2017 en la que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
El juez declaró la vulneración del derecho a la defensa del patrimonio público por parte de la Universidad de Cundinamarca. En consecuencia, ordenó suspender los pagos pendientes al abogado Moya Colmenares por concepto de honorarios pactados en la OPS 168 de 2005 y en el Otro sí del 14 de septiembre de 2012, por el término de 6 meses, para que en ese periodo la Universidad de Cundinamarca iniciara proceso judicial para que el juez competente se pronuncie sobre la legalidad del OPS y el otrosí. 2.5.
La Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en auto del 21 de agosto de 2018, adoptó las siguientes determinaciones: (i) declaró la falta de competencia funcional del Juzgado Tercero Administrativo de Girardot; (ii) declaró que lo actuado conservaba validez, salvo la sentencia de fecha 13 de junio de 2017 y todo lo actuado con posterioridad;
(iii) avocó el conocimiento en primera instancia el proceso; (iv) rechazó por improcedente la demanda de reconvención y, por tanto, declaró sin objeto el recurso de apelación; y (v) vinculó, como autoridad encargada de proteger los derechos colectivos presuntamente vulnerados, al Ministerio de Educación Nacional. 2.6. Cesar Augusto Moya Colmenares presentó solicitud de nulidad que fue rechazada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en auto del 31 de enero de 2020. 2.7.
El señor Moya Colmenares presentó reposición contra el proveído del 31 de enero de 2020, el cual fue resuelto el 8 de octubre de 2021 en el sentido de confirmar la decisión recurrida. 2.8. En auto de fecha 31 de enero de 2020, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvió varias solicitudes presentadas por Cesar Moya Colmenares, reconoció personería jurídica al apoderado de la Universidad de Cundinamarca y fijó fecha para audiencia de pacto de cumplimiento. 3.
Fundamentos de la acción 3.1. El accionante considera que su solicitud supera los requisitos genéricos de procedibilidad, dado que contiene el reclamo relativo a la violación de los derechos del accionante que “(…) no pueden ser subsanados, inclusive por el transcurso del tiempo, como la falta de cumplimiento del requisito de procedibilidad para su admisión, allanamiento de las pretensiones sin la autorización expresa del rector conferida al apoderado, contestación de la demanda fuera de termino, reconvención y coadyuvancia manifiestamente ilegales, nulidad y reasignación en la misma magistrada de la competencia, y finalmente la mora judicial en el trámite de la acción popular 2016-0022.”5 3.2.
Relativo a las causales especiales de procedibilidad consideró que las accionadas incurrieron en defecto procedimental, porque la acción popular se desarrolló desconociendo el ordenamiento jurídico que rige este medio de 5 Página 53 del escrito de tutela. Samai, índice 2. Radicado: 11001-03-15-000-2021-11096-01 Demandante: Cesar Augusto Moya Colmenares 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co control.
En esa línea, destacó los siguientes yerros que, presuntamente, afectan el proceso sub examine: 3.2.1. La Contraloría de Cundinamarca no acreditó el requisito de procedibilidad exigido para el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos en el artículo 161.4 de la Ley 1437 de 2011. A pesar de esta omisión el Juzgado Administrativo de Girardot admitió la demanda y confirmó la decisión en reposición. 3.2.2.
Las autoridades judiciales accionadas omitieron vincular al proceso a las siguientes personas: i) a Adolfo Miguel Polo Solano, quién firmó la OPS No. 168 de 2005, en su calidad de rector de la Universidad de Cundinamarca; ii) al Departamento de Cundinamarca, quien pagó la condena a la UDEC; iii) a la Asamblea Departamental, que tramitó las ordenanzas autorizando el pago con bienes en dación de pago, iv) a los jueces que dictaron sentencia en el proceso 2005-1521; y v) a los notarios que suscribieron escrituras públicas de dación de pago. 3.2.3.
La demandante en la acción popular no cumplió con la carga de la prueba que exige el artículo 30 de la Ley 472 de 1998. 3.2.4. A través de la acción popular sub examine se busca deshacer lo obtenido con la sentencia proferida en la acción popular 2005-1521, resultando inaudito que la Universidad de Cundinamarca se allane a las pretensiones para no pagar los honorarios pendientes. 3.2.5.
El apoderado de la Universidad de Cundinamarca contestó la demanda de manera extemporánea, pese a ello se le dio trámite al memorial de contestación y a la demanda de reconvención tardíos. 3.2.6. El apoderado de la Universidad de Cundinamarca se allanó a la solicitud de medidas cautelares y a las pretensiones de la demanda, sin estar facultado legalmente para ello. 3.2.7.
La Universidad de Cundinamarca presentó demanda de reconvención pese a que resultaba improcedente por haberse allanado a la solicitud de medida cautelar. 3.2.8. La vinculación al proceso del Ministerio de Educación no era necesaria ni procedente, en consecuencia, tampoco había lugar a declarar la nulidad de lo actuado en el proceso y variar la competencia del juez de conocimiento del proceso.
De otra parte, solicitó que se declare que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en mora judicial injustificada, dado que es muy extenso el tiempo que ha tomado para decidir en primera instancia el medio de control, a pesar de la prioridad que por Ley debe darse a estos asuntos. 4. Trámite impartido e intervenciones 4.1.
El 10 de diciembre de 2021, el despacho sustanciador de primera instancia admitió la acción de tutela interpuesta por César Augusto Moya Colmenares contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera - Subsección A y el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Girardot; y Radicado: 11001-03-15-000-2021-11096-01 Demandante: Cesar Augusto Moya Colmenares 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vinculó, en calidad de terceros con interés, a la Universidad de Cundinamarca y a la Contraloría de Cundinamarca, dada su condición de sujetos procesales dentro del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos Nro. 25307-33-40-003- 2016-00022-02 4.2.
La Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por conducto de la magistrada ponente de la acción popular, solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela, dado que las actuaciones adelantadas por su despacho han atendido a las garantías del debido proceso de las partes, sin que se concrete dilación que pueda calificarse como mora judicial injustificada.
Dijo que las providencias han sido proferidas de manera oportuna y están debidamente soportadas en la valoración del acervo probatorio y en aplicación del marco jurídico pertinente. 4.3. La Contraloría de Cundinamarca, por conducto del jefe de la Oficina Asesora Jurídica, solicitó la desvinculación del proceso constitucional en virtud de la falta de legitimación en causa por pasiva para atender las pretensiones de la acción de tutela. 4.4.
El despacho ponente en la etapa de impugnación, profirió auto del 4 de abril de 2022, en el que vinculó, como tercero con interés, al Ministerio de Educación Nacional en atención a su calidad de sujeto procesal dentro de la acción popular sub examen y porque algunas de las pretensiones de la demanda afectarían de manera directa a esta entidad. 4.5.
El 20 de abril de 2022, el Ministerio de Educación Nacional allegó informe a la acción de tutela y solicitó ser desvinculado debido a que no ha vulnerado ninguno de los derechos de los que es titular el señor Moya Colmenares. 4.6. El 13 de mayo de 2022, la magistrada Lozzi Moreno radicó respuesta complementaria a la acción de tutela en la que informó que, en auto de la misma fecha, resolvió varias solicitudes del señor Moya Colmenares y adoptó otras determinaciones, así: (i) dejó parcialmente sin efectos el auto del 31 de enero de 2020, en lo relativo a fijar audiencia de pacto de cumplimiento, en su lugar, ofició al Ministerio de Educación Nacional para que allegara fórmula conciliatoria, si lo estimaba conveniente;
(ii) ordenó la expedición de copias; y (iii) negó la solicitud de nulidad propuesta. 5. Providencia impugnada En sentencia del 2 de febrero de 2022, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado negó las pretensiones de la acción de tutela. Frente al defecto procedimental, recordó que, en auto del 31 de enero de 2020, el Tribunal rechazó la nulidad propuesta por el señor Moya Colmenares debido a que omitió indicar la causal en la cual fundamentaba su petición y se limitó a reiterar que el medio de control se ejerció sin que se hubiera agotado el requisito de procedibilidad del artículo 144 del CPACA.
Agregó que, el señor Moya Colmenares interpuso reposición contra la referida providencia y que la decisión fue confirmada el 8 de octubre de 2021. Radicado: 11001-03-15-000-2021-11096-01 Demandante: Cesar Augusto Moya Colmenares 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En virtud de este contexto, concluyó que estos autos no materializan defecto procedimental, dado que las decisiones estuvieron soportadas en un estudio razonable de los argumentos del solicitante en contexto con los hechos y la normativa procesal aplicable.
En esa línea, destacó que la real pretensión del actor es la de tomar la acción de tutela como una instancia adicional. De otra parte, estimó que no se evidencia mora judicial injustificada en el trámite de la acción popular; por el contrario, que la gestión del proceso fue objeto de un riguroso control de legalidad y consecuente saneamiento.
Destacó que “(…) la autoridad judicial accionada le ha dado trámite a las diferentes solicitudes radicadas por las partes procesales, lo que ha dilatado la continuidad del trámite judicial”. Por lo anterior, concluyó que la tardanza en la decisión del asunto obedece al exceso de carga laboral del despacho sustanciador y al deber de decidir los procesos conforme al orden de llegada. 6.
Impugnación e intervenciones en la segunda instancia El accionante impugnó la sentencia de tutela de primera instancia. En primer lugar, acusó que las autoridades judiciales de instancia y los jueces de tutela han permitido que se tramite la acción popular acusada, a pesar de que no cumple con los requisitos de ley. En esa línea, expuso que en la gestión del proceso se evidencian los siguientes yerros: 6.1.
Defecto orgánico dado que la magistrada del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró la nulidad parcial del trámite de la primera instancia de la acción popular y se arrogó competencia para asumir el conocimiento del asunto, sin haberlo sometido a reparto, por lo que “la primera y segunda instancia quedaron en este específico proceso confundidas en una misma funcionaria judicial.” 6.2.
Defecto procedimental, porque los jueces de primera y de segunda instancia en el proceso de protección de los derechos e intereses colectivos incurrieron en ilegalidad en los términos que pasan a exponerse: “(…) faltaron al procedimiento estricto establecido en la ley 472 de 1998, Arts.1, 2, 4, 5, 6, 7, especialmente el numeral 3 del art. 12, pues la Contraloría de Cundinamarca accionante en este asunto, por Omisión, no debió de haber presentado esa demanda de acción popular 2016-0022, por cuanto (…),el mencionado Ente Fiscal ( ) a la carrera, sin soportes, sin las pruebas, que no las aportó, a presentar esta infame Acción Constitucional 2016-0022, existiendo Omisión flagrante del mencionado ente de Control Fiscal por no haber denunciado durante sus auditorias, 10 años antes, a esta OPS y sus supuestas ilegalidades, para utilizar un proceso especialísimo constitucional de acción popular, como remedio para subsanar sus propias omisiones, proceder manifiestamente ilegal de la Contraloría de Cundinamarca, violaciones que, además, también se refieren a los artículos 18 de la misma ley 472 de 1998, que regula los requisitos que debe contener una demanda de acción popular, los cuales incumplió groseramente la Contraloría, pues no presentó el requisito de procedibilidad y las pruebas que ordena esta norma, como claramente lo establece el Art. 30 de la misma ley 472 de 1998, y en fin, brotan a montones las irregularidades de carácter constitucional (Art. 29) e ilegal, que he venido denunciando afectan la estructura jurídica total de la acción popular objeto de este trámite ( )” 6.3.
