Radicado: 13001-23-33-000-2016-01129-01 (29334) Demandante: Costasfaltos SA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá, D C., dos (02) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 13001-23-33-000-2016-01129-01 (29334) Demandante: Costasfaltos SA Demandada: DIAN Temas: IVA bimestre 1 de 2011.

Silencio administrativo positivo. Proposición jurídica incompleta SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación1 interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 01 de agosto de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que decidió2: Primero: Declarar la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio No. 106201236-143 del 14 de julio de 2016, emitido por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, por el cual se decide una petición de silencio administrativo positivo, según lo que ha sido expuesto en la parte considerativa de esta providencia. Segundo: Como consecuencia de lo anterior, declarar configurado el silencio administrativo positivo frente al recurso de reconsideración formulado por la compañía Costasfaltos SA, contra la liquidación oficial de revisión de impuesto sobre las ventas No. 062412014000031 de fecha 6 de octubre del 2014, emitida por la Dirección de Impuestos de Cartagena - DIAN, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de este proveído.

Tercero: Declarar en firme la liquidación privada del impuesto sobre las ventas, presentada por la empresa Costasfaltos SA, ante la Dirección de Impuestos de Cartagena - DIAN, por el 1° bimestre del año 2011, de conformidad con lo expuesto en precedencia. Cuarto: Sin costas.

ANTECEDENTES Actuación administrativa Previo requerimiento especial y respuesta al mismo3, con la Liquidación Oficial de Revisión 062412014000031 del 06 de octubre de 20144, la DIAN modificó la declaración del impuesto sobre las ventas del primer bimestre del año 2011 presentada por Costasfaltos SA el 11 de marzo de 2011, en el sentido de rechazar ingresos brutos por operaciones no gravadas5, aumentar ingresos brutos por operaciones gravadas6, incrementar el IVA generado a la tarifa del 16%7 e imponer sanción por inexactitud8. 1 SAMAI CE índice 3 2 SAMAI CE índice 2 certificado 9ED_SENTENCIA_06SentenciaPrimeraIn(.pdf) NroActua 2 3 SAMAI CE índice 2 certificado 8ED_ANTECEDENT_05Anexo3pdf(.pdf) NroActua 2 ff. 224 a 232 4 SAMAI CE índice 2 certificado 1_EXPEDIENTEDIGI_CUADERNOP_01Cuaderno1_0_20240916104420502 ff. 19 a 62 5 Por $451.783.000 6 En $451.783.000 7 En $72.286.000 8 En $115.658.000 Radicado: 13001-23-33-000-2016-01129-01 (29334) Demandante: Costasfaltos SA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Recurrido en reconsideración9, la DIAN confirmó la anterior liquidación con Resolución 062362015000008 del 07 de diciembre de 201510, notificada por edicto11 en tanto la empresa de mensajería devolvió el correo de citación. El 13 de mayo de 2016 la actora compareció a la DIAN para conocer dicha resolución y el 16 de junio del mismo año solicitó declarar el silencio administrativo positivo y la firmeza de la declaración privada12.

Tal solicitud fue negada por la DIAN mediante Oficio 106201236-143 del 14 de julio de 201613. Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011), la demandante formuló las siguientes pretensiones14: 1.

Que se declare la nulidad del Oficio No. 106201236-143 del 14 de julio de 2016 expedido por el Jefe de División de Gestión Jurídica de la Dirección Seccional de Impuestos de Cartagena de la DIAN. 2. Que a título de restablecimiento del derecho se ordene a la DIAN declarar el silencio administrativo positivo, entendiéndose fallado a favor del recurrente, con relación al recurso de reconsideración interpuesto contra la Liquidación Oficial de Revisión No. 062412014000031 del 2014/10/06 expedida por la dependencia Gestión de Liquidación de la Dirección Seccional de Impuestos de Cartagena de la DIAN. 3.

Que a título de restablecimiento del derecho se declare que está en firme la declaración privada presentada por el contribuyente Costasfaltos SA correspondiente al impuesto a las ventas del periodo bimestral 01 del año gravable 2011, además de ordenar a la demandada archivar el expediente que lo originó, así como el expediente de cobro coactivo que se haya iniciado en virtud del mismo. 4.

Que se condene a la demandada a pagar las costas del proceso y agencias en derecho, de conformidad con el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011. Invocó como normas vulneradas los artículos 29 y 83 de la CP (Constitución Política); 565, 568, 732 y 734 del ET (Estatuto Tributario); 1602 del CC (Código Civil) y 98 y 110 del C. Co (Código de Comercio), bajo el siguiente concepto de violación15: La resolución que resolvió el recurso de reconsideración contra la liquidación oficial fue indebidamente notificada por edicto por cuanto se fijó sin agotar el trámite de notificación personal.

La nueva empresa de mensajería de la DIAN -Inter rapidísimo- devolvió el correo citatorio no obstante ser la dirección señalada por la actora y a donde la anterior empresa transportista -Servientrega- ya le había entregado correspondencia, sin que fuera cierto que la misma fuera errada o no existiera, con lo cual, en su entender, se tornó indebido el trámite, lo que aparejó la invalidez del edicto.

La actora conoció la resolución del recurso al comparecer ante la DIAN el 13 de mayo de 2016, cuando ya había operado el silencio positivo. 9 El 09 de diciembre de 2014, luego inadmitido, recurrido en reposición y admitido el 18 de febrero de 2015. 10 SAMAI CE índice 2 certificado 1_EXPEDIENTEDIGI_CUADERNOP_01Cuaderno1_0_20240916104420502 ff. 109 a 135 11 Desfijado el 12 de enero de 2016. 12 SAMAI CE índice 2 certificado 1_EXPEDIENTEDIGI_CUADERNOP_01Cuaderno1_0_20240916104420502 ff. 141 a 145 13 SAMAI CE índice 2 certificado 1_EXPEDIENTEDIGI_CUADERNOP_01Cuaderno1_0_20240916104420502 ff. 148 a 152.

Corresponde al acto demandado en este proceso. 14 SAMAI CE, índice 2, certificado 1_EXPEDIENTEDIGI_CUADERNOP_01Cuaderno1_0_20240916104420502 f. 1 15 SAMAI CE, índice 2, certificado 1_EXPEDIENTEDIGI_CUADERNOP_01Cuaderno1_0_20240916104420502 ff. 3 a 12 Radicado: 13001-23-33-000-2016-01129-01 (29334) Demandante: Costasfaltos SA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Contestación de la demanda La entidad demandada se opuso a las pretensiones de la actora16.

Indicó que la notificación de la resolución del recurso de reconsideración se efectuó con observancia de las normas aplicables y antes del vencimiento del año para que se concretara el silencio administrativo positivo. Ello porque, la notificación del acto se realizó oportunamente mediante edicto desfijado el 12 de enero de 2016, tras la devolución de la citación por la causal «dirección errada/dirección no existe», enviada a la dirección señalada por la actora, acorde con la normativa, lo que descarta la irregularidad endilgada.

Sentencia apelada El tribunal accedió a las pretensiones de la demanda sin condenar en costas17. Sostuvo que la demandante se encontraba ubicada en la dirección que informó pues la DIAN ya había notificado allí otros actos mediante la empresa de mensajería Servientrega. Por tanto, la empresa Inter rapidísimo justificó la devolución en una circunstancia errónea, por lo que se debió intentar nuevamente enviar la citación, antes de fijar el edicto.

Operó el silencio administrativo positivo porque la resolución que resolvió el recurso de reconsideración se notificó por conducta concluyente cuando ya había transcurrido más de un año desde su interposición. Recurso de apelación La demandada apeló la decisión del a quo18. Insistió en que la notificación de la resolución que resolvió el recurso de reconsideración se realizó válidamente a la dirección señalada por la actora, con observancia de la normativa aplicable.

El tribunal no efectuó una debida valoración probatoria en tanto omitió que la empresa de mensajería Inter rapidísimo intentó varias veces el envío de la citación y no tuvo en cuenta lo certificado por ella en cuanto a que la nomenclatura carecía de claridad. Por ello, devuelta la citación para notificación personal, procedía la notificación por edicto, el cual fue desfijado el 12 de enero de 2016, antes de vencer el año para resolver el recurso de reconsideración, por lo que se descarta la ocurrencia del silencio administrativo positivo.

Solicitó la aplicación del precedente proferido por el Consejo de Estado el 31 de agosto de 2023, en un proceso con identidad fáctica y jurídica, entre las mismas partes, en el que no se accedió a las pretensiones, al no haberse demandado la proposición jurídica completa19. Pronunciamientos finales La demandante20 se opuso al recurso de apelación reiterando los argumentos de la demanda.

La entidad demandada presentó escrito extemporáneo21. El Ministerio Público se pronunció en el sentido de compartir la decisión recurrida22. 16 SAMAI CE índice 2, certificado 1_EXPEDIENTEDIGI_CUADERNOP_01Cuaderno1_0_20240916104420502, ff. 252 a 266. Propuso las excepciones de «inepta demanda por falta de cumplimiento del requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial» y caducidad, declaradas no probadas en audiencia del 20 de marzo de 2019, por no tratarse de asunto conciliable y porque la demanda contra el oficio acusado fue radicada oportunamente. 17 SAMAI CE índice 2 certificado 9ED_SENTENCIA_06SentenciaPrimeraIn(.pdf) NroActua 2 18 SAMAI CE índice 2 certificado 11ED_RECURSODE_08PoderyrecursoApela(.pdf) NroActua 2 19 Sentencia del 31 de agosto de 2023 (exp. 27380 CP.

Stella Jeannette Carvajal Basto) 20 SAMAI CE índice 12. Se refiere a lo señalado en la contestación de la demanda y a las pruebas decretadas en primera instancia. 21 SAMAI CE índice 15 22 SAMAI CE índice 13 Radicado: 13001-23-33-000-2016-01129-01 (29334) Demandante: Costasfaltos SA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 CONSIDERACIONES DE LA SALA Problema jurídico 1- Compete decidir sobre la legalidad del acto que negó la declaratoria de silencio administrativo positivo, en relación con el recurso de reconsideración interpuesto contra la liquidación oficial de revisión que modificó la declaración de la demandante del impuesto sobre las ventas del primer bimestre del año 2011.

Análisis del caso concreto 2- En el recurso de apelación, la parte demandada discute la procedencia de la declaratoria del silencio administrativo positivo, de cara al procedimiento de notificación de la resolución que decidió el recurso de reconsideración y que culminó con el edicto desfijado el 12 de enero de 2016. Sin embargo, se observa que la demanda sólo se impetró contra el oficio que negó la declaratoria de silencio administrativo positivo, por lo cual, la Sala ejercerá la facultad prevista en el artículo 187 del CPACA, en relación con el cumplimiento de los presupuestos procesales exigibles para el debate de legalidad formulado.

Al efecto, se reitera el criterio de la Sección contenido en las sentencias del 15 de marzo de 2024 y del 31 de agosto de 2023 (exps. 28133 y 27380, CP. Stella Jeannette Carvajal Basto)23 proferidas en asuntos con identidad fáctica y jurídica, entre las mismas partes, en torno a la proposición jurídica completa cuando se provoca la decisión de la administración sobre la ocurrencia del silencio administrativo positivo.

Acorde con el señalado criterio, cuando se cuestiona la juridicidad del acto que niega el reconocimiento del silencio administrativo positivo, «se requiere demandar conjuntamente los actos de determinación del tributo que, por expresa disposición del artículo 88 del CPACA, gozan de presunción de legalidad hasta tanto no hayan sido anulados o suspendidos por la Jurisdicción Contenciosa Administrativa», pues corresponde demandar la proposición jurídica completa integrada tanto por «los actos que formulan la liquidación oficial del impuesto como los que niegan la declaratoria del silencio administrativo positivo ocurrido frente a la resolución que resuelve el recurso de reconsideración».

Bajo ese entendimiento, como tal condición no se cumple en el caso concreto, ello implica la ineptitud sustantiva de la demanda por proposición jurídica incompleta, lo cual impide a la Sala emitir un pronunciamiento de fondo. Sin perjuicio de lo anterior, cabe anotar que -en este asunto como en los precedentes reiterados- respecto de los actos de determinación tampoco se cumpliría el presupuesto procesal de oportunidad de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho24, pues en gracia de discusión, si se aceptaran los planteamientos de la demandante en torno a la indebida notificación de la resolución que resolvió el recurso de reconsideración y que se entendiera realizada por conducta concluyente el 13 de mayo de 2016 -cuando la contribuyente compareció ante la DIAN para conocer la resolución del recurso-, ello implicaría que a partir de ese momento empezaba a correr el término para acudir a la jurisdicción y, en ese sentido, la demanda radicada el 28 de noviembre de 2016 estaría por fuera de los cuatro meses siguientes a la notificación del acto. 23 Reiteran las sentencias del 25 de septiembre de 2017, 16 de julio de 2020 y 31 de agosto de 2023 (exps. 21055, 23864 y 27380 CP.

Stella Jeannette Carvajal Basto), última que reitera la sentencia del 10 de agosto de 2023 (exp. 26815, CP. Wilson Ramos Girón) 24 El ordinal segundo, literal d) del artículo 164 del CPACA establece que debe presentarse «dentro del término de cuarto (4) meses contados a partir del día siguiente a su comunicación, notificación, ejecución o publicación, según el caso».

Radicado: 13001-23-33-000-2016-01129-01 (29334) Demandante: Costasfaltos SA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 En ese contexto y conforme con los precedentes jurisprudenciales reiterados, aun si se aceptara lo aducido por la parte actora respecto de la notificación por conducta concluyente el 13 de mayo de 2016 y que para ese momento habría transcurrido más de un año desde la interposición en debida forma del recurso de reconsideración, «tal circunstancia no basta para acceder a las pretensiones de ordenar a la DIAN declarar el silencio administrativo positivo respecto de la resolución que resolvió el recurso de reconsideración, y de declarar en firme la declaración del impuesto sobre las ventas cuestionada», en la medida en que los actos de determinación adquirieron firmeza y ejecutoria a la luz de lo dispuesto en el artículo 87 del CPACA, en concordancia con el artículo 829 del ET, en tanto no fueron cuestionados oportunamente ante esta jurisdicción, lo que apareja que esta judicatura no pueda controlar la legalidad del acto que negó la declaratoria del silencio administrativo positivo.

Ello porque, en línea con los referidos precedentes25 «la existencia y firmeza de tales actos [de determinación] no puede ser desconocida, vía reconocimiento de un silencio administrativo positivo», pues con «ello vulneraría las previsiones legales contenidas en la Ley 1437 de 2011 en relación con los actos administrativos, una de ellas la presunción de legalidad mientras no sean anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (Art. 88 ibidem), y seguidamente, el carácter obligatorio de los actos en firme (Art. 91 ibidem)» con lo cual, desde esa perspectiva «la anulación del acto que niega el reconocimiento del silencio administrativo positivo sólo puede operar en el contexto de una demanda conjunta contra los actos de determinación oficial» ya que «la solicitud de silencio administrativo elevada ante la Administración, no puede revivir términos precluidos respecto de los actos de determinación del tributo».

(se resalta) Por lo anterior, no es viable controlar la legalidad del acto que negó el silencio administrativo positivo, en tanto la ineptitud de la demanda por falta de integración de la proposición jurídica impide un pronunciamiento de fondo sobre el mismo. Conclusión 3- Por lo razonado en precedencia, se establece que, acorde con la facultad del juez prevista en el artículo 187 del CPACA en relación con el cumplimiento de los presupuestos procesales, en el caso se advierte configurada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por falta de integración de la proposición jurídica completa, en la medida en que no fueron cuestionados oportunamente ante esta jurisdicción los actos de determinación del tributo aparejando su firmeza, lo que impide un pronunciamiento de fondo sobre la legalidad del acto acusado que negó el silencio administrativo positivo.

En consecuencia, la Sala revocará la sentencia apelada. En su lugar, declarará probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por indebida individualización de pretensiones al no haberse completado debidamente la proposición jurídica demandable y se inhibirá de emitir pronunciamiento de fondo respecto de las pretensiones de la demanda.

Costas 4- Comoquiera que la Sala se inhibe de emitir pronunciamiento de fondo y, por ende, no hay parte vencida, se abstendrá de condenar en costas en segunda instancia, conforme con lo establecido en el artículo 365.1 del CGP y acorde con lo expresado en la sentencia del 23 de septiembre de 2025 (exp. 28292, CP. Wilson Ramos Girón). 25 Sentencia del 31 de agosto de 2023 (exp. 27380, CP.

Stella Jeannette Carvajal Basto) que reitera la sentencia del 10 de agosto de 2023 (exp. 26815, CP. Wilson Ramos Girón). Sentencia del 25 de septiembre de 2025 (exp. 29568, CP. Luis Antonio Rodríguez M.) Radicado: 13001-23-33-000-2016-01129-01 (29334) Demandante: Costasfaltos SA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.

Revocar la sentencia apelada. En su lugar, se dispone: Declarar probada de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por indebida individualización de pretensiones ante la falta de integración de la proposición jurídica demandable, de conformidad con lo expresado en la parte motiva de esta providencia. En consecuencia, inhibirse de emitir pronunciamiento de fondo respecto de las pretensiones de la demanda. 2.

Sin condena en costas. Notifíquese y comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidente Salva voto (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Aclara voto La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador