Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., treinta (30) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Radicación: 11001-03-15-000-2023-04708-01 Accionante: DORA NINFA ORTIZ PÉREZ Accionado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B Referencia: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Se confirma el fallo impugnado – Se declara improcedente el mecanismo de amparo por no cumplir con el requisito general de relevancia constitucional.
Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada por la señora Dora Ninfa Ortiz Pérez contra la sentencia de 2 de octubre de 2023, proferida por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección A. I. LA SOLICITUD DE TUTELA 1. La señora Dora Ninfa Ortiz Pérez solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al acceso a la administración de justicia y al trabajo en conexidad con el mínimo vital, cuya vulneración le atribuyó a la sentencia de 26 de enero de 2023, proferida por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B, dentro del medio de control de reparación directa con radicado número 50001-23-31-000-2004-10551-00/01/02.
II.
HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA 2. De conformidad con lo planteado en el escrito de amparo, los hechos y razones que motivan el ejercicio de la acción de tutela se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 2.1. Manifestó que el 24 de enero de 1992 fue vinculada al cargo de Auxiliar, grado 07, de la Secretaría de Educación del Departamento del Meta, pero que posteriormente la Gobernación del ente territorial suprimió, mediante Decreto núm. 1314 de 23 de diciembre de 1998, el cargo que ocupaba, con efectos desde el 1º de enero de 1999. 2 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04708-01 Accionante: Dora Ninfa Ortiz Pérez 2.2.
Indicó que interpuso la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado núm. 1999-0121-00 en contra del Departamento del Meta, para que se declarara la nulidad del Decreto núm. 1314 de 23 de 1998. 2.3. Precisó que el Tribunal Administrativo del Meta, mediante sentencia de 7 de mayo de 2002, negó las pretensiones de la demanda, al considerar que no se acreditó la causal de nulidad de desviación de poder, al expedir el acto administrativo demandado. 2.4.
Señaló que, con base en lo anterior, presentó la demanda de reparación directa núm. 50001-23-31-000-2004-10551-00/01/02 en contra de la Nación – Rama Judicial, para que se repararan los daños padecidos con ocasión del error judicial en el que se incurrió en la sentencia de 7 de mayo de 2002. 2.5. Refirió que, mediante sentencia de 20 de enero de 2017, el Tribunal Administrativo del Meta - Sala de Conjueces accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y declaró patrimonialmente responsable a la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial de los daños que le fueron causados. 2.6.
Expuso que promovió recurso de apelación contra la decisión anterior y que el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B, mediante sentencia de 26 de enero de 2023, revocó el fallo recurrido y negó las pretensiones de la demanda. 2.7. Sostuvo que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales al incurrir, presuntamente, en un defecto sustantivo, en un defecto fáctico, en un desconocimiento del precedente judicial y en una violación directa de la Constitución. 2.8.
Sobre el defecto sustantivo sostuvo que no se aplicaron los artículos 41 de la Ley 443 de 1998 y 148 del Decreto Reglamentario núm. 1572 de 5 de agosto de 19981, por lo que se violaron los artículos 13, 25, 29, 53, 125, 229 y 334 de la Constitución Política. 2.9. Adujo que la autoridad judicial accionada desconoció el principio de cosa juzgada y el precedente judicial, al no tener en cuenta que en la demanda se individualizó el daño ocasionado por la Nación – Rama Judicial, cuando expuso que la autoridad judicial accionada no aplicó el referido artículo 41 de la Ley 443 de 11 de junio de 19982. 2.10.
Comentó que la apreciación y análisis de las pruebas se hizo a la ligera, de manera subjetiva, «basándose en vías de hecho no aplicables» y sin guardar relación con los hechos de la demanda de reparación directa, por lo que se incurrió en defecto fáctico. Agregó, que no se tuvo en cuenta el fallo de tutela del Consejo 1 «[P]or el cual se reglamenta la Ley 443 de 1998 y el Decreto - Ley 1567 de 1998». 2 «Por la cual se expiden normas sobre carrera administrativa y se dictan otras disposiciones». 3 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04708-01 Accionante: Dora Ninfa Ortiz Pérez de Estado de 20 de enero de 20113, en el que se le ordenó aplicar el artículo 41 de la Ley 443 de 1998. 2.11.
Finalmente, afirmó que existió una violación del artículo 53 de la Constitución y de los tratados nacionales debidamente ratificados por Colombia. III. PRETENSIONES 3. La parte accionante formuló las siguientes pretensiones: «[…] 1. Que se ampare a mi favor todos mis derechos fundamentales, al debido proceso, derecho a la igualdad de tratamiento ante la Ley, a la igualdad, derecho al trabajo y al mínimo vital derecho a la integridad de la seguridad social en lo pensional, el acceso a la administración de justicia y demás connotaciones referidas en el art. 53 superior. 2.
Que se declare que existió una vía de hecho por los defectos materiales o sustantivos, fácticos y procedimental por parte de la SECCION (sic) TERCERA – SUBSECCION (sic) B DEL C- ESTADO, con ocasión a la expedición de la sentencia del veintiséis (26) de enero de 2023, dentro del proceso R.P. radicado N° 50001-23-31-000-2004-10551-02 (59099), de DORA NINFA ORTIZ PEREZ (sic) contra la Rama Judicial – Nación. 3.
DECLARAR, que la sentencia de la SECCION (sic) TERCERA – SUBSECCION (sic) B DEL C- ESTADO, integrada por los Magistrados, violó el artículo 13 Y 29, de la Constitución Política de Colombia 4. Que, como consecuencia de las anteriores declaraciones, se declare sin efectos jurídicos la sentencia emitida por la SECCION (sic) TERCERA – SUBSECCION (sic) B DEL C- (sic) ESTADO, del día veintiséis (26) de enero de 2023, expedida del trámite de segunda instancia dentro del proceso administrativo, medio de control reparación directa con radicado N° 50001-23- 31-000-2004-10551-02 (59099). 5. como consecuencia de lo anterior, se ordene a la SECCION (sic) TERCERA – SUBSECCION (sic) B DEL C- (sic) ESTADO, emitir una nueva sentencia que incluya dentro de su motivación la garantía efectiva de aplicar para la demandante EN SU INTEGRIDAD, la reparación de los daños causados por la no aplicación de lo establecido en el art. 41 de la Ley 443 de 1998, y art. 148 del Decreto Reglamentario 1572 de 1998, en sentencia de fecha del 7 de mayo de 2002, violando los art. 29, 13, 229, 125, 25, 53 y 334 de la C.P. 6. se (sic) de aplicación al reiterado precedente judicial fijados por el H. Consejo de Estado en casos con supuestos de yhechos (sic) y de derec ho (sic) similares al reclamado por la aquí accionante, en caso de que la SECCION (sic) TERCERA – SUBSECCION (sic) B DEL C- ESTADO, se aparte de el (sic), exponga en la parte motiva de la sentencia exponga en la parte motiva de la sentencia (sic) la relación de motivos y razones que lo llevan a no aplicar las decisiones judiciales ya tomadas con anterioridad por jueces de igual y superior jerarquía. 7. que (sic) la SECCION (sic) TERCERA – SUBSECCION (sic) B DEL C- ESTADO, al momento de resolver nuevamente el recurso de apelación, no lo 3 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Radicado núm. 11001-03-15-000- 2010-01011-01(AC), M.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez; 20 de enero de 2011. 4 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04708-01 Accionante: Dora Ninfa Ortiz Pérez haga de manera subjetiva, si n (sic) objetivas en los argumentos expuestos a la luz de las normas constitucionales principalmente el art 13, 29 y 53 superiores y tratados internacionales debidamente ratificados, cuya motivación se (sic) suplica quede incluida en la providencia. […]».
(Negrilla original del texto) IV. TRÁMITE DE LA TUTELA 4. Mediante auto de 31 de agosto de 2023, el magistrado a cargo de la sustanciación del proceso del Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección A, admitió la presente acción de tutela. Asimismo, vinculó en calidad de tercero con interés en las resultas del proceso a la Nación – Rama Judicial.
También, comunicó la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. V. INTERVENCIONES 5. Realizadas las notificaciones a la autoridad accionada y a la vinculada, se allegaron los siguientes informes: 5.1. El Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B, a través del magistrado ponente de la sentencia objeto de esta acción, manifestó que no participaría en el presente proceso y que acataría la decisión que se adoptara. 5.2.
La Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Villavicencio, a través de apoderada judicial, solicitó declarar improcedente el amparo constitucional al considerar que no se incurrió en los defectos enunciados por la accionante, sino que la decisión se profirió conforme con el ordenamiento jurídico. VI. FALLO IMPUGNADO 6.
Mediante fallo de tutela de 2 de octubre de 2023, el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección A declaró improcedente la presente acción de amparo porque no cumplía con el requisito general de procedibilidad de relevancia constitucional. 7. En primer lugar, precisó que los argumentos que sustentaban los defectos denunciados, se encontraban intrínsecamente relacionados y buscaban controvertir las consideraciones de la Subsección accionada, en relación con la ausencia de un daño autónomo en la demanda de reparación directa promovida por la accionante. 8.
En ese sentido, indicó que la autoridad judicial hizo una valoración probatoria objetiva, pues tuvo en cuenta que las pretensiones de la accionante buscaban el resarcimiento de un perjuicio que había sido discutido y negado previamente en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado núm. 003-1999- 0121-00, por lo que no se logró probar que existió un daño autónomo producto de un error judicial. 5 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04708-01 Accionante: Dora Ninfa Ortiz Pérez 9.
Al respecto, indicó el a quo constitucional: «[…] [L]a sentencia encuentra claro sustento en el principio de la libre valoración judicial y, antes de configurar una actuación subjetiva o arbitraria es, en realidad, el resultado de una interpretación razonable del material probatorio aportado al proceso, a su vez, confrontado con las preceptivas legales que lo delimitan y que resultaban aplicables al caso concreto, así como la jurisprudencia relacionada, los cuales ayudaron a llegar a la conclusión que en el caso objeto de estudio debía negarse la demanda interpuesta por el accionante […]». 10.
Agregó que los defectos alegados carecían de carga argumentativa mínima, puesto que la accionante se limitó a enunciar las normas que, a su parecer, debieron aplicarse en el caso objeto de estudio. 11. En cuanto al desconocimiento del precedente judicial indicó que la actora no identificó la regla jurisprudencial dejada de aplicar en el caso en concreto y sobre el defecto fáctico se omitió señalar cuáles fueron las pruebas que no se valoraron de manera objetiva.
VII.
FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN 12. La señora Dora Ninfa Ortiz Pérez impugnó el fallo de primera instancia, al considerar que el debate jurídico que propuso, a través de esta acción de tutela, no se encuentra zanjado porque está pendiente de resolverse la discusión sobre los perjuicios que le ocasionó la sentencia de 7 de mayo de 2002, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, la cual violó los artículos 13, 25, 29, 53, 125, 229 y 334 de la Constitución Política, y que fue reconocido en el fallo de primera instancia emitido en el proceso contencioso administrativo. 13.
Por lo anterior, solicitó que se revocara el fallo impugnado. VIII. CONSIDERACIONES DE LA SALA VIII.1. Competencia de la Sala 14. Esta Sala de Decisión es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido en el Decreto Ley núm. 2591 de 19 de noviembre de 19914, en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto núm. 1069 de 26 de mayo de 20155, modificado por el artículo 1º del Decreto núm. 333 de 6 de abril de 20216, y el artículo 13 del Acuerdo núm. 080 de 12 de marzo de 20197. 4 «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». 5 «Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho». 6 «Por la cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela». 7 Por el cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04708-01 Accionante: Dora Ninfa Ortiz Pérez VIII.2.
Problemas jurídicos 15. De acuerdo con la situación fáctica planteada, y teniendo en cuenta que corresponde al juez de tutela, en segunda instancia, verificar si el fallo impugnado debe ser confirmado, modificado o revocado8, la Sala debe establecer: a) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Y, si ello es así, se deberá: b) Determinar si la providencia aquí enjuiciada vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte accionante, al haber incurrido, presuntamente, en un defecto sustantivo, en un defecto fáctico, en un desconocimiento del precedente judicial y en una violación directa de la Constitución. 16. Con el fin de resolver estos problemas jurídicos, se harán previamente algunos planteamientos respecto de: (i) los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; procediendo posteriormente a (ii) resolver el caso concreto relacionado con los defectos alegados, siempre y cuando se superen los requisitos generales y/o exigencias adjetivas.
VIII.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad 17. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 20129, cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. 18.
Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: 19. Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso; y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015. 8 Artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991. 9 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Radicación: 2009-01328-01(IJ), M.P. María Elizabeth García González; 31 de julio de 2012. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04708-01 Accionante: Dora Ninfa Ortiz Pérez 20. Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial10, la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución11. 21.
De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales explicados, permitiéndole de esta manera «[…] dejar sin efecto o modular la decisión […]»12 que encaje en dichos parámetros. 22.
Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 23.
El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001- 03-15-000-2012-02201-01. VIII.4. El caso concreto 24. La señora Dora Ninfa Ortiz Pérez solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al acceso a la administración de justicia y al trabajo en conexidad con el mínimo vital, cuya vulneración le atribuyó a la sentencia de 26 de enero de 2023, proferida por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B, dentro del medio de control de reparación directa con radicado número 50001-23-31-000-2004-10551-00/01/02. 10 Corte Constitucional.
Sala Novena de Revisión. Sentencia T-619 de 2009, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; 3 de septiembre de 2009. 11 Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de jurisdicción o competencia para ello. Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido.
Defecto fáctico, que surge cuando la providencia judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, valora erradamente los elementos de juicio; o da por demostrada una situación fáctica sin existir evidencia probatoria de la misma. Defecto material o sustantivo, existe cuando las decisiones se fundamentan en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por las partes o intervinientes y ese engaño lo llevó a tomar una determinación que afecta derechos fundamentales.
Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no expone los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia judicial. Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario desconoce o limita el alcance dado por esta Corte Constitucional a una disposición constitucional o derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando la actuación de la autoridad se opone de manera directa a las normas establecidas en la Constitución Política. 12 Corte Constitucional. Sala Segunda de Revisión. Sentencia T- 225 de 2010, M.P. Mauricio González Cuervo; 23 de marzo de 2010. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04708-01 Accionante: Dora Ninfa Ortiz Pérez 25.
Precisado lo anterior, la Sala estudiará el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en especial, el requisito de la relevancia constitucional. VIII.4.1. Del requisito general de procedencia de relevancia constitucional 26. En cuanto atañe al requisito de procedencia de la relevancia constitucional, cabe recordar que este se entiende cumplido cuando se acredita que el asunto gira en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental13 y no cuando guarda relación con asuntos de carácter meramente legal o de contenido económico que deberán ser definidos por otras jurisdicciones14. 27.
Ahora bien, en las acciones de tutela contra providencias judiciales15, el referido requisito se cumple siempre que se evidencie, a primera vista, la afectación o vulneración de las garantías constitucionales o núcleo esencial de los derechos fundamentales y se descarte el uso del mecanismo de amparo como una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces16. 28.
Así, en cuanto a la relevancia constitucional de una controversia, la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de unificación17, sostuvo que: «[…] La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales.
No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional […]».
(Negrilla fuera del texto) 13 Corte Constitucional Sala Plena. Sentencia C-590 de 2005, exp. No. D-5428, M.P. Jaime Córdoba Triviño; 8 de junio de 2005. 14 Corte Constitucional. Sentencias SU-439 de 13 de julio de 2017 (M.P. Alberto Rojas Ríos) y T-458 de 29 de agosto de 2016 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). 15 Donde sin lugar a dudas se exige una carga argumentativa lo suficientemente sólida y consistente para efectos de atacar y/o cuestionar el contenido de una decisión judicial. 16 Corte Constitucional, sentencia de tutela No. T-102 de 16 de febrero de 2006 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).
En igual sentido, ver sentencias T-075-18, T-451-18, T-422-18 y T-248-18. 17 Consejo de Estado. Sala Plena. Exp. No. 2012-02201-01, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez; 5 de agosto de 2014. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04708-01 Accionante: Dora Ninfa Ortiz Pérez 29. La Corte Constitucional en la sentencia SU – 215 de 202218 precisó, en relación con el alcance del requisito de la relevancia constitucional, cuáles eran los deberes del juez constitucional: «[…] [E]l juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.
(…) a. El caso no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental 42. Con respecto a este requisito, la accionante no explicó cómo la resolución del caso ayuda a interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o el núcleo esencial de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. (…) b. El caso involucra un debate jurídico eminentemente legal 45.
Aunque la acción de tutela interpuesta por PRTI hace referencia a la violación de derechos fundamentales, principalmente al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia, lo cierto es que la solicitud de amparo está construida sobre lo que el demandante considera es una mejor interpretación de una norma de naturaleza legal y, en particular, sobre la pretensión de que se acoja su lectura con respecto a la exención definida en literal e) del artículo 481 del Estatuto Tributario.
(…) c. El caso plantea una discusión preponderantemente económica 65. Como ya se mencionó la Corte ha sido clara en señalar que un asunto carece de relevancia constitucional cuando el contenido de la controversia es exclusivamente económico pues esta no involucra el interés general sino uno estrictamente privado o particular. Esto no significa, claro está, que jamás proceda la tutela contra sentencias en un asunto de naturaleza económica, pues eventualmente en este tipo de casos se puede llegar a comprometer algún derecho fundamental.
Así, por ejemplo en acciones de tutela formuladas contra providencias judiciales en las que se discute: (i) el reconocimiento de derechos pensionales; (ii) pretensiones de reparación directa; (iii) laudos arbitrales (…) entre otras materias que implican pretensiones económicas, la Corte ha reconocido la relevancia constitucional del asunto siempre que se advierta con claridad que la acción de tutela está dirigida a obtener la protección de un derecho fundamental y no a reabrir la discusión definida ante los jueces ordinarios.
(…) 18 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo; 16 de junio de 2022. 10 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04708-01 Accionante: Dora Ninfa Ortiz Pérez d. La acción de tutela no cumple con la carga argumentativa y explicativa rígida pues no se demuestra una grave violación de los derechos fundamentales […]».
(Negrilla original del texto y subraya fuera del texto) 30. Valga destacar que el anterior criterio fue reiterado por la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional en reciente sentencia T-075 de 22 de marzo de 202319. 31. Por ende, y de conformidad con la jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado, para que exista relevancia constitucional deben concurrir los siguientes elementos: i) que de la carga argumentativa expuesta por el actor se pueda concluir que hay una presunta vulneración de derechos fundamentales, y ii) que la discusión planteada en sede de tutela no gire en torno a una inconformidad respecto de la mera legalidad de la decisión analizada o sobre cuestiones de apreciación judicial que no involucre derechos fundamentales20. 32.
De acuerdo con la jurisprudencia, no basta con que la parte actora invoque el texto constitucional o la simple enunciación de la supuesta vulneración de uno o varios derechos fundamentales por parte de la autoridad accionada; sino que dicho atentado debe ser explicado y fundamentado desde la óptica de la protección que la Constitución Política ofrece a estos bienes jurídicos superiores. 33.
Previa indicación de las anteriores premisas se tiene que en el caso objeto de estudio la parte actora alega que la autoridad accionada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al acceso a la administración de justicia y al trabajo en conexidad con el mínimo vital, porque incurrió en un defecto sustantivo, en un defecto fáctico, en un desconocimiento del precedente judicial y en una violación directa de la Constitución. 34.
Sobre el defecto sustantivo sostuvo que no se aplicaron los artículos 41 de la Ley 443 de 1998 y 148 del Decreto Reglamentario núm. 1572 de 1998, por lo que se violaron los artículos 13, 25, 29, 53, 125, 229 y 334 de la Constitución Política. 35. Adujo que la autoridad judicial accionada desconoció el principio de cosa juzgada y el precedente judicial, al no tener en cuenta que en la demanda se individualizó el daño ocasionado por la Nación – Rama Judicial, cuando expuso que la autoridad judicial accionada no aplicó el referido artículo 41 de la Ley 443 de 1998. 36.
Comentó que la apreciación y análisis de las pruebas se hizo a la ligera, de manera subjetiva, «basándose en vías de hecho no aplicables» y sin guardar relación con los hechos de la demanda de reparación directa, por lo que se incurrió 19 Corte Constitucional. Sala Séptima de revisión. Sentencia T-075 de 2023, M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera; 22 de marzo de 2023. 20 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección primera. Rad. núm.: 2015-00283-01, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 8 de octubre de 2015. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016-002244-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 3 de noviembre de 2016. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Primera. Rad. núm.: 2016-01063-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 17 de noviembre de 2016. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016-02862-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 17 de noviembre de 2016. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016-03249-00, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; 9 de febrero de 2017. 11 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04708-01 Accionante: Dora Ninfa Ortiz Pérez en defecto fáctico.
Agregó, que no se tuvo en cuenta el fallo de tutela del Consejo de Estado de 20 de enero de 201121, en el que se le ordenó aplicar el artículo 41 de la Ley 443 de 1998. 37. Finalmente, afirmó que existió una violación del artículo 53 de la Constitución y de los tratados nacionales debidamente ratificados por Colombia. 38. El juez de primera instancia en este proceso constitucional concluyó que la acción de tutela carecía de relevancia constitucional porque la accionante buscaba, a través de esta acción de amparo, continuar el debate jurídico sobre la existencia de un daño por la expedición del Decreto núm. 1314 de 1998; y dicha discusión había sido estudiada por el juez natural de la causa. 39.
Adicionalmente, explicó que los defectos alegados por la señora Dora Ortiz carecían de carga argumentativa por las siguientes razones: (i) no se hizo una exposición concreta y específica tendiente a demostrar que las normas presuntamente dejadas de aplicar tenían que ser consideradas por el juez del caso; (ii) no se identificaron cuáles fueron las reglas jurisprudenciales ignoradas por la autoridad judicial accionada; y (iii) se omitió indicar cuáles fueron las pruebas que se dejaron de valorar. 40.
Esta Sección comparte la conclusión a la que arribó el juez de primera instancia respecto de la falta de relevancia constitucional de la presente controversia, por las siguientes razones: (i) la acción de tutela está siendo utilizada como una tercera instancia del proceso contencioso administrativo; (ii) los defectos alegados no superan la carga argumentativa mínima y, (iii) el objeto de debate no versa sobre el núcleo esencial de algún derecho fundamental. 41.
En primer lugar, se observa que los argumentos que sustentan la presente acción de amparo fueron objeto de análisis por la autoridad judicial accionada en sentencia de 26 de enero de 2023. Al respecto se señaló en la decisión cuestionada: «[…] En esta providencia, la Sala: 13.1- Revocará la sentencia de primera instancia y, en su lugar, negará las pretensiones de la demanda porque la demandante reclamó, mediante la acción de reparación directa fundada en un error judicial, las mismas peticiones que formuló en el proceso que culminó con la sentencia acusada del mismo.
En otras palabras, no individualizó el daño ocasionado por la decisión judicial acusada de incurrir en error. Adicionalmente, los perjuicios morales no se probaron. 13.2.- No se pronunciará sobre el daño emergente porque la reparación por este concepto no fue solicitada en la demanda sino en el recurso de apelación. G.- La falta de determinación de un daño autónomo 21 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Radicado núm. 11001-03-15- 000-2010-01011-01(AC), M.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez; 20 de enero de 2011. 12 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04708-01 Accionante: Dora Ninfa Ortiz Pérez 14.- Como se ha señalado en anteriores ocasiones22, en los procesos de responsabilidad patrimonial del Estado por error judicial, el demandante, además de demostrar el error judicial, evidenciando que la aplicación del derecho o el alcance dado a las pruebas fue evidentemente equivocado, tiene la carga de individualizar con precisión el daño cuya indemnización pretende.
Dicho daño no puede coincidir con la pretensión formulada en el proceso en el cual se dictó tal providencia, porque la sentencia allí dictada ya ha hecho tránsito a cosa juzgada y lo que se puede solicitar ahora es la reparación del daño sufrido como consecuencia de tal decisión. El daño que se reclama aquí es distinto, lo que implica para el demandante la carga de precisarlo y demostrar su causación (…) No se puede confundir la causa del daño (la providencia) con las consecuencias que esta genera en el patrimonio del demandante.
Por lo tanto, serán solo los daños autónomos, causados por la sentencia judicial a la que se le impute el error y que no consistan ni se identifiquen con la decisión misma que allí se adoptó, los que pueden reclamarse en la acción de reparación directa. 16.- En las pretensiones de reparación directa, la demandante solicitó el pago de los salarios y prestaciones que dejó de recibir porque el juez administrativo no ordenó su reintegro al cargo suprimido.
Solicitó el pago de las prestaciones laborales como si existiera certeza absoluta de que, en el caso de que la sentencia hubiese sido favorable a sus pretensiones, el gobernador la habría reintegrado al cargo de <<Auxiliar Administrativo>> y habría ocupado este cargo de forma estable e ininterrumpida durante cinco años más (de 1999 hasta 2004).
(…) 17.- Esta pretensión es la misma formulada por la actora en el proceso original (ser restablecida en el cargo) y que no se concedió en esa instancia. El daño identificado ante el juez de la responsabilidad consiste en la decisión de negar las pretensiones de la demanda y es por esto que la indemnización que se pide es su situación contraria: reparar los perjuicios como si la <<condena>> hubiera existido.
La parte actora está pidiendo, entonces, que se vuelva a decidir sobre su pretensión de reintegro a un cargo suprimido y que se repare lo que una decisión favorable, que nunca obtuvo, le hubiera generado. 18.- Lo anterior no es procedente porque la demanda de reparación directa por error judicial no es una tercera instancia de un proceso judicial; el daño que puede reclamarse en este caso es el que genera la decisión que se considera como inadecuada el cual, por regla general, se contrae solo a la pérdida de oportunidad sufrida por el demandante como consecuencia de la decisión que se alega como equivocada.
Esa pérdida de oportunidad debe sustentarse y acreditarse para evidenciar que el demandante tenía una probabilidad cierta y cercana (distinta del derecho) de obtener lo que reclamaba en el proceso. Sin embargo, en su demanda la actora no formuló una pretensión autónoma en la que se determinara cuál fue el daño antijurídico causado por el error judicial, pues se limitó a solicitar los mismos derechos que le fueron negados dentro del proceso administrativo laboral (sic).
(…) 20.- En efecto, las pretensiones de la demanda en el proceso original se refieren a un daño generado con un acto administrativo y están encaminadas a reclamar los perjuicios que ese acto le causó a la demandante; por eso, en ellas se solicita el restablecimiento del derecho (reintegro al cargo) y el pago de los 22 Al respecto las sentencias del 19 de junio y del 2 de octubre de 2019, proferidas dentro de los expedientes No. 42976 y 45760, C.P. Alberto Montaña Plata.
También ver la sentencia de 10 de febrero de 2021, expediente 44645. C.P. Martín Bermúdez Muñoz. 13 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04708-01 Accionante: Dora Ninfa Ortiz Pérez salarios y prestaciones dejados de recibir. Esas pretensiones ya fueron resueltas de forma negativa y el juez competente para resolver la reparación por error judicial no puede volver a pronunciarse sobre ellas.
Si una vez se profiere el fallo judicial se estima que el mismo contiene un error y causa un daño, son esos dos elementos estructurales de la pretensión que deben estudiarse en este proceso. Y ello no se puede llevar a cabo si lo que la demandante hace aquí no es nada distinto que reiterar lo pedido en el proceso ordinario donde se dictó la sentencia acusada de error […]».
(Negrillas original del texto y Subrayado fuera del texto) 42. La transcripción anterior permite evidenciar que la autoridad judicial accionada expuso que en la demanda de reparación directa formulada por la accionante no se identificó cuál fue el daño antijurídico que le ocasionó el presunto error judicial en el que incurrió el Tribunal Administrativo del Meta; sino que el daño cuya reparación se solicitó consistió en la expedición irregular del Decreto núm. 1314 de 1998. 43.
En efecto, la Sala considera que la accionante pretende que el juez constitucional constate que si le fue ocasionado un daño por la expedición del Decreto núm. 1314 de 1998, que suprimió el cargo que ocupaba en la Secretaría de Educación del Departamento Meta. 44. En tal virtud, vale la pena señalar que la acción de «[…] tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado […]»23. 45.
Significa lo expuesto, en palabras de la Corte Constitucional, que este «[…] mecanismo de amparo constitucional» no puede ser «utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial […]»; ya que en «[…] el marco de cada proceso, las partes cuentan con los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios dispuestos por el legislador para combatir las decisiones de los jueces que estimen arbitrarias o incompatibles con sus derechos […]»24.
En esa medida, «[…] [s]i luego de agotar dichos recursos persiste una clara arbitrariedad judicial, solo en ese caso se encuentra habilitada la tutela contra providencias judiciales […]»25. 46. Igualmente, se destaca que los defectos planteados en el sub judice no superan la carga argumentativa mínima porque la parte accionante no hizo un desarrollo expositivo tendiente a demostrar por qué las normas, presuntamente dejadas de aplicar, tenían que ser implementadas en el caso en concreto por el juez de lo contencioso administrativo. 47.
Tampoco identificó cuáles fueron las reglas jurisprudenciales dejadas de aplicar y omitió señalar cuáles fueron las pruebas que no se valoraron en forma razonable. 23 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo; 16 de junio de 2022. 24 Ibidem. 25 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU- 026 DE 2021, Exp.
No. 7.826.947, M.P. Cristina Pardo Schlesinger; 5 de febrero de 2021. 14 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04708-01 Accionante: Dora Ninfa Ortiz Pérez 48. Asimismo, sobre la violación directa de la Constitución se advierte que únicamente se señaló que se desconoció el artículo 53 superior y los tratados internacionales ratificados por Colombia. 49.
Cabe destacar que la Corte Constitucional señaló que además de la obligación de identificar cuáles eran los derechos fundamentales vulnerados y de explicar los motivos por los cuales se configuró el defecto alegado, el extremo accionante debe hacer una exposición a partir de la cual se evidencie que el caso en cuestión: (i) tiene la «[…] entidad de interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental […]»;
(ii) que el alcance de la controversia «[…] no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas […]», y (iii) que se «[…] justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales […]». 50. En ese orden de ideas, y siguiendo el precedente precisado por la Corte en la sentencia SU-215 de 2022, esta Sección considera que el desarrollo argumentativo de la presente acción constitucional no devela que la presente discusión gire en torno al alcance, aplicación y desarrollo de algún derecho fundamental. 51.
Todo lo anterior, le permite a la Sala de Decisión considerar que la discusión que se expone a través del escrito de tutela no tiene relevancia constitucional porque el núcleo de la controversia se encuentra limitado a asuntos que fueron debatidos en su sede natural y no se aprecia que la decisión dictada haya incurrido en una arbitrariedad judicial. 52.
Aunado a lo anterior, no se puede pasar por alto que esta acción constitucional se encuentra dirigida contra una decisión dictada por una de las Salas de Decisión que integran esta alta Corte, por lo que la procedencia de la acción de tutela es más restrictiva debido a que «[…] solo tiene cabida cuando la decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límite de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad […]»26.
Estas circunstancias no se observan en el caso objeto de estudio. 53. En conclusión, la Sala confirmará la sentencia impugnada que declaró la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir con el requisito general de procedibilidad de la relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 2 de octubre de 2023, proferida por el 26 Corte Constitucional, Sentencia SU-917 de 2010, reiterada en sentencias 050 y 573 de 2017. 15 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04708-01 Accionante: Dora Ninfa Ortiz Pérez Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección A, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Presidente GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado Ausente con excusa CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.