Defecto material o sustantivo dado que no es posible adelantar la acción popular sin haber acreditado el cumplimiento del requisito de procedibilidad. Radicado: 11001-03-15-000-2021-11096-01 Demandante: Cesar Augusto Moya Colmenares 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Estima que la referida omisión da cuenta de la vulneración de su derecho al debido proceso y, en consecuencia, de la configuración del defecto por violación directa a la Constitución. 6.4.
Desconocimiento del precedente judicial. Expuso que la jurisprudencia (sin indicar cuál) señala que corresponde a la parte actora acreditar el cumplimiento del requisito de procedibilidad establecido para determinados medios de control, so pena de rechazo de la demanda. 6.5. En escrito radicado el 26 de abril de 2021, el señor Moya Colmenares reiteró varios de los argumentos ya expuestos en el escrito de tutela y de impugnación. Del documento se destaca, la manifestación de que el rector de la Universidad de Cundinamarca, en el año 2016, de manera pública, dijo que su hermano había sido nombrado magistrado del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y que se iba a encargar de que el señor Moya Colmenares perdiera todos los procesos que preside.
Advirtió que expuso esta situación ante los jueces de que conocen de la acción de grupo, sin que a la fecha se hayan manifestado al respecto. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19916, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales, y así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Dada esa excepcionalidad, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales7 y especiales8 que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales de la acción. 6 Decreto 2591 de 1991. Artículo 1: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”. 7 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela; vi) injerencia de la irregularidad procesal en la providencia atacada. 8 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. Radicado: 11001-03-15-000-2021-11096-01 Demandante: Cesar Augusto Moya Colmenares 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De manera pacífica y reiterada, la jurisprudencia constitucional9 ha indicado que cuando se interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen de los requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor, para no desconocer los principios de autonomía e independencia judicial, y los de legalidad, cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido proceso.
Por lo anterior, la procedencia de la acción contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de tutela y que el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso 3.
Planteamiento del problema jurídico En primer lugar, la Sala determinará si la solicitud de amparo del señor Moya Colmenares supera el examen general de procedibilidad. En caso de superar el anterior análisis, se deberá establecer si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A incurrió en defecto orgánico, defecto procedimental, defecto sustantivo y desconocimiento del precedente judicial en el trámite del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos Nro. 25307-3340-003-2016-00022-02.
Para desatar el problema jurídico, en primera medida, la Sala hará una referencia breve a las providencias proferidas por la autoridad judicial accionada en el curso del medio de control sub examine, con indicación de sus principales fundamentos. Acto seguido, abordará los alegatos de la acción de tutela y de la impugnación que, se estima, pueden agruparse así: (i) los relativos al incumplimiento del requisito de procedibilidad establecido para las acciones populares, y los que acusan la omisión de pronunciamiento frente a la compulsa de copias;
(ii) los que atacan el fondo del asunto para demostrar que la acción popular debería declararse improcedente o negarse, y aquellos relativos a la facultad de la magistrada del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para asumir el conocimiento de la acción popular en primera instancia; finalmente, (iii) los relativos a la mora judicial. 4.
Del trámite del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Atendiendo a manera de contexto a la relación fáctica expuesta en la primera parte de esta sentencia de tutela (supra 2. Hechos), se estima pertinente iniciar este análisis a partir de la providencia del 21 de agosto de 201810, por medio de la cual el Tribunal accionado resolvió el recurso de apelación que interpuso la Universidad de Cundinamarca contra la decisión de rechazar la demanda de reconvención y el recurso de apelación que se interpuso contra la sentencia del 13 de junio de 2017, dictada por el Juzgado Tercero Administrativo de del Circuito de Girardot. 9 Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia SU-686 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Y Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014. Proceso No. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ramírez R. 10 Expediente digitalizado del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos Nro. 25307334000320160002202.
Cuaderno Nro. 1. Archivos 001 y 002. Páginas 7 a 21. Radicado: 11001-03-15-000-2021-11096-01 Demandante: Cesar Augusto Moya Colmenares 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Pues bien, en el auto en comento la autoridad judicial accionada adoptó las siguientes determinaciones: “PRIMERO.- DECLÁRESE la falta de competencia funcional del Juzgado Tercero (3°) Administrativo de Girardot para conocer del presente asunto, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- DECLÁRASE que lo actuado conserva validez, excepto la sentencia de fecha trece (13) de junio de 2017 y todo lo actuado con posterioridad a esta, de conformidad con el artículo 16 del Código General del Proceso.
TERCERO. - AVÓCASE el conocimiento para conocer en primera instancia del presente proceso, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia- CUARTO.- RECHÁZASE por improcedente la demanda de reconvención presentada por la demandada Universidad de Cundinamarca contra el Ministerio de Educación Nacional y por tanto DECLÁRASE sin objeto, el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la Universidad de Cundinamarca contra el auto que rechazó la demanda de reconvención y en su defecto, QUINTO.- VINCÚLASE como autoridad encargada de proteger los derechos colectivos presuntamente demandados o amenazados al MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL (…) SEXTO.- HÁGASELES saber a las partes que la sentencia de primera instancia será proferida una vez vencido el término para formular alegatos de conclusión por parte del MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, dentro del término fijado en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998.” En esta providencia la magistrada sustanciadora señaló que, el Ministerio de Educación Nacional debió ser vinculado al proceso como parte, no como coadyuvante, antes de dictar la sentencia de primera instancia. En esa línea, considerando que la disputa involucra una entidad del orden nacional, manifestó que quienes tienen la competencia para para conocer del proceso en primera instancia son los Tribunales Administrativos11; en razón a ello, declaró la nulidad de lo actuado desde el fallo del 13 de junio de 2017, vinculó al Ministerio de Educación Nacional en calidad de parte y avocó el conocimiento del asunto en primera instancia. El 15 de noviembre de 201812, el señor Moya Colmenares presentó, ante la magistrada del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, solicitud de nulidad de todo lo actuado en el proceso por no haberse cumplido el requisito de procedibilidad establecido en el artículo 14413 y 161.414 del CPACA, para el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos.
Del escrito se destaca el siguiente aparte: 11 Conforme lo dispuesto en el artículo 152.16 del CPACA 12 Expediente digitalizado del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos Nro. 25307334000320160002202. Cuaderno Nro. 2. Archivo 001. Páginas 23 a 39. 13 CPACA. Artículo 144. Protección de los derechos e intereses colectivos.
(…) Antes de presentar la demanda para la protección de los derechos e intereses colectivos, el demandante debe solicitar a la autoridad o al particular en ejercicio de funciones administrativas que adopte las medidas necesarias de protección del derecho o interés colectivo amenazado o violado. Si la autoridad no atiende dicha reclamación dentro de los quince (15) días siguientes a la presentación de la solicitud o se niega a ello, podrá acudirse ante el juez.
Excepcionalmente, se podrá prescindir de este requisito, cuando exista inminente peligro de ocurrir un perjuicio irremediable en contra de los derechos e intereses colectivos, situación que deberá sustentarse en la demanda. 14 CPACA. Artículo 161. Requisitos previos para demandar. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos precios en los siguientes casos: (…) 4.
Cuando se pretenda la protección de derechos e intereses colectivos se deberá efectuar la reclamación prevista en el artículo 144 de este Código. Radicado: 11001-03-15-000-2021-11096-01 Demandante: Cesar Augusto Moya Colmenares 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “El presente Tramite de Acción Popular se encuentra afectado de una nulidad insaneable.
Dado que previo a la presentación de toda demanda de este tipo, se debe agotar por parte del accionante (…) el requisito de procedibilidad (…). Así lo alegue en precedencia en la primera instancia, también en la segunda, pero como la sentencia fue anulada por su despacho, cobra vigencia el trámite de primera instancia ante el H. Tribunal (…).” En auto del 31 de enero de 202015, visto dentro del cuaderno Nro. 2 de expediente relativo al incidente de nulidad, la magistrada ponente rechazó la solicitud de nulidad, porque el interesado no expuso la causal de nulidad conforme los eventos consagrados en el artículo 133 del CGP, sino que se limitó a indicar que no se cumplió con el requisito de procedibilidad.
Agregó que la cuestión relativa a la acreditación del requisito de procedibilidad ya había sido resuelta por el Juzgado Tercero Administrativo de Girardot en auto del 31 de mayo de 2016,que resolvió el recurso de reposición contra el auto admisorio de la demanda, petición que se declaró no próspera. Recordó que la nulidad declarada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 21 de agosto de 2018, solo afectó la sentencia de primera instancia, entonces esta determinación conserva validez y el asunto se tiene por ya decidido.
El señor Moya Colmenares interpuso recurso de reposición16 contra el auto del 31 de enero de 2020. En el escrito del recurso indicó: “(…) insisto, que en este asunto se ha desconocido el requisito de procedibilidad que debe agotarse previamente como obligación sine qua non para poder promover cualquier acción popular, en cumplimiento del precepto del artículo 144 del Código Contencioso Administrativo.
Considero y seguiré considerando, hasta el último renglón de la última hoja que se adelante en el presente trámite de esta acción popular que esta acción constitucional se encuentra afectada de nulidad insaneable ( ).” En auto del 8 de octubre de 202117, la magistrada ponente resolvió el recurso en el sentido de confirmar la decisión del 31 de enero de 2020.
Dijo lo siguiente: “En el sub judice el material obrante en el expediente da cuenta de lo siguiente: i) si bien el incidentante señaló los hechos en que fundamentaba la solicitud de nulidad, no invocó ninguna de la causales (…), ii) el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Girardot a través del proveído del treinta y uno de mayo de 2016, resolvió recurso de reposición interpuesto por el hoy recurrente contra el auto de la demanda, valga decir que dicho recurso estuvo fundado en los mismos argumentos de la solicitud de nulidad y del recurso que hoy es objeto de análisis (no dar cumplimiento al requisito de procedibilidad (…)). iii) este Despacho mediante providencia de fecha 21 de agosto de 2018 procedió, al saneamiento del proceso declarando la falta de competencia funcional del Juzgado (…) conservando la validez de todo lo actuado excepto al sentencia del 13 de junio de 2017 y lo actuado con posterior a la misma.
(…) razón por la que no se repondrá el auto del treinta y uno (31) de enero de 2020, objeto de este recurso.” 5. El presupuesto de relevancia constitucional: alcance y su análisis en el caso individual 5.1. La jurisprudencia ha reiterado que, a fin de proteger la autonomía funcional y la independencia judicial, los jueces de tutela no tienen competencia para reemplazar al juez de la causa y decidir sobre la controversia ordinaria.
Su 15 Expediente digitalizado del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos Nro. 25307334000320160002202. Cuaderno Nro. 2. Archivo 004. Páginas 88 92. 16 Expediente digitalizado del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos Nro. 25307334000320160002202. Cuaderno Nro. 2. Archivo 005.
Páginas 96 a 98. 17 Expediente digitalizado del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos Nro. 25307334000320160002202. Cuaderno Nro. 2. Archivo 005 a 006. Páginas 109 a 114. Radicado: 11001-03-15-000-2021-11096-01 Demandante: Cesar Augusto Moya Colmenares 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co labor, entonces, está orientada a proteger derechos fundamentales vulnerados y a proferir órdenes encaminadas a su restablecimiento.
En ningún modo aquel puede inmiscuirse en los asuntos propios del juez natural. Con base en esta premisa, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales está condicionada a que el asunto sea de evidente relevancia constitucional. Y aunque no siempre es sencillo dilucidar la línea que separa aquellos casos que son de relevancia constitucional y los que no, esta Sala de Decisión, a partir de lo señalado por la Sala Plena del Consejo de Estado en Sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 y por la Corte Constitucional en la Sentencia T–248 de 2018, ha fijado algunos criterios orientadores para determinar si una solicitud de amparo de tutela cumple o no con este requisito: (i) Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.
En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad. (ii) Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que “no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales”18.
Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales. (iii) Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe tener relación con la ratio decidendi de la providencia acusada.
De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada. (iv) Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse ante el juez natural.
(v) Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada. Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, su uso está proscrito cuando se emplea como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. 5.2.
En línea con el último criterio de la relevancia constitucional, corresponde al juez verificar que la tutela no se esté utilizando como si fuera una instancia adicional al proceso en el cual se profirió la providencia atacada. Para tal propósito, le corresponde estudiar si los cargos expuestos en el proceso en que se profirió la providencia cuestionada y los desarrollados en el escrito de tutela son iguales; y si estos fueron resueltos integralmente por el juez natural. 18 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014. Radicado: 11001-03-15-000-2012-02201-01. C. P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. Demandado: Consejo De Estado – Sección Primera. Radicado: 11001-03-15-000-2021-11096-01 Demandante: Cesar Augusto Moya Colmenares 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En caso de que se trate de los mismos argumentos y de que estos hayan sido estudiados por el juez de la causa, es probable que el juez de tutela concluya que el mecanismo constitucional se está empleando como una instancia adicional. 5.3.
Conforme al capítulo anterior de esta providencia, es claro para la Sala que la cuestión relativa al cumplimiento del requisito de procedibilidad para el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos contenido en el artículo 144 del CPACA, se trata de un asunto ya decidido en el proceso por las jueces naturales de la causa.
En el expediente digitalizado del proceso, se evidencia que el asunto fue propuesto para debate, por primera vez, por el señor Moya Colmenares cuando recurrió el auto admisorio de la demanda. El alegato fue decidido por el Juzgado de primera instancia, en auto del 31 de mayo de 2016, quien indicó que la Contraloría de Cundinamarca, en la demanda, y la Universidad de Cundinamarca, en la contestación, coincidieron al manifestar que el requisito se cumplió con el requerimiento del 24 de enero de 2016, por lo que estimó que la exigencia estaba satisfecha y decidió no reponer el auto admisorio de la demanda.
Posteriormente, el señor Moya Colmenares retomó la discusión relativa al incumplimiento del requisito de procedibilidad, pero invocando la nulidad del proceso por esa razón. En las providencias del 31 de enero de 2020 y del 8 de octubre de 2021, la autoridad judicial accionada, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 135 del CGP, rechazó la petición de nulidad, porque el solicitante no invocó ninguna de las causales establecidas en el artículo 133 del CGP.
Adicional a lo anterior, le recordó que su inconformidad ya había sido resuelta en el auto del 31 de mayo de 2016 por el Juzgado Tercero Administrativo de Girardot y que esa actuación conservaba validez. Así pues, como se indicó, es claro que el actor toma la acción de tutela como un escenario judicial adicional para discutir su desacuerdo con la determinación de los jueces de la causa sobre el cumplimiento del requisito de procedibilidad de la acción popular sub examine.
Esta discusión ya fue desatada en el proceso, con la debida indicación de las razones fácticas y jurídicas que soportaron la determinación y sin que de ellas derive un escenario de vulneración de derechos que justifique la intervención eventual del juez de tutela. Adicional a lo anterior, se tiene que la determinación relativa al cumplimiento del requisito del requisito de procedibilidad se adoptó desde el 31 de mayo de 2016, así pues, el paso de tiempo y el principio de preclusión propio de las actuaciones judiciales también descartan que el juez constitucional se pronuncie, después de casi seis años sobre este asunto y da cuenta de que esta pretensión no comporta el carácter urgente de protección iusfundamental propio de las acciones de tutela.
También observa la Sala que el accionante pretende derivar un escenario de vulneración de derechos de las providencias que rechazaron su solicitud de nulidad, pero desconoce que omitió el deber de sustentar su petición en alguna Radicado: 11001-03-15-000-2021-11096-01 Demandante: Cesar Augusto Moya Colmenares 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de las causales del artículo 133 del CGP y que su desacuerdo ya había sido resuelto en providencia que hizo tránsito a cosa juzgada. 5.4.
Al respecto, se estima pertinente recordar que la jurisprudencia constitucional ha dicho que la acción de tutela contra providencias judiciales no se instituyó como un análisis de las mejores razones entre las expuestas en la decisión atacada y la interpretación sostenida por el tutelante, en tanto que no obedece a su naturaleza y propósito.
De ahí que la simple disparidad de criterio no constituye en sí misma una vulneración de derechos fundamentales. De aceptar esa posibilidad, se desnaturalizaría la acción de tutela contra providencias judiciales, como mecanismo excepcional. 5.5. De otra parte, los alegatos dirigidos a cuestionar que la autoridad judicial no haya realizado la compulsa de copias que el accionante pidió en múltiples ocasiones contra diferentes personas y funcionarios, no comporta relevancia constitucional, en tanto no se trata de un asunto que involucre la posible afectación de sus derechos fundamentales.
Para la Sala, la cuestión relativa a la compulsa de copias hacia las autoridades de control es un asunto que corresponde decidir al juez de la causa en ejercicio de su independencia y autonomía, a partir del mérito que encuentre de acuerdo con las características y piezas procesales del caso concreto. Adicional a lo anterior, si el señor Moya Colmenares considera que la situación por él expuesta para justificar la petición de compulsa de copias debe ser conocida por las autoridades encargadas de adelantar los procesos disciplinarios, fiscales y/o penales, no es necesario esperar a que el juez acceda a la compulsa de copias.
El señor Moya Colmenares de manera directa puede, si lo estima pertinente y justificado, acudir ante las autoridades competentes para poner en conocimientos los hechos constitutivos de actos reprochados por las leyes penales, fiscales y disciplinarias y aportar las pruebas que tenga en su poder. Recuérdese, por ejemplo, que el artículo 92 de la Constitución Política establece que “cualquier persona natural o jurídica podrá solicitar de la autoridad competente la aplicación de las sanciones penales o disciplinarias derivadas de la conducta de las autoridades públicas.” 6.
Del requisito de subsidiariedad e inmediatez y su análisis en el caso concreto 6.1. En este acápite la Sala analizará los cargos relativos a: (i) la facultad de la magistrada del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para avocar el conocimiento de la acción popular en primera instancia luego de haber declarado la falta de competencia funcional del Juzgado Tercero Administrativo de Girardot; y (ii) aquellos alegatos que pretenden demostrar la improcedencia del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos y que las pretensiones de la demanda popular no tienen vocación alguna de prosperidad. 6.2.
Dicho lo anterior, es de caso recordar que, el carácter subsidiario de la acción de amparo se deriva que los mecanismos ordinarios de defensa para la protección de los derechos no pueden ser desplazados o suplantados por la acción de tutela, claro está, siempre que estos sean idóneos y eficaces. Radicado: 11001-03-15-000-2021-11096-01 Demandante: Cesar Augusto Moya Colmenares 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En consecuencia, la tesis de la Sección, expuesta en diversas sentencias, consiste en que, por regla general, cuando existe otro medio de defensa judicial, idóneo y eficaz, no es procedente la acción de tutela.
Por supuesto, la idoneidad y eficacia del medio de defensa se definen en función del caso concreto, atendiendo a las circunstancias en las que se encuentra el solicitante y, además, dependen de la existencia o no de un perjuicio irremediable, en los términos del numeral 1º del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 y la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
La acción de tutela contra providencias judiciales será improcedente por incumplir con el presupuesto de subsidiariedad en tres eventos19: a) el asunto está en trámite; b) no se han agotado los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios; y c) se usa para revivir etapas procesales en donde se dejaron de emplear los recursos previstos en el ordenamiento jurídico.
Sobre la autonomía e independencia de los jueces y tribunales, la Corte Constitucional ha sostenido que las injerencias indebidas en el ejercicio de la función jurisdiccional por parte del juez constitucional, debe asumirse como un mandato de proscripción, lo cual se justifica, únicamente, para efectos de proteger los derechos fundamentales afectados. 6.3.
Entonces, el accionante expuso que el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos adolecía de defecto orgánico, porque no le era dable a la magistrada sustanciadora del Tribunal Administrativo de Cundinamarca avocar el conocimiento del asunto en primera instancia, comoquiera que la vinculación del Ministerio de Educación Nacional al proceso en calidad de parte procesal no era necesaria ni procedente.
Además, advirtió que la magistrada soslayó una gestión relevante, como lo era el sometimiento del asunto a reparto por conducto de la Secretaría de la Corporación. Estos cargos y todos los relativos a las inconformidades que derivan de las decisiones que adoptó la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca deben ser declarados improcedentes porque no superan el requisito de subsidiariedad.
Si el señor Moya Colmenares consideraba que la determinación de la autoridad accionada de asumir la competencia en primera instancia de la acción de grupo desconocía su derecho al debido proceso o era contrario a las normas de competencia para esta pretensión, debió exponerlo así en el momento procesal oportuno y a través del mecanismo judicial idóneo.
Es decir que el hoy accionante debió exponer sus inconformidades ante la autoridad natural de la causa a través del recurso de reposición contra el auto del 21 de agosto de 2018. Es pertinente en este punto precisar que, el paso de tiempo y el principio de preclusión propio de las actuaciones judiciales también descartan que el juez constitucional se pronuncie pues, claramente, la pretensión tampoco supera el requisito general de inmediatez, si se considera el tiempo que ha pasado desde que la magistrada sustanciadora decidió avocar el conocimiento en primera instancia de la acción popular sub examine. 19 Corte Constitucional de Colombia.
Sentencias SU695 de 2015, SU041 de 2018 y SU081 de 2020. Radicado: 11001-03-15-000-2021-11096-01 Demandante: Cesar Augusto Moya Colmenares 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Recuérdese que las acciones populares están reguladas en la Ley 472 de 199820, cuyos preceptos aplican de manera preferente en este tipo de actuaciones y en lo no regulado se debe acudir al CCA o al CPACA, según sea el caso, por expresa remisión normativa contenida en el artículo 44 de la Ley especial.
Entonces, frente al régimen de recursos en las acciones populares se tiene que el de apelación procede exclusivamente contra el auto que decreta medidas cautelares y contra la sentencia de primera instancia. Contra los demás autos proferidos en el curso del proceso procede el recurso de reposición. Estas reglas derivan de lo dispuesto en los artículos 26, 36 y 37 de la Ley 472 de 1998, cuyo alcance además fue precisado por la Sala Plena Contenciosa de esta Corporación en auto del 26 de junio de 201921.
De la providencia de unificación se destacan los siguientes apartes: “Entonces es esta la oportunidad para que la Sala Plena de esta Corporación reafirme la regla en comento según la cual, se insiste, las únicas decisiones apelables en acciones populares son el auto que decreta una medida cautelar y la sentencia de primera instancia, por lo que todas las demás decisiones que se adopten en el trámite de estos procesos son únicamente pasibles del recurso de reposición. Ahora, aunque el presente asunto se rige por el Decreto 01 de 1984, lo cierto es que las anteriores conclusiones resultan plenamente aplicables al trámite actual de las acciones populares en general, toda vez que con la expedición de la Ley 1437 de 2011 no se subrogó la regulación específica de la Ley 472 de 1998.” De acuerdo con lo anterior, es claro para la Sala que contra el auto del 21 de agosto de 2018 procedía el recurso de reposición, no obstante, el mismo no fue interpuesto por el interesado.
Se advierte que el propósito de la subsidiariedad es el de impedir que la acción de tutela, que tiene un campo restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo principal de protección de los derechos fundamentales, pues la Constitución y la ley estipulan una serie de mecanismos judiciales para garantizar de manera primigenia el ejercicio pleno de los derechos22. 6.4.
De otra parte, se precisa que las pretensiones que fueron presentadas como subsidiarias en la acción de tutela, relativas a las vinculaciones procesales que presuntamente omitió la autoridad judicial, la exclusión del Ministerio de Educación como parte del proceso por falta de legitimación, el rechazo a las manifestaciones de allanamiento a las pretensiones hechas por el apoderado de la Universidad de Cundinamarca, la alegada la incoherencia entre la acción popular 2016-00022-022 y la sentencia proferida en la acción popular 2005- 1521, y la declaración de carencia de objeto de la acción popular, son cuestiones sobre las que debe pronunciarse la autoridad judicial al decidir la 20 Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones. 21 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala Plena. Auto de 26 de junio de 2019. Proceso Nro. 25000232700020100254001 (AP). Magistrado ponente Carlos Enrique Moreno Rubio. 22 En relación con el agotamiento del recurso de reposición como condición para cumplir con el requisito de subsidiariedad de la acción de tutela, se pueden consultar las siguientes providencias de esta Sección: Sentencia del 11 de febrero de 2021.
Proceso Nro. 11001-03-15-000-2020-04189-01(AC). M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez; sentencia del 9 de diciembre de 2020. Proceso Nro. 11001-03-15-000-2020-04312- 00(AC). M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto; sentencia del 20 de agosto de 2020. Proceso Nro. 11001-03- 15-000-2020-00779-01 (AC); M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez (E). Radicado: 11001-03-15-000-2021-11096-01 Demandante: Cesar Augusto Moya Colmenares 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co primera instancia del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos.
No puede desconocer esta Sala que existe un medio de control ordinario y principal de defensa en trámite y, por lo tanto, al no existir una decisión definitiva sobre los presuntos yerros no podría concluirse que ya se agotaron todos los mecanismos de defensa existentes en el ordenamiento jurídico. Por el contrario, que el trámite no haya culminado demuestra que existe otro mecanismo de defensa judicial diferente a la tutela, en el que deben resolverse las inconformidades del actor que antes fueron enunciadas.
Es más, así lo indicó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en auto del 31 de enero de 2020, en el que se resolvió algunas solicitudes presentadas por el señor Moya Colmenares. Veamos: “En el presente caso, el señor Cesar Augusto Moya Colmenares tuvo la oportunidad procesal para que en su contestación de demanda propusiera las excepciones de mérito y previas que consideraba pertinentes (entre ellas la de cosa juzgada), señalando igual, que estas serán resultas por el Juez popular en la sentencia, razón por la cual se niega por improcedente la solicitud de pronunciamiento de cosa juzgada (…) Por lo anterior, considera el Despacho que el allanamiento a las pretensiones de la demanda se torna ineficaz, cuando el derecho no sea susceptible de disposición por las partes o se incurre en cualquiera de las otras causales antes señaladas, indicando igualmente que será objeto de análisis en el fallo del presente medio de control, razón por la cual, se NIEGA la solicitud radicada el 31 de mayo de 2019 (…)”23 Es pertinente aclarar que si bien se presentan casos excepcionales en los que a pesar de la existencia de otro medio de defensa judicial es posible que la tutela proceda como mecanismo transitorio, en el caso individual no existe un perjuicio irremediable en los términos dispuestos por la jurisprudencia constitucional, es decir una afectación grave, inminente y que requiera medidas impostergables. 7.
De la mora judicial y su análisis en el caso concreto 7.1. A efectos de resolver el alegato relativo a la mora judicial, la Sala retomará las principales actuaciones que se han surtido en el medio de control Nro. 2016- 00022-02, desde el momento en que la magistrada Lozzi Moreno avocó el conocimiento del caso en primera instancia: ● Auto del 21 de agosto de 2018, por medio del cual la autoridad judicial resolvió el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia y el recurso de apelación contra la providencia que rechazó la demanda de reconvención presentada por la Universidad de Cundinamarca. ● Auto del 21 de enero de 2019, a través del cual se ordenó correr traslado a las partes de la solicitud de nulidad de todo lo actuado en el proceso, presentada por el señor Cesar Augusto Moya.
La correspondiente fijación en lista por la Secretaría del Sección se realizó el 15 de febrero de 2019, corriendo el término del 18 al 20 de febrero del mismo año. ● Proveído de 31 de enero de 2020, donde el despacho ponente rechazó la solicitud de nulidad presentada por el señor Moya Colmenares. 23 Expediente digitalizado del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos Nro. 25307334000320160002202.
Cuaderno Nro. 4. Archivo 023. Páginas 955 a 961. Radicado: 11001-03-15-000-2021-11096-01 Demandante: Cesar Augusto Moya Colmenares 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ● Auto de la misma fecha, 31 de enero de 2020, en el que la autoridad judicial resolvió varias solicitudes del señor Moya Colmenares, entre ellas: (i) la terminación del proceso por cosa juzgada, (ii) la declaración de ineficacia del allanamiento presentado por el apoderado de la Universidad de Cundinamarca, y (iii) la certificación de actuaciones del proceso.
Decididas estas peticiones, la magistrada fijó fecha para audiencia de pacto de cumplimiento el 5 de junio de 2020. ● Recurso de reposición presentado, en febrero de 2020, por el señor Moya Colmenares contra el auto del 31 de enero de 2020 y nueva solicitud de nulidad del proceso. ● Providencia de 8 de octubre de 2021, en la que el despacho decidió no reponer el auto del 31 de enero de 2020, y ordenó correr traslado de una nueva solicitud de nulidad. ● El proceso entró a despacho el 21 de noviembre de 2021, para resolver solicitud de nulidad que presentó el señor Cesar Moya Colmenares. ● El 13 de mayo de 2022, el despacho sustanciador emitió providencia en la que resolvió la solicitud de nulidad propuesta por el señor Cesar Moya Colmenares en el sentido de negarla y dispuso que se expidieran las copias que este solicitó en la página 716 del expediente.
Además, ofició al Ministerio de Educación Nacional para que en el término de 5 días manifestara si tenía fórmula de pacto de cumplimiento respecto a la problemática planteada en la acción popular. 7.2. La magistrada sustanciadora del proceso sub examine, en respuesta a la acción de tutela, explicó que el tiempo que ha tomado la resolución del caso obedece a la congestión judicial de la Corporación, pues además de los procesos ordinarios deben resolverse demandas que atienden a términos perentorios como los son las acciones de tutela y las de cumplimiento; a la suspensión de términos judiciales en virtud del Covid-19; a la complejidad propia del asunto, reforzada por los múltiples memoriales que ha presentado el señor Moya Colmenares en el curso de la actuación y que afectaron la fluidez de las etapas de este medio de control.
Pese a estas circunstancias, destacó que el despacho ha procurado impartir impulso al proceso dentro de términos razonables. 7.3. Frente a la mora judicial, esta Sala ha reconocido que aquel que interpone una acción judicial o algún recurso dentro de un proceso judicial tiene derecho a que se le resuelva dentro de los términos establecidos en la ley.
Sin embargo, se ha insistido que, dadas las condiciones estructurales que producen congestión y lentitud en los despachos judiciales, no toda dilación en la decisión equivale a negligencia24. La realidad es que en la mayoría de los casos en los que existe dilación en el proceso, la demora obedece a circunstancias ajenas al juez, relacionadas con la congestión judicial.
Circunstancia que no puede ser atribuible a los funcionarios judiciales. De hecho, la jurisprudencia de altas cortes, como el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, ha reconocido que la razón principal por la que se incumplen los términos judiciales no obedece al actuar 24 Consejo de Estado. Sentencia de 4 de septiembre de 2014.
Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Radicado: 11001-03-15-000-2014-01444-00. Radicado: 11001-03-15-000-2021-11096-01 Demandante: Cesar Augusto Moya Colmenares 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de los funcionarios, sino a las dificultades prácticas que debe afrontar la Rama Judicial.
En cambio, habrá mora judicial injustificada si el afectado con la dilación del proceso comprueba que el juez u órgano judicial excedió desproporcionadamente el plazo razonable para pronunciarse sobre el asunto, sin que exista motivación para justificar la demora. Para determinar si se ha excedido dicho plazo, la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos25 ha indicado que se debe verificar: (i) la complejidad del asunto;
(ii) la actividad procesal del interesado; (iii) la conducta de la autoridad competente; y (iv) el análisis global de procedimiento. 7.4. Establecido lo anterior, esta Sala concuerda con lo indicado por el juez de tutela que conoció el caso en primera instancia al considerar que la autoridad judicial accionada adelantó las actuaciones procesales pertinentes y necesarias para dar impulso a la acción popular sub examine.
Se evidencia que el proceso presenta complejidad especial en atención al volumen del expediente, a la naturaleza de la acción, al fenómeno de la congestión judicial que afecta de manera estructural a la Rama Judicial y a las dificultades que implicó para el servicio de justicia la declaratoria de Pandemia por Covid-19 y las medidas para su mitigación. Esta Sala reconoce que las medidas adoptadas para la prevención y mitigación en la propagación del virus exigió de las autoridades judiciales acoplarse a nuevas modalidades de trabajo; situación que, especialmente al inicio de la pandemia, contribuyó a posibles demoras en el trámite de los procesos.
De manera específica, la suspensión de términos y el cierre de las sedes judiciales, afectó en el caso concreto la realización de la audiencia que se había fijado para el 5 de junio de 2020. También se observa que, en el curso del proceso de protección de los derechos e intereses colectivos, el señor Moya Colmenares presentó numerosos memoriales contentivos de reiteradas solicitudes de nulidad, con fundamento en inconformidades que incluso ya habían sido resueltas en el proceso y otras solicitudes de compulsa de copias, de sentencia anticipada, de declaración de cosa juzgada, entre otros.
Estas peticiones, que han sido decididas por la autoridad accionada conforme al debido proceso de los sujetos procesales, han afectado los tiempos para la solución de fondo de la acción popular. Dados estos motivos, no se evidencia que la magistrada a cargo del proceso haya incurrido en una mora judicial injustificada provocada por un retardo deliberado. 8.
Conclusión De acuerdo con lo expuesto previamente, la Sala modificará la parte resolutiva de la decisión impugnada, proferida el 2 de febrero de 2022 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en el sentido de (i) revocar la decisión de negar las pretensiones frente a los cargos por defecto orgánico, defecto procedimental, 25 CORIDH.
Caso Kawas Fernández vs. Honduras. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 3 de abril de 2009, párrafo 112; Caso Familia Barrios vs. Venezuela. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 24 de noviembre de 2011, párrafo 273; Caso Familia Barrios vs. Venezuela. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 24 de noviembre de 2011, párrafo 189.
Radicado: 11001-03-15-000-2021-11096-01 Demandante: Cesar Augusto Moya Colmenares 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co defecto sustantivo y desconocimiento del precedente judicial, para en su lugar, declarar la improcedencia de la acción de tutela, en razón a que no cumplen con los requisitos de relevancia constitucional, subsidiariedad e inmediatez.
Y (ii) confirmar la decisión de negar las pretensiones, al encontrar justificada la mora judicial advertida en el caso concreto. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Modificar la parte resolutiva de la decisión impugnada, proferida el 2 de febrero de 2022 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, la cual quedará así: 1.1.
Revocar la decisión de negar las pretensiones frente a los cargos por defecto orgánico, defecto procedimental, defecto sustantivo y desconocimiento del precedente judicial; y en su lugar, declarar la improcedencia de la acción de tutela, por las razones expuestas en esta providencia. 1.2. Confirmar la decisión proferida el 2 de febrero de 2022, en lo relativo a negar las pretensiones de la acción de tutela frente a la mora judicial, por las razones expuestas en esta providencia. 2.
Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 4. Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO