Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., doce (12) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos Número único de radicación: 660012333000202100074-01 Demandante: Santiago Vásquez Gómez Demandados: Corporación Autónoma Regional de Risaralda-CARDER;
Municipio de Pereira- Risaralda; Todoterreno Ingeniería y Equipos S.A.S. y Pedro Nel Guiot Ronchaquira Coadyuvante: Cotty Morales Caamaño, Augusto Becerra y Dagoberto Vásquez Zuleta Tema: Derecho e interés colectivo al goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.
Gestión del riesgo de desastres; Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por el Municipio de Pereira, la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER y Todoterreno Ingeniería y Equipos S.A.S., contra la sentencia de 29 de junio de 2023 proferida por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda.
La presente providencia tiene las siguientes partes: i) antecedentes; ii) consideraciones de la Sala; y iii) resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.
ANTECEDENTES La demanda 1. El señor Santiago Vásquez Gómez1 presentó demanda en ejercicio del respectivo medio de control, contra la Corporación Autónoma Regional de Risaralda-CARDER; el Municipio de Pereira- Risaralda; los propietarios del 1 En nombre propio. 2 Núm. único de radicación: 660012333000202100074-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Proyecto de Adecuación Morfológica Predio “El Brillante”; y la sociedad Todoterreno Ingeniería y Equipos S.A.S., con el objeto de lograr la protección de los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano; la moralidad administrativa; a la seguridad y salubridad públicas; a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.
Pretensiones 2. La parte demandante formuló las siguientes pretensiones: “[…] PRIMERA: DECLARAR la vulneración de los derechos e intereses colectivos enunciados, por la existencia de un daño ambiental antijurídico en la escombrera “El Brillante”. SEGUNDA: ORDENAR a la Procuraduría General de la Nación investigar las actuaciones de los funcionarios involucrados en la concesión de la Resolución 473 de 2018, y las demás actuaciones administrativas previas que le dieron lugar, o que fueron consecuencia de ella.
TERCERA: Con base en el experticio científico de los funcionarios de la CARDER, RECONOCER la existencia de los daños y perjuicios enunciados en el aparte de hechos. CUARTA: ORDENAR a los propietarios y a los administradores de la Escombrera el Brillante, que restauren y adecuen el paso de agua de la quebrada que discurre desde la Finca “El Vergel” y a través de la escombrera “El Brillante”, para evitar el represamiento de agua, nuevas inundaciones y daños estructurales adicionales en los dominios aledaños.
QUINTA: ORDENAR todas las demás medidas necesarias para el restablecimiento de los derechos colectivos vulnerados y la reparación del daño ambiental, en particular las obras de mitigación del daño irreversible por la ocupación del cauce de la fuente hídrica […]”2. Presupuestos fácticos 3. La parte demandante indicó, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones: 3.1 Indicó que por el predio “El Brillante”, discurre una quebrada procedente de la finca “El Vergel”, en específico, de un guadual de 200 metros de longitud, que nutre el afluente como bosque nativo.
Esta quebrada es a su vez afluente de la quebrada Condina. 2 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Índice 00002, archivo denominado: 5_EXPEDIENTEDIGI_DEMANDA1566001233300_20240502104056. 3 Núm. único de radicación: 660012333000202100074-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.2 Señaló que el 21 de marzo de 2018, la Corporación Autónoma Regional expidió la Resolución núm. 473, por la cual otorgó el permiso de ocupación de cauce y autorizó la disposición de depósito de residuos de construcción y demolición en el predio “El Brillante”.
Desde esa fecha, explicó que millares de metros cúbicos de tierra han caído sobre el predio mencionado procedente de varias obras civiles en la ciudad. 3.3 Manifestó que como parte de las obras de la escombrera, Todoterreno Ingeniería y Equipos S.A.S. construyó un tubo de desagüe desde los límites de la finca “El Vergel” hasta el límite del dominio de la escombrera.
Buscaron tener comunicación con el propietario de la finca indicada, para que accediera a que, dentro de su dominio, en un tramo de 20 metros, se pudiera cubrir por completo el remanente del cauce de la quebrada que discurre desde ese predio, en beneficio del margen de capacidad de la escombrera, y en el supuesto de que él también resultaría beneficiado por la conversión de su dominio en un terreno llano. 3.4 Señaló que se accedió a lo anterior desde el año 2019, para contribuir con el relleno de la escombrera, bajo la apariencia de legalidad de la obra por la licencia ambiental contenida en la Resolución núm. 473 de 2017. 3.5 Resaltó que desde el año 2021 se han presentado numerosos derrumbes al interior de la escombrera, al punto que la boca de desagüe se encuentra completamente obstruida, sin contar con las probables fallas estructurales del sistema de drenaje y obstrucción al interior de las recámaras de inspección. 3.6 Evidenció que, como consecuencia de la situación anterior, el agua de la quebrada empezó a represarse y a filtrarse dentro de la escombrera y a erosionar todo el terreno circundante.
Por lo anterior, el señor Dagoberto Vásquez Zuleta y su familia resultaron damnificadas en su vivienda con pérdidas materiales. 3.7 Mencionó que adicionalmente, el tanque de reserva del acueducto veredal, AQUASAT, ubicado 500 metros montaña arriba, desborda el excedente de agua colina abajo, hasta el punto geográfico más bajo de la vereda en el predio del señor Dagoberto Vásquez Zuleta y el predio “El Brillante”, donde se encuentra ubicada la escombrera, lo que ha generado un flujo de agua constante que alimenta el represamiento.
Aclara que para los funcionarios de AQUASAT es imposible cerrar la válvula desde el sector de Cajones, porque la presión la haría reventar y que, por ello, es necesario reducir el caudal de captación y la presión del agua desde la central de la bocatoma. 4 Núm. único de radicación: 660012333000202100074-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.8 Refirió que el represamiento de agua en el corazón de la escombrera ha causado la erosión progresiva de los residuos acumulados en su interior; con su respectivo arrastre a los terrenos aledaños, el estancamiento del agua de la quebrada – la producción de mosquitos-, afectación del tránsito por la vía intervederal Cañaveral – Montelargo y el daño ambiental irreparable por la ocupación ilícita del cauce de la quebrada. 3.9 Resaltó que los terrenos donde se encuentran ubicados los predios son bastantes corredizos por la humedad de la fuente hídrica, por lo que la inundación de la escombrera amenaza con generar un deslizamiento.
Contestaciones de la demanda 4. La Corporación Autónoma Regional de Risaralda - CARDER contestó la demanda, se opuso a las pretensiones formuladas, así: 4.1. Indicó que no existe prueba técnica alguna que demuestre la existencia de los daños y perjuicios enunciados. No se encuentra demostrada la inadecuada intervención del cauce que amerite una restauración y adecuación en el paso de agua de la quebrada que discurre desde la finca El Vergel y a través de la escombrera El Brillante.
Tampoco se encuentra probado el daño ambiental. 4.2. Manifestó que no se advierte omisión en el acto administrativo que otorgó el permiso de ocupación de cauce y autorizó la disposición de residuos de construcción y demolición, el cual se otorgó con base en el certificado de uso de suelo y goza de presunción de inocencia. 4.3. Aclaró que la Corporación Autónoma Regional, realiza de manera permanente las labores de seguimiento y control a la Resolución núm. 473 de 2018, por la cual se otorgó el permiso de ocupación de cauce y autorizó la disposición en el predio “El Brillante”, en efecto, mediante concepto técnico núm. 049 de 7 de mayo de 2021, se evidenció el flujo continuo del agua en la cámara que había colapsado, y se concluyó en el concepto que: “[…] no se recomienda técnicamente levantar las medidas preventivas, toda vez que han dado cumplimiento parcial a las obligaciones establecidas en la Resolución de Medidas Preventivas N° 0441 de 08.04.2021 y según lo informado en la visita NO se ha dado cumplimiento total a causa de las condiciones climáticas, que no permiten adelantar considerablemente actividades manuales y mecanizadas […]”. 5 Núm. único de radicación: 660012333000202100074-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.4.
Manifestó que se configura la culpa exclusiva de la víctima y la responsabilidad del accionante por permitir que los ejecutores del proyecto escombrera realizaran un lleno en el predio de su propiedad. 4.5. Indicó que la Corporación Autónoma Regional cumple con las labores de seguimiento, pero no es la generadora de los escenarios de riesgo presentados ni es la llamada a categorizar este tipo de situaciones, tampoco ejecuta las actividades o acciones requeridas para la mitigación o eliminación del riesgo. 4.6.
Refirió la inexistencia de prueba que acredite la existencia de vulneración o amenaza a los derechos colectivos por parte de la CARDER. 4.7. Finalmente, propuso las excepciones que denominó: “Falta de legitimación en la causa por la CARDER para la ejecución de las actividades que se requieren para la mitigación del riesgo”; y la “Excepción genérica”3. 5.
La sociedad Todoterreno Ingeniería y Equipos S.A.S. contestó la demanda, se opuso a las pretensiones formuladas, así: 5.1. Indicó que el actor popular no aportó prueba alguna para demostrar la existencia de los hechos que motivan su petición. 5.2. Señaló que de los supuestos fácticos y probatorios del libelo demandatorio se puede apreciar que no ha vulnerado ni pretende vulnerar derechos colectivos planteados por el actor. 5.3.
Manifestó que solicitó el levantamiento de las medidas preventivas por cumplimiento de las obligaciones impuestas por la CARDER. 5.4. Adujo la culpa exclusiva de la víctima y responsabilidad del accionante al permitir que los ejecutores del proyecto escombrera “El Brillante” realizaran un lleno en el predio de su propiedad”4. 6. El Municipio de Pereira contestó la demanda y se opuso a las pretensiones formuladas, así: 3 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Expediente digital del Tribunal, archivo denominado: 27_013CONTESTACIONCARDER. 4 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Expediente digital del Tribunal, archivo denominado: 28_014CONTESTACIONTODOTERRENOINGENIERIAYEQUIPOSSAS. 6 Núm. único de radicación: 660012333000202100074-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6.1.
Indicó que mediante la Dirección Operativa de Gestión del Riesgo, el 21 de marzo de 2021, llevó a cabo una visita de campo al lugar de los hechos y elaboró un concepto técnico con radicado SAIA 11672-2021, el que realizó una recomendación de intervención rápida para garantizar el manejo adecuado de aguas superficiales, mediante la construcción de canales y drenes.
Adujo que, por lo anterior, el ente territorial ya evaluó la situación desde el ámbito de sus competencias. 6.2. Propuso la excepción que denominó: “Falta de legitimación en la causa por pasiva”5. La audiencia de pacto de cumplimiento 7. El Tribunal, mediante audiencia de 21 de octubre de 2021, llevó a cabo la diligencia de pacto de cumplimiento, la cual se declaró fallida por falta de ánimo conciliatorio de las partes6.
Sentencia proferida, en primera instancia 8. La Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda profirió sentencia de 29 de junio de 2023, en la que resolvió lo siguiente: “[…]
1. NO SE ACCEDE al decreto de la medida cautelar solicitada por el accionante popular, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
2. DECLÁRAR NO PROBADA LA EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA por pasiva, propuesta por la Corporación Autónoma Regional de Risaralda -CARDER y el Municipio de Pereira, de conformidad con lo expresado en la parte motiva de este fallo.
3. DECLÁRAR VULNERADOS LOS DERECHOS COLECTIVOS al goce de un ambiente sano, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, descritos en los literales a) y i) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998, con ocasión del proyecto de adecuación morfológica realizado por la sociedad Todoterreno Ingeniería y Equipos S.A.S, y por las omisiones de la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE RISARALDA –CARDER y el Municipio de Pereira en las circunstancias de modo, tiempo y lugar que han quedado expresadas en la parte considerativa de la presente sentencia.
4. ORDENÁSE LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS COLECTIVOS antes descritos, para lo cual la Corporación Autónoma Regional de Risaralda CARDER, el Municipio de Pereira, los titulares de los permisos de ocupación de cauce y la sociedad Todoterreno S.A deberán efectuar las siguientes actuaciones: 5 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Expediente digital del Tribunal, archivo denominado: 30_016CONTESTACIONDEMANDAMPIOPEREIRA. 6 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Expediente digital del Tribunal, archivo denominado: 68_043ACTAAUDIENCIAPACTODECUMPLIMIENTO. 7 Núm. único de radicación: 660012333000202100074-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.1.
ORDENA R a la Corporación Autónoma Regional de Risaralda –CARDER que, en el plazo máximo de los seis (6) meses siguientes a la ejecutoria de esta sentencia, adelante todas las actuaciones administrativas y técnicas necesarias a que haya lugar, para establecer el cumplimiento de las medidas preventivas impuestas en el Predio El Brillante, definiendo el daño o impacto negativo causado al medio ambiente y, una vez determinado ello, establecerá técnicamente que otras medidas deberán ser adoptadas para evitar otro tipo de situaciones como estas. 4.2.
ORDENA R a la CARDER que al menos, durante los tres (3) años siguientes a la presente decisión, realizará cada tres (3) meses, los seguimientos e informes periódicos a que haya lugar, respecto de las condiciones en que se otorgó el permiso y su cumplimiento. 4.3. ORDENAR al Municipio de Pereira, y a través de la Dirección de Gestión del Riesgo, que en el plazo máximo de los seis (6) meses siguientes a la ejecutoria de esta sentencia, adelante todas las actuaciones administrativas y técnicas necesarias a que haya lugar, para establecer el cumplimiento de las actividades recomendadas, y determinará técnicamente que se hayan realizado las obras necesarias para recuperar el cauce que fue alterado con el incidente. 4.4.
ORDENA R a la sociedad Todoterreno ingeniería y equipos S.A.S, y a los titulares del permiso de la ocupación del cauce del predio El Brillante que en el plazo máximo de los tres (3) meses siguientes a la ejecutoria de esta sentencia, acredite el cumplimiento de las actividades ya recomendadas por la DIGER, así como las medidas preventivas impuestas por la CARDER. 4.5.
ORDENA R a los particulares titulares de los permisos de ocupación de cauce del predio “El Brillante” y a la sociedad Todoterreno ingeniería y equipos S.A.S., que, (sic) en el plazo máximo de los seis (6) meses siguientes a la ejecutoria de esta sentencia, adelante todas las actuaciones administrativas y técnicas necesarias a que haya lugar, para que restauren y adecuen el paso de agua de la quebrada que discurre desde la Finca “El Vergel” y a través de la escombrera “El Brillante”, para evitar el represamiento de agua, nuevas inundaciones y daños estructurales adicionales en los dominios aledaños, de acuerdo con las medidas preventivas y recomendaciones consignadas en los conceptos técnicos rendidos para dicho efecto. 5.
Se constituye el comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia, el cual estará integrado por el actor popular, un delegado de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda -CARDER, un representante de la sociedad Todoterreno e ingeniería S.A., un delegado del Municipio de Pereira, y el Procurador Judicial No. 38 en Asuntos Administrativos y este Tribunal, quien lo presidirá, con la obligación de rendir por parte de sus miembros el informe conjunto respectivo, de conformidad con lo considerado en esta sentencia.
6. CONDÉNASE EN COSTAS a las demandadas vencidas Corporación Autónoma Regional de Risaralda-CARDER, Municipio de Pereira y Sociedad todoterreno e ingeniería S.A en favor del actor popular. Una vez ejecutoriada la presente providencia, liquídense por Secretaría. En virtud de lo anterior, se fija como agencias en derecho la suma total de 1 salario mínimo legal mensual vigentes a cargo de las mismas, por partes iguales, conforme lo considerado en esta providencia. 7.
Por Secretaría, remítase copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998. 8. Se acepta la renuncia presentada por la abogada Alejandra María Giraldo González, identificada con cédula de ciudadanía Nº 42.159.685 y portadora de la 8 Núm. único de radicación: 660012333000202100074-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co T.P. Nº 177.344 del C.S.J, como apoderada del ente Territorial demandado, conforme a los términos del artículo 76 del Código General del Proceso. 9.
Se reconoce personería a la abogada Luisa Fernanda Díaz Sánchez, identificada con la C.C. No. 1.093.224.575 y T.P. No 337.726 del C.S.J. como apoderada judicial de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda, en los términos del poder otorgado para el efecto. 10. Aceptar como coadyuvante de la parte actora a los señores Augusto Becerra y Dagoberto Vásquez Zuleta […]”7.
Consideraciones del Tribunal 9. El Tribunal consideró que el problema jurídico a resolver era el siguiente: “[…] [e]stablecer si existe vulneración o amenaza de los derechos […] como consecuencia del permiso de ocupación de cauce y la autorización de disposición de material sobrante de Descapote y Excavación otorgada por la Corporación Autónoma Regional de Risaralda-CARDER, mediante la Resolución N° 0473 del 21 de marzo de 201820, en desarrollo del proyecto denominado “Adecuación morfológica Predio el Brillante”, a criterio de los accionantes, dicha sociedad ha desarrollado actividades sin el cumplimiento del marco legal y técnico que regula estas actividades, lo que a su juicio constituye vulneración de los derechos colectivos invocados […]”. 9.1.
El Tribunal precisó que, en relación con el cargo relacionado con la violación de las normas ambientales y urbanísticas, que este derecho implica la necesidad de proteger la adecuada utilización, transformación y ocupación del suelo, de manera que las autoridades competentes no actúen en forma arbitraria en contravención del respectivo plan de ordenamiento territorial o instrumento que haga sus veces. 9.2.
El Tribunal determinó que el derecho señalado en el literal m del artículo 4 de la Ley 472 corresponde a la obligación que le impone el legislador a las autoridades públicas y particulares de acatar plenamente los preceptos jurídicos que rigen la materia urbanística. Identificó que la Corporación Autónoma Regional emitió el auto de inicio de trámite núm. 001031 para el trámite administrativo ambiental de permiso de ocupación de cauce, autorización para disposición final de escombros y material sobrante de descapote y excavación, en favor del señor Pedro Nel Guiot Ronchaquira.
Se expidió el concepto técnico 00246 de 2018 en el que se indicó que 7 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Expediente digital del Tribunal, archivo denominado: 15_001DEMANDAYMEDIDACAUTELAR. 9 Núm. único de radicación: 660012333000202100074-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el predio “El Brillante” no se encuentra afectado por suelos de protección rural y urbano. 9.3.
El Tribunal determinó que para cuando la Corporación Autónoma Regional dio inicio al trámite de otorgamiento del permiso de ocupación de cauce, el día 28 de diciembre de 2017, mediante auto de inicio de trámite núm. 001031, se encontraba vigente la Resolución 541 de 1994 “[p]or medio de la cual se regula el cargue, descargue, transporte, almacenamiento y disposición final de escombros, materiales, elementos, concretos y agregados sueltos, de construcción, de demolición y capa orgánica, suelo y subsuelo de excavación […]”, la cual empezó a regir el día de su publicación, a saber el 14 de diciembre de 1994.
Posteriormente el 1 de enero de 2018, entró a regir la Resolución 0472 del 28 de febrero de 2017 “Por la cual se reglamenta la gestión integral de los residuos generados en las actividades de construcción y demolición-RCD- y se dictan otras disposiciones” que derogó de manera expresa la Resolución núm. 541 de 1994, la cual fue tenida en cuenta por la Corporación Autónoma Regional para expedir el concepto técnico núm. 00246 de 2018. 9.4.
El Tribunal aclaró que, si bien, el actor popular afirma que no se respetaron las exigencias contenidas en la Resolución núm. 472 de 2017, dicha aseveración no tiene vocación de prosperidad porque los trámites administrativos inician y finalizan con la norma con la cual se da apertura a ellos, por lo cual consideró que no era jurídicamente válida la aplicación de la resolución mencionada porque el trámite ya se encontraba iniciado y ello vulneraría el debido proceso administrativo. 9.5.
El Tribunal verificó que el predio en cuestión no le figura protección en especial alguna para la actividad que se presente desarrollar, la cual consiste en realizar la adecuación morfológica, mediante conformación de plataforma superior generando áreas de lleno para disponer los sobrantes de descapote y excavación (no escombros), provenientes del mismo predio y de proyectos de infraestructura del sector. 9.6.
El Tribunal consideró: i) las exigencias para la conformación de los permisos son aquellas vigentes al momento de la solicitud y en este caso se encuentran satisfechos de conformidad con lo dispuesto por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible; y ii) contrario a lo indicado por el actor, la selección para la disposición final de los RCD señalada en el artículo 11 de la Resolución 472 de 2017 y los criterios de evaluación que allí se exponen son alusivos a los sitios de disposición final de RCD municipales de carácter local o regional, los cuales deben 10 Núm. único de radicación: 660012333000202100074-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ser seleccionados por los municipios con el apoyo técnico del Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos, con preferencia de su localización en áreas de paisaje degradado, como minas y canteras abandonadas; no obstante, tal escenario no se acompasa con la situación jurídica aquí analizada, toda vez que la disposición de material sobrante de descapote y excavación, se desarrolla en un predio privado, en virtud de un proyecto de adecuación morfológica del mismo para futuras construcciones, es decir, consideró que no le son exigibles los requisitos de esa disposición. 9.7.
El Tribunal determinó, en relación con el segundo cargo, sobre la violación a la moralidad administrativa, que la simple irregularidad normativa – legalidad no puede caracterizarse automáticamente como la materialización de una inmoralidad administrativa y ello debe ser concordado con la definición de desviación de poder previamente expuesta, en el entendido que, en la moralidad administrativa, debe analizarse y probarse también el elemento subjetivo determinante para establecer la afectación. Logró advertir que no existe evidencia dentro del plenario que demuestre una afrenta a la moralidad o al patrimonio público porque no se comprobó una finalidad irregular, interés indebido, privado, oscuro o el ánimo de defraudación, o daños al erario, sino únicamente la intención de adelantar el permiso de ocupación de cauce y autorización para la disposición final de material de excavación y descapote, en virtud del proyecto de adecuación morfológica. 9.8.
El Tribunal estableció el marco normativo y jurisprudencial sobre los derechos e intereses colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, al goce de un ambiente sano y al derecho a la seguridad y salubridad públicas; estableció las competencias de la entidad territorial y la Corporación Autónoma Regional en materia de atención y prevención del riesgo.
Descartó la falta de legitimación en la causa por pasiva en relación con las mencionadas entidades, porque la Corporación Autónoma Regional es la máxima autoridad ambiental en la jurisdicción de Risaralda y respecto del Municipio explicó le asiste la obligación de garantizar la planificación ambiental. 9.9. El Tribunal consideró que de acuerdo con las actuaciones ambientales surtidas en el predio “El Brillante” en virtud del seguimiento y control al permiso de ocupación de cauce y autorización de Disposición Final de Material de Descapote y excavación, se colige que existió un proceso de remoción en masa, que una vez evaluado se consideró que, aunque es superficial, detonados por la acumulación de aguas lluvias y de escorrentía provenientes de la parte superior de la ladera, genera 11 Núm. único de radicación: 660012333000202100074-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co inestabilidad sobre la ladera dada la saturación de agua en el terreno; por tanto, es importante que en el predio donde se desarrolla el proyecto de adecuación morfológica, se realice un adecuado manejo de las aguas superficiales que involucre un manejo integral. 9.10.
El Tribunal aclaró que, si bien, existe una irregularidad en el terreno de origen geológico en nada desvirtúa la afectación del medio ambiente y el desequilibrio ecológico aquí advertido ni, por ende, la vulneración de los derechos colectivos invocados en el escrito de demanda, cuando Todoterreno Ingeniería y Equipos S.A.S procedió a realizar movimientos de tierra para la adecuación morfológica, sin que se haya reparado o compensado esa afectación en debida forma.
Debido a lo anterior, un fuerte aguacero ocasionó un evento de deslizamiento de material de excavación depositado, el cual empujó de manera parcial una de las recamaras construidas y la fracturó ocasionando el desprendimiento y fraccionamiento de la misma, lo cual ocasionó una disminución en la sección hidráulica de la tubería instalada. 9.11.
Estableció que, aunque los titulares del permiso de cauce del predio “El Brillante” han sido sancionados con ocasión de su actuar por la Corporación Autónoma Regional de Risaralda-CARDER con amonestación escrita y suspensión de la recepción de material, que en las visitas se confirmó o verificó que ya no se estaba realizando, por infracción de normas ambientales; tal circunstancia no excluye la consecuencia de que ese mismo comportamiento pueda dar lugar a diversas investigaciones y sanciones, siempre y cuando la conducta enjuiciada vulnere diversos bienes jurídicos y atienda a distintas causas y finalidades, de tal manera que lo que se busca es proteger la eventual infracción o amenaza de derechos colectivos, asunto diametralmente disímil al proceso sancionatorio ambiental en el que se impuso sanción por desconocimiento de normas ambientales. 9.12.
Encontró demostrada una afectación ambiental que desembocó en una vulneración a la efectiva prevención de desastres y gestión del riesgo, toda vez que la remoción de tierra en virtud del proyecto de adecuación morfológica y las fuertes lluvias provocaron un deslizamiento de tierra que se represó y ocasionó una inundación en el predio La Gloria, generando una inadecuada intervención del cauce que amerite una restauración y adecuación en el paso de agua de la quebrada que discurre desde la Finca “El Vergel” y a traviesa bajo canalización el predio “El Brillante”, y que se itera fue alterado por el deslizamiento.
De las pruebas 12 Núm. único de radicación: 660012333000202100074-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co aportadas, se demostró que se han realizado diferentes intervenciones al predio donde funciona la escombrera con el fin de vigilar y contribuir en el cese de los hechos que fueron intervinientes dentro del represamiento, pero no han finalizado y su falta de concreción en un futuro generarían los mismos efectos devastadores en el ecosistema. 9.13.
Concluyó que, se encontraba probada la vulneración del derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, no solo por la categorización de la zona objeto de controversia, sino porque las actividades humanas realizadas en principio bajo la autorización de actos administrativos, generaron las afectaciones a los predios contiguos que allí se ubican.
Por un lado, si bien la afectación es de origen geológico, ello no exime a las autoridades de su deber de adoptar todas las medidas necesarias para conocer, reducir y manejar su impacto, y por el otro, debe hacerse claridad que las afectaciones no se limitan a intereses particulares, pues si bien el proyecto de adecuación morfológica se desarrolla en el predio “El Brillante”, lo cierto es que las medidas para mitigar el riesgo redundan en la seguridad de las viviendas aledañas y las capas de vegetación se ven arruinadas por los deslizamientos de tierras, máxime si se tiene en cuenta que las obras de estabilización de terreno por la disposición final del material que en el paso se efectuaron necesitan ser vigiladas porque su compactación no ha cumplido con las especificaciones para ello.
Recurso de apelación presentado por el Municipio de Pereira 10. El Municipio de Pereira presentó escrito por medio del cual interpuso el recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, en los siguientes términos: 10.1. Manifestó que la vulneración de los derechos colectivos que se reclama se produce por el deslizamiento en un afluente canalizado ubicado en un predio habilitado como sitio para disposición final de RCD, que para operar debe tener autorización expedida por la corporación autónoma regional. 10.2.
Expresó que pese a que se logró demostrar el cumplimiento de las funciones que como entidad territorial le corresponden, no obstante, se decidió endilgarle responsabilidades que no le competen y sin tener en cuenta lo siguiente: i) situaciones de riesgo en predio privado, que se generaron como consecuencia del actuar de un particular; ii) la emisión de conceptos en cumplimiento de sus funciones; iii) la responsabilidad de los particulares para tramitar ante la dirección 13 Núm. único de radicación: 660012333000202100074-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de gestión del riesgo el cumplimiento de las órdenes impartidas en el concepto técnico; iv) impartir obligaciones al Municipio es cargar de obligaciones del particular incumplidas por este; v) no existe argumento jurídico o técnico que indique cual es la omisión del Municipio frente a la violación de los derechos colectivos reclamados; y vi) se considera violado el derecho a la defensa del Municipio porque no hay argumentos para endilgar la supuesta violación. 10.3.
Por último, solicitó la revocatoria de los numerales 3, 4.3 y 6 de la sentencia proferida en primera instancia8. Recurso de apelación presentado por la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER 11. La Corporación Autónoma Regional presentó escrito por medio del cual interpuso el recurso de apelación adhesiva contra la sentencia proferida, en primera instancia, en los siguientes términos: 11.1.
Indicó que no se logró demostrar un daño ambiental, debido a la ausencia de los elementos que dan lugar a este, es decir hay falta de pruebas. En relación con la vinculación de la CARDER no se observa omisión; por el contrario, el acto administrativo que autorizó la disposición de material goza de plena presunción de legalidad. La Corporación ha realizado seguimiento permanente y control a las actuaciones realizadas por parte de la escombrera en el área que sufrió la presunta afectación. 11.2.
Indicó que la Corporación Autónoma Regional realizó actuaciones ajustadas a derecho, de acuerdo con sus competencias asignadas en la Ley 99. 11.3. Expresó que el particular fue el responsable de la generación de los escenarios de riesgo, por cuanto la Ley 1523 en su artículo 2 indicó que los habitantes son corresponsables de la gestión del riesgo, por lo que dichos derechos no fueron vulnerados por la Corporación Autónoma Regional. 11.4.
Resaltó que la geóloga testigo técnico indicó que la afectación a la fecha de realizar las visitas ya se había superado, a pesar de que señaló que era una época en la que el territorio se encontraba afectado por lluvias y que el terreno es propenso a la ocurrencia de deslizamientos o movimientos de tierra, independientemente de si existiera o no la recepción de material por parte de la escombrera. 8 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Expediente digital del Tribunal, archivo denominado: 092_078APELACIONMUNPEREIRA. 14 Núm. único de radicación: 660012333000202100074-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11.5. Señaló que de las pruebas se puede observar que luego del suceso del hecho generador de la acción popular se han realizado diferentes intervenciones al predio donde funciona la escombrera con la finalidad de vigilar y contribuir en el cese de los hechos que crearon el represamiento. 11.6.
Manifestó la falta de legitimación por pasiva porque la propiedad del ZODME9 es de un particular y las medidas deben ser desarrolladas por su propietario. En esa misma línea indicó que el Municipio de Pereira es el ente municipal encargado de realizar los trámites y acompañamientos solicitados en la acción popular. Es decir, la ejecución de las obras o acciones conforme lo establece la Ley 1523 de 2021, por la cual se adopta la Política Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo, se encuentra en cabeza únicamente de la entidad territorial. 11.7.
Por último, indicó que se presenta una falta de valoración de las pruebas allegadas al proceso porque estas dan cuenta del cumplimiento por parte de la Corporación Autónoma Regional en el acompañamiento ambiental, emitiendo conceptos técnicos y resoluciones, cumpliendo con la totalidad de sus funciones de asesoría y acompañamiento técnico y ambiental; e indicó adicionalmente que en una acción de tutela que presentó el señor Dagoberto Vásquez Zuleta se probó que los derechos no han sido vulnerados.
Por último, solicitó que se le exonere de las cargas impuestas en la sentencia proferida, en primera instancia10. Recurso de apelación presentado por la sociedad Todoterreno Ingeniería y Equipos S.A.S 12. La sociedad Todoterreno Ingeniería y Equipos S.A.S presentó escrito por medio del cual interpuso el recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, en los siguientes términos: 12.1.
Indicó que ya se ha dado cumplimiento a todas las órdenes impartidas por el despacho judicial, por lo que considera que se configuró un hecho superado e inclusive aportó documentos que, en su criterio, evidencian el cumplimiento. 9 Zonas de Disposición de Material de Excavación Sobrantes ZODMES. 10 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Expediente digital del Tribunal. Archivo denominado: 093_079APELACIONCARDER. 15 Núm. único de radicación: 660012333000202100074-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12.2. Expresó que por lo anterior no es procedente la condena en costas. Solicitó sean revocadas las órdenes impartidas y revocar la condena impuesta11.
Actuaciones en segunda instancia 13. El Despacho sustanciador, mediante auto de 3 de mayo de 202412, ajustó al efecto devolutivo los recursos de apelación interpuestos; mediante auto de 23 de mayo de 202413 admitió los recursos de apelación y por medio de auto de 18 de julio de 2024, negó las solicitudes probatorias presentadas por la sociedad Todoterreno Ingeniería y Equipos S.A.S14.
El Ministerio Público no rindió concepto, ni las partes se pronunciaron en relación con los recursos de apelación interpuestos. II. CONSIDERACIONES DE SALA 14. La Sala abordará el estudio del presente asunto en las siguientes partes: i) la competencia de la Sala; ii) los problemas jurídicos; iii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos; iv) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el principio de prevención en materia ambiental; v) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho ambiental como garantía del derecho colectivo al goce al ambiente sano; vi) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; y vii) el análisis del caso concreto.
Competencia de la Sala 15. Vistos: i) el artículo 16 de la Ley 472 de 5 de agosto de 199815, sobre competencia para conocer de las acciones populares en segunda instancia; ii) el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 201916, sobre la distribución de asuntos entre las secciones del Consejo de Estado; y iii) el artículo 15017 de la Ley 11 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Expediente digital del Tribunal. Archivo denominado: 094_080RECURSAPELACTERCVINCULTODOTERRENO. 12 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Índice 00002. Archivo denominado: 008Auto que adecua_AP-a-2021-74-01 Sant 13 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Índice 00002. Archivo denominado: 012Auto que admite_APa20217401SantiagoV. 14 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Índice 00002. Archivo denominado: 024Auto que niega _APa20217401SantiagoV. 15 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. 16 “[…] Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado […]”. 17 Modificado por las leyes 1564 y 2080 y en concordancia con el artículo 86 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 “[ ] Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011-y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción [ ]”. 16 Núm. único de radicación: 660012333000202100074-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1437 de 18 de enero de 201118, sobre competencia del Consejo de Estado en segunda instancia; esta Sección es competente para conocer de los recursos de apelación que se presenten contra las sentencias proferidas en primera instancia, por los tribunales administrativos en el trámite de las acciones populares. 16.
La Sala procederá a examinar y a pronunciarse sobre los argumentos expuestos por las partes demandadas en sus recursos de apelación interpuestos contra la sentencia 29 de junio de 2023 proferida por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda, de conformidad con los artículos 32019 y 32820 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201221, norma aplicable al presente caso, en virtud de lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 472.
Los problemas jurídicos 17. Corresponde a la Sala, con fundamento en los argumentos de los recursos de apelación, determinar si se probó o no la vulneración o amenaza de los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente en virtud del permiso de ocupación de cauce y autorización de disposición final de material de descapote y excavación en el predio “El Brillante”. 17.1.
Posteriormente, en caso de encontrar probada la vulneración o amenaza y en los términos de los recursos de apelación, se determinará si el Municipio de Pereira y la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, se encuentran legitimadas por pasiva para atender la situación de daño ambiental y de riesgo que se presentó por el proyecto de adecuación morfológica realizado por la sociedad Todoterreno Ingeniería y Equipos S.A.S. Además, se determinará si el Municipio de Pereira y la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER son responsables por omisión de la vulneración de los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano y a la seguridad y prevención de desastres previsibles 18 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 19 “[…] Artículo 320.
FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo […]”. 20 “[…] Artículo 328.
COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones […]” 21 “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”. 17 Núm. único de radicación: 660012333000202100074-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co técnicamente, con ocasión del proyecto de adecuación morfológica realizado por la sociedad Todoterreno Ingeniería y Equipos S.A.S. 17.2.
De igual manera, se verificará si en el caso concreto se configura la carencia actual de objeto por hecho superado como argumento expresado por la sociedad Todoterreno Ingeniería y Equipos S.A.S. 17.3. Se establecerá si es procedente la revocatoria de la condena en costas en favor del actor popular, impuesta en la sentencia proferida en primera instancia. 18.
En consecuencia, se determinará si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia de 29 de junio de 2023 proferida por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda, en primera instancia. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos 19.
Visto el artículo 88 de la Constitución Política, que dispone que las acciones populares son un mecanismo de protección “[…] de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella […]”. 19.1.
El artículo 2.° de la Ley 472, define las acciones populares como “[…] los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos […]” que se ejercen para “[…] evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible […]”. 19.2.
Esta acción tiene por objeto que “toda persona natural o jurídica” pueda disponer de un mecanismo judicial para la protección efectiva de los derechos e intereses colectivos, cuya amenaza o vulneración debe acreditarse en el trámite del proceso, con miras a la procedencia del amparo pretendido. 19.3. Conforme lo anterior, los supuestos sustanciales para la procedencia de la acción popular son los siguientes: i) una acción u omisión de la parte demandada; ii) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; y iii) la relación o nexo de causalidad entre la acción u omisión y la afectación de los derechos e intereses. 18 Núm. único de radicación: 660012333000202100074-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19.4.
Sobre el particular, la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia de 28 de marzo de 2014, explicó que la acción popular es autónoma y principal y, además, puede ser ejercida por cualquier persona natural o jurídica; sin embargo, “[…] quien concurre al litigio después de haberse promovido la acción popular por diferente persona, sólo puede acogerse al proceso dentro de los términos en que ésta presenta la demanda, es decir, no le es dable al tercero extenderse en la materia discutida, los móviles o las consecuencias del proceso, puesto que es la parte actora quien en la demanda, fija el litigio […]”22. 19.5.
La Sala resalta que conforme a los artículos 1.°, 2.°, 4.° y 9.° de la citada Ley 472, se infiere que la acción popular se caracteriza porque: i) está dirigida a obtener la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva definidos como tales en la Constitución Política, en las leyes y en los tratados celebrados por Colombia; ii) su objetivo es evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio sobre los derechos e intereses colectivos y restituir las cosas a su estado anterior, cuando ello fuere posible; iii) es una acción pública y un mecanismo propio de la democracia participativa, por lo tanto, puede ser ejercida por “toda persona”, organizaciones no gubernamentales, las entidades públicas de control, el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo, los personeros y los servidores públicos; iv) es una acción autónoma y principal; v) no tiene carácter sancionatorio respecto de aquel contra quien se dirijan las pretensiones y, eventualmente, recaiga la sentencia estimatoria; y, vi) no ha sido instituida como mecanismo de control judicial de las leyes, en consecuencia, cuando con fundamento en la eventual violación o amenaza a un derecho o interés colectivo se pretenda impugnar una ley o que se imparta una orden al legislador, habrá de acudirse a las acciones pertinentes.
Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el principio de prevención en materia ambiental 20. El principio de prevención en materia ambiental tiene sustento en el principio 17 de la Declaración de Río sobre el Medio ambiente y el Desarrollo según el cual “[…] deberá emprenderse una evaluación del impacto ambiental, en calidad de instrumento nacional, respecto de cualquier actividad propuesta que probablemente haya de producir impacto negativo considerable en el medio, y que esté sujeta a la decisión de una autoridad nacional competente […]”. 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 28 de marzo de 2014;
C.P. Marco Antonio Velilla Moreno; núm. único de radicación 250002327000200190479-01. 19 Núm. único de radicación: 660012333000202100074-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20.1. Es importante recordar que el artículo 80 de la Constitución Política le impone al Estado la obligación de prevenir los factores de deterioro ambiental; así las cosas, al igual que el principio de precaución, el principio de prevención está señalado en la Ley 99, principalmente por la remisión que efectúa el numeral 1 del artículo 1.º, norma según la cual “[…] el proceso de desarrollo económico y social del país se orientará según los principios universales y del desarrollo sostenible contenidos en la Declaración de Río de Janeiro de junio de 1992 sobre Medio Ambiente y Desarrollo […]”, postulado que también se manifiesta en el numeral 7 ibidem cuando se refiere al principio de “quien contamina paga” al prever que “[…] el Estado fomentará la incorporación de los costos ambientales y el uso de instrumentos económicos para la prevención, corrección y restauración del deterioro ambiental y para la conservación de los recursos naturales renovables […]”. 20.2.
La Corte Constitucional en sentencia C-499 de 201523 se refirió al principio de prevención definiéndolo en los siguientes términos: “[…] aquel que busca ‘que las acciones de los Estados se encarrilen a evitar o minimizar los daños ambientales, como un objetivo apreciable en sí mismo, con independencia de las repercusiones que puedan ocasionarse en los territorios de otras naciones.
Requiere por ello de acciones y medidas -regulatorias, administrativas o de otro tipo- que se emprendan en una fase temprana, antes que el daño se produzca o se agrave’. La doctrina ha expresado que ‘se ha producido, en nuestros días, una toma de consciencia de que no basta con reparar (modelo curativo) sino que se impone prevenir (modelo preventivo), y ello convierte al principio de prevención en uno de los grandes principios estructurales de este sector del derecho internacional público.
La finalidad o el objeto último del principio de prevención es, por tanto, evitar que el daño pueda llegar a producirse, para lo cual se deben adoptar medidas preventivas’. Ello encuentra fundamento en la Declaración de Estocolmo de 1972, la Carta Mundial de la Naturaleza de 1982 y la Declaración de Río de 1992]. La eficacia práctica de la acción preventiva requiere de una armonización con el principio de precaución, al flexibilizar este último el rigor científico que se exige para que el Estado adopte una determinación. El principio de prevención se aplica en los casos en que es posible conocer las consecuencias sobre el medio ambiente que tiene la puesta en marcha de determinado proyecto o actividad, de modo que la autoridad competente pueda adoptar decisiones antes de que el riesgo o el daño se produzca, mientras que el principio de precaución opera en ausencia de certeza científica absoluta […]”. 20.3.
El principio de prevención abarca los supuestos en los cuales el estado del conocimiento revela con algún grado de precisión los efectos que sobre el medio ambiente son provocados por determinada actividad, por lo que es necesario el 23 Corte Constitucional. Sentencia C-449/15. Referencia: Expediente D-3748. Asunto: Demanda de inconstitucionalidad en contra de los artículos 1, numeral 6 (parcial); y, 85, numeral 2º y parágrafo 3 (parcial), de la Ley 99 de 1993, “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se reorganiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones.” Demandante: Ricardo Vanegas Sierra.
Magistrado Ponente: Alfredo Beltrán Sierra, 23 de abril de 2002. 20 Núm. único de radicación: 660012333000202100074-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co despliegue de las facultades de la Administración para evitar que se concrete el riesgo o el daño previo a que ocurran. 20.4.
En ese sentido, la debida diligencia constituye un elemento fundamental del principio de prevención en materia ambiental, teniendo en cuenta que ello implica la aplicación en el proceder de la administración de los instrumentos legales para controlar y eventualmente mitigar los posibles daños sobre el medio ambiente. Es de suma importancia para garantizar la aplicabilidad del mencionado principio, el proceder de acuerdo con el reglamento o instrumento autorizado.
Así, la actuación diligente implica acciones de preservación y otras de atención a obligaciones, incluso de carácter internacional. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho ambiental como garantía del derecho colectivo al goce al ambiente sano 21. En el orden internacional24 existen una serie de instrumentos normativos que hacen parte del derecho ambiental, que tienen por objeto proteger el ambiente y los recursos naturales, del cual se destaca la Declaración de Río de Janeiro, adoptada el 14 de junio de 1992, en el marco de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, que en su preámbulo tiene como objetivo establecer una alianza mundial nueva y equitativa mediante la creación de nuevos niveles de cooperación entre los Estados, los sectores claves de las sociedades y las personas y procurando alcanzar acuerdos internacionales en los que se respeten los intereses de todos y se proteja la integridad del sistema ambiental y de desarrollo mundial. 21.1.
Estos principios se aplican en el ordenamiento jurídico colombiano, por un lado, por virtud de lo dispuesto en el artículo 9.º de la Constitución Política y, por el otro, debido a que el Estado Colombiano los hizo vinculantes por virtud de lo dispuesto en el numeral 1.º del artículo 1.º de la Ley 99 de 22 de diciembre de 1993.25 21.2.
En efecto, el artículo 1.º Ibidem sobre los principios generales ambientales dispone que: “[…] La política ambiental colombiana seguirá los siguientes principios: 24 Sobre este aspecto ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 19 de julio de 2018, proceso identificado con número único de radicación 270012331000201100179-02(AP), C.P. Hernando Sánchez Sánchez. 25 Por medio del cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Publico encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones. 21 Núm. único de radicación: 660012333000202100074-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.
El proceso económico y social del país se orientará según los principios universales y del desarrollo sostenible contenidos en la Declaración de Rio de Janeiro de junio de 1992 sobre medio ambiente y desarrollo […]”. 21.3. En sentido similar, el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales "Protocolo de San Salvador"26, adoptado el 17 de noviembre de 1988, aprobado en nuestro ordenamiento jurídico por virtud de la Ley 319 de 20 de septiembre de 199627 y promulgado mediante Decreto 429 de 14 de marzo de 200128, estableció: “[…]
ARTICULO 11. DERECHO A UN MEDIO AMBIENTE SANO. 1. Toda persona tiene derecho a vivir en un medio ambiente sano y a contar con servicios públicos básicos. 2. Los Estados Partes promoverán la protección, preservación y mejoramiento del medio ambiente […]” (Destacado de la Sala). 21.4. Ahora bien, en el ordenamiento jurídico interno, el medio ambiente está amparado por lo que la jurisprudencia de la Corte Constitucional29 ha denominado la “Constitución Ecológica”, esto es, el conjunto de disposiciones contenidas en la Carta Política que fijan los supuestos con fundamento en los cuales debe regularse la interacción entre la sociedad y la naturaleza, con miras a proteger el medio ambiente. 21.5.
Sobre el particular hay más de 30 disposiciones Constitucionales que desarrollan la materia, entre las cuales se destacan los artículos 8.°, 58, 79, 80 y 95 que prevén: i) la obligación del Estado y de las personas de proteger las riquezas naturales de la Nación; ii) la función ecológica de la propiedad; iii) el derecho a gozar de un ambiente sano y el deber del Estado de proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservando las áreas de especial importancia ecológica y fomentando la educación para el logro de estos fines; y iv) el deber del Estado de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. Así como de 26 El citado instrumento internacional entró en vigor el 16 de noviembre de 1999 de acuerdo con lo previsto en su artículo 21, numeral 3. 27 Por medio de la cual se aprueba el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales "Protocolo de San Salvador', suscrito en San Salvador el 17de noviembre de 1988. 28 Por el cual se promulga el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales "Protocolo de San Salvador", suscrito en San Salvador el 17 de noviembre de 1988. 29 Corte Constitucional: Sentencias T-411 de 17 de junio de 1992, M.P. Alejandro Martínez Caballero;
T-523 de 22 de noviembre de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-126 de 1 de abril de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero y C-431 de 12 de abril de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. 22 Núm. único de radicación: 660012333000202100074-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados. 21.6.
Estos preceptos previamente referidos concentran los atributos principales en relación con el medio ambiente que se manifiestan en otros artículos constitucionales, de ahí que el análisis de este bien jurídico superior se efectúe desde tres perspectivas: i) como un derecho de las personas, ii) como un servicio público y, iii) como un principio que permea el ordenamiento jurídico en su integridad, dado que asigna facultades e impone compromisos a las autoridades así como a los particulares, en aras de su protección adquiriendo, de esa forma, un carácter de objetivo social. 21.7.
En relación con el medio ambiente sano como derecho colectivo, la Corte Constitucional30 ha resaltado su importancia “[…] ya que los derechos colectivos y del ambiente no sólo se le deben a toda la humanidad, en cuanto son protegidos por el interés universal, y por ello están encuadrados dentro de los llamados derechos humanos de 'tercera generación', sino que se le deben incluso a las generaciones que están por nacer", toda vez que "la humanidad del futuro tiene derecho a que se le conserve, el planeta desde hoy, en un ambiente adecuado a la dignidad del hombre como sujeto universal del derecho […]”. 21.8.
Asimismo, sobre el medio ambiente y el equilibrio ecológico, la referida Corporación en sentencia T-046 de 29 de enero de 199931 precisó lo siguiente: “[…] cabe señalar que existen unos deberes estatales encaminados a la protección de la diversidad e integridad del ambiente, la conservación de las áreas de especial importancia ecológica y el fomento de la educación para obtener esos fines, que comportan igualmente una planificación del manejo y del aprovechamiento de los recursos naturales de manera que se garantice su desarrollo sostenible, conservación, restauración o sustitución, así como la prevención y control de los factores de deterioro ambiental, que se traducen en las acciones más importantes para que el Estado cumpla con los propósitos especialmente definidos respecto de la existencia de un medio ambiente sano y equilibrado, las cuales vienen acompañadas para su eficacia con la correlativa posibilidad de imponer sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados, junto con el deber de cooperación con otras naciones para la protección de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas (C.P., arts. 8, 79 y 80) […]”. 21.9.
El marco legal en materia ambiental encuentra sus mediatos orígenes en la Ley 23 de 19 de diciembre de 197332 y en el Decreto 2811 de 18 de diciembre de 30 Corte Constitucional, sentencia C-699 de 18 de noviembre de 2015, M.P. Diana Fajardo Rivera. 31 M.P. Hernando Herrera Vergara. 32 Por la cual se conceden facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir el Código de Recursos Naturales y Protección al Medio Ambiente y se dictan otras disposiciones. 23 Núm. único de radicación: 660012333000202100074-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 197433, cuyos artículos 1.° y 2.°, dictan que el medio ambiente es un patrimonio común cuya preservación y manejo es una obligación exigible al Estado y a los particulares y precisan que el Código de Recursos Naturales y Protección al Medio Ambiente tiene por objeto, entre otros aspectos, la preservación y restauración del ambiente y la conservación, mejoramiento y utilización racional de los recursos naturales renovables, previniendo y controlando los efectos nocivos de la explotación de los recursos naturales no renovables sobre los demás recursos y regular la conducta humana en sus dimensiones individual o colectiva así como la actividad de la administración en lo que se refiere a las relaciones que emanan del aprovechamiento y conservaciones del medio ambiente. 21.10.
Más recientemente, la Ley 99 de 22 de diciembre de 1993, “Por medio del cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Publico encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones”, prevé los principios que la política ambiental debe seguir, haciendo remisión específica a los postulados universales y de desarrollo sostenible contenidos en la Declaración de Río de Janeiro de junio de 1992 sobre Medio Ambiente y Desarrollo.
Adicionalmente, procura la protección de la biodiversidad en Colombia como patrimonio nacional y de interés de la humanidad y el derecho de los seres humanos a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza, resaltando que la formulación de políticas ambientales debe tener en cuenta el resultado del proceso de investigación científica, sin perjuicio de la aplicación del principio de precaución. 21.11.
Finalmente, el goce de un ambiente sano ha sido entendido, tanto por la Corte Constitucional como por esta Corporación, como un derecho multidimensional fundamental y colectivo. Al respecto, se considera pertinente citar la sentencia proferida por esta Sección el 14 de marzo de 201934, en los siguientes términos: “[…] Atendiendo a este marco constitucional, el goce de un ambiente sano ha sido entendido por la Corte Constitucional y por esta Corporación judicial, como un derecho multidimensional fundamental y colectivo35.
Precisamente, en sentencia de 28 de marzo de 2014, esta Sección adujo lo siguiente: 33 Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente. 34 Consejo de Estado; Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 14 de marzo de 2019, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; número único de radicación: 17001-23-00-000-2011-00337-01 (AP). 35 Corte Constitucional.
Sentencia C-632 del 24 de agosto de 2011. MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Demanda de inconstitucionalidad contra los articulas 31 y 40 (parcial) de la Ley 1333 de 2009 "Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones". Actor: Luis Eduardo Montealegre Lynett. Exp. 0-8379. 24 Núm. único de radicación: 660012333000202100074-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] Resulta lógico que dicho derecho cuente con varias dimensiones, toda vez que ostenta la calidad de i) derecho fundamental (por encontrarse estrechamente ligado con los derechos fundamentales a la vida y a la salud); ii) de derecho-deber (todos son titulares del derecho a gozar de un ambiente sano pero, además, tienen la obligación correlativa de protegerlo); iii) de objetivo social (conservación de las condiciones del medio ambiente para garantizar la supervivencia de las generaciones presentes y futuras) y, iv) de deber del Estado (conservación del medio ambiente, eficiente manejo de los recursos, educación ambiental, fomento del desarrollo sostenible, e imposición las sanciones a que haya lugar). […]36 Ahora bien, acerca de la noción de medio ambiente y los alcances del derecho al goce del ambiente sano y existencia del equilibrio ecológico, la Sección Primera del Consejo de Estado ha precisado lo siguiente: “[…] Así, se ha entendido y desarrollado la noción de medio ambiente como todo lo que rodea a los seres vivos y comprende elementos biofísicos, los recursos naturales como el suelo, el agua, la atmósfera, la flora, la fauna, etc.; y los componentes sociales.
Las distintas normativas buscan establecer la correcta interrelación de los distintos elementos en aras de salvaguardarlo. En ese orden de ideas, resulta lógico que dicho derecho cuente con varias dimensiones, toda vez que ostenta la calidad de i) derecho fundamental (por encontrarse estrechamente ligado con los derechos fundamentales a la vida y a la salud); ii) de derecho-deber (todos son titulares del derecho a gozar de un ambiente sano pero, además, tienen la obligación correlativa de protegerlo); iii) de objetivo social (conservación de las condiciones del medio ambiente para garantizar la supervivencia de las generaciones presentes y futuras), iv) de deber del Estado (conservación del medio ambiente, eficiente manejo de los recursos, educación ambiental, fomento del desarrollo sostenible, e imposición las sanciones a que haya lugar) y v) de derecho colectivo, de conformidad con lo previsto en el artículo 88 superior.
Es así como, en relación con la primera de las dimensiones reconocidas al derecho al ambiente sano, como derecho fundamental por su inescindible relación con los derechos a la vida y a la salud, la Corte Constitucional determinó: “El derecho al medio ambiente no se puede desligar del derecho a la vida y a la salud de las personas. De hecho, los factores perturbadores del medio ambiente causan daños irreparables en los seres humanos y si ello es así habrá que decirse que el medio ambiente es un derecho fundamental para la existencia de la humanidad.
A esta conclusión se ha llegado cuando esta Corte ha evaluado la incidencia del medio ambiente en la vida de los hombres y por ello en sentencias anteriores de tutelas, se ha afirmado que el derecho al medio ambiente es un derecho fundamental”37. Por su parte, respecto de la connotación de derecho deber, se ha precisado: “Bajo ese entendido, uno de los principios fundamentales del nuevo régimen constitucional es la obligación estatal e individual de proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación, en virtud de la cual, la Constitución recoge en la forma de derechos colectivos y obligaciones específicas las pautas generales que rigen la relación entre el ser humano y el ecosistema.
Estas disposiciones establecen, por ejemplo, (i) el derecho colectivo a gozar de un ambiente sano, (ii) la obligación estatal y de todas las personas de proteger la diversidad e integridad del ambiente, (iii) la obligación del Estado 36 Consejo de Estado, Sección Primera, Consejero Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno, Radicación número: 25000-23-27-000-2001-90479-01 (AP) 37 Corte Constitucional, Sentencia C - 671 de 2001. 25 Núm. único de radicación: 660012333000202100074-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de prevenir y controlar los factores de deterioro y garantizar un desarrollo sostenible y (iv) la función ecológica de la propiedad.
(…) De ahí que todos los habitantes del territorio colombiano tienen derecho a gozar un entorno o hábitat sano y el deber de velar por la conservación de éste […]” (Subraya inserta en el texto) […] Por ello, el principio de desarrollo sostenible se convierte en el parámetro que debe guiar las relaciones sociales, ambientales y económicas.
El mencionado principio facilita el proceso de armonización de las tensiones existentes entre el uso y la explotación de los recursos naturales; con la necesidad de conservar y proteger el ambiente38. En efecto, el artículo 80 de la Carta Política consagra una garantía estatal de racionalización de los recursos naturales, a través de la cual se establecen pautas de preservación del ambiente al interior de la estrategia de crecimiento económico que promueva el Estado.
A nivel normativo el artículo 3º de la Ley 99 de 1993, define el desarrollo sostenible como aquel que: “[…] conduzca al crecimiento económico, a la elevación de la calidad de la vida y al bienestar social, sin agotar la base de recursos naturales renovables en que se sustenta, ni deteriorar el medio ambiente o el derecho de las generaciones futuras a utilizarlo para la satisfacción de sus propias necesidades […]”.
En igual sentido, la Ley 1523 de 201239, dispuso en su artículo 3° que: “[…] el desarrollo es sostenible cuando satisface las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de los sistemas ambientales de satisfacer las necesidades futuras e implica tener en cuenta la dimensión económica, social y ambiental del desarrollo. El riesgo de desastre se deriva de procesos de uso y ocupación insostenible del territorio, por tanto, la explotación racional de los recursos naturales y la protección del medio ambiente constituyen características irreductibles de sostenibilidad ambiental y contribuyen a la gestión del riesgo de desastres […]”.
Cabe precisar que este concepto también se nutre de diversos compromisos multilaterales de los Estados. Particularmente, la Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano de 1972, el informe Brundtland de 1987, la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo de 1992, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible Río + 20 de 22 de junio de 2012 y la XXI Conferencia Internacional sobre Cambio Climático de 2015, entre otros.
Estos instrumentos internacionales ponen de presente la necesidad de promover políticas que mantengan y expandan la base de los recursos naturales desde una estrategia de equidad intergeneracional, la cual reconoce que: i) es necesario preservar los recursos naturales para el beneficio de las generaciones futuras; ii) la explotación de los recursos debe ser sostenible, prudente y racional; y, iii) las consideraciones medioambientales deben ser parte de los planes de desarrollo.
En efecto, recientemente el Estado Colombiano suscribió el Acuerdo de París, adoptado el 12 de diciembre de 2015 y aprobado mediante Ley 1844 de 2017, en cuyo marco el gobierno nacional reitera el compromiso global de armonizar el bienestar de las personas con el de la naturaleza, de manera 38 Consejo de Estado, Sección Primera. Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés (E1), sentencia de 17 de agosto de 2017.
Radicación número: 20001-23-33-000-2016-00114-01 (AP). 39 "Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres". 26 Núm. único de radicación: 660012333000202100074-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que el medio ambiente sea considerado como parte fundamental del proceso de desarrollo.
Sin embargo, esta actividad de ponderación de ambos bienes jurídicos no resulta sencilla. Por ello, esta Sección, en la sentencia de 21 de junio de 2001, recordó que el Estado que no puede frenar el desarrollo cuando este sea sostenible. Es decir, aquel que “[…] lleve al crecimiento económico, al mejoramiento de la calidad de vida y al bienestar social sin agotar los recursos, ni deteriorar el ambiente […]”40.
Sumado a ello, en la sentencia de 18 de marzo de 2010, la Sección Primera de esta Corporación judicial, al reconocer el escenario complejo que afrontan las autoridades públicas en la interpretación del principio de desarrollo sostenible, puso de presente que: “[…] el medio ambiente involucra aspectos relacionados con el manejo, uso, aprovechamiento y conservación de los recursos naturales, el equilibrio de los ecosistemas, la protección de la diversidad biológica y cultural, el desarrollo sostenible, y la calidad de vida del hombre entendido como parte integrante de ese mundo natural […]”41.
De igual manera, conforme al criterio jurídico definido en la sentencia de 28 de marzo de 201442, el concepto de desarrollo sostenible posibilita el desarrollo de actividades productivas que conduzcan al crecimiento económico, a la elevación de la calidad de vida y al bienestar social, sin agotar la base de los recursos naturales renovables en que se sustenta, ni deteriorar el medio ambiente o el derecho de las generaciones futuras a utilizarlo para la satisfacción de sus propias necesidades.
Por lo anterior, es dable concluir que, a nivel normativo y jurisprudencial, la protección del medio ambiente es un tema transversal que tiene como gran garante al Estado, pero que, sin duda, termina involucrando a todas las personas (naturales y jurídicas) que habitan y coexisten en el ecosistema nacional y mundial […]” (Subrayado del texto).
Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente 22. Desde el punto de vista constitucional, este derecho colectivo tiene su fundamento en el artículo 2.º de la Constitución Política43. 22.1. La relevancia de la actividad preventiva en el Estado Social de Derecho tiene sustento en que el bienestar social debe lograse a través del despliegue de conductas que mitiguen las trasgresiones o amenazas de los bienes jurídicos superiores de las personas. 40 Consejo de Estado, Sección Primera, Consejero Ponente: Oiga Inés Navarrete Barrero. 41 Consejo de Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
Consejera ponente (E): María Claudia Rojas Lasso. Bogotá D.C., dieciocho (18) de marzo de dos mil diez (2010). Radicación número: 44001- 23-31-000-2005-00328-01(AG). Actor: Bartolo Poveda González. Demandado: Municipio de Maicao y Otros. 42 Consejo de Estado, Sección Primera, Consejero Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno, Radicación número: 25000-23-27-000-2001-90479-01(AP). 43 “[…] Articulo 2.
Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.
Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares […]”. 27 Núm. único de radicación: 660012333000202100074-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22.2.
En tal escenario, el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente le encarga al Estado el deber de proveer a los habitantes de los mecanismos e instrumentos para que aquellos hechos riesgosos puedan ser controlados de manera eficiente y eficaz. 22.3. Desde una perspectiva legal, la gestión del riesgo de desastres está definida en la Ley 1523 de 24 de abril de 201244, como “[…] un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible […]”. 22.4.
El derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente ha sido objeto de análisis por esta Corporación45, según la cual “[…] este derecho, orientado a precaver desastres y calamidades de origen natural o humano, busca garantizar por vía de la reacción -ex ante- de las autoridades la efectividad de los derechos y bienes jurídicos reconocidos por la Constitución a las comunidades y a las personas y la conservación de las condiciones normales de vida en un territorio.
Por esto demanda de los entes públicos competentes la adopción de las medidas, programas y proyectos que resulten necesarios y adecuados para solucionar de manera efectiva y con criterio de anticipación (y no solo de reacción posterior a los desastres, como es habitual en las actuaciones de policía administrativa) los problemas que aquejan a la comunidad y que amenazan su bienestar, integridad o tranquilidad y que resultan previsibles y controlables bien por la simple observación de la realidad, bien por medio de la utilización de las ayudas técnicas de las que hoy dispone la Administración Pública […]”. 22.5.
En suma, el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles está íntimamente relacionado con el cumplimiento de uno de los fines del Estado, consistente en “[…] servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución […]” en el sentido que propende porque las autoridades públicas adopten medidas, programas y proyectos de carácter preventivos que resulten necesarios y adecuados para salvaguardar, de manera 44 “Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones”. 45 Sección Primera.
C.P. Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés. Sentencia de 18 de mayo de 2017. Radicación número: 13001-23-31-000-2011-00315-01(AP) 28 Núm. único de radicación: 660012333000202100074-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co efectiva, los derechos de la comunidad que resulten amenazados por previsibles desastres naturales o antrópicos. 22.6.
De los anteriores recuentos normativo y jurisprudencial se puede concluir, por un lado, que el derecho e interés colectivo relativo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, es transversal a otros derechos como los de seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, goce del espacio público, utilización y defensa de los bienes de uso público, seguridad y salubridad públicos, entre otros; y, por el otro, que se trata de un derecho e interés colectivo que se sustenta en el principio de primacía del interés general.
Marco general de la competencia de los departamentos y de los municipios en materia de prevención de desastres 23. De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 1 y 2 de la Constitución Política, el Estado colombiano se define como una República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, en la cual las autoridades están instituidas para proteger a todas las personas en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades. 24.
La Constitución a su vez en sus artículos 298 y 300 asignó a los departamentos autonomía para la administración de los asuntos seccionales y planificación y promoción del desarrollo económico y social dentro de su territorio. Asimismo, les encomendó funciones administrativas, de coordinación y complementariedad de la acción municipal, de intermediación entre la Nación y los Municipios y de prestación de los servicios determinados en la Constitución y en la ley. 25.
Con respecto a la función de complementariedad de la acción municipal, establece el artículo 300 de la norma en cita: “[…] Artículo 300. Corresponde a las Asambleas Departamentales, por medio de ordenanzas: […] 2. Expedir las disposiciones relacionadas con la planeación, el desarrollo económico y social, el apoyo financiero y crediticio a los municipios, el turismo, el transporte, el ambiente, las obras públicas, las vías de comunicación y el desarrollo de sus zonas de frontera […]” (Destacado fuera de texto). 29 Núm. único de radicación: 660012333000202100074-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26.
En el mismo sentido la Ley 715 de 21 de diciembre de 200146, estableció en cuanto a la función de complementariedad: “[…]
ARTÍCULO
74. COMPETENCIAS DE LOS DEPARTAMENTOS EN OTROS SECTORES. Los Departamentos son promotores del desarrollo económico y social dentro de su territorio y ejercen funciones administrativas, de coordinación, de complementariedad de la acción municipal, de intermediación entre la Nación y los Municipios y de prestación de los servicios. Sin perjuicio de las establecidas en otras normas, corresponde a los Departamentos el ejercicio de las siguientes competencias: […] 74.5.
Asesorar y prestar asistencia técnica, administrativa y financiera a los Municipios y a las instituciones de prestación de servicios para el ejercicio de las competencias asignadas por la ley, cuando a ello haya lugar. […]” (Destacado de la Sala). 27. Ante las situaciones de vulnerabilidad por las condiciones del suelo o amenazas similares, el Estado ha promovido un sistema, el cual tiene como objetivo crear una política pública sólida para la identificación y evacuación de tales zonas, con miras a garantizar los derechos y los bienes de sus habitantes. 28.
El artículo 2 de la Ley 1523 de 24 de abril de 201247 establece que la gestión del riesgo es responsabilidad de todas las autoridades y de los habitantes del territorio colombiano. La norma dispone en su tenor literal: “[…] En cumplimiento de esta responsabilidad, las entidades públicas, privadas y comunitarias desarrollarán y ejecutarán los procesos de gestión del riesgo, entiéndase: conocimiento del riesgo, reducción del riesgo y manejo de desastres, en el marco de sus competencias, su ámbito de actuación y su jurisdicción, como componentes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres.
Por su parte, los habitantes del territorio nacional, corresponsables de la gestión del riesgo, actuarán con precaución, solidaridad, autoprotección, tanto en lo personal como en lo de sus bienes, y acatarán lo dispuesto por las autoridades […]”. 29. En virtud del principio de responsabilidad, la ley determinó como integrantes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, a: i) las entidades públicas, ii) entidades privadas y iii) la comunidad, de allí que disponga que la gestión del riesgo debe desarrollarse bajo los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad de todos los agentes que intervienen. 30.
Particularmente en materia de prevención de desastres, la Ley 1523 asigna a 46 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”. 47 “Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones”. 30 Núm. único de radicación: 660012333000202100074-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las autoridades departamentales las siguientes funciones: “[…] Artículo 13.
Los Gobernadores en el Sistema Nacional. Los gobernadores son agentes del Presidente de la República en materia de orden público y desarrollo, lo cual incluye la gestión del riesgo de desastres. En consecuencia, proyectan hacia las regiones la política del Gobierno Nacional y deben responder por la implementación de los procesos de conocimiento y reducción del riesgo y de manejo de desastres en el ámbito de su competencia territorial.
Parágrafo 1°. Los Gobernadores como jefes de la administración seccional respectiva tienen el deber de poner en marcha y mantener la continuidad de los procesos de gestión del riesgo de desastres en su territorio, así como integrar en la planificación del desarrollo departamental, acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo, especialmente a través del plan de desarrollo departamental y demás instrumentos de planificación bajo su responsabilidad.
Parágrafo 2°. Los gobernadores y la administración departamental son la instancia de coordinación de los municipios que existen en su territorio. En consecuencia, están a cargo de las competencias de coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva respecto de los municipios de su departamento […]” (Destacado fuera de texto). 31.
De conformidad con esta norma, a los departamentos les corresponde: i) proyectar la política del Gobierno Nacional en materia de gestión del riesgo; ii) responder por la implementación de los procesos de conocimiento y reducción del riesgo y de manejo de desastres; iii) poner en marcha y mantener la continuidad de los procesos de gestión del riesgo de desastres en su territorio; iv) integrar en la planificación del desarrollo departamental, acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo, especialmente a través del plan de desarrollo departamental y demás instrumentos de planificación bajo su responsabilidad; y v) coordinar los municipios de su territorio de manera concurrente y con subsidiariedad positiva. 32.
Por su parte, los municipios fueron instituidos en los artículos 311 y 313 de la Constitución Política como la entidad fundamental de la división político- administrativa del Estado, a la cual corresponde ordenar el desarrollo de su jurisdicción, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes, y a los concejos municipales como los encargados de reglamentar el uso del suelo. 33.
Un primer referente en materia de gestión del riesgo es la Ley 9 de 11 de enero de 198931 que establece, dentro de los planes de desarrollo municipal, la reserva de tierras para la reubicación de asentamientos humanos ubicados en sectores de alto riesgo y la posibilidad de expropiación de tierras con esa finalidad, 31 Núm. único de radicación: 660012333000202100074-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para lo cual, los alcaldes deben levantar un inventario sobre los asentamientos que se encuentren en alto riesgo, y tomar las medidas de precaución y de reubicación. 34.
La Ley 388 complementó el anterior mandato y dentro de sus objetivos señaló: “[…] establecimiento de los mecanismos que permitan al municipio, en ejercicio de su autonomía, promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural localizado en su ámbito territorial y la prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo, así como la ejecución de acciones urbanísticas eficientes […]” y “[…] [g]arantizar que la utilización del suelo por parte de sus propietarios se ajuste a la función social de la propiedad y permita hacer efectivos los derechos constitucionales a la vivienda y a los servicios públicos domiciliarios, y velar por la creación y la defensa del espacio público, así como por la protección del medio ambiente y la prevención de desastres […]”. 35.
A su vez, el literal “d” del artículo 10 de la Ley 388 prevé la necesidad de que los municipios establezcan dentro de los Planes de Ordenamiento Territorial políticas, directrices y regulaciones sobre prevención de amenazas y riesgos naturales, el señalamiento y localización de las áreas de riesgo para asentamientos humanos, así como las estrategias de manejo de zonas expuestas a amenazas y riesgos naturales, en especial en lo que a la zona urbana y su expansión se refiere. 36.
Más recientemente, la Ley 715 reiteró la responsabilidad de los municipios con respecto a la prevención y atención de desastres dentro de su jurisdicción, así: “[…] Artículo 76. Competencias del Municipio en otros sectores. Además de las establecidas en la Constitución y en otras disposiciones, corresponde a los Municipios, directa o indirectamente, con recursos propios, del Sistema General de Participaciones u otros recursos, promover, financiar o cofinanciar proyectos de interés municipal y en especial ejercer las siguientes competencias: […] 76.9.
En prevención y atención de desastres Los Municipios con la cofinanciación de la Nación y los departamentos podrán: 76.9.1. Prevenir y atender los desastres en su jurisdicción. 76.9.2. Adecuar las áreas urbanas y rurales en zonas de alto riesgo y reubicación de asentamientos […]”. 37. La Ley 1523 asigna a la administración distrital y municipal, dentro del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, la directa e inmediata 32 Núm. único de radicación: 660012333000202100074-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co responsabilidad de la implementación de los procesos de gestión del riesgo y el manejo de los desastres, en los siguientes términos: “[…] Artículo 14.
Los Alcaldes en el Sistema Nacional. Los alcaldes como jefes de la administración local representan al Sistema Nacional en el Distrito y el municipio. El alcalde, como conductor del desarrollo local, es el responsable directo de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el distrito o municipio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción. Parágrafo.
Los alcaldes y la administración municipal o distrital, deberán integrar en la planificación del desarrollo local, acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo de desastres, especialmente, a través de los planes de ordenamiento territorial, de desarrollo municipal o distrital y demás instrumentos de gestión pública […]” (Destacado fuera de texto). 38.
Esta Sección48, con ocasión de una acción popular interpuesta por hechos similares que se verificaron en el Municipio de Dosquebradas, abordó ampliamente el análisis de las competencias de los municipios en lo que tiene que ver con la atención y prevención de desastres, en los siguientes términos: “[…] Como bien lo expresa la jurisprudencia constitucional, ese deber genérico ha sido concretado en distintos preceptos de carácter legal, de manera específica y en relación con la materia que nos ocupa, la Ley 715 de 2001 […] Las anteriores normas se complementan con los diferentes mandatos contenidos en la Ley 388 de 1997 los cuales destacan la importancia de la prevención de desastres dentro de la planeación del ordenamiento territorial municipal.
El artículo 1º señala entre los objetivos de la Ley el establecimiento de los mecanismos que permitan al Municipio, en ejercicio de su autonomía, promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural localizado en su ámbito territorial y la prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo, así como la ejecución de acciones urbanísticas eficientes; garantizar que la utilización del suelo por parte de sus propietarios se ajuste a la función social de la propiedad y permita hacer efectivos los derechos constitucionales a la vivienda y a los servicios públicos domiciliarios, y velar por la creación y la defensa del espacio público, así como por la protección del medio ambiente y la prevención de desastres; promover la armoniosa concurrencia de la Nación, las entidades territoriales, las autoridades ambientales y las instancias y autoridades administrativas y de planificación, en el cumplimiento de las obligaciones constitucionales y legales que prescriben al Estado el ordenamiento del territorio, para lograr el mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes.
Por su parte, el artículo 8º establece que la función pública del ordenamiento del territorio municipal o distrital se ejerce mediante la acción urbanística de las entidades distritales y municipales, referida a las decisiones administrativas y a las actuaciones urbanísticas que les son propias, relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervención en los usos del suelo y menciona entre las acciones urbanísticas “localizar las áreas críticas de recuperación y control para la prevención de desastres, así como las áreas con fines de 48 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 13 de noviembre de 2014; proceso identificado con número único de radicación 17001-23-33-000-2012-00286-01, C.P. María Elizabeth García González. 33 Núm. único de radicación: 660012333000202100074-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co conservación y recuperación paisajística”.
En el mismo sentido el artículo 10º supra prescribe que “en la elaboración y adopción de sus planes de ordenamiento territorial los Municipios y distritos deberán tener en cuenta como determinantes, que constituyen normas de superior jerarquía las políticas, directrices y regulaciones sobre prevención de amenazas y riesgos naturales, el señalamiento y localización de las áreas de riesgo para asentamientos humanos, así como las estrategias de manejo de zonas expuestas a amenazas y riesgos naturales”.
Así pues, los entes Municipales cuentan con sendas competencias específicas en la prevención y atención de desastres, las cuales pueden ser financiadas con recursos propios, del Sistema General de Participaciones o de otros recursos. Estas competencias no se limitan a las zonas de alto riesgo ni se agotan con la reubicación de asentamientos […]”. 39.
Administrativamente, son los municipios las entidades territoriales que ostentan la responsabilidad principal y directa en la prevención y en la atención de desastres, de allí que los alcaldes como máximas autoridades son los encargados de la implementación de los procesos de gestión del riesgo, incluyendo su conocimiento y reducción y, el manejo de los desastres en el área de su jurisdicción, en la forma señalada por el artículo 14 de la Ley 1523.
Aplicación de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiaridad en las funciones municipales y departamentales 40. La Constitución Política establece que las competencias de los diferentes niveles de la administración se ejercerán conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiaridad, así: “[…] Artículo 288.
La ley orgánica de ordenamiento territorial establecerá la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales. Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley […]”. 41.
El concepto de estos principios fue establecido por la Ley 136 de 2 de junio de 199449, en el siguiente tenor: “[…] a) Coordinación. Las autoridades municipales, al momento de ejercer sus competencias y sus responsabilidades, deberán conciliar su actuación con la de otras entidades estatales de diferentes niveles. b) Concurrencia. Los Municipios y otras entidades estatales de diferentes niveles tienen competencias comunes sobre un mismo asunto, las cuales deben ejercer en aras de conseguir el fin para el cual surgieron las mismas. 49 Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los Municipios. 34 Núm. único de radicación: 660012333000202100074-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Las competencias de los diferentes órganos de las entidades territoriales y del orden nacional no son excluyentes sino que coexisten y son dependientes entre sí para alcanzar el fin estatal.
Las entidades competentes para el cumplimiento de la función o la prestación del servicio deberán realizar convenios o usar cualquiera de las formas asociativas previstas en la ley orgánica de ordenamiento territorial para evitar duplicidades y hacer más eficiente y económica la actividad administrativa. Los Municipios de categoría especial y primera podrán asumir la competencia si demuestran la capacidad institucional que para el efecto defina la entidad correspondiente.
Las entidades nacionales podrán transferir las competencias regulatorias, las de inspección y vigilancia a las entidades territoriales. c) Subsidiariedad. La Nación, las entidades territoriales y los esquemas de integración territorial apoyarán en forma transitoria y parcial a las entidades de menor desarrollo económico y social, en el ejercicio de sus competencias cuando se demuestre su imposibilidad de ejercerlas debidamente […]”. 42.
En unos términos más específicos, la Ley 1523 describe de manera especial estos principios, orientadores en materia de gestión del riesgo, de la siguiente manera: “[…] 12. Principio de coordinación: La coordinación de competencias es la actuación integrada de servicios tanto estatales como privados y comunitarios especializados y diferenciados, cuyas funciones tienen objetivos comunes para garantizar la armonía en el ejercicio de las funciones y el logro de los fines o cometidos del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres. 13.
Principio de concurrencia: La concurrencia de competencias entre entidades nacionales y territoriales de los ámbitos público, privado y comunitario que constituyen el sistema nacional de gestión del riesgo de desastres, tiene lugar cuando la eficacia en los procesos, acciones y tareas se logre mediante la unión de esfuerzos y la colaboración no jerárquica entre las autoridades y entidades involucradas.
La acción concurrente puede darse en beneficio de todas o de algunas de las entidades. El ejercicio concurrente de competencias exige el respeto de las atribuciones propias de las autoridades involucradas, el acuerdo expreso sobre las metas comunes y sobre los procesos y procedimientos para alcanzarlas. Principio de subsidiariedad: Se refiere al reconocimiento de la autonomía de las entidades territoriales para ejercer sus competencias.
La subsidiariedad puede ser de dos tipos: la subsidiariedad negativa, cuando la autoridad territorial de rango superior se abstiene de intervenir el riesgo y su materialización en el ámbito de las autoridades de rango inferior, si estas tienen los medios para hacerlo. La subsidiariedad positiva, impone a las autoridades de rango superior, el deber de acudir en ayuda de las autoridades de rango inferior, cuando estas últimas, no tengan los medios para enfrentar el riesgo y su materialización en desastre o cuando esté en riesgo un valor, un interés o un bien jurídico protegido relevante para la autoridad superior que acude en ayuda de la entidad afectada […]”. 43.
La Corte Constitucional ha destacado la importancia de estos principios como un medio a través del cual se cumplen de una forma más eficiente los fines, cometidos y metas estatales, de manera que los diferentes niveles de la administración deben mantener una comunicación constante y una planificación 35 Núm. único de radicación: 660012333000202100074-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co conjunta en el ejercicio de sus funciones; en síntesis, esa Corporación estableció lo siguiente34: “[…] En este orden de ideas, juega un papel importante el principio de coordinación. Este principio se relaciona de manera estrecha con el principio de subsidiariedad y podría considerarse como una derivación del mismo.
Implica, entre otras cosas, una comunicación constante entre los distintos niveles para armonizar aquellos aspectos relacionados, por ejemplo, con la garantía de protección de los derechos constitucionales fundamentales así como aquellos asuntos vinculados con el efectivo cumplimiento de las metas sociales del Estado. La Corte Constitucional ha reiterado en numerosas ocasiones que: […] En este respecto, el principio de concurrencia desempeña un papel fundamental.
La Nación no puede dejar de estar pendiente de la suerte de las Entidades Territoriales y de apoyar a aquellas que lo necesitan más. […] El principio de concurrencia – conectado estrechamente con el principio de subsidiariedad - no solo invoca la atención de la Nación sino que apela también a la solidaridad entre los distintos niveles territoriales bajo el motor de que quienes pueden ir a una mayor velocidad ayuden a impulsar a las entidades rezagadas.
Al respecto de los principios contenidos en el artículo 288 de la Constitución Nacional ha dicho la Corte Constitucional: “El artículo 288 de la Constitución establece que las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales deben ser ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, atendiendo a los lineamientos constitucionales y legales.
El primer principio, indica que las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado, coordinación que debe darse, tanto entre las entidades territoriales, como entre éstas y la Nación. El principio de concurrencia implica un proceso de participación entre la Nación y las entidades territoriales, de modo que ellas intervengan en el "diseño y desarrollo de programas y proyectos dirigidos a garantizar el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida, pues sólo así será posible avanzar en la realización efectiva de principios también de rango constitucional, como por ejemplo el de descentralización y autonomía territorial." Así las cosas, los tres principios contenidos en el artículo 288 no pueden verse de manera aislada.
Los tres deben ser aplicados de consuno. Colombia es un Estado social de derecho organizado en forma de república unitaria descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales. Esto implica la necesidad de concurrencia de l[o]s distintos niveles para la solución de ciertos problemas que van más allá de las fronteras de las Entidades Territoriales o que ellas mismas no están en posibilidad de solucionar y, en especial, para la realización de los cometidos sociales del Estado.
La Ley establece los criterios o elementos para que las diferentes dependencias gubernamentales tanto a nivel nacional como a nivel territorial trabajen de manera coordinada. Este exigente trabajo en conjunto no puede soslayarse porque la Constitución radique en cabeza de una entidad territorial determinada – por ejemplo en cabeza de los municipios la prestación de los servicios básicos y en especial el cubrimiento del servicio público de educación y salud […]” (Destacado fuera de texto). 44.
De esta providencia se extrae: i) la importancia de que exista una comunicación constante entre los departamentos y los municipios; ii) los departamentos como entes territoriales de nivel superior deben hacer seguimiento 36 Núm. único de radicación: 660012333000202100074-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y estar pendientes del estado y de la gestión de los municipios, respetando naturalmente el principio de autonomía; iii) deben haber procesos de participación de modo que los departamentos apoyen e intervengan en la planeación de los programas y proyectos, sin que ello implique que necesariamente deban participar en la ejecución; y iv) el hecho de que la ley radique en cabeza de los municipios determinada función, no puede soslayar el trabajo conjunto que deben desarrollar con los departamentos. 45.
En suma, el ordenamiento jurídico propende porque las actuaciones de las autoridades departamentales y municipales referentes a la planificación y ejecución de obras de prevención y atención de desastres se desplieguen de manera articulada, en el marco de las competencias administrativas que la ley le asigna a cada uno de estos entes territoriales, puesto que, por una parte, es a los municipios a los que en primera instancia y de manera directa les corresponde adelantar todos los planes y programas, así como la ejecución de las obras y, por la otra, a los departamentos les corresponde responder por la implementación de los procesos de conocimiento y reducción del riesgo y de manejo de desastres y coordinar y complementar la gestión que desarrollan los municipios que hacen parte de su territorio. 46.
De manera concreta, las funciones concatenadas y coordinadas de los entes territoriales están previstas en la Ley 1523, entre otras normas, de la siguiente manera: “[…] Artículo 32. Planes de Gestión del Riesgo. Los tres niveles de gobierno formularán e implementarán planes de gestión del riesgo para priorizar, programar y ejecutar acciones por parte de las entidades del sistema nacional, en el marco de los procesos de conocimiento del riesgo, reducción del riesgo y de manejo del desastre, como parte del ordenamiento territorial y del desarrollo, así como para realizar su seguimiento y evaluación […]”. 47.
Corolario de lo anterior, los municipios son los responsables directos de la implementación de los procesos de gestión del riesgo, incluyendo el conocimiento, la planeación, la ejecución de obras de reducción del riesgo y el manejo de desastres y, en concordancia, a los departamentos les corresponde desarrollar funciones especiales de planeación, conocimiento, seguimiento, asesoría, orientación, acompañamiento y asistencia técnica, administrativa y financiera a los municipios. 37 Núm. único de radicación: 660012333000202100074-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sobre las competencias de las Corporaciones Autónomas Regionales y su obligación de asesoramiento y acompañamiento en materia ambiental 48.
La Constitución de 1991 atribuye al legislador la función de reglamentar la creación y funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales dentro de un régimen de autonomía50 con identidad propia e independencia. 49. Así, la Ley 99 reordenó el sector público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, y definió a dichas corporaciones autónomas regionales en el artículo 23, como: "[…] entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrados por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente […]”. 50.
En lo concerniente a su objeto, la Ley establece que éste se circunscribe a la “[…] ejecución de las políticas, planes, programas y proyectos sobre medio ambiente y recursos naturales renovables, así como dar cumplida y oportuna aplicación a las disposiciones legales vigentes sobre su disposición, administración, manejo y aprovechamiento, conforme a las regulaciones, pautas y directrices expedidas por el Ministerio del Medio Ambiente […]”51. 51.
Finalmente, en cuanto a sus funciones de asesoramiento y acompañamiento, el artículo 31 de la Ley 99, establece: “[…] 1) Ejecutar las políticas, planes y programas nacionales en materia ambiental definidos por la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo y del Plan Nacional de Inversiones o por el Ministerio del Medio Ambiente, así como los del orden regional que le hayan sido confiados conforme a la ley, dentro del ámbito de su jurisdicción; 2) Ejercer la función de máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción, de acuerdo con las normas de carácter superior y conforme a los criterios y directrices trazadas por el Ministerio del Medio Ambiente; 3) Promover y desarrollar la participación comunitaria en programas de protección ambiental, de desarrollo sostenible y de manejo adecuado de los 50 El artículo 150, numeral 7 de la Constitución señala: “[…]
ARTICULO 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: […] 7. Determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica; reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de un régimen de autonomía; así mismo, crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales del estado y sociedades de economía mixta […]”. 51 Cfr. artículo 30. 38 Núm. único de radicación: 660012333000202100074-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co recursos naturales renovables; 4) Coordinar el proceso de preparación de los planes, programas y proyectos de desarrollo medioambiental que deban formular los diferentes organismos y entidades integradas del Sistema Nacional Ambiental (SINA) en el área de su jurisdicción y en especial, asesorar a los Departamentos, distritos y Municipios de su comprensión territorial en la definición de los planes de desarrollo ambiental y en sus programas y proyectos en materia de protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, de manera que se asegure la armonía y coherencia de las políticas y acciones adoptadas por las distintas entidades territoriales; 5) Participar con los demás organismos y entes competentes en el ámbito de su jurisdicción, en los procesos de planificación y ordenamiento territorial a fin de que el factor ambiental sea tenido en cuenta en las decisiones que se adopten; 6) Celebrar contratos y convenios con las entidades territoriales, otras entidades públicas y privadas y con las entidades sin ánimo de lucro cuyo objeto sea la defensa y protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, con el fin de ejecutar de mejor manera alguna o algunas de sus funciones, cuando no correspondan al ejercicio de funciones administrativas; 7) Promover y realizar conjuntamente con los organismos nacionales adscritos y vinculados al Ministerio del Medio Ambiente, y con las entidades de apoyo técnico y científico del Sistema Nacional Ambiental (SINA), estudios e investigaciones en materia de medio ambiente y recursos naturales renovables; 8) Asesorar a las entidades territoriales en la formulación de planes de educación ambiental formal y ejecutar programas de educación ambiental no formal, conforme a las directrices de la política nacional; […] 11) Ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de las actividades de exploración, explotación, beneficio, transporte, uso y depósito de los recursos naturales no renovables, incluida la actividad portuaria con exclusión de las competencias atribuidas al Ministerio del Medio Ambiente, así como de otras actividades, proyectos o factores que generen o puedan generar deterioro ambiental.
Esta función comprende la expedición de la respectiva licencia ambiental. Las funciones a que se refiere este numeral serán ejercidas de acuerdo con el artículo 58 de esta Ley. 12) Ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de los usos del agua, el suelo, el aire y los demás recursos naturales renovables, lo cual comprenderá el vertimiento, emisión o incorporación de sustancias o residuos líquidos, sólidos y gaseosos, a las aguas en cualquiera de sus formas, al aire o a los suelos, así como los vertimientos o emisiones que puedan causar daño o poner en peligro el normal desarrollo sostenible de los recursos naturales renovables o impedir u obstaculizar su empleo para otros usos, estas funciones comprenden expedición de las respectivas licencias ambientales, permisos concesiones, autorizaciones y salvoconductos; […] 17) Imponer y ejecutar a prevención y sin perjuicio de las competencias atribuidas por la ley a otras autoridades, las medidas de policía y las sanciones previstas en la ley, en caso de violación a las normas de protección ambiental y de manejo de recursos naturales renovables y exigir, con sujeción a las regulaciones pertinentes, la reparación de daños causados; 18) Ordenar y establecer las normas y directrices para el manejo de las 39 Núm. único de radicación: 660012333000202100074-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cuencas hidrográficas ubicadas dentro del área de su jurisdicción, conforme a las disposiciones superiores y a las políticas nacionales; 19) Promover y ejecutar obras de irrigación, avenamiento, defensa contra las inundaciones, regulación de cauces y corrientes de agua, y de recuperación de tierras que sean necesarias para la defensa, protección y adecuado manejo de cuencas hidrográficas del territorio de su jurisdicción, en coordinación con los organismos directores y ejecutores del Sistema Nacional de Adecuación de Tierras, conforme a las disposiciones legales y a las previsiones técnicas correspondientes;
Cuando se trate de obras de riego y avenamiento que de acuerdo con las normas y reglamentos requieran de Licencia Ambiental, ésta deberá ser expedida por el Ministerio del Medio Ambiente. 20) Ejecutar, administrar, operar y mantener en coordinación con las entidades territoriales, proyectos, programas de desarrollo sostenible y obras de infraestructura cuya realización sea necesaria para la defensa y protección o para la descontaminación o recuperación del medio ambiente y los recursos naturales renovables; […] 26) Asesorar a las entidades territoriales en la elaboración de proyectos en materia ambiental que deban desarrollarse con recursos provenientes del Fondo Nacional de Regalías o con otros de destinación semejante; […] 29) Apoyar a los concejos municipales, a las asambleas departamentales y a los concejos de las entidades territoriales indígenas en las funciones de planificación que les otorga la Constitución Nacional; 30) Las demás que anteriormente estaban atribuidas a otras autoridades, en materia de medio ambiente y recursos naturales renovables, dentro de sus respectivos ámbitos de competencia, en cuanto no pugnen con las atribuidas por la Constitución Nacional a las entidades territoriales, o sean contrarias a la presente ley o a las facultades de que ella inviste al Ministerio del Medio Ambiente.
Sin perjuicio de las atribuciones de los municipios y distritos en relación con la zonificación y el uso del suelo, de conformidad con lo establecido en el artículo 313 numeral séptimo de la Constitución Nacional, las Corporaciones Autónomas Regionales establecerán las normas generales y las densidades máximas a las que se sujetarán los propietarios de vivienda en áreas suburbanas y en cerros y montañas, de manera que se protejan el medio ambiente y los recursos naturales.
No menos del 70% del área a desarrollar en dichos proyectos se destinará a la conservación de la vegetación nativa existente. […]” (Destacado fuera de texto). 52. Esta Corporación ha considerado que, de acuerdo con las disposiciones de la ley 99, las corporaciones autónomas regionales son “entes corporativos de carácter público”, sometidas al derecho público y, por tanto, a los principios de legalidad y de la improrrogabilidad de la competencia, según los cuales ésta sólo puede ejercer las funciones públicas que la Constitución o el legislador le autorizan.
Así las cosas, al ser autoridades ambientales, definen las políticas del medio ambiente, lo planifican y ejercen poder de policía en los casos de permisos, concesiones o por incumplimiento de normas ambientales. 40 Núm. único de radicación: 660012333000202100074-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 53.
Como se observa, las corporaciones autónomas regionales están facultadas para, entre otras: i) ejecutar las políticas, planes y programas en materia ambiental del Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible en el área de su jurisdicción; ii) ejercer las funciones de máxima autoridad ambiental de acuerdo con los criterios y directrices del ministerio; y iii) labores de inspección, vigilancia, seguimiento y control de los recursos renovables y no renovables.
Análisis del caso concreto 54. La Sala limitará su pronunciamiento a los precisos argumentos expuestos por las entidades apelantes de acuerdo con los cuales se plantearon los problemas jurídicos de esta providencia. 55. El Tribunal determinó que: i) la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER y el Municipio de Pereira están legitimadas de hecho por pasiva, dada la relación procesal que se establece entre los derechos colectivos invocados en la demanda y la actuación u omisión de dicha entidad en lo referente a la expedición de la Resolución 0473 de 2018 y la alegada correlación con el presunto daño ambiental; ii) la actividad desarrollada en el predio “El Brillante” consistente en la adecuación morfológica del mismo para futuras construcciones no se encuentra prohibida de cara al uso del suelo, el predio donde se localiza no tiene una protección especial por parte del plan de ordenamiento territorial y el permiso no da lugar a modificaciones del suelo; iii) las exigencias para la conformación de los permisos son las previstas en las normas vigentes al momento de la solicitud y en el caso concreto se encuentran satisfechos con la normatividad anterior, esto es, la Resolución núm. 541 de 1994, además como el sitio de disposición de material sobrante de descapote y excavación se desarrolla en un predio privado, en virtud de un proyecto de adecuación morfológica del mismo para futuras construcciones, no se trata de un sitio de disposición final de carácter municipal por lo que no le son exigibles los requisitos de la Resolución 472 de 2017; iv) en consecuencia no se vulneraron las normas sobre usos de suelo. 55.1.
Además, el Tribunal consideró que no se probó la vulneración del derecho e interés colectivo a la moralidad administrativa; se determinó que corresponde al municipio delimitar las áreas urbanizables de acuerdo a la priorización del riesgo en las construcciones, además de adelantar todas las acciones pertinentes para la recuperación de los terrenos que sirven de cauce a las fuentes hídricas ubicadas en su territorio, que corresponde también a la Corporación Autónoma Regional la vigilancia y control de los cuerpos hídricos y sus laderas, pues les corresponde en 41 Núm. único de radicación: 660012333000202100074-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co compañía de las demás autoridades la protección y recuperación de los mismos; y que la Ley 1523 señaló a todas las autoridades y habitantes del territorio como responsables de la gestión del riesgo. 55.2.
Concluyó que de acuerdo con las actuaciones ambientales surtidas en el predio “El Brillante” en virtud del seguimiento y control al permiso de ocupación de cauce y autorización de disposición final de material de descapote y excavación, se deduce que existió un proceso de remoción en masa, que una vez evaluado se consideró que aunque es superficial, detonados por la acumulación de aguas lluvias y de escorrentía provenientes de la parte superior de la ladera, genera inestabilidad sobre ella dada la saturación de agua en el terreno, por lo que es importante que se realice un manejo adecuado de las aguas superficiales; y se le endilga la responsabilidad a los propietarios del predio, teniendo en cuenta lo mencionado y a las entidades demandadas porque no continuaron con el control y seguimiento de las recomendaciones impartidas a los particulares. 56.
En los recursos de apelación, por un lado, el Municipio controvierte la ausencia de responsabilidad del ente territorial con fundamento en el cumplimiento de sus funciones, la ausencia de prueba de alguna omisión de la entidad y la corresponsabilidad de particulares. Por el otro, la Corporación Autónoma Regional alegó la ausencia de responsabilidad con fundamento en la falta de prueba sobre acción u omisión de la entidad; reiteró que la amenaza y vulneración de los derechos tiene origen en el hecho de un particular y controvirtió la competencia de la entidad para el cumplimiento de medidas.
Por último, la sociedad Todoterreno Ingeniería y Equipos S.A.S. explicó que en este caso se configuró un hecho superado y solicitó la revocatoria de la condena en costas. 57. Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala procederá a resolver los problemas jurídicos. En relación con la prueba de la vulneración de los derechos e intereses colectivos, la responsabilidad de las entidades y de los particulares, en el caso concreto 58.
Para resolver este punto de los recursos de apelación, la Sala advierte que las pruebas relevantes son las siguientes52: 52 Expediente digital del Tribunal. 42 Núm. único de radicación: 660012333000202100074-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 58.1. Copia del certificado de tradición del predio con matrícula inmobiliaria núm. 290- 127102 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Pereira, cuyo titular real de dominio figura entre otros, el señor Dagoberto Vásquez Zuleta. 58.2.
Copia del auto de inicio de trámite núm. 001031 del 28 de diciembre de 2017, mediante el cual la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER ordena iniciar el trámite Administrativo Ambiental de Permiso de Ocupación de Cauce, Autorización para Disposición Final de Escombros y Material Sobrante de Descapote y Excavación, a favor de los señores Pedro Nel Guiot Ronchaquira, Pedro Alejandro Guiot Montoya, Marta Helena Montoya Giraldo, Ana Milena Guiot Montoya, Teresa Guiot Montoya, para el predio denominado El Brillante, localizado en la vereda Cañaveral, en jurisdicción del Municipio de Pereira, departamento de Risaralda, cuyos linderos se encuentran descritos en la Matrícula inmobiliaria núm. 290-30861.31. 58.3.
Copia del concepto técnico núm. 00246 del 17 de febrero de 2018, a través del cual la CARDER autoriza la disposición de material sobrante de descapote y excavación – permiso de ocupación de Cauce, Finca El Brillante – Vereda Cañaveral. Tuvo como antecedentes relacionados con el predio, entre otras: i) no se evidencia afectado por suelos de protección rural y urbano, en lo referente a corrientes hídricas y altas pendientes, según el Acuerdo núm. 35 de 23 de diciembre de 2016 POT, no se encuentra afectado por ningún tipo de suelo de protección; y ii) acatar con rigurosidad lo dispuesto en la Resolución núm. 472 de 28 de febrero de 2017 proferida por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, referida al cargue, descargue, transporte, almacenamiento y disposición final de escombros, material de excavación y de construcción. 58.4.
Copia de la resolución núm. 0473 del 21 de marzo de 2018, expedida por la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER, “[…] Por la cual se autoriza un permiso de ocupación de cauce; se autoriza la disposición de material sobrante de descapote y excavación, y se dictan otras disposiciones […]” a los propietarios del predio “El Brillante”. 58.5.
Copia del auto núm. 00299 del 22 de mayo de 2020, mediante el cual la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER ordena iniciar el trámite Administrativo Ambiental de prórroga de la Resolución núm. 473 de 2018, en cuanto al Permiso de Ocupación de Cauce y Autorización para disposición final de escombros y material sobrante de descapote y excavación, a favor de los señores Pedro Nel Guiot Ronchaquira, Pedro Alejandro Guiot Montoya, Marta Helena 43 Núm. único de radicación: 660012333000202100074-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Montoya Giraldo, Ana Milena Guiot Montoya, Teresa Guiot Montoya, para el desarrollo del proyecto denominado “adecuación morfológica predio el brillante”. 58.6.
Concepto Técnico ZODME El Brillante del 18 de marzo de 2021, expedido por la Dirección de Gestión del Riesgo - DIGER del Municipio de Pereira, dentro del cual se indicó: “[…] La visita, consistió en la inspección general de los predios Finca La Gloria y zona de Depósito El Brillante, verificación del estado actual e identificación de procesos existentes, con el fin de observar las posibles afectaciones que estos puedan estar presentando.
Teniendo en cuenta que la Dirección de Gestión del Riesgo - DIGER tiene como fin, buscar y llevar a cabo acciones para el conocimiento, reducción del riesgo y el manejo de desastres, con el propósito de contribuir a la seguridad, el bienestar y la calidad de vida de las personas por parte de esta dependencia y con presencia de los profesionales de la misma (Geólogos Mónica Sánchez, Camila Aguilar y Sebastián García Idárraga) se realizó una visita técnica el pasado 15 de marzo de 2021 y una posterior verificación con vuelo de DRON.
Cabe resaltar que en la última visita realizada el 17 de marzo de 2021 se identificó que los encargados del manejo de la zona de Depósito (sic) habían realizado acciones para la desobstrucción de la canalización, facilitando el paso de agua de la fuente hídrica. […] Recomendaciones Se recomienda realizar una intervención rápida para garantizar el manejo adecuado de aguas superficiales, mediante la construcción de canales y drenes, que permitan el adecuado drenaje de dichas aguas.
Esto con el fin de evitar nuevos procesos de remoción en masa que generen nuevas obstrucciones y futuras afectaciones a la vivienda localizada en la Finca La Gloria. Por tal motivo y teniendo en cuenta que la propiedad del ZODME El Brillante es de un particular, las medidas a tomar deben ser desarrolladas por parte del propietario, el señor Pedro Nel Guiot Ronchaquira identificado con cedula de ciudadanía 79.121.657, como poseedor (mediante contrato de compraventa aportado) del predio en mención. La información anterior es proporcionada a través de la Resolución No. 0473 del 21 de marzo de2018 emitido por CARDER […]” (Destacado fuera de texto). 58.7.
Copia del concepto técnico núm. 00564 del 23 de marzo de 2021, dentro del cual se atiende PQR de la acción popular radicado 4061-2021 y acción de tutela 00088 de 2021 – Predio El Brillante vía a Altagracia y se determinaron como conclusiones y recomendaciones, las siguientes: “[…] CONCLUSIONES En el predio denominado El Brillante Exp. 8896 con Prorroga Resolución N° 0473 de 21/03/2018 según Concepto Técnico N° 244de 18.02.2021, localizado en la Vereda Cañaveral, km 3, vía San Joaquín-Altagracia, jurisdicción del Municipio de Pereira, se realizó construcción de tres (3) cuerpos de la Cámara de Inspección sin tener en cuenta el nivel de tierra a la par, por lo tanto al momento de hacer el depósito de material, dicha tierra generó peso sobre la estructura expuesta causando colapso de los tres (3) cuerpos sobre el resto de la estructura, generando represamiento de la corriente del sobrante del acueducto AQUASAT, aguas lluvias y aguas subsuperficiales, lo cual se constituye en una infracción objeto de imposición de medidas preventivas. 44 Núm. único de radicación: 660012333000202100074-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co […] RECOMENDACIONES.
Desde el punto de vista técnico, se recomienda imponer las siguientes medidas preventivas a los señores Pedro Nel Guiot Ronchaquira, Ana Milena Guiot Montoya, Pedro Alejandro Guiot Montoya, Teresa Guiot Montoya y Martha Elena Montoya Giraldo en calidad de poseedores, las siguientes medidas preventivas: • Amonestar por escrito, a los señores Pedro Nel Guiot Ronchaquira, Ana Milena Guiot Montoya, Pedro Alejandro Guiot Montoya, Teresa Guiot Montoyay Martha Elena Montoya Giraldo, en calidad de poseedores por realizar construcción de tres (3) cuerpos de la Cámara sin tener en cuenta el nivel de tierra a la par, por lo tanto, al momento de hacer el depósito de material, dicha tierra generó peso sobre la estructura expuesta causando colapso de los tres (3) cuerpos sobre el resto de la estructura, generando represamiento de la corriente del sobrante del acueducto AQUASAT, aguas lluvias y aguas subsuperficiales. • Suspender, la recepción de material hasta tanto cumpla con las obligaciones establecidas en el presente concepto técnico.
Observación: Con el fin de prevenir, impedir o evitar la continuación de la ocurrencia del hecho, la realización de la actividad o la existencia de cualquier situación que atente contra el medio ambiente, surgido de la actuación presuntamente constitutiva de infracción ambiental, se imponen las siguientes obligaciones: […]”. 58.8.
Copia del documento de evaluación de medidas núm. 0049 del 7 de mayo de 2021, expedida por la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER y realizada en el predio “El Brillante”, vereda cañaveral, de lo cual se extrae lo siguiente: 45 Núm. único de radicación: 660012333000202100074-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Se conceptuó: “[…] No se recomienda técnicamente levantar las medidas preventivas, toda vez que han dado cumplimiento parcial a las obligaciones establecidas en la Resolución de Medidas Preventivas N° 0441 de 08.04.2021 y según lo informado en la visita NO se ha dado el cumplimiento total a causa de las condiciones climáticas, que no permiten adelantar considerablemente actividades manuales y mecanizadas; por lo tanto, se realizará nuevamente visita técnica de seguimiento en 15 días, para verificar el cumplimiento total de dichas obligaciones.
Sin embargo, se considera que se han remediado en un alto porcentaje, las situaciones que se encontraban realizando una afectación sobre los recursos, razón por la cual se impuso la medida preventiva […]”. 58.9. Testimonio de la señora Mónica Alejandra Sánchez, geóloga de profesión y representante de la DIGER, la cual realizó visita a los predios donde se presentó la afectación, se refirió a los siguientes puntos: i) encontró rastros de la inundación en la finca de propiedad del señor Dagoberto; ii) evidenció que en la zona de depósito se estaban adelantando acciones de mitigación ante la problemática, sin embargo, era complicado por el estado del terreno, y los procesos de remoción en masa que se presentaron; iii) indicó que con un vuelo en dron se identificó que el predio donde se encuentra la finca está en una depresión topográfica y que aguas arriba se encuentra un afluente hídrico canalizado el cual con el deslizamiento se represó y que parte del problema se había solucionado; iv) identificó que el predio pertenecía a particulares; v) indicó que la inundación fue asociada a ese deslizamiento que represó el afluente y por la topografía que presenta la finca; vi) argumentó que no tiene conocimiento sobre el cumplimiento de las obras de mitigación o las recomendaciones; vii) señaló que si no se toman las medidas correspondientes, se puede volver a presentar este tipo de situaciones; viii) explicó que la amenaza por remoción en masa es media, según el Plan de Ordenamiento Territorial, y que 46 Núm. único de radicación: 660012333000202100074-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co igualmente es de nivel medio la existencia de aguas de escorrentía; ix) describió la zona: una parte es más a nivel de la carretera y hay otra que es una depresión; x) mencionó que existía el deslizamiento que es un proceso erosivo; xi) indicó que para establecer la estabilidad geotécnica, está supeditado a un estudio de detalle y básicamente por una visita técnica donde uno evalúa de carácter visual, no se alcanza el alcance para poder establecer eso; xii) mencionó que las medidas para contención dependen de un estudio; xiii) señaló que únicamente en el POT, está relacionado con amenaza media por fenómenos de remoción en masa, por topografía del área; xiv) concluyó que si la canalización se obstruye, sí podría volverse a repetir el escenario por inundación, pero en ninguna de las herramientas que tenemos como en el plan de ordenamiento, no está zonificado como en temas de inundación la finca La Gloria; y xv) por último, indicó que la probabilidad de que estos deslizamientos se presenten es alta por las precipitaciones y que la combinación del material que se disponía allí con las lluvias generó el deslizamiento. 58.10.
Interrogatorio de parte del señor Santiago Vásquez Gómez, en condición de actor popular, quien indicó en líneas generales que: i) se invocó una norma que se encontraba derogada; no reposa en el concepto técnico 246 ningún análisis acerca de los criterios que impone la Resolución 472 de 2017 sobre oferta ambiental, degradación del suelo, distancia de cuerpos hídricos, disponibilidad de vías de acceso, densidad poblacional y usos del suelo; ii) la Corporación Autónoma Regional no tenía competencia para realizar ese tipo de procedimiento técnico y tenía que dar esa tarea de forma indelegable al plan de gestión integral de residuos sólidos que debía contar con un grupo técnico de trabajo organizado por planeación municipal y por la alcaldía; iii) se prohíbe el almacenamiento temporal o permanente de RCD en zonas verdes, áreas arborizadas, reservas forestales, áreas de recreación y parques, ríos, quebradas, playas, canales, caños, páramos, humedales, manglares y zonas ribereñas del artículo 20 de la mencionada resolución; y entre otros temas, y iv) tampoco el sitio cuenta con pesaje debidamente calibrado. 58.11.
En relación con el interrogatorio de parte del actor popular se debe aclarar, conforme con la jurisprudencia de la Sección Primera del Consejo de Estado, que no es compatible en este tipo de acciones constitucionales, por oponerse a la naturaleza, fines y características de este medio de control, toda vez que el actor popular no está facultado para confesar a nombre de toda la comunidad53.
No 53 Consejo de Estado; Sección Tercera, sentencia del 18 de junio de 2008, NUR C.P 70001-23-31-000-2003- 00618-01(AP), Ruth Stella Correa Palacio. 47 Núm. único de radicación: 660012333000202100074-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co obstante, es analizado de acuerdo con las reglas de la sana crítica y teniendo de presenta lo establecido por esta Corporación54. 58.12.
La Sala procederá a apreciar y valorar todas las pruebas decretadas y aportadas, en primera instancia, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 de la Ley 1564, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados en el caso sub examine. 58.13.
La Sala considera que, teniendo en cuenta el material probatorio allegado al proceso y referenciado supra, y conforme con el artículo 167 de la Ley 1564, “[…] [i]ncumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen […]”. Asimismo, que conforme con el artículo 30 de la Ley 472, “[…] [l]a carga de la prueba corresponderá al demandante […]”, sin perjuicio de la posibilidad para el juez de impartir órdenes para suplir las deficiencias probatorias y, de ser el caso, obtener los elementos probatorios indispensables para proferir sentencia de mérito55. 59.
Previamente se debe resaltar que en la sentencia proferida, en primera instancia, se consideró probado que existió un proceso de remoción en masa y que una vez evaluado se consideró que, aunque es superficial, y que la acumulación de aguas lluvias y de escorrentía provenientes de la parte superior de la ladera generó la inestabilidad por la saturación de agua en el terreno, era necesario realizar un manejo adecuado de las aguas superficiales que involucre un manejo integral en el predio donde se desarrolla el proyecto de adecuación morfológica.
Además, se evidenció que, si bien, existe una irregularidad en el terreno de origen geológico, ello no desvirtúa la afectación al medio ambiente y el desequilibrio ecológico porque, sin duda, están probados los movimientos de tierra para la adecuación morfológica, sin que se haya reparado o compensado esa afectación, lo cual evidencia la existencia de una vulneración de los derechos e intereses colectivos. 59.1.
En el plenario se cuenta con un acervo probatorio técnico relacionado con el uso y manejo de las fuentes hídricas; en concreto, para el adecuado manejo de las aguas superficiales y los procesos de remoción en masa que generan obstrucciones y, en consecuencia, inundaciones en la zona, al punto que las entidades, en el 54 Consejo de Estado;
Sección Segunda, sentencia del 29 de agosto de 2019, NUR 08001-23-33-000-2014- 01034-01(4422-16), C.P. William Hernández Gómez. 55 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 23 de enero de 2020 NUR 150012333000201500316-01(AP), C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. 48 Núm. único de radicación: 660012333000202100074-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co marco de las acciones adelantadas para el conocimiento, reducción y el manejo de desastres, realizaron recomendaciones que se contienen en conceptos técnicos que identificaron las situaciones que afectan el medio ambiente y constituyen un riesgo en materia de prevención de desastres, en este caso, de la fuente hídrica y de la seguridad, bienes y calidad de vida de las personas. 59.2.
Por ende, la Sala considera que el argumento de la Corporación Autónoma Regional en punto a la no existencia de prueba técnica que demuestre la inadecuada intervención del cauce y la no demostración del daño ambiental, no tiene sustento y, por el contrario, se aportaron pruebas que evidencian la necesaria protección y amparo de los derechos colectivos invocados en este caso concreto. 60.
En relación con lo indicado por la Corporación Autónoma Regional en cuanto a lo que se demostró en el proceso, es de aclarar que se deriva del testimonio técnico que, si bien, parte del problema se había solucionado, no se tiene certeza sobre el cumplimiento de las recomendaciones y que, para establecer la estabilidad geotécnica del terreno, ello está supeditado a un estudio de detalle y que si se volviera a obstruir la canalización se podría presentar un nuevo deslizamiento.
En ese orden, no es de recibo lo afirmado por la Corporación Autónoma Regional en su recurso de apelación en cuanto indicó que no hay prueba sobre la situación de amenaza y vulneración de los derechos e intereses colectivos y que, en todo caso, se trata de una situación superada. 60.1. Ahora bien, el Municipio de Pereira expresó en su recurso de apelación que: “[…] no existe un argumento jurídico o técnico que indique cual es la omisión del municipio frente a la violación de los derechos colectivos reclamados, motivo por el cual la responsabilidad del Municipio no tiene asidero en ningún argumento y su defensa se hace inocua […]”, por su parte, la Corporación Autónoma Regional de Risaralda fundamentó su recurso de apelación e indicó que: “[…] no se observa OMISIÓN alguna por parte de esta Corporación, pese a que en los hechos 4,5, y 6 se hace relación a la Resolución 473 del 21 de marzo de 2018 “POR LA CUAL SE OTORGA UN PERMISO DE OCUPACIÓN DE CAUCE, SE AUTORIZA LA DISPOSICIÓN DE MATERIAL SOBRAN DE DESCAPOTE Y EXCAVACIÓN;
Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”. Además, es importante resaltar que este Acto Administrativo goza de plena presunción de legalidad según lo dispuesto en el Artículo 88 de la Ley 1437 de 2011.En cuanto las actuaciones que se desprenden de la Resolución 473 de 2018, la CARDER ha realizado de manera permanente 49 Núm. único de radicación: 660012333000202100074-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co labores de seguimiento y control de las actuaciones realizadas por parte de la escombrera en el área que sufrió la presunta afectación […]”. 60.2.
En relación con lo anterior, el Tribunal en la sentencia de primera instancia realizó el análisis probatorio y evidenció que ambas entidades realizaron labores de inspección en los predios finca La Gloria y la escombrera “El Brillante”, con el fin de verificar el estado actual y la identificación de procesos existentes para establecer las posibles afectaciones que se pudieran estar presentando. 60.3.
El Tribunal consideró que: “[…] de acuerdo con las actuaciones ambientales surtidas en el predio “El Brillante” en virtud del seguimiento y control al permiso de ocupación de cauce y autorización de Disposición Final de Material de Descapote y excavación, se colige que existió un proceso de remoción en masa, que una vez evaluado se consideró que, aunque es superficial, detonados por la acumulación de aguas lluvias y de escorrentía provenientes de la parte superior de la ladera, genera inestabilidad sobre la ladera dada la saturación de agua en el terreno; por tanto, es importante que en el predio donde se desarrolla el proyecto de adecuación morfológica, se realice un adecuado manejo de las aguas superficiales que involucre un manejo integral […]”. 60.4.
Por lo anterior, declaró la vulneración de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la efectiva prevención de desastres y gestión del riesgo, porque fue desconocida la función preventiva de la autoridad ambiental y de planificación urbanística por parte del ente territorial, porque conocieron de la situación relacionada con los movimientos de tierra y ocupación de cauces ejecutados en el predio “El Brillante”, si bien dispusieron algunas medidas preventivas como la suspensión de actividades y realización de obras de contención para la mitigación, corrección, compensación y manejo de los efectos nocivos producto de la inundación y afectación presentada en el sector, no se probó que se haya continuado con el control y seguimiento a las recomendaciones realizadas. 60.5.
En consecuencia, se demostró la afectación ambiental porque debido a la remoción de tierra en virtud del proyecto de adecuación morfológica y las fuertes lluvias, provocaron un deslizamiento de tierra que se represó y ocasionó una inundación en el predio La Gloria, que generó una inadecuada intervención del cauce que amerita una restauración y adecuación en el paso de agua de la quebrada que discurre desde la Finca “El Vergel” y atraviesa bajo canalización el predio “El Brillante”. 50 Núm. único de radicación: 660012333000202100074-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 60.6.
En línea con lo establecido en la sentencia proferida en primera instancia, se tiene que, el principio de prevención se aplica en los casos en que es posible conocer de las consecuencias sobre el medio ambiente que tiene la puesta en marcha de determinado proyecto o actividad. A su vez, el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, aplica el criterio de la anticipación para precaver desastres y calamidades. 60.7.
Dentro de las afectaciones ambientales generadas por la inadecuada gestión de Residuos de Construcción y Demolición – RCD, se encuentra la contaminación al aire, al agua y al suelo. La Resolución núm. 0472 de 28 de febrero de 2017 “Por la cual se reglamenta la gestión integral de los residuos generados en las actividades de construcción y demolición – RCD”56, en su artículo 1, tiene como ámbito de aplicación las personas naturales y jurídicas que generen, recolecten, transporten, almacenen, aprovechen y dispongan de los mencionados residuos de las obras civiles o de otras actividades conexas. 60.8.
En el caso concreto, por medio de la Resolución núm. 0473 de 2018 se otorgó el permiso de ocupación de cauce y la autorización para la disposición final de material. El artículo 1 de la resolución define sitio de disposición final de RCD (anteriormente conocido como escombrera) como el lugar técnicamente seleccionado, diseñado y operado para la disposición final controlada de RCD, minimizando y controlando los impactos ambientales y utilizando principios de ingeniería, para la confinación y aislamiento de dichos residuos. 60.9.
Por su parte como lo indica el Decreto 1541 de 1978, compilado por el artículo 2.2.3.2.12.1 del Decreto 1076 de 2015, se tiene que, en relación con la ocupación; la construcción de obras que ocupan el cauce de una corriente o depósito de agua requiere autorización. En el concepto técnico núm. 246 proferido por la CARDER se determinó el manejo de aguas sub-superficiales y de infiltración -transporte de caudales- aguas lluvias trasversales antigua vía, se estableció la descripción de las obras para el manejo de las aguas así: 56 Modificada por la Resolución No. 1257 del 23 de noviembre de 2021. 51 Núm. único de radicación: 660012333000202100074-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 60.10.
En el marco de la evaluación de las medidas impuestas por la CARDER se recomendó que no se levantaran las medidas preventivas establecidas en la Resolución 0441 de 8 de abril de 2021, porque no se había dado cumplimiento total a las recomendaciones a causa de las condiciones climáticas, la mencionada evaluación se realizó el 7 de mayo de 2021, y no se probó en el plenario que con posterioridad se adelantaran más visitas.
Por su parte la DIGER el 18 de marzo de 2021 recomendó realizar una intervención rápida para garantizar el manejo adecuado de aguas superficiales mediante la construcción de canales y drenes, que permitan el adecuado drenaje de dichas aguas, con la finalidad de evitar nuevos procesos de remoción en masa que generen nuevas obstrucciones y futuras afectaciones a la vivienda localizada en la Finca La Gloría. Sin embargo, tampoco se probó que se hubieran adelantado actividades posteriores para revisar el cumplimiento de las medidas. 60.11.
Por lo anterior, es claro para esta Sala que se probó la vulneración de los derechos e intereses colectivos invocados, a saber, el goce de un ambiente sano y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente con ocasión del proyecto de adecuación morfológica realizado por la sociedad Todoterreno Ingeniería y Equipo S.A.S y por la omisión de las entidades demandadas;
Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER y el Municipio de Pereira, si bien adelantaron labores de control y seguimiento, incluso hicieron recomendaciones, ello no ha sido suficiente. En relación con la competencia del Municipio de Pereira y la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER, en el caso concreto 61. La gestión del riesgo de desastres se define en la Ley 1523 como un proceso que implica varias etapas como lo son: la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes encaminadas al conocimiento, la reducción del riesgo y su manejo, con la finalidad de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible. 61.1.
Son responsables de la gestión todas las autoridades y los habitantes del territorio colombiano. El artículo 4 de la mencionada ley define como prevención de riesgo aquellas “[…] [m]edidas y acciones de intervención restrictiva o prospectiva dispuestas con anticipación con el fin de evitar que se genere riesgo. Puede enfocarse a evitar o neutralizar la amenaza o la exposición y la vulnerabilidad ante la misma en forma definitiva para impedir que se genere nuevo riesgo [ ]”. 52 Núm. único de radicación: 660012333000202100074-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 61.2.
Se indica en la norma también que los instrumentos esenciales de la prevención son aquellos previstos en la planificación, la inversión pública y el ordenamiento ambiental territorial, los cuales tienen como objetivo reglamentar el uso y la ocupación del suelo de forma segura y sostenible. 61.3. Igualmente, se define la reducción del riesgo; por una parte, como aquella intervención dirigida a modificar o disminuir las condiciones de riesgo existentes, es decir, la mitigación del riesgo y a evitar un nuevo riesgo, y por la otra, el plano de la prevención del riesgo.
En cuanto a las medidas implementadas, se deben adoptar con antelación para reducir la amenaza, la exposición y disminuir la vulnerabilidad de las personas, los medios de subsistencia, los bienes, la infraestructura y los recursos ambientales, etc. La reducción en efecto, está compuesta por: i) la intervención correctiva del riesgo existente; ii) la intervención prospectiva de nuevo riesgo y; iii) la protección financiera. 61.4.
Como integrantes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres se encuentran las entidades públicas, en el artículo 14 se señala a los alcaldes como jefes de la administración local que representan al sistema en el Distrito y el municipio. En consecuencia, es el responsable directo de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el distrito o municipio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción. 61.5.
Para el caso concreto el Municipio de Pereira a través de la Dirección de Gestión del Riesgo – DIGER profirió concepto técnico de la Zona de Disposición de Materiales Sobrantes el 18 de marzo de 2021, en el marco de sus funciones de buscar y llevar a cabo acciones para el conocimiento, reducción del riesgo y manejo de desastres y recomendó: “[…] [R]ealizar una intervención rápida para garantizar el manejo adecuado de aguas superficiales, mediante la construcción de canales y drenes, que permitan el adecuado drenaje de dichas aguas.
Esto con el fin de evitar nuevos procesos de remoción en masa que generen nuevas obstrucciones y futuras afectaciones a la vivienda localizada en la Finca La Gloria […]”. 61.6. El anterior marco normativo y las actuaciones adelantadas por el Municipio de Pereira demuestran que es clara la competencia de la entidad territorial para el conocimiento y atención de la situación de vulneración y riesgo que ha sido generada por el particular en su predio con la adecuación morfológica. 53 Núm. único de radicación: 660012333000202100074-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 61.7.
En este punto es relevante señalar por un lado que; la propiedad privada tiene una función social y ecológica que constituye el límite impuesto por el legislador a ese derecho fundamental en beneficio del interés general, y por el otro que dentro de la estructura del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres juegan un papel importante en la responsabilidad de sus acciones tendientes a contribuir desde el punto de vista de la prevención, en la realización de mejores prácticas para evitar las consecuencias desastrosas que trae la materialización de los eventos que producen el riesgo.
No obstante, la vigilancia, el seguimiento y el control de las entidades que pertenecen al mencionado sistema son de vital importancia para el conocimiento y la gestión del riesgo. 61.8. Esta Sección en cuanto a la corresponsabilidad de la comunidad en la causación del riesgo, ha determinado que cuando se demuestre que los riesgos a la seguridad y a la prevención de desastres han sido causados por acciones atribuibles a los ciudadanos, resulta procedente que el juez popular ordene que los sujetos corresponsables concurran con las entidades gubernamentales para adoptar las medidas que resulten necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos, en aras de hacer efectivos los deberes de precaución, solidaridad y autoprotección que tanto en lo personal como en sus bienes les impone el artículo 2 de la Ley 1523, concretamente, en materia de prevención del riesgo57. 61.9.
Por lo anterior, el ente territorial no puede excusar su responsabilidad alegando que la adecuación morfológica para la disposición final se encuentra en un predio privado porque la violación de la ley y la amenaza o vulneración derivada de la acción de los ciudadanos, en modo alguno exonera a las autoridades del cumplimiento de sus deberes constitucionales y legales, máxime si se tiene en consideración que en este caso la situación de vulneración de los derechos tiene origen en un cuerpo de agua, cuyo cause y ronda tienen una connotación de espacio público.
Lo anterior no obsta para que los particulares, en el marco de sus responsabilidades, concurran en el cumplimiento de las recomendaciones realizadas por las entidades encargadas de vigilar y controlar las actividades en las que se evidencie o deduzca la posibilidad de materialización de un riesgo. 61.10. Sin perjuicio de lo anterior, la Sala considera que en este caso es necesario modificar el numeral 3 de la parte resolutiva de la sentencia de 29 de junio de 2023, 57 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 1 de marzo de 2018;
NUR 19001333100520110029401, C.P. Hernando Sánchez Sánchez. 54 Núm. único de radicación: 660012333000202100074-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proferida en primera instancia, con el objeto de incluir al señor Pedro Nel Guiot Ronchaquira, en calidad de poseedor autorizado del predio “El Brillante” y titular del permiso de ocupación de cause, como corresponsable de la situación de vulneración y amenaza de los derechos e intereses colectivos, toda vez que, como se consideró y probó en la sentencia proferida en primera instancia, la Corporación Autónoma Regional, en el marco de sus funciones de seguimiento, realizó una visita al predio mencionado y encontró que en este se construyeron 3 cuerpos de la cámara de inspección sin tener en cuenta el nivel de tierra a la par, por lo que al momento de realizar el depósito de material, esa tierra generó peso sobre la estructura causando el colapso y generando el represamiento de la corriente sobrante del acueducto, aguas lluvias y aguas subsuperficiales; situación que constituyó una infracción objeto de imposición de medidas preventivas de amonestación a los poseedores y de suspensión de la actividad hasta que se cumplieran las obligaciones impuestas. 61.11.
Posteriormente, la Corporación Autónoma Regional realizó la evaluación de las medidas preventivas, y concluyó que no se recomendaba técnicamente ordenar su levantamiento por el incumplimiento parcial de lo solicitado. Igualmente, el Municipio de Pereira recomendó realizar una intervención rápida para garantizar el manejo adecuado de las aguas superficiales, mediante la construcción de canales y drenes que permitan el adecuado drenaje y evitar procesos de remoción en masa que generen obstrucciones y futuras afectaciones. 61.12.
En efecto, en la sentencia de primera instancia se determinó que: “[…] es responsable tanto la Sociedad Todoterreno Ingeniería y Equipos S.A.S como los poseedores del predio El Brillante por acción, cuando en virtud del proyecto de adecuación morfológica en las labores de Disposición Final del Material de Excavación y Descapote, dispusieron iniciar la construcción de 3 cuerpos de la cámara de inspección, sin verificar que técnicamente estuvieran al nivel de tierra a la par […] lo que constituyó en una infracción objeto de imposición de medidas preventivas; con lo cual desconoció que la propiedad privada tiene una función ecológica y que es deber de la persona y del ciudadano proteger los recursos naturales del país y velar por la conservación de un ambiente sano, más en su calidad de constructor y conocedor del marco ambiental del desarrollo de dicha actividad comercial […]”.
Se resalta que, dicha determinación de responsabilidad no fue objeto de recurso de apelación. 55 Núm. único de radicación: 660012333000202100074-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 61.13. En consecuencia, en el numeral 4.5 de la mencionada sentencia, se ordenó “[…] a los particulares titulares de los permisos de ocupación de cauce del predio “El Brillante” y a la sociedad Todoterreno ingeniería y equipos S.A.S, que, en el plazo máximo de los seis (6) meses siguientes a la ejecutoria de esta sentencia, adelante todas las actuaciones administrativas y técnicas necesarias a que haya lugar, para que restauren y adecuen el paso de agua de la quebrada que discurre desde la Finca “El Vergel” y a través de la escombrera “El Brillante”, para evitar el represamiento de agua, nuevas inundaciones y daños estructurales adicionales en los dominios aledaños, de acuerdo con las medidas preventivas y recomendaciones consignadas en los conceptos técnicos rendidos para dicho efecto [ ]”. 61.14.
A su vez las Corporaciones Autónomas Regionales integran el Comité Nacional para el Conocimiento del Riesgo, que es una instancia interinstitucional del sistema nacional que asesora y planifica la implementación permanente del proceso de conocimiento del riesgo. Al igual que hacen parte de los consejos territoriales. Sin embargo, su competencia se materializa en el artículo 31, porque adicional a las funciones establecidas por la Ley 99 y la Ley 388, sirven de apoyo a las entidades territoriales de su jurisdicción ambiental en todos los estudios necesarios para el conocimiento y la reducción del riesgo. 61.15.
En el parágrafo del artículo supra se establece que su papel es complementario y subsidiario respecto a la labor de las alcaldías y gobernaciones, y está enfocado al apoyo de las labores de gestión del riesgo que correspondan a la sostenibilidad ambiental del territorio. Lo anterior quiere decir que, no se exime a los alcaldes y gobernadores de su responsabilidad primaria en la implementación de los procesos de gestión del riesgo de desastres.
Esta Sala en un pronunciamiento reciente58 determinó que: “[…] uno de los actores que integran el sector ambiental y que dinamiza la gestión del riesgo de desastres son las Corporaciones Autónomas Regionales, que tienen como labor administrar el ambiente y los recursos naturales renovables de su jurisdicción y apoyar a las entidades territoriales en la mitigación del riesgo.
Si bien el parágrafo 1 del artículo 31 ibidem establece que el rol de la corporación es complementario y subsidiario, en relación con este último, se entiende como un principio que orienta la gestión del riesgo, teniendo en cuenta que las corporaciones actúan como máxima autoridad ambiental. Por lo tanto, no es procedente en este caso la declaratoria de falta de legitimación en la causa por pasiva en relación con la corporación […]”. 58 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera;
Sentencia de 11 de julio de 2024, NUR 680012333000201600347-01, C.P. Hernando Sánchez Sánchez. 56 Núm. único de radicación: 660012333000202100074-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 61.16. En el caso concreto, la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER por medio de la Resolución núm. 0473 de 21 de marzo de 2018, otorgó el permiso de ocupación de cauce a favor de los propietarios del predio El Brillante ubicado en la vereda Cañaveral, en jurisdicción del Municipio de Pereira – Risaralda; por una parte, para el desarrollo del proyecto denominado “Adecuación Morfológica Predio El Brillante”, y por la otra, dispuso la autorización para la disposición de material sobrante de descapote y excavación para el desarrollo del mismo proyecto. 61.17.
El numeral 9 del artículo 31 de la Ley 99, asigna a las Corporaciones Autónomas Regionales la función de otorgar permisos para usar o afectar los recursos naturales renovables. Por lo tanto, en el caso concreto la Corporación Autónoma Regional de Risaralda - CARDER está legitimada en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias para realizar el control, seguimiento y vigilancia del cumplimiento de las obligaciones previstas en el permiso y autorización y, en virtud de la Ley 133359, adelantar las actuaciones administrativas y técnicas para establecer el cumplimiento de las medidas preventivas impuestas en el predio “El Brillante”. 61.18.
En consecuencia, no es de recibo el argumento expuesto en el recurso de apelación interpuesto por la Corporación Autónoma Regional, en el punto de la falta de legitimación por pasiva, en el que indica que las medidas deben ser desarrolladas por parte del propietario, porque teniendo en cuenta lo expuesto en líneas precedentes, esa entidad al haber otorgado el permiso y tener en su control la afectación de los recursos naturales, tiene el deber de intervenir para vigilar el cumplimiento de las obligaciones asumidas por los particulares e iniciar y adelantar los procesos sancionatorios ambientales a que haya lugar. 61.19.
Como tampoco es procedente el argumento del recurso de apelación en el que indicó que: “[…] [e]s completamente imposible y va en contra de todos los preceptos constitucionales que el accionante pretenda que el Juez Constitucional conozca y decida sobre situaciones dentro de las cuales la vulneración o amenaza alegada de algún Derecho Fundamental, se haya generado por culpa exclusiva de la persona que quiere hacerlos valer y que se considera como víctima.
Puesto que como se ha mencionado en la contestación de la demanda, dentro de la práctica de pruebas y dentro de la Tutela mencionada dentro del presente trámite, dichos 59 Modificada por la Ley 2387 de 25 de julio de 2024, “Por medio del cual se modifica el Procedimiento Sancionatorio Ambiental, Ley 1333 de 2009, con el propósito de otorgar herramientas efectivas para prevenir y sancionar a los Infractores y se dictan otras disposiciones”. 57 Núm. único de radicación: 660012333000202100074-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derechos no fueron vulnerados por el actuar o la Omisión de alguna autoridad pública o en particular de la CARDER […]”. 61.20.
Es de aclarar que, si bien, se probó la presentación de una acción de tutela promovida por el señor Dagoberto Vásquez, en la decisión de primera se resolvió declarar la improcedencia de la acción de tutela, teniendo en cuenta que no resultaba ser el mecanismo idóneo para la protección de los derechos e intereses colectivos y que la mencionada acción no sustituye los medios de control ordinarios, por lo que se evidenció que otro juez constitucional había asumido el conocimiento de la problemática, a saber, el juez de la acción popular, bajo los mismos hechos; y que la acción de tutela procedía excepcionalmente para su protección, debido a su competencia subsidiaria y residual.
En la decisión de segunda instancia el Tribunal confirmó el fallo proferido por el Juzgado 4° de Familia de Pereira. 61.21. En consecuencia, en el trámite de acción de tutela no se realizó un análisis sobre la acción u omisión de la Corporación Autónoma Regional respecto de la vulneración o amenaza de los derechos colectivos invocados, con fundamento en la subsidiariedad de la acción de tutela y que la problemática se estaba ventilando a través del juez de la acción popular, siendo esta la instancia pertinente por tratarse de una controversia en torno a los derechos e intereses colectivos.
En relación con la no configuración de la carencia de objeto por hecho superado y la falta de prueba de la causación de la condena en costas y su revocatoria, en el caso concreto 62. En el recurso de apelación presentado por la sociedad Todoterreno Ingeniería y Equipos S.A.S. se indicó como argumento que “[…] ya se ha dado cumplimiento a todas las ordenes impartidas por el despacho judicial; razón por la cual nos encontramos frente a un hecho superado […]”. 63.
Se debe aclarar en relación con este punto que la Sección reiteró60 la jurisprudencia decantada desde el año 200361, en la que se consideró que hay lugar a la configuración del fenómeno de carencia actual de objeto en dos circunstancias: i) cuando se ha superado la afectación de los derechos e intereses colectivos y no es procedente ordenar la restitución de las cosas a su estado anterior, por no ser 60 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 8 de febrero de 2018, NUR 25000-23-41-000-2013-0081701(AP), M.P. María Elizabeth García González. 61 Consejo de Estado, sentencia de 27 de marzo de 2003, M.P. Darío Quiñones Pinilla. 58 Núm. único de radicación: 660012333000202100074-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ya necesario; o ii) cuando acaece un daño consumado y no es posible acudir a la restitución. 63.1.
Ahora bien, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que, mientras permanezcan vigentes los hechos que han dado lugar a la interposición de la demanda, no se configura el fenómeno de la carencia de objeto. Lo anterior ocurre, por ejemplo, cuando la autoridad administrativa ha adelantado alguna actuación tendiente a la superación de la situación que ocasiona la vulneración o amenaza de los derechos, sin que ello implique que cesó la conducta o los hechos que dieron lugar al reclamo de amparo de dichos derechos. 63.2.
Esta Corporación se ha pronunciado en igual sentido, cuando en el curso de una acción popular ha encontrado que la vulneración de los derechos colectivos invocados persiste, a pesar de que el demandado, o aun las autoridades judiciales de conocimiento consideran que la situación conculcadora cesó. Así, por ejemplo, en sentencia de 30 de junio de 2017, la Sección Primera consideró que no había lugar a declarar la carencia actual de objeto en la medida en que “no se probó que hubiese desaparecido la situación de transgresión de los derechos colectivos cuyo amparo se perseguía [al goce a un ambiente sano, el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; y los derechos de los consumidores y usuarios […]”.
Si bien se allegaron al expediente algunos informes técnicos que daban cuenta de la disminución de la problemática alertada en la acción por cuenta de algunas actuaciones adelantadas por las entidades, era claro que hacía falta la adopción de otras medidas para mitigar el riesgo62. 63.3. Se ha mantenido de forma reiterada que, a pesar de que en el curso del proceso se alegue la superación de la situación que dio lugar a la instauración de la demanda, es necesario que se pruebe tal circunstancia y que el juez “[…] verifique el cese de la amenaza o vulneración de los derechos colectivos aducidos por el actor popular […]”63 y, en caso de encontrar que la amenaza o la vulneración subsiste, no es posible declarar el hecho superado64. 63.4.
En el caso concreto, no se ha configurado la situación de un hecho superado. A pesar de que la sociedad señaló que ya se ha dado cumplimiento a todas las 62 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 30 de junio de 2017, NUR 17001-23-33-000-2013-0025902(AP), C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 63 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 11 de julio de 2013, NUR 2010-00650-01(AP), C.P. María Elizabeth García González. 64 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 30 de enero de 2014, NUR 41001-23-31-000-2011-0035601(AP), C.P. María Elizabeth García González 59 Núm. único de radicación: 660012333000202100074-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co órdenes impartidas por la sentencia proferida en primera instancia, no obstante, se deriva de los conceptos y actas de control y seguimiento, que en efecto, no se ha dado cumplimiento a la totalidad de las recomendaciones, además la sentencia de primera instancia fue proferida en el año 2023 y las razones que esboza para probar el supuesto cumplimiento tienen como base informes de los años 2021 y 2022.
Sin embargo, como se mencionó en líneas precedentes, la superación debe probarse y el juez a su vez verificar el cese de la amenaza o vulneración, lo cual no ocurrió en este caso por subsistir la vulneración. 64. En consecuencia, debido a lo anterior solicitó la revocatoria de la condena en costas. Por su parte, la entidad territorial Municipio de Pereira solicitó también la revocatoria de la condena en costas ordenada en el numeral 6 de la sentencia proferida en primera instancia. 64.1.
El Tribunal en la sentencia indicó que la calidad en la que actúa el sujeto procesal, el resultado del proceso y su actuación son los factores determinantes para examinar la viabilidad de la condena en costas. Consideró que no se acreditó la causación de las expensas y en relación con las agencias en derecho si se causaron por que la acción fue promovida por “[…] una persona natural que ejercitó su derecho de acción para hacer cesar la vulneración de los derechos colectivos amparados, razón por la cual, en el sub lite las costas tienen un carácter indemnizatorio y retributivo […]”. 65.
De acuerdo con lo establecido en los artículos 38 de la Ley 472, 365 y 366 de la Ley 156465, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación profirió sentencia de 6 de agosto de 201966, en la que unificó lo relacionado con el reconocimiento, la condena y la liquidación de costas en el trámite del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, de la siguiente manera: “[…] [U]nificar la jurisprudencia del Consejo de Estado en el sentido de precisar el alcance de la interpretación del artículo 38 de la Ley 472 de 1998 y su armonización con las disposiciones que regulan el reconocimiento, la condena y la liquidación de las costas, así: 2.1 El artículo 38 de la Ley 472 de 1998 admite el reconocimiento de las costas procesales a favor del actor popular y a cargo de la parte demandada, siempre que la sentencia le resulte favorable a las pretensiones protectorias de los derechos colectivos, y la condena en costas, a la luz del artículo 361 del Código General del 65 “[…] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones, de 12 de julio de 2012 […]”. 66 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintisiete Especial de Decisión, C.P. Rocío Araújo Oñate, sentencia de 6 de agosto de 2019, núm. único de radicación 15001-33-33-007-2017-00036- 01(AP)REV-SU. 60 Núm. único de radicación: 660012333000202100074-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proceso, incorpora tanto el concepto de expensas y gastos procesales como el de las agencias en derecho. 2.2 También hay lugar a condenar en costas a la parte demandada, en los componentes de expensas y gastos procesales y de agencias en derecho, cuando haya obrado con temeridad o mala fe.
En este último evento, también habrá lugar a condenarlo al pago de la multa prevista en la disposición 38 ibidem. 2.3 Sólo cabe reconocer costas a favor de la parte demandada y a cargo del actor popular, cuando este último actuó temerariamente o de mala fe, caso en el cual también habrá lugar a imponer la multa prevista en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998.
No hay lugar a condenarlo cuando la demanda le sea decidida en contra. En este evento la condena en costas sólo admite el reconocimiento de los honorarios y de las expensas, pues al tenor del artículo 364 del Código General del Proceso, es claro que las agencias en derecho no corresponden a los honorarios a los que se refiere la norma, pues ellos se señalan en relación con los auxiliares de la justicia. 2.4 Conforme lo dispone el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, armonizado con el artículo 361 del Código General del Proceso, en las acciones populares la condena en costas a favor del actor popular incluye las expensas, gastos y agencias en derecho con independencia de que la parte actora haya promovido y/o concurrido al proceso mediante apoderado judicial o lo haya hecho directamente. 2.5 En cualquiera de los eventos en que cabe el reconocimiento de las costas procesales, bien sea en cuanto a las expensas y gastos procesales o a las agencias en derecho, bien sea a favor del actor popular o de la parte demandada, la condena se hará atendiendo las reglas previstas en el artículo 365 del Código General del Proceso, de forma que sólo se condenará al pago de aquellas que se encuentren causadas y se liquidarán en la medida de su comprobación, conforme con lo previsto en el artículo 366 del Código general del Proceso.
Las agencias en derecho se fijarán por el juez aplicando las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el actor popular, con independencia de si actuó directamente o mediante apoderado, u otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas […]”.
(Resaltado fuera del texto). 66. De acuerdo con lo anterior, se entiende que las costas procesales son una “erogación económica que debe asumir la parte que resulte vencida en un proceso judicial” y se componen de dos elementos: i) las expensas y/o gastos procesales; y ii) las agencias en derecho. 66.1. Las expensas corresponden a aquellos gastos en que se incurre para tramitar el proceso, como, por ejemplo: el valor de copias, publicaciones, impuestos de timbre, honorarios de peritos, honorarios de auxiliares de la justicia, gastos de desplazamiento por diligencias fuera del despacho judicial, gasto de traslado de testigos, entre otros. 66.2.
Las agencias en derecho son entendidas como la suma de dinero que se reconoce por los costos asumidos con ocasión de la representación de un abogado, 61 Núm. único de radicación: 660012333000202100074-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co o en caso de actuar en nombre propio, como contraprestación por el tiempo y esfuerzo dedicados a la causa. 66.3.
La sentencia de unificación previamente citada, definió que, como regla general, en lo que atañe al demandado, trátese de una autoridad pública o de un particular, hay lugar a condenarlo en costas cuando resulte vencido en el litigio. No obstante, precisó que la aplicación de esta regla, está acompañada de los siguientes supuestos: 66.4.
Las expensas y/o gastos procesales se reconocen a favor del actor popular que resulta victorioso cuando estas estén causadas en el proceso y se liquidan en la medida de su comprobación. Al respecto, la Sala Plena de la Corporación, destacó que “[…] [e]llo quiere decir que sólo será posible tasar la suma de las expensas conforme a lo que se acredite y verifique conforme con el expediente, teniendo en cuenta que sólo es posible reconocer aquellas expensas necesarias para el desarrollo del proceso […]”. 66.5.
En términos similares, definió que las agencias en derecho se reconocen en favor del actor popular que resulte victorioso cuando estén causadas en el proceso y se liquidan en la medida de su comprobación. Para argumentar la regla, la Sala Plena señaló “[…] aun cuando se verifique en forma objetiva su victoria procesal, la tasación de la suma a reconocer por la actividad procesal del actor popular, requiere la valoración del juez respecto de la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada, o de otras circunstancias especiales, a partir de la cual, debe fijar la suma que por razón de agencias en derecho se estimó razonable y acorde […]”. 66.6.
Adicionalmente, en la sentencia de unificación se indicó que, para la tasación de las agencias en derecho se aplicarán las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura. Que, en caso de precisar un mínimo y un máximo, el juez debe tener en cuenta al momento de fijar el monto a reconocer “[…] la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, [entre] otras circunstancias especiales […]”. 66.7.
Sobre el particular, el Acuerdo núm. PSAA16-10554 de 5 de agosto de 2016, “por el cual se establecen las tarifas de agencias en derecho” del Consejo Superior de la Judicatura, vigente a partir de su publicación y aplicable a los procesos iniciados a partir de dicha fecha, establece en su artículo 2.° los criterios para la fijación de las agencias en derecho, para lo cual, prevé que el juez determinará la 62 Núm. único de radicación: 660012333000202100074-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tarifa a reconocer, entre el rango mínimo y máximo, de conformidad con la valoración de “[…] la naturaleza, la calidad y la duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y demás circunstancias especiales directamente relacionadas con dicha actividad […]”. 66.8.
Asimismo, en el artículo 3.° se establece que cuando la demanda no contenga pretensiones de índole pecuniario, o cuando se trate de la segunda instancia, de recursos, de incidentes o asuntos similares, las tarifas se establecen en salarios mínimos mensuales legales vigentes. Según lo dispuesto por el parágrafo 1.° de esta norma, son pretensiones de dicha índole aquellas en las que se pide la simple declaración o ejecución de obligaciones de hacer o no hacer, entre otras. 66.9.
El artículo 5.° del mismo Acuerdo, fija las tarifas de las agencias en derecho de conformidad con la instancia, en tal sentido, prevé que en los procesos sin cuantía o sin pretensiones pecuniarias de primera instancia el reconocimiento de las agencias en derecho oscila entre 1 y 10 salarios mínimos mensuales legales vigentes. Y, en los de segunda instancia de idénticas características, entre 1 y 6 salarios mínimos mensuales legales vigentes. 67.
De acuerdo con lo anterior, la Sala resolverá la inconformidad del Municipio de Pereira y la sociedad Todoterreno Ingeniería y Equipos S.A.S. en punto a la condena en costas en cuanto a las agencias en derecho en su contra en primera instancia, no sin antes señalar que la orden será confirmada, con fundamento en los siguientes argumentos: la Sala observa que, las demandadas indicadas además de resultar vencidas en el litigio, dada su responsabilidad en la vulneración del derecho e interés colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y el goce de un ambiente sano; cumple con las demás reglas definidas en la sentencia de unificación anteriormente estudiada, como quiera que, la Sala encuentra que el actor presentó la demanda, aportó pruebas, estuvo presente en la audiencia de pacto de cumplimiento celebrada el 21 de octubre de 2021, audiencia de pruebas de 17 de mayo de 2022 y allegó alegaciones en la oportunidad correspondiente, lo cual, da cuenta que las agencias se encuentran justificadas y causadas en favor del actor popular. 68.
Así las cosas, la Sala confirmará la condena en costas en contra del Municipio de Pereira y la sociedad Todoterreno Ingeniería y Equipos S.A.S. en lo 63 Núm. único de radicación: 660012333000202100074-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que respecta a la primera instancia. Las cuales deberán ser liquidadas en los términos del artículo 366 de la Ley 1564. 69.
Finalmente y de conformidad con el artículo 38 de la Ley 472 y los numerales 1.° y 8.º del artículo 365 de la Ley 1564, la Sala se abstendrá de condenar en costas en esta instancia, en atención a que no está probada su causación. Conclusiones 70. La Sala confirmará la sentencia de 29 de junio de 2023 proferida por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda en cuanto declaró la vulneración de los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, por la actividad de adecuación morfológica llevada a cabo en el predio El Brillante por el permiso otorgado para la ocupación de cauce y la disposición final de material de descapote y excavación a la sociedad Todoterreno Ingeniería y Equipos S.A.S y por las omisiones de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda- CARDER y el Municipio de Pereira en cuanto a la mitigación del riesgo producido por la actividad mencionada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: MODIFICAR el numeral 3 de la parte resolutiva de la sentencia de 29 de junio de 2023 proferida por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, el cual quedará así: “[…]
3. DECLARAR VULNERADOS LOS DERECHOS COLECTIVOS al goce de un ambiente sano y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, descritos en los literales a) y i) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998, con ocasión del proyecto de adecuación morfológica realizado por la sociedad Todoterreno Ingeniería y Equipos S.A.S. y Pedro Nel Guiot Ronchaquira, en calidad de poseedor autorizado del predio “El Brillante” y titular del permiso de ocupación de cause; y por las omisiones de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER y el Municipio de Pereira en las circunstancias de modo, tiempo y lugar que han quedado expresadas en la parte considerativa de la presente sentencia […]”. 64 Núm. único de radicación: 660012333000202100074-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia de 29 de junio de 2023 proferida por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda.
TERCERO: NO CONDENAR en costas en esta instancia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: REMITIR copia de la presente sentencia a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998.
QUINTO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, dejando las correspondientes anotaciones de ley.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.