Magistrado ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., ocho (8) de abril de dos mil veintidós (2022) Radicado número: 11001-03-15-000-2021-10376-00 Accionante: Jesús Ener Cárdenas Soto Accionado: Sala de Oralidad del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela Tema: Tutela contra providencia judicial.
Subtema 1: Defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial. Subtema 2: Responsabilidad del Estado por los daños derivados de los hechos de sus contratistas. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide, en primera instancia, la acción de tutela que presentó Jesús Ener Cárdenas Soto, en contra de la Sala de Oralidad del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de tutela Jesús Ener Cárdenas Soto presentó solicitud de amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la reparación integral, que consideró vulnerados por la Sala de Oralidad del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, con ocasión de la sentencia del 4 de noviembre de 2021 emitida dentro del proceso con radicado núm. 76001-33-33-003-2016-00092-01. 1.2.
Hechos expuestos en el escrito de tutela 1.2.1. Jesús Ener Cárdenas Soto fue atropellado cuando conducía su motocicleta, el 4 de marzo de 2015, por una volqueta de placas ONH349 de propiedad de las Empresas Municipales de Cali E.I.C.E. E.S.P. –EMCALI–, en la ciudad de Santiago de Cali, lo que le causó múltiples lesiones. El día de los hechos, la referida volqueta se encontraba a cargo del Consorcio Imparmotors – Renovautos, que le efectuaba una prueba de ruta posterior a su reparación, en virtud del contrato de mantenimiento núm. 800-GA-CM-0158-2015 suscrito con EMCALI.
Bernardo Tobón, gerente del mencionado Consorcio, pactó con la víctima que la policía de tránsito no realizara informe del accidente, pues solucionarían de común acuerdo sus diferencias, bajo la condición de que este último arreglara la motocicleta y reconociera el equivalente a 15 días de incapacidad. 1.2.2. Posteriormente, dadas las lesiones que padeció el señor Cárdenas Soto, este y algunos miembros de su grupo familiar presentaron demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa, en contra de EMCALI, con las pretensiones de que fuera declarada extracontractualmente responsable y condenada al pago de los perjuicios materiales, morales y por daño a la salud derivados del accidente.
Como fundamento jurídico de sus pedimentos, invocaron el artículo 90 Constitucional, el régimen objetivo por riesgo excepcional, la teoría de actividades peligrosas y la jurisprudencia del Consejo de Estado relacionada con la responsabilidad de las entidades públicas por los hechos de sus contratistas, para lo cual citaron las sentencias del 9 de octubre de 1985 (expediente núm. 4556) y del 20 de septiembre de 2007 (expediente núm. 21322). 1.2.3.
El asunto correspondió conocerlo, en primera instancia, al Juzgado Tercero Administrativo Oral de Cali, autoridad que, en sentencia del 31 de mayo de 2018, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, declaró responsable a EMCALI por los daños causados con el accidente de tránsito ocurrido el 4 de marzo de 2015 y la condenó al pagó de los perjuicios morales y materiales.
La autoridad judicial explicó que: “[…] Sumado a lo anterior, las pruebas indican que para el día 4 de marzo de 2015, fecha en la que ocurrió el accidente, no existía solicitud de servicio alguna de parte de EMCALI hacia el contratista, lo que significa que el vehículo perteneciente a dicha empresa no contaba con autorización para estar en una “prueba de ruta en la misma cuadra donde se estaba realizando los trabajos de reparación”, como lo afirmó el Gerente del Consorcio de Imparmotor’s Renovautos.
La situación fáctica que rodea este proceso lleva a determinar como régimen de imputación, no el objetivo de riesgo excepcional, sino el subjetivo de falla en el servicio por parte de EMCALI, en tanto se pudo establecer que por parte de dicha entidad se omitió ejercer de manera adecuada la supervisión del vehículo de su propiedad con el cual le fueron causadas las lesiones al señor JESÚS ENER CÁRDENAS SOTO. […] La falta de conocimiento por parte de EMCALI del accidente ocurrido y de que el vehículo de placas ONH349 para la fecha de los hechos se encontraba en reparación, no conlleva a eximir de responsabilidad a dicha entidad, pues en virtud de las normas que rigen la contratación estatal y, dado que se trata de un vehículo de su propiedad, que se encontraba al servicio de la entidad, la supervisión estaba a su cargo, como bien quedó estipulado en el contrato de mantenimiento al que se acaba de hacer mención. En ese orden de ideas, está claro que el daño alegado es imputable a las EMPRESAS MUNICIPALES DE CALI – EMCALI EICE E.S.P., por falla en el servicio y por consiguiente, surge en cabeza del Estado el deber de reparar los daños derivados de las lesiones sufridas por el señor JESÚS ENER CÁRDENAS”.
Por último, el Juzgado citó la sentencia del 3 de mayo de 2007 (expediente núm. 19420) de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la que abordó la responsabilidad del Estado por los daños ocasionados por la ejecución de un contrato Estatal, y manifestó que EMCALI podía repetir al contratista o a la compañía de seguros para obtener el reembolso de las sumas condenadas. 1.2.4.
EMCALI presentó recurso de apelación en contra de la anterior providencia. La empresa argumentó que no existió un título legítimo de imputación que comprometiera su responsabilidad, por el hecho de un tercero, dado que el accidente fue ocasionado cuando un empleado del Consorcio realizaba una prueba de ruta. Destacó que el vehículo de su propiedad no estaba bajo su custodia el 4 de marzo de 2015, sino del Consorcio, porque el automotor estaba siendo reparado.
Indicó que tuvo conocimiento de lo sucedido un año después, y que el lesionado y el Consorcio llegaron a un acuerdo sin involucrar a EMCALI. Por último, adujo que las pruebas de ruta las realizan todos los talleres con el fin de comprobar los resultados del trabajo, en cumplimiento del objeto contractual. 1.2.5. En segunda instancia, la Sala de Oralidad del Tribunal Administrativo de Valle del Cauca emitió fallo, el 4 de noviembre de 2021, en el que revocó la sentencia del 31 de mayo de 2018 y condenó los demandantes al pago de costas.
Para sustentar su decisión, el tribunal planteó como problema jurídico, establecer si la providencia recurrida se ajustó a derecho al concluir que EMCALI incurrió en una falla del servicio en la supervisión del vehículo, o si, por el contrario, debe ser revocada porque, según el apelante, el daño antijurídico era imputable únicamente a un tercero. Luego, analizó las pruebas aportadas al proceso y recalcó que: i) EMCALI celebró contrato de mantenimiento núm. 800-GA-CM-0158-2015 con el Consorcio Imparmotors – Renovautos, cuyo objeto era atender las necesidades de mantenimiento preventivo y correctivo de su parque automotor.
El vehículo de placas ONH349 se encontraba bajo la guarda y custodia del Consorcio, en virtud de dicho convenio, y el día del accidente era conducido por una persona empleada del contratista en una prueba de ruta. ii) El señor Cárdenas Soto sufrió un accidente el 4 de marzo de 2015, en la ciudad de Santiago de Cali, ocasionado por el vehículo de placas ONH349 de propiedad de EMCALI, que le produjo una pérdida de la capacidad laboral del 15.30%. iii) El lesionado y el gerente del Consorcio Imparmotors – Renovautos desistieron de la intervención del agente de tránsito, que era lo que permitía establecer la causa del accidente, por cuanto las partes pactaron solucionar de común acuerdo las diferencias. iv) Un documento suscrito el día de los hechos, evidenció que el Consorcio se comprometió a arreglar la motocicleta y a pagar 15 días de incapacidad a la víctima directa. v) De acuerdo con las cláusulas contractuales, por un lado, la supervisión del contrato estaba a cargo de EMCALI, y, por otro lado, la prueba de ruta que realizó el Consorcio requería de autorización del supervisor, no obstante, que esta no fue otorgada en el caso.
Además, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca explicó la teoría de la responsabilidad extracontractual del Estado a partir del artículo 90 Constitucional, la antijuridicidad del daño, su imputación fáctica y jurídica, y la causal de eximente denominada culpa o hecho exclusivo y determinante de un tercero. Sobre este último concepto, indicó que es necesario para su configuración acreditar que la intervención del tercero fuera decisiva en la producción del daño, y que rompe el vínculo de causalidad entre el perjuicio y el demandado.
De lo expuesto, concluyó: “54. En este orden de ideas, es claro que Emcali, mediante el contrato de mantenimiento nro. 800-GA-CM-0158-2015, transfirió la custodia de todos los vehículos, (incluido el carro de placas ONH349), que requieran el mantenimientos [sic] preventivo y correctivo del parque automotor de propiedad de Emcali, al consorcio Imparmotors-Renovautos, de acuerdo al objeto contractual, es decir, el poder sobre la cosa (vehículos), para que este último asuma la completa responsabilidad de guarda conferido sobre el vehículo, debiendo adoptar las medidas necesarias de responsabilidad, vigilancia y cuidado. […] 55.
Está demostrado, con las pruebas del proceso, que el daño antijurídico no es atribuible [a] Emcali, por la omisión en la inadecuada supervisión sobre el vehículo de placasONH349, pues se demostró que, en el momento de la ocurrencia del accidente, no estaba bajo su custodia. La volqueta fue la causante del daño ocasionado al señor Jesús Ener Cárdenas Soto, cuando se realizaba una prueba de ruta, vehículo que estaba bajo custodia y guarda del consorcio, por el contrato de mantenimiento nro. 800-GA-CM-0158-2015. 56.
Así las cosas, se puede decir que el daño antijurídico ocasionado al demandante fue producto de la conducta negligente del conductor del vehículo de placas ONH349, por lo que la responsabilidad por la conducta desplegada es atribuible únicamente al consorcio Imparmotors – Renovautos. Así las cosas, fue ese tercero el que con su actual [sic] imprudente, al infringir la normativa de tránsito por realizar presuntamente un cruce sin las debidas preocupaciones (declaración del agente de tránsito […]), ocasionó los perjuicios que reclama el demandante.
En este punto es importante señalar que el hecho de un tercero, como eximente de responsabilidad, rompe el vínculo de causalidad entre el perjuicio sufrido y la conducta de la parte demandada (Emcali). […] 58. En criterio de la Sala, de la valoración de las pruebas allegadas al proceso se puede afirmar que no se demostró el nexo causal entre el daño y la omisión inadecuada en la supervisión del vehículo placas ONH349, y que esa supuesta falta haya sido la causa directa y eficiente del daño alegado por la parte actora.
Así, al no estar suficientemente acreditado que el daño le sea tribuible a Emcali, no se le puede endilgar responsabilidad. Además, porque se demostró que la causa del daño antijurídico fue el hecho de un tercero (consorcio Imparmotors – Renovautos), que debió adoptar las obligaciones de responsabilidad, vigilancia y cuidado”. 1.3. Pretensiones de la solicitud de tutela Jesús Ener Cárdenas Soto presentó escrito de tutela en el que solicitó al juez constitucional el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la reparación integral, la revocación de la sentencia del 4 de noviembre de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 1.4.
Argumentos de la tutela El accionante manifestó que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y a la reparación integral con el fallo del 4 de noviembre de 2021. Adujo que es una persona de 75 años de edad, de escasos recursos económicos y que la condena en costas impuesta en su contra supera sus ingresos mensuales.
Aseguró que la providencia cuestionada en la tutela se fundó en una interpretación errónea de las pruebas aportadas al proceso y la jurisprudencia aplicable sobre la materia. Destacó que los perjuicios causados con el accidente en su salud física y mental ocasionaron que no pudiera desarrollar su vida personal y laboral con normalidad. El señor Cárdenas Soto también argumentó que el mencionado tribunal incurrió en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial del Consejo de Estado.
Expresó que la sentencia del 9 de octubre de 1985 (expediente núm. 4556) estableció la responsabilidad del Estado por los hechos de sus contratistas en contratos de obra pública. Citó el fallo del 22 de abril de 2004 (expediente núm. 15088), en el que la autoridad judicial dijo que la Ley 80 de 1993 previó que el contratista es un colaborador de la administración en la consecución de los fines de la contratación Estatal, y, por lo tanto, es considerado agente del Estado en los términos del artículo 90 Constitucional, es decir, que no había lugar a la causal de exoneración de responsabilidad del hecho de un tercero. El tutelante mencionó apartes de la sentencia del 3 de mayo de 2007 (expediente núm. 19420), que a su vez fue aludida por el Juzgado Tercero Administrativo de Cali en el fallo de primera instancia. En ese orden, sostuvo que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca se apartó del precedente vinculante establecido para la responsabilidad del Estado por los hechos de sus contratistas sin razones que justificaran tal proceder, lo que lo llevó a concluir erróneamente que no existía nexo causal entre el daño y EMCALI.
Así, estimó: “Como es posible su señoría que se rompa con tal ligereza el nexo causal entre el daño y la responsabilidad de una entidad pública que era la propietaria del vehículo que marginó mi vida hasta el último de mis días. No es posible que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca señale que el daño antijurídico fue producto de la conducta negligente del conductor (tercero) y que por ello la responsabilidad de la conducta le es atribuible únicamente al contratista Imparmotors Renovautos, fundamentando su decisión en que este último era el empleador del conductor que, cínicamente se reconoce en la providencia, infringió una norma de tránsito y me dejó completamente destruida (pie, rodilla, articulaciones) mi pierna izquierda”.
De otra parte, Jesús Ener Cárdenas Soto manifestó que en la sentencia del 4 de noviembre de 2021 se configuró un defecto fáctico por la errónea valoración que realizó el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca del contrato de mantenimiento núm. 800-GA-CM-0158-2015 y del memorando del 7 de abril de 2016, en la medida en que, el hecho de que no existiera autorización del supervisor para la prueba de ruta, no era relevante para imputar el daño conforme a los precedentes invocados.
Cuestión distinta es que entre las partes contratantes existan unas obligaciones que solo son oponibles entre ellos pero no a terceros. En concepto del tutelante, una correcta interpretación de las pruebas mencionadas hubiera llevado a concluir que el Consorcio era un contratista de EMCALI, y que uno de sus trabajadores causó un daño que debía ser reparado conforme a la jurisprudencia en cita. 1.5.
Trámite de tutela e intervenciones 1.5.1. El Despacho del magistrado ponente, con auto del 1 de diciembre de 2021, admitió la acción; vinculó como terceros interesados al Juzgado Tercero Administrativo de Cali, a Edilma Solano Hurtado, a Beatriz Elena Cárdenas, a Jesús Heiner Cárdenas Solano, a Jesús Daniel Cuervo Cárdenas, a Emily Marie Cárdenas Solano, a Santiago Cárdenas Solano, a Bryan Steven Cárdenas Solano, a Shaden Valeria Cárdenas Aguirre, a Heyner Damián Cárdenas Aguirre, a Empresas Municipales de Cali – EMCALI E.I.C.E. E.S.P., a Allianz Seguros S.A., a la Previsora S.A., y a los sujetos vinculados en el proceso adelantado bajo el medio de control de reparación directa con número de radicado 76001-33-33-003-2016-00092-01; y ordenó notificar a los sujetos procesales. 1.5.2.
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca contestó que la acción de tutela carece de relevancia constitucional porque es utilizada como una tercera instancia, y que no incurrió en defecto alguno. Indicó que los precedentes invocados como desconocidos no guardan relación fáctica o jurídica con los abordados en la sentencia del 4 de noviembre de 2021, debido a que trataron daños derivados de la ejecución de contratos de obra pública y por un arma de dotación oficial.
Expresó que no desconoció que el consorció fuera contratista de EMCALI y la existencia del daño. Por los motivos expuestos, solicitó que se negaran las pretensiones del escrito de amparo. 1.5.3. La Previsora S.A. Compañía de Seguros pidió que fuera desvinculada del trámite constitucional, porque el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca era la autoridad que debía responder por la presunta vulneración de derechos fundamentales. 1.5.4.
Empresas Municipales de Cali E.I.C.E. E.S.P. sintetizó las actuaciones del proceso de reparación directa con radicado 2016-00092-01 y reiteró los argumentos de la sentencia del 4 de noviembre de 2021. Luego, expuso algunas consideraciones relacionadas con la tutela contra providencia judicial, para concluir que en el caso concreto no configuró alguna excepción para su procedibilidad; razón por la que solicitó que no se ordene el amparo de derechos fundamentales. 1.5.5.
Jesús Ener Cárdenas Soto presentó memorial en el que afirmó que todas las personas que fueron demandantes en el proceso de reparación directa hacen parte de su familia y que comparten el mismo domicilio, del cual aportó su dirección física junto con una de correo electrónico, para efecto de la notificación del auto admisorio de la tutela a los vinculados. 1.5.6.
Luego de notificados, los sujetos vinculados Edilma Solano Hurtado, Beatriz Elena Cárdenas, en nombre propio y de sus hijos menores Emily Marie Cárdenas Solano y Jesús Daniel Cuervo Cárdenas, Jesús Heiner Cárdenas Solano, en nombre propio y de sus hijos menores Shaden Valeria y Heyner Damián Cárdenas Aguirre, y Santiago Cárdenas Solano allegaron memorial en el que solicitaron ser tenidos en cuenta como coadyuvantes de la parte accionante, dado que comparten los hechos y razones expuestas en el escrito de tutela.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Sala tiene competencia para decidir la presente acción de tutela, en virtud de lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política y 37 del Decreto 2591 de 1991, y lo previsto en el reglamento interno de la Corporación. 2.2. La legitimación en la causa por activa de Jesús Ener Cárdenas Soto se encuentra acreditada, puesto que fue demandante dentro del proceso que dio curso al medio de control de reparación directa con radicado núm. 76001-33-33-003-2016-00092-01, y, por lo tanto, en caso de configurarse los defectos alegados, resultaría afectado en sus garantías al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. También está probada la legitimación en la causa por pasiva, porque la Sala de Oralidad del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca profirió la sentencia del 4 de noviembre de 2021 que, según el tutelante, vulneró sus derechos fundamentales.
De otra parte, Edilma Solano Hurtado, Beatriz Elena Cárdenas, en nombre propio y de sus hijos menores Emily Marie Cárdenas Solano y Jesús Daniel Cuervo Cárdenas, Jesús Heiner Cárdenas Solano, en nombre propio y de sus hijos menores Shaden Valeria y Heyner Damián Cárdenas Aguirre, y Santiago Cárdenas Solano solicitaron ser reconocidos como coadyuvantes en el trámite constitucional.
Sobre este asunto, el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991, dispone que los terceros que tienen un interés legítimo en el proceso pueden intervenir “como coadyuvante[s] del actor o de la persona o autoridad pública contra quien se hubiere hecho la solicitud”. En el caso bajo examen, las personas antes mencionadas, en su condición de demandantes dentro del proceso de reparación directa con radicado núm. 76001-33-33-003-2016-00092-01, afirmaron compartir los argumentos del escrito de amparo constitucional, por lo que tienen un interés legítimo en las resultas del presente trámite de tutela.
En ese orden, la Sala los reconocerá como coadyuvante de la parte accionante. Verificada la legitimación de las partes, procede la Sala a estudiar el cumplimiento de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial. 2.3. Procedibilidad de la acción La jurisprudencia constitucional ha establecido que, cuando una solicitud de amparo va dirigida en contra de una providencia judicial, el juez de tutela debe, de forma preliminar, analizar los requisitos generales de procedibilidad de la acción. Así, una vez verificada la observación de los presupuestos que la determinan, procede el pronunciamiento de fondo sobre la problemática jurídica que el actor plantea en función de los defectos en que incurre la actuación acusada y conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. 2.3.1.
Los cargos de la tutela superan los requisitos de carga argumentativa y de relevancia constitucional, por cuanto el señor Cárdenas Soto propuso la vulneración de su derecho fundamental al debido proceso a partir del desconocimiento del precedente judicial del Consejo de Estado, por parte del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, concerniente con la responsabilidad del Estado por los daños derivados de sus contratistas.
Lo anterior implica la posible configuración de un defecto sustantivo, por lo que se trata de un aspecto definitivo para establecer si EMCALI está en la obligación de reparar los perjuicios causados con su vehículo de placas ONH349 en el accidente que ocurrió el 4 de marzo de 2015, lo que está relacionado con la protección de la garantía invocada en su dimensión constitucional.
En este punto, es preciso aclarar que, si bien Jesús Ener Cárdenas Soto afirmó que la autoridad judicial cuestionada también incurrió en un defecto fáctico, lo cierto es que los argumentos que sustentan dicho defecto se subsumen en el cargo del defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, puesto que tiene sustento en que, al margen de la valoración probatoria de las cláusulas contractuales suscritas entre EMCALI y el Consorcio, lo relevante en el caso concreto radicaba en la aplicación de la posición del Consejo de Estado sobre la responsabilidad de la Administración por los daños derivados de los hechos de sus contratistas.
Ahora bien, cuestión distinta ocurre con las reflexiones que el tutelante expuso en el escrito de su solicitud de amparo sobre con su edad, su capacidad económica y el estado de su salud física o mental, que no tienen relevancia constitucional, por cuanto no consisten en la configuración de alguna causal específica de procedibilidad en la sentencia del 4 de noviembre de 2021, que son las únicas excepciones previstas por la Corte Constitucional para poder cuestionar una providencia judicial. 2.3.2.
El presupuesto de subsidiariedad también se encuentra satisfecho, porque no procede mecanismo judicial ordinario o extraordinario alguno para controvertir la providencia a través del defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, proferida en segunda instancia y objeto de la presente solicitud de tutela, que resolvió de fondo el asunto. 2.3.3.
La acción de tutela se instauró oportunamente, en términos del requisito de la inmediatez, porque la sentencia reprochada del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca fue proferida el 4 de noviembre de 2021, y el actor presentó la solicitud de amparo el 19 de diciembre del mismo año, es decir, dentro del término razonable que la jurisprudencia constitucional ha previsto y que esta Corporación ha establecido de manera general en seis meses. 2.3.4.
Finalmente, como en la solicitud de amparo no se argumentó la existencia de alguna irregularidad procesal, ni la providencia cuestionada es una sentencia de tutela, y la Sala encontró satisfechos los requisitos generales de procedibilidad de la acción, hay lugar a avanzar al análisis de los requisitos específicos de procedencia. 2.4. Problema jurídico A la Sala le corresponde decidir si el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca vulneró el derecho fundamental al debido proceso de Jesús Ener Cárdenas Soto, con la sentencia que profirió el 4 de noviembre de 2021 dentro del proceso de reparación directa con radicado núm. 76001-33-33-003-2016-00092-01.
En particular, deberá establecer si la autoridad judicial cuestionada incurrió en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial del Consejo de Estado, consistente en que, la Administración debe responder por los daños derivados por los hechos de sus contratistas. 2.4.1. Defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial En relación con el defecto por desconocimiento del precedente, la Corte Constitucional ha establecido que se configura “cuando se desconoce el precedente judicial sin ofrecer un mínimo razonable de argumentación, que hubiese permitido una decisión diferente”.
Para tal efecto, respecto de dicho defecto, es menester que la parte accionante aporte una providencia que constituya precedente judicial vinculante, en los términos que la referida Corporación ha establecido este tipo de providencia, a saber: (i) que en la ratio decidendi de la sentencia se encuentre una regla relacionada con el caso a resolver;
(ii) esa mencionada regla sirvió para solucionar un problema jurídico semejante; (iii) los hechos objeto de la controversia son similares a los del proceso bajo estudio; y (iv) la decisión fue proferida por una autoridad del mismo nivel jerárquico (precedente horizontal) o por la autoridad encargada de unificar la jurisprudencia (precedente vertical), es decir, los tribunales de cierre de cada una de las jurisdicciones.
En el escenario de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, el precedente judicial vertical se configura cuando existen sentencias de unificación o decisiones reiteradas en el mismo sentido proferidas por el Consejo de Estado. Estas providencias tendrán que ser tenidas en cuenta por la autoridad que resuelva posteriormente sobre el mismo tema para evitar la afectación de la seguridad jurídica, la confianza legítima, el derecho a la igualdad y los esfuerzos realizados por el tribunal de cierre para unificar la jurisprudencia. 2.4.2.
Las sentencias citadas por el accionante como desconocidas por el Tribuna Administrativo del Valle del Cauca En el caso bajo estudio, Jesús Ener Cárdenas Soto manifestó que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca desconoció el precedente judicial establecido por el Consejo de Estado desde 1985, consistente en que la Administración es responsable de los perjuicios derivados de los hechos de sus contratistas.
Para ello, citó sentencias proferidas la Sección Tercera del Máximo Órgano de lo Contencioso Administrativo el 9 de octubre de 1985, del 22 de abril de 2004, del 3 de mayo de 2007 y del 20 de septiembre de 2007. 2.4.2.1. La primera es la sentencia del 9 de octubre de 1985 (expediente núm. 4556), que abordó un caso en el que los demandantes solicitaron el resarcimiento de los perjuicios causados a uno de estos por la pérdida de su ojo izquierdo causada con la explosión que ocurrió en el campamento de la firma Concíbeles Ltda. y Cía. S.C.A., quién era contratista de la Empresa de Energía Eléctrica de Bogotá. En esa oportunidad, la autoridad judicial consideró al momento de estudiar la legitimación de la causa por pasiva de la Empresa de Energía Eléctrica de Bogotá, lo siguiente: “Cuando la administración contrata la ejecución de una obra pública es como si la ejecutara directamente.
Es ella la dueña de la obra; su pago afecta siempre el patrimonio estatal y su realización obedece siempre a razones de servicio y de interés general. El hecho de que no la ejecute con personal vinculado a su servicio obedece, la más de las veces, a insuficiencia o incapacidad técnica de su propio personal o a falta de equipo adecuado. Por tal razón la administración, sin que por eso pierda la actividad el carácter de público, debe acudir a la colaboración de los particulares para el cumplimiento de ciertos cometidos del servicio.
La colaboración en el caso de obra pública no vuelve privada esa actividad, como no le quita el carácter de público al trabajo así ejecutado. Esa colaboración por participación cuando es voluntaria, caso del cocontratante de la administración cuya actividad tienda a la prestación o ejecución de un servicio público, hace a este particular partícipe ocasional de la función pública no en calidad de agente o funcionario sino como un órgano más de la gestión estatal. […] La responsabilidad de las partes de un contrato de obra pública frente a terceros es de orden legal; de allí que no pueda ser objeto de convención entre los contratantes.
La administración en forma alguna puede ser exonerada de su responsabilidad extracontractual. Ella es la responsable de los servicios públicos y puede ver comprometida su responsabilidad porque el servicio no funcionó, funcionó mal o inoportunamente. Esa responsabilidad no puede desaparecer convencionalmente y como si fuera otra persona la responsable del servicio público”.
De acuerdo con lo expuesto, la Sección Tercera del Consejo de Estado tuvo en cuenta para resolver el caso concreto, el concepto y la finalidad del contrato de obra pública para el año de 1985, en relación con el servicio público que buscan proporcionar, bajo la premisa de que la Administración era la única responsable de la prestación de los servicios públicos.
De otra parte, otro elemento que sirvió a la autoridad judicial, fue que encontró que la explosión que causó el daño se dio por fuera de las medidas previsibles para una persona cuidadosa, por la falta de señales de alarma y de sirenas. Por estas razones, declaró responsable a la Empresa de Energía de Bogotá del daño reclamado y la condenó al pago de perjuicios, como dueña de la obra pública y garante del servicio público, porque, incluso, la subcontratista Apráez y Caicedo, encargada directa de la explosión, y la contratista Concíbeles Ltda. y Cía. S.C.A., no guardaron el mínimo de diligencia y cuidado al detonar una carga en el campamento en el que se encontraba la demandante víctima directa. 2.4.2.2.
La segunda sentencia que invocó el accionante, es del 22 de abril de 2004. En la demanda que dio inició al proceso de reparación directa en el que fue emitida la mencionada providencia, se expuso como hechos, que un vigilante de la Universidad del Quindío disparó con su arma de dotación oficial en contra de la humanidad de otro vigilante de la misma institución, lo que produjo su muerte.
En esa ocasión, la autoridad judicial condenó a la Universidad porque, además de que encontró que los daños fueron causados jurídicamente por la entidad académica por ser la propietaria del arma, servirse de ella y tener su dirección y control, también advirtió lo siguiente: “[V]isto el hecho dañoso, no desde la guarda jurídica, sino de la responsabilidad extracontractual del Estado por hechos ocasionados por su contratista, la ley 80 de 1993 es clara en señalar, en el artículo 3º, que el contratista de la Administración es un colaborador en la consecución de los fines de la contratación estatal, y por lo mismo es tenido como Agente del Estado, en los términos consagrados en el artículo 90 Constitucional.
A esta Carta Política de 1991 se debe que el Legislador de 1993 haya dispuesto en el artículo 4º, indirectamente, que el Estado es responsable extracontractualmente por las conductas de su contratista, cuando dice: ARTÍCULO 4º. Para la consecución de los fines de que trata el artículo anterior - sobre fines de la contratación estatal (fuera del texto original)- las entidades estatales: ( ) 7o.
Sin perjuicio del llamamiento en garantía, repetirán contra los servidores públicos, contra el contratista o los terceros responsables, según el caso, por las indemnizaciones que deban pagar como consecuencia de la actividad contractual. 8° ( )”. Por lo tanto se descarta la presencia de exonerante por el hecho exclusivo del tercero en la persona de Héctor Fabio Bermúdez, aducido por el demandado, toda vez, como ya se explicó, él era colaborador de la Administración, a través del contrato de prestación de servicios (art. Ley 80 de 1993).
El estudio realizado sirve para acceder a las peticiones del apelante de revocatoria de la sentencia denegatoria de primera instancia y de fallo favorable, toda vez que no advirtió la situación esgrimida en la demanda, sobre la responsabilidad patrimonial del Estado por guarda de la cosa y por los daños ocasionados a un tercero por el contratista”.
Así, fue el análisis normativo que realizó el juez colegiado de los artículos 3 y 4 de la Ley 80 de 1993 y 90 Constitucional, lo que le permitió concluir que el Estado fue el responsable de los daños ocasionados por los hechos ejecutados por su contratista, el señor Bermúdez, dada su condición de colaborador de la Administración, y por tanto, de agente, en virtud de un contrato de prestación de servicios. 2.4.2.3.
La tercera sentencia invocada como desconocida en el escrito de tutela, es del 3 de mayo de 2007, en la que fue analizado un caso en el que falleció un familiar de los demandantes, con ocasión de que el vehículo en el que se desplazaba fue arrollado por otro que perdió el control al esquivar los escombros de una obra pública del municipio de Medellín que era ejecutada por un contratista.
Al respecto, la Judicatura explicó: "1. La responsabilidad del Estado por los daños derivados de la ejecución del contrato estatal […] En el caso concreto se analiza la responsabilidad del municipio de Medellín por la ocurrencia de un daño que se vincula a la ejecución de una obra que contrató. Al respecto resulta ilustrativo señalar que la ley y la jurisprudencia han sido claras en señalar que es procedente imputar al Estado el daño padecido por los ejecutores de la obra o por terceros ajenos a ella en consideración a su condición de dueña de la misma.
Así lo explicó la Sala, con fundamento en que «el régimen de responsabilidad que se aplica frente a los daños derivados de la ejecución de una obra pública, debe definirse con fundamento en el principio ubi emolumentum ibi onus esse debet (donde está la utilidad debe estar la carga) que hace responsable de los perjuicios a quien crea la situación de peligro, toda vez que cuando la administración contrata la ejecución de una obra pública es como si la ejecutara directamente.» En igual sentido se pronunció la Sala en sentencia proferida el 9 de junio de 2005, expediente15059, cuando afirmó: "Cuando en un caso como el que aquí se examina, la responsabilidad que se reclama proviene del daño causado con ocasión de la ejecución de una obra a favor del Estado, con independencia de que el daño haya sido sufrido por una persona destinada por el contratista ejecutor de la obra a la realización de la misma, o por un tercero ajeno por completo a la actividad contractual en la que es parte el Estado, es claro el compromiso de la responsabilidad patrimonial del Estado, como beneficiario de la obra, como destinatario de la misma y por ende como sujeto de imputación de los daños que con ella se causen. [sic] Se advierte además que la entidad puede obtener de su contratista o asegurador el reembolso de lo pagado por concepto de la indemnización a terceros, en consideración a que el primero asume esa obligación al contratar con el Estado, como también la de garantizar las indemnizaciones por daños causados al personal utilizado para la ejecución del contrato o a los terceros, conforme lo prevé la ley 80 de 1993, arts. 25 numeral 19 y 60 de la Ley 80 de 1993), en el entendido de que “dicha circunstancia, por sí sola no exime de responsabilidad a la entidad propietaria de la obra pública, sin perjuicio de que pueda obtener el reembolso de las sumas pagadas del contratista o de la compañía de seguros”.
Luego de analizar las pruebas del caso concreto, la judicatura concluyó que en el lugar de la obra no había la iluminación suficiente y que no se había instalado los avisos correspondientes para trabajos públicos, no obstante que su provisión era obligatoria de conformidad con las normas de tránsito y del respectivo contrato de obra pública.
En ese orden, estimó que la entidad demandada, “por su condición de dueño de [l]a obra, deb[ía] reparar los daños que con la ejecución de la misma cause a los terceros, sin perjuicio de que obt[uviera] del contratista el reembolso del valor total de la indemnización”. 2.4.2.4. Finalmente, la cuarta providencia citada en el escrito de tutela, es del 20 de septiembre de 2007, proferida dentro de un proceso iniciado en ejercicio de la acción de reparación directa.
En esta causa, los demandantes reclamaron el resarcimiento de los perjuicios que padecieron por el deceso de uno de sus familiares, ocurrido el 17 de febrero de 1990 por la vía circunvalar de la ciudad de Barranquilla, como resultado de que este se estrelló, por falta de señalización, contra un montón de piedras y tierra que había en la carretera por orden del Distrito.
Al respecto, manifestó el juez ordinario: “Ciertamente, como de manera uniforme lo ha indicado esta Sala, no son infrecuentes los casos en que un daño antijurídico resulta del proceder -por acción u omisión- de un tercero contratista del Estado. En estos eventos, vale decir, cuando la administración contrata a un tercero para la ejecución de una obra pública, la jurisprudencia tiene determinado -desde 1985- que los eventos relacionados con daños a terceros con ocasión de la ejecución de obras públicas con el concurso de contratistas, comprometen la responsabilidad de la Administración Pública, porque: i) es tanto como si la misma Administración la ejecutara directamente, ii) la Administración es siempre la dueña o titular de la obra pública, iii) la realización de las obras siempre obedece a razones de servicio y de interés general, iv) No son oponibles a terceros los pactos de indemnidad que celebre con el contratista, esto es, exonerarse de responsabilidad extracontractual frente a esos terceros, en tanto la Administración debe responder si el servicio no funcionó, funcionó mal.
En estos eventos se configura la responsabilidad del Estado por la actuación de su contratista bajo el título de imputación de falta o falla del servicio y por lo mismo debe asumir la responsabilidad derivada de los perjuicios que puedan llegar a infligirse con ocasión de los referidos trabajos, puesto que se entiende como si la administración hubiese dado lugar al daño antijurídico”. […] Dado que en la demanda se adujo que el daño se produjo como consecuencia de la colisión de un contra vehículo automotor un montículo de piedras y tierra dejado sobre la vía, con ocasión de la construcción de una obra pública, sin la debida señalización, considera la Sala que el asunto debe definirse con fundamento en el régimen de falla del servicio, en primer lugar, porque ese fue el criterio de imputación insinuado en la demanda, pero además, en consideración a que tratándose de la construcción de obras públicas la responsabilidad del Estado se deduce cuando no se toman las medidas reglamentarias, necesarias y eficaces tendientes a prevenir a las personas, a fin de evitar que éstas puedan sufrir accidentes contra la misma, es decir, lo que genera la responsabilidad es el incumplimiento del deber de señalizar esas obras, o impedir el tránsito por las áreas aledañas, pero no la construcción de la obra en sí”.
Concordante con lo expuesto, el Máximo Órgano Contencioso Administrativo halló responsabilidad en el Estado, al aplicar las normas propias que rigen la contratación de obra pública, y al encontrar que los encargados de la obra incurrieron en falla del servicio al omitir las medidas reglamentarias necesarias para evitar que se presentaran accidentes de tránsito, como ocurrió en esa oportunidad. 3.3.
Caso concreto 3.3.1. Jesús Ener Cárdenas Soto afirmó que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y a la reparación integral, debido a que la autoridad judicial incurrió en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial en la sentencia de segunda instancia del 4 de noviembre de 2021 que profirió dentro del proceso de reparación directa iniciado en contra de EMCALI.
En atención a que el defecto invocado fue el sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, el estudio de fondo por la posible violación de garantías constitucionales exige, en primer lugar, establecer si las sentencias citadas en el escrito de solicitud de amparo constituyen precedente para el caso concreto. Para ello, es necesario analizar si existe identidad fáctica y jurídica de la providencia objeto de tutela con estas últimas providencias.
Pues bien, sobre este punto, es preciso destacar que el señor Cárdenas Soto expuso como precedente una regla jurisprudencial abstracta consistente en que el Estado debe responder por los daños causados por los hechos de sus contratistas; además, que argumentó que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, al momento de resolver sobre el eximente de responsabilidad del hecho de un tercero propuesto en el recurso de apelación por EMCALI, debió atender dicho precedente porque fue planteado desde la demanda de reparación directa y en el fallo de primera instancia. Estas consideraciones bastaron para superar los requisitos de procedibilidad de suficiencia argumentativa y de relevancia constitucional, por cuanto expusieron la posible configuración de un defecto en la providencia cuestionada.
No obstante, no permiten comprender la identidad fáctica y jurídica de las sentencias invocadas en la tutela para estas constituyeran precedente jurisprudencial vinculante en la sentencia del 4 de noviembre de 2021. En todo caso, esta Subsección no observa que esté cumplido el requisito de identidad fáctica y jurídica en el presente asunto, por las siguientes razones: Por un lado, porque el daño que el señor Cárdenas Soto procuró fuera reparado, fue ocasionado en un accidente de tránsito, mientras que en las sentencias expuestas en la tutela, el daño tuvo causa en el desarrollo de obras públicas, y por la acción que cometió un vigilante.
Por otro lado, debido a que los contratos en virtud del cual actuaron los respectivos contratistas en relación con el Estado, fueron diferentes: para el caso del accionante, de mantenimiento de un parque automotriz; y para los demás, fueron convenios de obra pública y de prestación de servicios. Finalmente, en la medida en que las normas generales que vinculaban el hecho dañoso con las respectivas entidades del Estado a través de sus contratistas no fueron las mismas: el contrato de mantenimiento tuvo como fuente normativa la Resolución GG-001169 de 2009, las Leyes 142 y 143 de 1994 y la Ley 689 de 2001; mientras que las de obra pública y prestación de servicios, la Ley 80 de 1993.
Incluso, no es posible pasar por alto que, particularmente, en la sentencia emitida el 9 de octubre de 1985, el concepto de servicios públicos tenía un alcance distinto al que actualmente le otorgan la Constitucional y la jurisprudencia. En consecuencia, por las consideraciones expuestas, la Sala considera que no existen elementos que permitan sostener que las sentencias del 9 de octubre de 1985, del 22 de abril de 2004, del 3 de mayo de 2007 y del 20 de septiembre de 2007 eran precedentes vinculantes y aplicables para el caso que resolvió el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en la sentencia del 4 de noviembre de 2021; motivo por el que la solicitud de amparo será negada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: RECONOCER como COADYUVANTES de la parte accionante a Edilma Solano Hurtado, a Beatriz Elena Cárdenas, en nombre propio y de sus hijos menores Emily Marie Cárdenas Solano y Jesús Daniel Cuervo Cárdenas, a Jesús Heiner Cárdenas Solano, en nombre propio y de sus hijos menores Shaden Valeria y Heyner Damián Cárdenas Aguirre y a Santiago Cárdenas Solano.
SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo constitucional frente a los argumentos que no estaban relacionados con la configuración de un defecto en la sentencia del 4 de noviembre de 2021, conforme las consideraciones de esta providencia.
TERCERO: NEGAR la solicitud de tutela interpuesta por Jesús Ener Cárdenas Soto en contra del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en relación con el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, por las razones expuestas en esta providencia.
CUARTO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito.
QUINTO: ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en caso de que no sea impugnada. Notifíquese y cúmplase NICOLAS YEPES CORRALES Presidente de Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Magistrado Aclaración de voto Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2019-00022-00