1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá, D.C., cinco (5) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Acción: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-08194-00 Accionante: UNIDAD DE DIAGNÓSTICO E IMAGENEOLOGÍA UDIMAG S.A.S. Accionados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE, SALA TERCERA DE DECISIÓN Y OTROS Temas: Tutela contra providencia judicial.
Improcedencia de la acción por no superar el requisito de relevancia constitucional. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Esta Sala es competente para asumir el conocimiento de la acción de tutela presentada por la parte actora en contra del Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Tercera de Decisión, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Oral de Sincelejo y el Hospital Universitario de Sincelejo E.S.E. – Sede San Marcos.
Lo anterior, de conformidad con lo establecido por el Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el Decreto 1069 de 2015, modificado por los Decretos 333 de 2021 y 799 de 2025, así como el Acuerdo 080 de 20191 de la Sala Plena del Consejo de Estado. Por auto del 15 de enero de 20262, se admitió la solicitud de amparo de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1.1. Tutela 1. La Unidad de Diagnóstico e Imageneología UDIMAG S.A.S., actuando por conducto de su representante legal, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Tercera de Decisión, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Oral de Sincelejo y el Hospital Universitario de Sincelejo E.S.E. – Sede San Marcos.
Con la solicitud de amparo pretende que se le proteja su derecho fundamental al debido proceso «y demás garantías constitucionales». 1 Modificado por el Acuerdo 434 de 2024. 2 Índice 4 de Samai. Al respecto, resulta oportuno precisar que se notificó a los tres sujetos accionados. Asimismo, se dispuso la vinculación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
Accionante: Unidad de Diagnóstico e Imageneología UDIMAG S.A.S. Accionados: Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Tercera de Decisión y otros Radicado: 11001-03-15-000-2025-08194-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2. El accionante le atribuyó la trasgresión de sus garantías constitucionales a los autos del 13 de septiembre de 2024, por medio del cual se declaró la terminación del proceso ejecutivo que propuso contra el Hospital Universitario de Sincelejo E.S.E. – Sede San Marcos y se dispuso la devolución de depósitos judiciales, y del 11 de junio de 2025, a través del que se confirmó la anterior decisión. 3.
En concreto, la parte tutelante solicitó lo siguiente: 1. Tutelar los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, SEGURIDAD JURÍDICA Y DEMÁS GARANTÍAS CONSTITUCIONALES ACREDITADOS, vulnerados por el JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE SINCELEJO y TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE Y HOSPITAL UNIVERSITARIO DE SINCELEJO E.S.E 2.
Que se deje sin efectos, la decisiones judiciales que dispusieron la terminación del proceso, disponiéndose que se inaplique la normativa de Ley 1966 dem 2019 como excepción de inconstitucional que dispone la terminación del proceso y devolución de los depósitos judiciales, y se continúe con el trámite de las actuaciones correspondientes al interior del mismo, se disponga sola la suspensión del proceso, hasta tanto se haga efectivamente el pago de la acreencia aquí ejecutada por la ejecutada y solo durante el término de duración del programa de saneamiento del fiscal y financiero, y/o en su Que se ordene a la HOSPITAL UNIVERSITARIO DE SINCELEJO E.S.E a que proceda a efectuar las diligencias respectivas, para que se efectúe el pago integral de la acreencia de UDIMAG S.A.S, haciendo uso de los depósitos judiciales que reposan dentro del proceso ejecutivo contractual cuyo conocimiento le correspondió al JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE SINCELEJO RADICADO: 70001333300320230014700. 3.
Que se adopte las decisiones correspondientes en aras de amparar los derechos fundamentales y garantías constitucionales invocados. 1.2. Hechos 4. La parte actora presentó proceso ejecutivo contra el Hospital Universitario de Sincelejo E.S.E. – Sede San Marcos3, en procura de que se librara mandamiento de pago a su favor por la suma de $242.049.150, «derivado de la obligación contenida en el contrato 033 de 2019». 5.
Por auto del 10 de noviembre de 2023, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Oral de Sincelejo libró mandamiento de pago. Sin embargo, mediante providencia del 13 de septiembre de 2024 declaró la terminación del proceso, de conformidad con los artículos 8 y 9 de la Ley 1966 del 2019, toda vez que el demandado contaba con viabilidad del Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 6.
Inconforme con lo resuelto en primera instancia el demandante apeló la decisión. En resumen, indicó que no había forma de garantizar el pago de su 3 Radicación 70001-33-33-003-2023-00147-01. Accionante: Unidad de Diagnóstico e Imageneología UDIMAG S.A.S. Accionados: Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Tercera de Decisión y otros Radicado: 11001-03-15-000-2025-08194-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acreencia y que, por ende, se debió promover y celebrar un acuerdo de reestructuración de la deuda. 7.
La alzada fue resuelta por el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Tercera de Decisión, el cual mediante providencia del 11 de junio de 2025 confirmó lo decidido por el a quo. En concreto, el operador judicial indicó que no era procedente continuar con el proceso ejecutivo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 94 de la Ley 1966 de 2019, dada la viabilidad del programa de saneamiento fiscal y financiero al que se acogió el demandado y que está regulado en el artículo 85 ibídem. 4 ARTÍCULO 9º.
Aplicación de las medidas del Plan de Saneamiento Fiscal y Financiero. A partir de la fecha de presentación de los programas de saneamiento fiscales y financieros que adopten las ESE categorizadas en riesgo medio o alto, y hasta que se emita el pronunciamiento del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, no podrá iniciarse ningún proceso ejecutivo contra la ESE y se suspenderán los que se encuentren en curso.
Durante la evaluación del programa se suspende el término de prescripción y no opera la caducidad de las acciones respecto de los créditos contra la ESE. Como consecuencia de la viabilidad del programa se levantarán las medidas cautelares vigentes y se terminarán los procesos ejecutivos en curso. Serán nulas de pleno derecho las actuaciones judiciales con inobservancia de la presente medida.
Lo anterior no tendrá aplicación cuando se presente concepto de no viabilidad por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en éste caso el Ministerio de Salud y Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud deben dar aplicación al Artículo 7 de la presente ley.
PARÁGRAFO 4. Las entidades territoriales, en un término de tres (3) años contados a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, deberán cumplir con lo establecido en este artículo en el marco del Programa de Reorganización, Rediseño y Modernización de las Redes de Prestación de Servicios de Salud, según reglamentación que implemente el Gobierno nacional, conforme a los recursos dispuestos para la financiación de los programas de saneamiento fiscal y 'financiero de las ESE. 5 ARTÍCULO 8.
Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero para Las Empresas Sociales del Estado. Es un programa integral, institucional, financiero y administrativo, que tiene por objeto restablecer la solidez económica y financiera de estas Empresas y asegurar la continuidad, la calidad y la oportunidad en la prestación del servicio público de salud para toda la población en el territorio nacional, en especial, en las zonas marginadas o de baja densidad poblacional.
Las Empresas Sociales del Estado, categorizadas en riesgo medio o alto, deberán adoptar un Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero, conforme a la metodología definida por los Ministerios de Salud y Protección Social, y de Hacienda y Crédito Público, el cual reglamentará las condiciones de adopción y ejecución correspondientes. Las Empresas Sociales del Estado cuyos Programas de Saneamiento Fiscal y Financiero se encuentren en proceso de viabilidad o debidamente viabilizados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley, no serán objeto de categorización de riesgo hasta tanto el programa no se encuentre culminado.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, apoyado por el Ministerio de Salud y Protección Social, definirá los parámetros generales de adopción, seguimiento y evaluación de los programas a que hace referencia este artículo y tendrá a cargo la viabilidad y evaluación de los mismos. Los recursos que destine la Nación, las entidades territoriales, las Leyes 1608 de 2013, 1797 de 2016 y demás disposiciones, se podrán aplicar conforme a la reglamentación definida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
PARÁGRAFO 1. A las Empresas Sociales del Estado que hayan sido remitidas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público a la Superintendencia Nacional de Salud, antes de la entrada en vigencia de la presente ley, se les aplicará la metodología de categorización del riesgo y, en consecuencia, presentarán el programa de saneamiento fiscal y financiero ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
PARÁGRAFO 2. Las fundaciones que sean categorizadas en riesgo medio o alto por el Ministerio de Salud y Protección Social, podrán adoptar un Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero en las condiciones establecidas en el presente artículo, de conformidad con la reglamentación que para el efecto expida el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y podrán acceder a los Accionante: Unidad de Diagnóstico e Imageneología UDIMAG S.A.S. Accionados: Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Tercera de Decisión y otros Radicado: 11001-03-15-000-2025-08194-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.3.
Sustento de la vulneración 8. La parte accionante afirmó que el departamento de Sucre y el demandado pretenden desconocer los efectos contractuales del negocio jurídico que celebró con el Hospital Universitario de Sincelejo E.S.E. – Sede San Marcos, lo cual implica un abuso de la posición dominante como contratista. 9. Refirió que la falta de pago conlleva intereses de mora y el deber de indemnizar los perjuicios que se causen.
Además, discutió que la Ley 1966 de 2019 no adoptara medidas a favor de los acreedores. 10. Incluso, sostuvo que ha tenido que atravesar problemas financieros que le han pedido avanzar en su desarrollo empresarial y discutió que a la fecha no le haya sido definido el pago de sus acreencias. 1.4. Intervenciones 11. El Tribunal Administrativo de Sucre, Despacho 01, solicitó que se declare la improcedencia del mecanismo de tutela o se nieguen las pretensiones, teniendo en cuenta que el auto cuestionado contiene la argumentación jurídica que soporta la decisión objetada. 12.
Hizo énfasis en que se encontró probado que el Hospital Universitario de Sincelejo E.S.E. – Sede San Marcos fue categorizado con riesgo alto y obtuvo la viabilidad del programa de saneamiento fiscal y financiero que presentó en virtud de lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley 1966 de 2019, por lo que, en términos del artículo subsiguiente, no era procedente continuar el trámite ejecutivo. 13.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público pidió que se le desvincule por falta de legitimación en la causa por pasiva, y se declare la improcedencia del proceso constitucional dada la ausencia de vulneración de derechos fundamentales. II. CONSIDERACIONES 14. La Sala declarará la improcedencia de la solicitud de amparo por falta de relevancia constitucional.
En tal sentido, se demostrará que en el asunto no se supera el referido requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial. recursos del Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero de que trata la Ley 1608 de 2013 y demás normas concordantes.
PARÁGRAFO 3. El incumplimiento de lo dispuesto en el presente artículo genera responsabilidad disciplinaria y fiscal para los representantes legales y revisores fiscales, de las entidades territoriales y de las Empresas Sociales del Estado, según corresponda. Accionante: Unidad de Diagnóstico e Imageneología UDIMAG S.A.S. Accionados: Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Tercera de Decisión y otros Radicado: 11001-03-15-000-2025-08194-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.1.
Caso concreto 2.2.1. La solicitud de amparo no cumple con los requisitos generales de procedencia de tutela contra providencias judiciales 15. El Consejo de Estado6 y la Corte Constitucional7, han condicionado la procedencia de las acciones de tutela contra providencias judiciales al cumplimiento de ciertos requisitos generales8 y a la configuración de algún defecto especial9 en el que puede incurrir una autoridad judicial.
Por tanto, previo a estudiar de fondo el asunto y determinar si se configuran los defectos invocados, la Sala determinará si se superan los presupuestos generales de procedencia. 16. De no observarse el cumplimiento de uno de estos requisitos, se torna improcedente la solicitud de amparo, sin que se analice el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala estudiar si se configura uno o más de los defectos especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 17.
En este caso, esta Sección considera que la solicitud de amparo no cumple con todos los requisitos generales de procedencia referidos, como pasa a exponerse. 18. Legitimación en la causa. Este presupuesto consiste, de una parte, en que quien promueve la acción sea el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen (activa) y, de otra, en que el accionado sea el sujeto frente a quien deben reclamarse y controvertirse estas (pasiva). 19.
La Sala advierte que la Unidad de Diagnóstico e Imageneología UDIMAG S.A.S. está legitimada en la causa por activa, por ser quien promovió el proceso ejecutivo cuyos autos pretende que se dejen sin efectos y a los que les adjudica la trasgresión de su derecho fundamental al debido proceso10. 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, Rad.
No. 11001-03-15-000-2009-01328-01; y, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad. No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 7 Al respecto, ver las siguientes sentencias: SU-111 de 2025; SU-439 de 2024; SU-316 de 2023; SU-388 de 2021; T-461 de 2021; SU-379 de 2019;
T-511 de 2017 y C-590 de 2005. 8 (i) Legitimación en la causa; (ii) relevancia constitucional; (iii)subsidiariedad; (iv) inmediatez; (v) efecto decisivo de la irregularidad procesal; (vi) identificación razonable de los hechos vulneradores del derecho; y (vii) que la acción de tutela no se dirija contra un fallo de la misma naturaleza. 9 (i) Defecto orgánico;
(ii) defecto procedimental absoluto; (iii) defecto fáctico; (iv) defecto material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente judicial; y (viii) violación directa de la Constitución. 10 Sin embargo, se aclara que el estudio se abordará desde la decisión de segunda instancia por ser la que le puso fin al proceso ejecutivo.
Accionante: Unidad de Diagnóstico e Imageneología UDIMAG S.A.S. Accionados: Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Tercera de Decisión y otros Radicado: 11001-03-15-000-2025-08194-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20. Por su parte, se evidencia que el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Tercera de Decisión, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Oral de Sincelejo y el Hospital Universitario de Sincelejo E.S.E. – Sede San Marcos se encuentran legitimados en la causa por pasiva, las primeras por ser las autoridades judiciales que profirieron las decisiones cuestionadas, y el hospital en su condición de demandado al interior del referido proceso. 21.
De otro lado, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitó ser desvinculado del proceso por falta de legitimación en la causa. No obstante, la Sala negará esa petición con fundamento en que su vinculación fue realizada en calidad de tercero por el interés que le puede asistir en caso de que se adopte alguna determinación relacionada con la providencia judicial dictada en el proceso ejecutivo dentro del cual participó. 22.
Relevancia constitucional. De conformidad con lo establecido por la Corte Constitucional, la acreditación de este requisito implica verificar: (i) que el actor cumpla con la carga argumentativa que vislumbre la vulneración de sus derechos fundamentales, ya que no basta con la enunciación de estos; (ii) que el debate propuesto no sea exclusivamente legal, pues este trámite no está dispuesto para resolver las inconformidades del actor frente a la decisión judicial; y, (iii) que no se trate de asuntos puramente económicos en los que no se evidencie tensión alguna entre la providencia reprochada y las garantías constitucionales.
Lo anterior, teniendo en cuenta que el presente mecanismo se desnaturaliza cuando se pretende reabrir los debates jurídicos zanjados por el juez ordinario de la causa, como si de una instancia adicional se tratase. 23. En el sub judice, debe recordarse que la parte tutelante centró la presunta vulneración de sus derechos fundamentales en que, al haberse ordenado la terminación del proceso ejecutivo que promovió, quedaron desprovistas de posibilidad de pago las acreencias que tiene a su cargo el Hospital Universitario de Sincelejo E.S.E. – Sede San Marcos. 24.
Según los argumentos esgrimidos por el accionante, la anterior situación ha impedido su desarrollo empresarial y que quede en duda la fecha en la que se pagará la deuda. 25. Cabe destacar que la providencia cuestionada11 se basó en los requisitos previstos en los artículos 8 y 9 de la Ley 1966 del 2019 y en la viabilidad y estado del demandado en el Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero al que se acogió, en virtud del cual, y ante la viabilidad, corresponde el levantamiento de medidas cautelares y la terminación de los procesos ejecutivos en curso. 26.
En todo caso, cabe destacar que la parte tutelante omitió identificar los defectos que le adjudica a las providencias judiciales cuestionadas o indicar de 11 Se aclara que el estudio se realiza respecto de la providencia con la que finalizó el proceso ordinario, Accionante: Unidad de Diagnóstico e Imageneología UDIMAG S.A.S. Accionados: Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Tercera de Decisión y otros Radicado: 11001-03-15-000-2025-08194-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co qué forma estas vulneraron sus derechos fundamentales, más allá de mostrar su descontento con la aplicación de los artículos referidos, de tal forma que la demanda carece de carga argumentativa alguna. 27.
Adicionalmente, el asunto que se pone en tela de juicio ante el juez de tutela es netamente económico, teniendo en cuenta que lo que persigue la parte actora con el uso de este instrumento judicial es el pago de un contrato cuyo objeto concluyó y que no ha podido obtener ante el beneficio fiscal y financiero que concedió la Ley 1966 de 2019 a las Empresas Sociales del Estado. 28.
Lo indicado previamente, sumado a la falta de carga argumentativa por la no identificación de los defectos contra la decisión atacada, conlleva a la improcedencia del mecanismo constitucional. 29. En ese sentido, el debate constitucional que propone el accionante, carece de relevancia constitucional ante la proposición de un debate exclusivamente económico y la falta de carga argumentativa. 30.
Se reitera que en materia de tutelas contra providencias judiciales le está vedado al juez constitucional inmiscuirse en cuestiones de la órbita de los jueces naturales de la causa. Por lo tanto, el estudio debe basarse exclusivamente en los argumentos de raigambre constitucional esgrimidos por los actores dentro del trámite de tutela, toda vez que, si se analizaran todos los reparos por decisiones judiciales desfavorables, sin el contraste de un indebido e irracional estudio por parte de la autoridad judicial, se atentaría contra el principio de autonomía judicial y así, en últimas se convertiría el mecanismo constitucional en una tercera instancia12. 31.
Por esto, la Sala declarara la improcedencia de la solicitud de amparo, al no encontrar acreditado el presupuesto de relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III. FALLA PRIMERO: DECLARAR LA IMPROCEDENCIA de la solicitud de amparo formulada por la parte actora.
SEGUNDO: NEGAR la solicitud de desvinculación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencia del 15 de diciembre de 2022. Rad. 11001-03-15-000-2022-04612-01. Accionante: Unidad de Diagnóstico e Imageneología UDIMAG S.A.S. Accionados: Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Tercera de Decisión y otros Radicado: 11001-03-15-000-2025-08194-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
CUARTO: De no ser impugnada esta providencia dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx