Radicación: 11001-03-15-000-2024-05058-00 Demandante: Héctor Yesid Castro Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN (E) Bogotá D.C., siete (7) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-05058-00 Demandante: HÉCTOR YESID CASTRO RODRÍGUEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “A” Temas: Tutela contra providencia judicial.

Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con la pretensión de que se declare la existencia de una relación laboral. Elemento de la subordinación y principio de coordinación administrativa. Defectos fáctico, por desconocimiento del precedente judicial y por violación directa de la Constitución. Requisito de la relevancia constitucional SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la acción de tutela promovida por el señor Héctor Yesid Castro Rodríguez, quien actúa a través de apoderado judicial, contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”.

I.

ANTECEDENTES 1. Hechos El accionante manifestó que laboró desde el 1º de febrero de 2016 al 15 de diciembre de 2019 mediante sucesivos contratos de prestación de servicios, cumpliendo un horario, ejerciendo sus labores personalmente, recibiendo un salario por sus servicios y bajo la subordinación del personal de la Alcaldía Municipal de Venecia, Cundinamarca, como técnico agrícola.

Sostuvo que la actividad que realizaba “corresponde a la razón social de la Alcaldía Municipal de Venecia”, esto es, asesorar y/o capacitar a los campesinos respecto al manejo de sus cultivos, hacer seguimientos de las parcelas cultivadas, asistir a capacitaciones, y aseveró que el cargo que ocupaba existe en la planta de personal denominado “técnico”.

Afirmó que solicitó a la Alcaldía Municipal de Venecia el pago de sus derechos laborales mediante petición radicada el 18 de septiembre de 2020, la cual fue negada por medio de oficio del 6 de octubre de 2020, proferido por el secretario general y de gobierno de la entidad territorial. Adujo que, dado lo anterior, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda contra el municipio de Venecia con el objeto de obtener la declaratoria de nulidad del oficio por medio del cual se negó el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales por el tiempo que Radicación: 11001-03-15-000-2024-05058-00 Demandante: Héctor Yesid Castro Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co laboró en virtud de contratos de prestación de servicios suscritos con esa entidad territorial, y que se accediera al restablecimiento solicitado.

Expresó que el conocimiento del proceso correspondió por reparto al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Girardot, que en sentencia de del 29 de septiembre de 2022 denegó las pretensiones de la acción, bajo el argumento de que entre las partes no existió una relación de dependencia o direccionamiento que permitiera entrever el elemento de la subordinación, necesario para la declaratoria del contrato realidad.

Por último, aseveró que, luego de que interpusiera recurso de apelación contra dicha decisión, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A” por sentencia del 8 de febrero de 2024, confirmó la determinación por las mismas razones del a quo1. 2. Fundamentos de la acción El demandante presentó acción de tutela para obtener la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia e igualdad, los cuales considera vulnerados por la sentencia del 8 de febrero de 2024, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A” confirmó la decisión que negó las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra el municipio de Venecia, con el propósito de que se declarara la existencia de una relación laboral.

En primer lugar, hizo referencia al cumplimiento de los requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de donde resaltó que la solicitud cumple con el de relevancia constitucional, en tanto “no se limita simplemente a enlistar los derechos fundamentales vulnerados por la acción constitucional, sino que de una manera clara y veraz se pasa a enlistar los defectos de orden fáctico, por las pruebas mal valoradas por parte del fallador que vulneraron los derechos fundamentales del accionante.

De igual manera se procede a poner de presente los defectos por violación del precedente jurisprudencial vertical respecto de la subordinación así como la violación directa de la Constitución”. A su juicio, el fallo objetado incurre en i) defecto fáctico, en tanto, indicó “desestimó la relevancia de la prueba testimonial bajo la errada tesis de que no se trataba de testigos directos, pues para los cargos ocupados por los mismos eran diferentes al del demandante y por esta razón no podían tener conocimiento del cumplimiento de las funciones que realizaba, así mismo, se centró en manifestar que como no compartían FUNCIONES no era viable que pudieran dar fe, de que era o no lo que hacía el demandante, el despacho se limitó a manifestar que no existió prueba documental suficiente y no realizó la contradicción entre los testigos de la parte demandante y la parte demandada, por lo cual resolvió conformar la sentencia de primera instancia”.

Adujo que, de haber valorado adecuadamente la certificación “de Inexistencia o Insuficiencia expedida por el Secretario de Gobierno Julian Romero Fonseca”, en la que se indicó que estuvo vinculado por más de 3 años al municipio a través de contratos de prestación de servicios “dentro de la planta del personal para desarrollar la prestación del servicio como Técnico Agrícola para la Secretaría de Desarrollo Económico”, el tribunal accionado habría advertido que las funciones 1 Un magistrado presentó salvamento de voto, al considerar que en el asunto con las pruebas recaudadas estaba probado el elemento de la subordinación. Radicación: 11001-03-15-000-2024-05058-00 Demandante: Héctor Yesid Castro Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desempeñadas no fueron accidentales o transitorias, como lo exigen la prestación de servicios.

Agregó que es inaudito que una entidad pública se permita vincular un contratista por más de tres años, para ejercer actividades que son propias del personal de planta y que desarrollan la función administrativa. Afirmó que de la lectura de los contratos de prestación de servicios que allegó se puede constatar que tenía a cargo la supervisión constante por parte del municipio, cumplir turnos, asistir a capacitaciones, hacer informes y presentarlos al supervisor, y adelantar capacitaciones de conformidad al plan operativo anual POA del sector agrícola para aquellos usuarios agrícolas inscritos en el RUAT.

Destacó que si bien la autoridad judicial accionada listó las actividades básicas de la prestación, “desestimó su valor probatorio al demostrar la actividad de carácter permanente y necesaria, por lo cual su vinculación no se podía dar a través de contratos de prestación de servicios sino mediante una vinculación legal y reglamentaria”.

Añadió que de los testimonios de Norberto González Mendienta, Ana María Guerrero y Nidia Figueredo Gómez, se tiene que en la oficina donde trabajaba “había un tablero en donde se establece los días en que debían de ir a hacer las visitas de campo, situación que afianza la subordinación que recibía el demandante, dado que no era él quien decidía los días en que tenía que hacer estas visitas, sino que las mismas eran organizadas directamente por la entidad”.

Indicó que el tribunal accionado desestimó los testimonios allegados, los cuales fueron coincidentes en afirmar que cumplía un horario, recibía órdenes respecto de la cantidad y calidad del trabajo, se le impartían capacitaciones en materia agrícola, las cuales eran organizadas por entidades del orden nacional y departamental que eran comisionadas por la Secretaría de Desarrollo Económico, tenía jefes, le entregaban las herramientas para laborar y tenía compañeros de trabajo desempeñando el mismo cargo, pero en la planta de personal, circunstancias que, “guardan consonancia con lo descrito en los contratos de prestación de servicios los cuales abusivamente le imponían a la demandante la carga de cumplir un turno de trabajo, a seguir órdenes y directrices, cumplir requerimientos, hacer buen uso de la información que le entregaban así como de usar los elementos y herramientas entregadas para las visitas en las parcelas, entre otros puntos”.

De otra parte, el actor considera que la decisión de segunda instancia objetada incurre en ii) desconocimiento del precedente judicial contenido en la sentencia de unificación de la Sección Segunda del Consejo de Estado SUJ-025-CE-82- 2021 del 9 de septiembre de 2021, en la que se establecieron ciertas circunstancias como indicios de la subordinación, las cuales, considera, se verificaron en el caso.

Aseveró que en el caso se incurrió en iii) violación directa de la Constitución, en específico del derecho a la igualdad, por cuanto, arguyó, “quedó plenamente demostrado que en el Municipio de Venecia existía el cargo secretario de despacho que ejercían las mismas labores que mi mandante, con las mismas obligaciones, pero el si tenían derecho y pago a todas las prestaciones de ley al estar vinculados directamente con la entidad sin existir un elemento diferenciador alguno entre las labores ejercidas por el accionante y los funcionarios de planta”.

Finalmente, indicó que en el caso se incurre en iv) defecto sustantivo, por cuanto, sostuvo, se desconocieron las normas que regulan los contratos de prestación de servicios, mismos que no se pueden utilizar para realizar labores Radicación: 11001-03-15-000-2024-05058-00 Demandante: Héctor Yesid Castro Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co inherentes a las entidades de carácter permanente, para lo cual se deben crear los cargos correspondientes, situación que, señala, fue desconocida por el tribunal accionado “quien desconoció la vinculación permanente del mandante por más de 3 años desde el año 2016 hasta el año 2019, desconociendo sus derechos fundamentales, a pesar que quedó debidamente probada la prestación personal del servicio con las certificaciones laborales, la contestación de la demanda, la copia de los contratos y los testimonios”. 3.

Pretensiones En el escrito de tutela se formulan las siguientes: “1. Se tutelen los derechos fundamentales a la igualdad (Art. 13), al trabajo (Art.25) y al debido proceso (Art. 29) previstos en la Constitución Política de Colombia de 1991. 2. Se deje sin efectos la sentencia de segunda instancia de fecha 8 de Febrero de 2024 notificada el día 21 de Marzo de 2024, proferida por el honorable Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección A Mag.

Pon. Dr. JOSE MARIA ARMENTA FUENTES, dentro del proceso 25307333300120210002301, por medio de la cual se CONFIRMÓ la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado 01 Administrativo de Oralidad de Giradot. 3. Que, como consecuencia de lo anterior, se le ordene al Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección A Mag.

Pon. Dr. JOSE MARIA ARMENTA FUENTES, dentro del proceso 25307333300120210002301 a que profiera una nueva providencia judicial teniendo en cuenta la sentencia de unificación del Honorable Consejo de Estado Radicado No. 23001233300020130026001 de fecha 25 de agosto de 2016 M.P. Dr. CARMELO PERDOMO CUETER, y se valore en debida forma el acervo probatorio del caso”. 4.

Trámite procesal Por auto del 27 de septiembre de 2024, el despacho sustanciador admitió la solicitud de tutela. En la misma decisión se ordenó notificar al accionante, a la autoridad judicial accionada, así como al Juzgado Primero Administrativo de Girardot, al municipio de Venecia, Cundinamarca, como terceros interesados en el resultado del proceso, y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.

La Secretaría General de esta Corporación libró las notificaciones electrónicas Nº 269966 a 269972 del 2 de octubre de 2024, con el fin de dar cumplimiento a la referida decisión2. 5. Oposición 5.1. Respuesta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A” El magistrado ponente de la decisión objetada rindió informe en el que solicitó declarar la improcedencia de la acción, por cuanto, afirmó, no se puede convertir en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente, como ocurre en el caso. 2 Samai, índice 10.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-05058-00 Demandante: Héctor Yesid Castro Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Afirmó que los argumentos presentados por la parte actora están orientados a atacar el criterio interpretativo del juez, lo cual, de acuerdo con reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional, vicia la acción de tutela de improcedente, “pues ha sido considerado que esto contraviene la Carta Fundamental en cuanto al principio de autonomía e independencia funcional de los jueces de la República”.

Agregó que no es factible alegar la ocurrencia de una “vía de hecho”, cuando la providencia judicial objetada encuentra fundamento en un determinado criterio jurídico o en una razonable interpretación de las normas que son aplicables al caso, y que tal situación afectaría de manera grave los principios constitucionales de autonomía e independencia judicial que, en forma precisa, habilitan al juez para aplicar la ley y para fijarle en concreto su verdadero sentido y alcance. 5.2.

Respuesta del Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Girardot El titular del despacho rindió informe en el que solicitó declarar la improcedencia de la acción, por cuanto, afirmó, la solicitud carece del requisito de procedencia de la relevancia constitucional, en tanto pretende reabrir la discusión de un asunto que fue presentado ante la jurisdicción y desatado tanto en primera como en segunda instancia por las autoridades judiciales competentes.

Aseveró que las sentencias indicaron de manera clara y puntual los argumentos fácticos y jurídicos que fundamentaban la decisión, decantando sobre las pruebas que se tuvo en cuenta para adoptarla, realizando un análisis detallado y cuidadoso del material probatorio obrante en el expediente y exponiendo puntualmente respecto de cada una de las réplicas de la demanda. 5.3.

Respuesta de la Alcaldía de Venecia, Cundinamarca El alcalde municipal de Venecia, Cundinamarca rindió informe en el que solicitó que se declarara la improcedencia de la acción, por cuanto, sostuvo, se limita retratar los antecedentes del proceso judicial, recabando en los argumentos esgrimidos por el a quo y por el ad quem para decidir las pretensiones del demandante.

Indicó que no le asiste razón al accionante, por cuanto es claro que la discusión de fondo sobre el asunto ya fue objeto de estudio por parte de la jurisdicción y, en todo caso, la misma obtuvo doble conformidad en favor del municipio, en donde la autoridad judicial accionada fue contundente en afirmar que el demandante no pudo acreditar los hechos que alegaba como sustento de una relación laboral encubierta.

Refirió que el escrito de tutela no guarda una coherencia lógica, pues se limita a copiar y pegar extractos de sentencias que pudieren tener similitud con el asunto, mas no se advierten congruentes con las pretensiones e incluso, pudieran considerarse contrarios a los argumentos del accionante, “es más, basta con escoger un tópico al azar dentro del documento como por ejemplo “DE LAS ACTIVIDADES COORDINADAS” para advertir que se trata de un extracto de otra sentencia que nada tiene que ver con el asunto que se debate”.

Para terminar, sostuvo que en el caso se valoraron adecuadamente las pruebas y que no es cierto que el tribunal haya impuesto tarifa legal para acreditar la subordinación, ya que “simplemente, la relación que existió con el señor Yesid Castro, aunque intensa en la cantidad de trabajo asignada desde las tratativas Radicación: 11001-03-15-000-2024-05058-00 Demandante: Héctor Yesid Castro Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co primigenias del contrato, se enmarca perfectamente en las propias de un contrato de prestación de servicios”.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de estudio. 2. Planteamiento del problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si la sentencia del 8 de febrero de 2024, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A” confirmó la decisión que negó las pretensiones, en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que el accionante presentó contra el municipio de Venecia, Cundinamarca, con el propósito de que se declarara la existencia de una relación laboral, incurre en i) defecto fáctico, en tanto, i) desestimó la relevancia de la prueba testimonial aportada, la cual fue coincidente en afirmar que la parte actora ejercía su labor bajo la subordinación del municipio, ii) valoró inadecuadamente la certificación “de Inexistencia o Insuficiencia expedida por el Secretario de Gobierno JULIAN ROMERO FONSECA”, en la que se indicó que estuvo vinculado por más de 3 años, y iii) valoró indebidamente los contratos de prestación de servicios aportados, de los que se puede constatar que el demandante se encontraba bajo la subordinación del municipio contratante, ii) desconocimiento del precedente judicial contenido en la sentencia de unificación de la Sección Segunda del Consejo de Estado SUJ- 025-CE-82-2021 del 9 de septiembre de 2021, en la que se establecieron ciertas circunstancias como indicios de la subordinación, iii) violación directa de la Constitución, en específico del derecho a la igualdad, por cuanto, adujo, “quedó plenamente demostrado que en el Municipio de Venecia existía el cargo SECRETARIO DE DESPACHO que ejercían las mismas labores que mi mandante, con las mismas obligaciones, pero el si tenían derecho y pago a todas las prestaciones de ley al estar vinculados directamente con la entidad sin existir un elemento diferenciador alguno entre las labores ejercidas por el accionante y los funcionarios de planta”, y en iv) defecto sustantivo, por desconocer las normas que regulan los contratos de prestación de servicios.

La Sala anticipa que declarará la improcedencia de la acción constitucional, toda vez que no se cumple con el requisito de relevancia constitucional, en tanto las razones que soportan la vulneración iusfundamental son las mismas que ya fueron debatidas al interior del proceso ordinario que originó la controversia. 3. El presupuesto de la relevancia constitucional Esta condición de procedencia precisada en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en el marco de las acciones de tutela contra providencias judiciales, tiene por finalidad “(i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones3. 3 Sección Cuarta, sentencia del 8 de febrero de 2018.

Expediente 2017-01745-01 M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Radicación: 11001-03-15-000-2024-05058-00 Demandante: Héctor Yesid Castro Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al respecto, esa corporación judicial ha establecido un conjunto de reglas dirigidas a definir cuándo un asunto presenta relevancia constitucional, partiendo del hecho que de la actuación objeto de reproche constitucional se advierta una posible vulneración a los derechos y deberes constitucionales.

Así, por ejemplo, en la sentencia T-310 de 20054, la Corte indicó que cuando se acuda al mecanismo de amparo constitucional para cuestionar la legalidad de un acto administrativo, sin que se encuentre de por medio la violación de derechos fundamentales se estaría frente a un asunto que carece de relevancia constitucional que conlleva la improcedencia de la tutela.

En el mismo sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado partiendo de los lineamientos fijados por la Corte Constitucional en la Sentencia C-590 de 2005 sobre la procedencia excepcional de la tutela contra decisiones judiciales, fijó las condiciones que corresponde verificar al juez de tutela para determinar si la acción de tutela cumple o no con el requisito de relevancia constitucional5.

Al respecto, estableció que este requisito tiene una doble connotación, como criterio de selección en sede de revisión de la Corte Constitucional y como requisito de procedencia de la acción de tutela que busca evitar que el trámite de la acción de amparo se convierta en una instancia adicional. Esta Sala6, de conformidad con lo anterior ha precisado que este requisito de procedencia exige la verificación de los siguientes elementos: i. Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.

En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. ii. Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.

Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales». Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales. iii.

Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada. iv.

Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. v. Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.

Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.

Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe 4 Corte Constitucional M.P. Jaime Córdoba Triviño. Reiterada en sentencia T-136 de 2015 M.P. María Victoria Calle Correa. 5 la Sala Plena del Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014.

Expediente 2012-02201-01. 6 Expediente 2020-05131-00, M. P. Julio Roberto Piza Rodríguez. Radicación: 11001-03-15-000-2024-05058-00 Demandante: Héctor Yesid Castro Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes.

Los referidos parámetros, se constituyen en una guía orientadora para verificar si en cada caso concreto se cumple esta condición de aplicación, condiciones que, en últimas, buscan preservar el valor de la cosa juzgada, la seguridad jurídica y la autonomía judicial. 4. Estudio y solución del caso concreto 4.1. El señor Héctor Yesid Castro Rodríguez, quien actúa por intermedio de apoderado judicial, considera que la sentencia del 8 de febrero de 2024, mediante la cual la autoridad judicial accionada confirmó el fallo de primera instancia que negó las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que presentó contra el municipio de Venecia, Cundinamarca, con el propósito de que se declarara la existencia de una relación laboral, incurre en: i) Defecto fáctico, en tanto, i) desestimó la relevancia de la prueba testimonial aportada, la cual fue coincidente en afirmar que la parte actora ejercía su labor bajo la subordinación del municipio, ii) valoró inadecuadamente la certificación “de Inexistencia o Insuficiencia expedida por el Secretario de Gobierno JULIAN ROMERO FONSECA”, en la que se indicó que estuvo vinculado por más de 3 años, y iii) valoró indebidamente los contratos de prestación de servicios aportados, de los que se puede constatar que el demandante se encontraba bajo la subordinación del municipio contratante, ii) Desconocimiento del precedente judicial contenido en la sentencia de unificación de la Sección Segunda del Consejo de Estado SUJ-025-CE-82- 2021 de 9 de septiembre de 2021, en la que se establecieron ciertas circunstancias como indicios de la subordinación, iii) Violación directa de la Constitución, en específico del derecho a la igualdad, por cuanto, aseguró, “quedó plenamente demostrado que en el Municipio de Venecia existía el cargo SECRETARIO DE DESPACHO que ejercían las mismas labores que mi mandante, con las mismas obligaciones, pero el si tenían derecho y pago a todas las prestaciones de ley al estar vinculados directamente con la entidad sin existir un elemento diferenciador alguno entre las labores ejercidas por el accionante y los funcionarios de planta”. iv) Defecto sustantivo, por cuanto, sostuvo, se desconocieron las normas que regulan los contratos de prestación de servicios, mismos que no se pueden utilizar para realizar labores inherentes a las entidades de carácter permanente, para lo cual se deben crear los cargos correspondientes, situación que, señala, fue desconocida por el tribunal accionado “quien desconoció la vinculación permanente del mandante por más de 3 años desde el año 2016 hasta el año 2019, desconociendo sus derechos fundamentales, a pesar que quedó debidamente probada la prestación personal del servicio con las certificaciones laborales, la contestación de la demanda, la copia de los contratos y los testimonios”. 4.2.

La Sala advierte que en el presente asunto la acción constitucional se torna improcedente, toda vez que no se cumple con el requisito de relevancia constitucional, tal y como se expone a continuación: Radicación: 11001-03-15-000-2024-05058-00 Demandante: Héctor Yesid Castro Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De las providencias de primera y segunda instancia proferidas en el proceso ordinario, aportadas como prueba, se observa que, en primera instancia, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Girardot por medio de sentencia del 29 de septiembre de 2022, denegó las pretensiones de la acción, bajo el argumento de que no se probó que el servicio prestado por el demandante se haya realizado bajo órdenes y condiciones que desborden las necesidades de coordinación, “pues, si bien se demostró que el actor prestó sus servicios al Municipio de Venecia como técnico agrícola, como se evidencia con los contratos mencionados, los documentos que obran en el plenario no permiten determinar una prestación subordinada”.

El accionante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, en el que indicó que en el caso i) no se realizó una debida valoración probatoria, “pues el testimonio de Nidia Figueredo Gómez, se encuentra parcializado dado que se encuentra vinculada con el municipio en la actualidad, además que nunca presenció las actividades realizadas por el demandante”, ii) se encontraba plenamente probado que las actividades realizadas por el demandante eran de carácter permanente y se debía entender como una única vinculación desde el 1° de febrero de 2016 hasta el 15 de diciembre de 2019, tal y como quedó probado con los contratos de prestación de servicios, iii) se desconoció lo establecido en la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 9 de septiembre de 2021 respecto de la continuidad en la prestación del servicio, iv) se probó que sus funciones contractuales las cumplía con los elementos suministrados por la entidad y bajo la subordinación de la misma, y v) las funciones de técnico agrícola, debían ser prestadas por un servidor público de la entidad, ya que es una función permanente y, por lo tanto, no puede ser ejercida por un contratista.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, en sentencia del 8 de febrero de 2024, confirmó la decisión de primera instancia, bajo los mismos argumentos del a quo, es decir, los relativos a que en el caso no existía prueba que demostrara la continuada subordinación y dependencia que rige en las relaciones de trabajo, elemento esencial para la existencia de una relación laboral, por lo que no podía declararse la existencia de una verdadera relación laboral.

En la referida decisión, luego de hacer mención al marco normativo aplicable y a la jurisprudencia sobre la materia, la autoridad judicial accionada concluyó que no existía prueba del elemento de la subordinación en la relación laboral analizada, pues, afirmó, en la demanda el actor se limitó a allegar las copias de los contratos de prestación de servicios, y no obraban otras pruebas tendientes a demostrar las afirmaciones expuestas en ese sentido, por lo que la parte demandante no cumplió con la carga que le imponía demostrar los supuestos fácticos que apoyaran sus pretensiones.

Por el contrario, sostuvo que las pruebas obrantes probaban que el elemento de la subordinación no se hallaba presente en la relación laboral estudiada, así: “(…) los testigos de cargo de la parte actora, si bien informaron que el actor cumplía un horario de trabajo de 8 am a 5 pm, la testigo Nidia, describió con circunstancias de modo tiempo y lugar como ella al llegar temprano no veía que el actor cumpliera horario como los servidores de planta de la entidad, pues llegaba a eso de las 9 o 10 de la mañana y a veces no iba a trabajar a la oficina, y seguramente era así, pues como se probó, el trabajo del actor era de campo, por ello no era necesario que fuera a la oficina.

Tampoco se probó que el actor, para ausentarse de su lugar de trabajo tuviera que solicitar permiso ni por escrito ni verbalmente. Circunstancia que probaría la subordinación, por el contrario, quedo probado que el actor podía salir de la oficina cuando ha bien lo tuviera. Radicación: 11001-03-15-000-2024-05058-00 Demandante: Héctor Yesid Castro Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La sala advierte la falta de actividad probatoria que imposibilita la verificación del cumplimiento del requisito de subordinación para declarar la existencia de una relación laboral, en cuanto no se llegó al plenario a manera de ejemplo ordenes por escrito, permisos solicitados, instrucciones por parte de sus superiores en correos electrónicos, llamados de atención, memorandos, oficios requiriendo, funciones que correspondían a empleados de planta, pues las funciones descritas en el cargo de Secretario de Despacho no son las mismas que ejercía el demandante, pues estas eran más técnicas y las de Secretario de Despacho son de planeación, implementación de políticas para desarrollar en el campo etc, funciones administrativas y de asesoramiento, circunstancias que en un momento dado permitirían demostrar que los servicios no se presentaron de manera independiente y autónoma, como corresponde a una relación de carácter contractual soportada en la autonomía de la voluntad, sino que la labor asignada se cumplió bajo los condicionamientos fijados por la misma entidad, de acuerdo con las necesidades del servicio, presupuestos no demostrados en el presente caso.

Si bien, no existe subordinación en el contrato de prestación de servicios es posible que en algunas ocasiones el contratista pueda recibir del contratante instrucciones fundamentales para el desarrollo de su labor, sobre esto el H. Consejo de Estado en reciente sentencia de unificación ha mencionado: (…) En la presente medida el demandante debió aportar las pruebas necesarias a efectos de acreditar la relación laboral que aduce en la demanda, dado que la carga probatoria recaía en la parte actora, omisión que no puede ser justificada argumentando que el Ad quo no valoró debidamente la prueba, por otorgarle mayor credibilidad al testimonio rendido por la señora Nidia Figueredo Gómez, que a los testigos Norberto González Mendieta y Ana María Guerrero”.

Conforme con lo anterior, la Sala observa que en el presente caso se señalan como valorados incorrectamente los mismos testimonios sobre los que la autoridad judicial accionada ya se refirió en la sentencia de segunda instancia, de los que se consideró que no eran conducentes para probar el elemento de la subordinación, y que con la demanda no se allegaron otras pruebas que permitieran dar por probado dicho elemento del contrato de trabajo, por lo que se trata de los mismos reparos elevados contra la sentencia de primera instancia. De igual forma, el tribunal transcribió los testimonios decretados como prueba, de los que la concluyó que el actor hacia uso de su tiempo y cumplía sus actividades con autonomía, pues ingresaba y salía de la entidad de acuerdo a su propio horario, lo que demostraba que no cumplía horario de trabajo, y frente al testimonio que señalaba que el demandante sí cumplía un horario de trabajo, indicó que el mismo no daba credibilidad para probar ese hecho, en tanto fue rendido por quien no era testigo directo de las actividades que desarrollaba el demandante en la Secretaría de Desarrollo Económico, “empezando porque ella trabajaba en otra dependencia y solo compartió con el demandante 6 meses en el mismo lugar de trabajo, pero no compartían funciones, no se demuestra que entre tuvieran que realizar actividades mancomunadamente ni que del trabajo de uno dependiera el del otro.

Tampoco fue un testigo que detallara con claridad las circunstancias de modo tiempo y lugar en que el actor desarrollaba todas sus funciones, pues se reitera no fue una testigo directa”. Lo anterior permite evidenciar que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, estudió lo relativo a la prueba del elemento de la subordinación en la relación laboral analizada, cuya ausencia fundamento la denegación de las pretensiones de la demanda. 4.3.

Conforme con lo anterior, la Sala observa que los reproches formulados por la parte actora en el escrito de tutela relativos a la presunta configuración del defecto fáctico, independientemente de que se quieran encuadrar en la supuesta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y de Radicación: 11001-03-15-000-2024-05058-00 Demandante: Héctor Yesid Castro Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acceso a la administración de justicia, lo que en realidad pretenden es darle continuidad al debate relacionado con el estudio de la prueba del elemento de la subordinación y, en tal razón, carecen de la relevancia constitucional necesaria para ser estudiadas por el juez de tutela, pues es un aspecto que ya fue objeto de estudio en el curso del proceso ordinario en dos instancias, en el que se concluyó que la relación laboral no se configuraba, en tanto no existía prueba del mismo en la labor desempeñada por el demandante en la Secretaría de Desarrollo Económico del municipio de Venecia. Cuestión diferente es que la parte actora, al no estar de acuerdo con la apreciación que se hizo sobre dicho cargo por parte de la autoridad judicial accionada, presentara los mismos argumentos del recurso de apelación en la acción de tutela, bajo la supuesta vulneración de derechos fundamentales, lo que no es razón suficiente para omitir el hecho de que el mecanismo de tutela se está utilizando como una instancia adicional, lo que desconoce el requisito de la relevancia constitucional.

Al respecto, es necesario recordar que la Corte Constitucional en sentencia SU- 573 de 20197, estableció que la relevancia constitucional tiene tres finales, a saber: “(i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad;

(ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales y, finalmente, (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces”8. 4.4. Esta misma consecuencia se aplicará a los argumentos que soportan el defecto por desconocimiento del precedente judicial contenido en la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021, relativa a los indicios de la subordinación en las relaciones laborales, en tanto se trata, igualmente, de razones ya puestas a consideración del juez ordinario en el recurso de apelación y resueltos en la sentencia objetada, en la que la decisión se fundamentó justamente en la jurisprudencia de unificación supuestamente desconocida, por lo que, se reitera, en el caso incumple con el requisito de procedibilidad de la relevancia constitucional.

En efecto, al momento de estudiar el elemento de la subordinación el tribunal accionado hizo referencia al desarrollo efectuado sobre el tema en la mencionada sentencia de unificación, de donde concluyó que el demandante no había aportado las pruebas conducentes a demostrar que las instrucciones recibidas para el desarrollo de su labor por parte del municipio contratante constituían prueba de la subordinación bajo la que desempeñó sus funciones. 4.5.

Por lo demás, respecto de la supuesta violación directa de la Constitución, específicamente del derecho a la igualdad, se observa que en el fallo objetado la autoridad judicial accionada, a partir de las pruebas obrantes, determinó que “las funciones descritas en el cargo de Secretario de Despacho no son las mismas que ejercía el demandante, pues estas eran más técnicas y las de Secretario de Despacho son de planeación, implementación de políticas para desarrollar en el campo etc, funciones administrativas y de asesoramiento”, por lo que se evidencia nuevamente que trata de una aspecto ya definido en el fallo censurado, lo que aúna argumentos para la declaratoria de la falta de relevancia constitucional. 7 M.P.: Carlos Bernal Pulido. 8 Postura reiterada en sentencia SU-128 de 2021, M.P: Cristina Pardo Schlesinger.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-05058-00 Demandante: Héctor Yesid Castro Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Finalmente, la Sala descarta la configuración del defecto sustantivo alegado, conforme con el cual en el caso se desconocieron las normas que proscriben utilizar los contratos de prestación de servicios para realizar labores inherentes a las entidades de carácter permanente, pues, como se observó, la decisión que se censura se adoptó con base en la falta de prueba de entre otros, el elemento de la subordinación del contrato de trabajo, por lo que en el caso no se efectuó ningún análisis respecto del carácter permanente o no de las labores desempeñadas por el accionantes, lo que conduce a que sea un alegato improcedente.

Por las razones expuestas, la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela promovida por el señor Héctor Yesid Castro Rodríguez, a través de apoderado judicial, contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero.- DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela promovida por el señor Héctor Yesid Castro Rodriguez, quien actúa por conducto de apoderado judicial, contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”.

Segundo.- NOTIFICAR esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- PUBLICAR esta providencia en la página web del Consejo de Estado. Cuarto.- En caso de no ser impugnada esta providencia, REMITIR el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.

Notifíquese y cúmplase, Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO