Radicación: 17001-23-33-000-2016-00733-01 (3484-2021) Demandante: Gloria Amparo López Tovar Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: ELIZABETH BECERRA CORNEJO Bogotá D.C., ocho (8) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-23-33-000-2016-00733-01 (3484-2021) Demandante: Gloria Amparo López Tovar Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP– Tema: pensión gracia, reconocimiento Subtema 1: Financiación con recursos del situado fiscal Subtema 2: Naturaleza de la plaza Subtema 3: Presupuestos para el reconocimiento de la pensión gracia. Acreditación. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por el ente demandado contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, el 25 de septiembre de 2020, que accedió a las pretensiones de la demanda.
I. SÍNTESIS DEL CASO Gloria Amparo López Tovar, en condición de docente en el departamento de Caldas, solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a la UGPP, entidad que denegó la solicitud al considerar que no cumplió con el requisito de vinculación territorial o nacionalizada con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, toda vez que las vinculaciones con las que pretendió acreditar el requisito se hicieron con cargo al situado fiscal.
La demandante aduce que el acto administrativo es nulo por falsa motivación y desconocimiento de las normas en que debía fundarse porque los documentos aportados acreditaron debidamente los requisitos para acceder al derecho pensional. II.
ANTECEDENTES 2.1. La demanda1 1. Gloria Amparo López Tovar, mediante apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la UGPP, el 27 de septiembre de 2016, con las siguientes: 1 Samai, índice 2, archivo 001Cdno, páginas 6 y 7. Radicación: 17001-23-33-000-2016-00733-01 (3484-2021) Demandante: Gloria Amparo López Tovar Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 2.1.1.
Pretensiones: (i) Que se declare la nulidad de la Resolución RDP 009507 del 1 de marzo de 2016, mediante la cual la UGPP le negó a la actora el reconocimiento y pago de la pensión gracia reclamada, y de las Resoluciones RDP 019013 del 16 de mayo y 023507 del 24 de junio 2016, que resolvieron en forma desfavorable los recursos de reposición y apelación interpuestos por la docente.
(ii) Que se condene a la UGPP a reconocer y pagar la pensión gracia a que tiene derecho la demandante, a partir del 4 de septiembre de 2008, fecha en la que adquirió el estatus de pensionada, teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados durante el año de consolidación del derecho, debidamente indexados. (iii) Que se condene a la UGPP a pagar la indexación y los intereses que correspondan de acuerdo con lo establecido en la Ley 1437 de 2011 y se cumpla la sentencia conforme a lo dispuesto en el artículo 192 del CPACA.
(iv) Que se condene en costas al ente demandado de acuerdo con lo establecido en la Ley 1437 de 2011. 2.1.2. Hechos 2. Como fundamento fáctico de las pretensiones, la demandante expuso, en síntesis: (i) que nació el 19 de diciembre de 1956, (ii) que fue nombrada como docente mediante los decretos 587 de 1977, 826 de 1977, 855 de 1977, 458 de 1978, 543 de 1978, 860 de 1978, 970 de 1978 y 283 de 1979, expedidos por la gobernación del departamento de Caldas;
(iii) que ejerció la labor de manera ininterrumpida desde el 3 de junio de 1977 hasta el 13 de febrero de 1979 y desde el 7 de abril de 1989 hasta el 30 de noviembre de 20092, (iv) que solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia el 9 de diciembre de 2015, (v) que la UGPP, mediante Resolución RDP 9507 de 1 de marzo de 2016, negó el reconocimiento de la pensión por no contar con 20 años de servicio en la docencia oficial, con vinculaciones de carácter departamental, distrital, municipal o nacionalizado, dado que tiempos certificados “no pueden ser tenidos en cuenta comoquiera que fueron prestados bajo orden de prestación de servicios y no mediante nombramiento”3;
(vi) que la UGPP confirmó la decisión mediante las Resoluciones 019013 de 16 de mayo de 2016 y 023507 de 24 de junio de 2016. 2.1.3. Normas violadas y concepto de violación 3. La actora citó como normas violadas: la Constitución Política, artículos 2, 4, 5, 6, 13, 46, 48 y 53; el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, artículos 2, 3, 82, 85; la Ley 114 de 1913; la Ley 116 de 1928; la Ley 37 de 1933; la Ley 43 de 1975 y la Ley 91 de 1989, artículos 1 y 15. 2 Fecha de certificación de tiempo de servicios y salarios, aportada con la solicitud. 3 Samai, índice 2, archivo 001Cdno, folios 62 a 64.
Radicación: 17001-23-33-000-2016-00733-01 (3484-2021) Demandante: Gloria Amparo López Tovar Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 4. En el concepto de violación, la demandante expuso que los actos demandados infringieron las normas en que deberían fundarse al desconocer los requisitos para el reconocimiento y pago de la pensión gracia, los cuales no establecen restricciones respecto de los nombramientos temporales, por lo que consideró que la interpretación de la UGPP la ubica en una situación de desigualdad frente a los docentes vinculados de manera permanente, que cumplen idéntica función, circunstancia que contraviene las previsiones de la Ley 114 de 1913.
Asimismo, afirmó que los actos administrativos demandados incurrieron en falsa motivación por indebida valoración de los documentos aportados que acreditan debidamente el requisito de tiempo de servicio como docente territorial. 2.2. Contestación de la demanda4 5. La apoderada de la UGPP propuso las excepciones de “inexistencia de obligación y cobro de lo no debido”, “Buena fe”, “prescripción” y la “genérica”, y se opuso a las pretensiones de la demanda al considerar que la vinculación de la demandante al servicio fue como docente del orden nacional.
Manifestó que los decretos aportados con las solicitudes fueron firmados por el delegado regional del Ministerio de Educación Nacional y se expidieron con cargo al situado fiscal del Fondo Educativo Regional de Caldas, a partir de lo cual concluyó que se trata de tiempos de servicios nacionales. 6. En punto a la forma de contratación, afirmó que la demandante laboró bajo la modalidad de prestación de servicios, por lo que afirmó que no existió una vinculación al servicio estatal, en razón a que no existe nombramiento, motivo por el cual el tiempo laborado bajo esa modalidad no es útil para acceder al derecho pensional. 2.3.
Sentencia de primera instancia5 8. El Tribunal Administrativo de Caldas, mediante sentencia dictada el 25 de septiembre de 2020, declaró la nulidad de las resoluciones demandadas; condenó a la UGPP al reconocimiento y pago de la pensión gracia, a partir del 9 de diciembre de 2012, en cuantía equivalente al 75% del promedio de todos los factores devengados en el año anterior a la consolidación del estatus pensional; declaró la prescripción de las mesadas causadas antes del 9 de diciembre de 2012; ordenó el pago de las sumas reconocidas en los términos del artículo 192 del CPACA, debidamente indexadas y condenó en costas al ente demandado. 9.
Al motivar la decisión, el tribunal consideró que la demandante acreditó el ejercicio de la labor docente en una institución educativa de carácter oficial, seccional urbana de Manizales, entre los años 1977 a 1979, como consta en la certificación expedida por el ente territorial según la cual Gloria Amparo López Tovar “cubrió unas licencias o vacantes del titular de las plazas nacionalizadas”. 10.
El tribunal consideró válido el tiempo de servicio prestado en virtud de nombramientos en interinidad y afirmó que, indistintamente de la forma de vinculación, 4 Samai, índice 2, archivo 001Cdno, folios 192 a 202. 5 Samai, índice 2, archivo 002Cdno1A, folios 51 a 71. Radicación: 17001-23-33-000-2016-00733-01 (3484-2021) Demandante: Gloria Amparo López Tovar Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 la demandante acreditó más de 20 años de servicio como docente, vinculada con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, en una plaza nacionalizada. 11.
Afirmó que el nombramiento como docente lo suscribió el gobernador de Caldas en ejercicio de las facultades que lo autorizaban para expedir actos en relación con plazas nacionalizadas, con participación del delegado del Ministerio de Educación ante el FER, hecho que demuestra el carácter nacionalizado de la plaza. 2.4. Recurso de apelación6 13.
La apoderada de la UGPP presentó reparos frente a la acreditación del tiempo de servicio, porque, a su juicio, el servicio docente prestado entre el 16 de junio y el 18 de julio de 1977, y del 8 de marzo al 25 de abril de 1978, fue prestado con cargo al situado fiscal en virtud de la distribución de ingresos corrientes de la Nación a los fondos educativos regionales encargados de su administración. Entonces, los actos de nombramiento suscritos por los representantes de los entes territoriales en condición de delegados o agentes del gobierno central se entienden cubiertos con recursos del situado fiscal, circunstancia que denota el carácter nacional de la vinculación, más aún si se tiene en cuenta que, entre el 19 de diciembre de 1968 y el 12 de agosto de 1993, estos recursos se consideraban de la Nación. 14.
En este orden, consideró que las vinculaciones docentes con cargo al situado fiscal, suscritas por el representante del Fondo Educativo Regional, no son computables como tiempo nacionalizado o territorial, porque los recursos del situado fiscal transferidos por la Nación a las entidades territoriales para atender el servicio de educación no pueden ser considerados como rentas propias de los entes territoriales.
En todo caso, los certificados de tiempos de servicio deben ser expedidos en el formato de tiempo de servicio del fondo de prestaciones sociales de magisterio. 15. Solicitó que se revoque la condena en costas al considerar que el ente demandado no incurrió en una conducta arbitraria o amañada. 2.5. Alegatos de conclusión 16. Mediante auto de 22 de junio de 20237, el despacho corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para presentar alegatos de conclusión. La parte demandante reiteró los argumentos de la demanda mediante escrito de alegatos presentado el 31 de julio de 20238.
El ente demandado presentó alegaciones finales mediante escrito radicado el 10 de agosto de 20239, para insistir en los reparos expuestos en el recurso de apelación. El Ministerio Público guardó silencio. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 17. El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, es competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas en 6 Samai, índice 2, archivo 002Cdno1A, folios 78 a 90. 7 Samai, expediente electrónico, índice 24. 8 Samai, expediente electrónico, índice 29. 9 Samai, expediente electrónico, índice 31.
Radicación: 17001-23-33-000-2016-00733-01 (3484-2021) Demandante: Gloria Amparo López Tovar Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 primera instancia por los tribunales administrativos, según el inciso primero del artículo 150 del CPACA. 3.2. Problema jurídico 18.
De acuerdo con el marco de juzgamiento fijado en el recurso de apelación interpuesto por la UGPP10, la Sala procede a resolver los siguientes problemas: 19. ¿El origen de los recursos destinados al pago del servicio docente determina la naturaleza del nombramiento de Gloria Amparo López Tovar como servidora nacional o territorial? 20.
¿Gloria Amparo López Tovar demostró, a través de prueba idónea, el requisito de tiempo de servicio como docente del nivel territorial del departamento de Caldas, con vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980? 21. ¿Procede la revocatoria de la condena en costas impuesta en primera instancia por no encontrarse acreditada una conducta temeraria o de mala fe de la parte vencida en el proceso? 3.3.
Marco normativo de la pensión gracia –Reiteración jurisprudencial– 22. Ley 114 de 1913 creó una “pensión de jubilación vitalicia” para los maestros de escuelas oficiales que prestaron servicio en el magisterio por un tiempo no menor de veinte años, en cuantía equivalente a la mitad del salario devengado en los dos últimos años de labor o al promedio del sueldo recibido, si este fuese variable, siempre que cumplieran los siguientes requisitos: (i) desempeñar el empleo con honradez y consagración;
(ii) carecer de medios de subsistencia de acuerdo con su posición social y costumbres; (iii) no recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional. 23. La Ley 116 de 1928 extendió la prestación pensional a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública. Posteriormente, la Ley 37 de 1933 cobijó a los maestros que completaron servicios docentes en establecimientos de enseñanza secundaria. 24.
La Ley 43 de 1975 terminó con el régimen de responsabilidades compartidas en materia educativa entre la Nación y los departamentos y municipios al establecer que “La educación primaria y secundaria oficiales” constituyen un servicio público a cargo de la Nación. Por tanto, los gastos que este ocasiona, sufragados por “los Departamentos, Intendencias, Comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los Municipios, serán de cuenta de la Nación, en los términos de la presente Ley”. 25.
Con ocasión del proceso de nacionalización referido y la posterior centralización en el manejo de las obligaciones prestacionales del personal docente nacional y nacionalizado, la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y reguló la forma en que serían asumidas las 10 CGP, artículo 320.
Radicación: 17001-23-33-000-2016-00733-01 (3484-2021) Demandante: Gloria Amparo López Tovar Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 cargas prestacionales del personal docente luego de la nacionalización, estableció un régimen de transición que buscó amparar la expectativa de los docentes territoriales beneficiarios de la pensión gracia inmersos en el proceso de nacionalización que culminó el 31 de diciembre de 1980. 26.
Así, los docentes vinculados antes de la fecha señalada en precedencia mantienen el beneficio hasta la consolidación de su derecho pensional para proteger la expectativa ante el cambio que implicó la extinción de la prestación por motivo de la nacionalización de la educación. Para los demás docentes, es decir, los vinculados con posterioridad al 31 de diciembre de 1980, tan sólo se reconocería la pensión ordinaria de jubilación. 27.
Entonces, es dable afirmar que el punto de partida para definir si el docente tiene derecho a la pensión gracia se encuentra en la clasificación contenida en la Ley 91 de 1989, cuyo artículo 1° categorizó y definió a los docentes de la siguiente manera: - Personal nacional: Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. - Personal nacionalizado: Son (i) los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1.º de enero de 1976 y (ii) los docentes vinculados a partir de esa fecha a una plaza nacionalizada en virtud del proceso de nacionalización de la educación que se adelantó por disposición de la Ley 43 de 1975. - Personal territorial: Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial a partir del 1º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 1011 de la Ley 43 de 1975, de manera que la plaza a ocupar haya sido creada exclusivamente por la entidad territorial con cargo a su propio presupuesto. 28.
La Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de unificación SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018, estableció, además, que la vinculación de los docentes territoriales o nacionalizados no muta cuando en el acto de nombramiento interviene el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la Junta Administradora del respectivo Fondo Educativo Regional.
Lo anterior porque el pago de las acreencias de estos docentes provenía directamente de las rentas del ente territorial o del situado fiscal cuando se sufragaban los gastos a través de los Fondos Educativos Regionales, hoy Sistema General de Participaciones. En este orden, la sentencia de unificación fijó las siguientes reglas jurisprudenciales: i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales (…), una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. 11 “En adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria, ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional.”.
Radicación: 17001-23-33-000-2016-00733-01 (3484-2021) Demandante: Gloria Amparo López Tovar Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2º de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales (…). v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional y asimismo, este último, certifica la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal54; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar (…) 3.4. Verificación de la naturaleza de la vinculación 29. La copia del Decreto 587 de 197713, da cuenta de que la gobernadora del departamento de Caldas nombró a la demandante como docente, del 3 al 16 de junio de 1977, con ocasión de la licencia concedida a la docente Gladis Naranjo, “con cargo al situado fiscal del Fondo Educativo Regional de Caldas”. 30.
La gobernadora del departamento de Caldas, mediante el Decreto 826 de 197714 aportado al expediente, nombró a la demandante como docente interina desde el 19 de julio hasta el 11 de septiembre de 1977, para cubrir la licencia concedida a Alba Lucía Ceballos, “con cargo al situado fiscal del Fondo Educativo Regional de Caldas”. 31. La copia del Decreto 855 de 197715, suscrito por la gobernadora del departamento de Caldas, demuestra que Gloria Amparo López Tovar fue nombrada para prestar el 12 Al respecto se puede consultar el Decreto 3157 (artículo 34) de 1968, la Ley 43 (artículo 6) de 1975, el Decreto 102 de 1976, la Ley 24 (artículo 54) de 1988, y el Decreto 1706 (artículo 10) de 1989. 13 Samai, índice 2, archivo 001Cdno, folios 82 a 84. 14 Samai, índice 2, archivo 001Cdno, folios 85 a 86. 15 Samai, índice 2, archivo 001Cdno, folios 87 a 88.
Radicación: 17001-23-33-000-2016-00733-01 (3484-2021) Demandante: Gloria Amparo López Tovar Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 servicio docente desde el 29 de septiembre hasta el 8 de octubre de 1977, durante la licencia concedida a Alonso Hincapié Giraldo, “con cargo al situado fiscal del Fondo Educativo Regional de Caldas”. 32.
La copia del Decreto 458 de 197816, da cuenta de que el gobernador del departamento de Caldas nombró a la demandante para ejercer el servicio docente en la enseñanza primaria, desde el 8 de marzo hasta el 25 de abril de 1978, con ocasión de la licencia concedida a la docente Elcira Sánchez, “con cargo al situado fiscal del Fondo Educativo Regional de Caldas”. 33.
Los Decretos 543 de 197817, 860 de 197818, 970 de 197819 y 283 de 197920, aportados al expediente, suscritos por la gobernadora de Caldas, dan cuenta de los nombramientos de Gloria Amparo López Tovar como docente temporal en el nivel de enseñanza primaria, para cubrir las licencias concedidas a los profesores de planta, durante los periodos comprendidos entre el 30 de mayo y el 17 de junio de 1978, del 5 de septiembre al 10 de octubre de 1978, del 11 al 31 de octubre de 1978 y del 1 al 13 de febrero de 1979, “con cargo al situado fiscal del Fondo Educativo Regional de Caldas”. 34.
La certificación laboral No. 3223, expedida el 11 de noviembre de 201521 por la auxiliar administrativa de la oficina de hojas de vida de la secretaría de educación departamental de la gobernación de Caldas, informa que la señora Gloria Amparo López Tova, “laboró de tiempo completo y por necesidad del servicio, en el ramo de la educación, y su pago se efectuó por reconocimiento por servicios prestados, mediante Decretos de pago que se describen a continuación, pagados a través del FER con recursos del Situado Fiscal, en cubrimiento de licencias o vacantes del titular en plazas nacionalizadas”, mediante los siguientes Decretos: 587 del 11 de agosto de 1977; 826 del 28 de octubre de 1977; 855 del 8 de noviembre de 1977; 458 del 22 de mayo de 1978; 543 del 3 de julio de 1978; 860 del 14 de octubre de 1978; 970 del 29 de noviembre de 1978 y 283 de 1979. 35.
Según consta en la copia del Decreto 00266 del 31 de marzo de 198922, la gobernadora de Caldas nombró a la señora Gloria Amparo López Tovar como docente con funciones de directora en la escuela rural Nuevo Rioclaro del municipio de Villamaría. 36. El acta 438 del 7 de abril de 198923, acredita que la señora Gloria Amparo López Tovar tomó posesión del cargo de profesora escalafonada, grado 07, nombrada mediante Resolución 9665 de 1985, con funciones de directora de la escuela rural Nuevo Rioclaro. 37.
El certificado No. 7396 de 30 de noviembre de 200924, suscrito por el secretario de educación y la profesional administrativa y financiera del área de recursos humanos 16 Samai, índice 2, archivo 001Cdno, folios 89 a 90. 17 Samai, índice 2, archivo 001Cdno, folios 91 a 93. 18 Samai, índice 2, archivo 001Cdno, folios 94 a 96. 19 Samai, índice 2, archivo 001Cdno, folios 97 a 98. 20 Samai, índice 2, archivo 001Cdno, folios 99 a 100. 21 Samai, índice 2, archivo 001Cdno, folio 61. 22 Samai, índice 2, archivo 002Cdno1A, folio 20. 23 Samai, índice 2, archivo 002Cdno1A, folio 21. 24 Samai, índice 2, archivo 001Cdno, folio 25.
Radicación: 17001-23-33-000-2016-00733-01 (3484-2021) Demandante: Gloria Amparo López Tovar Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 de la alcaldía de Manizales, demuestra que la demandante fue nombrada como docente en propiedad mediante la resolución 0266 del 31 de marzo de 1989, en la Escuela Rural Nuevo Rioclaro, en el municipio de Villamaría (Caldas), posesionada el 7 de abril de 1989 y desde el 1 de enero de 2003 está adscrita a la planta de personal del sector educativo del municipio de Manizales. 38.
Las pruebas documentales referidas demuestran que la señora Gloria Amparo López Tovar acreditó más de 20 años de servicio en ejercicio del cargo docente, vinculada mediante actos administrativos expedidos por la gobernación de Caldas, según consta en las copias de los decretos aportados y en la certificación laboral expedida por el área de hojas de vida del ente territorial, así: Institución educativa Cargo Acto administrativo Período Clase de vinculación Tiempo Fecha inició vinculación Fecha finalización vinculación Seccional Urbana de Manizales Docente Decreto No. 587 del 11 de agosto de 1977 03/06/1977 16/06/1977 Nacionalizada 13 días Seccional Urbana de Manizales Docente Decreto No. 826 del 28 de octubre de 1977 19/07/1977 11/09/1977 Nacionalizada 1 mes, 3 semanas, 2 días Seccional Urbana de Manizales Docente Decreto No. 855 del 8 de noviembre de 1977 29/09/1977 08/10/1977 Nacionalizada 9 días Seccional Urbana de Manizales Docente Decreto No. 458 del 22 de mayo de 1978 08/03/1978 25/04/1978 Nacionalizada 1 mes, 2 semanas, 3 días Seccional Urbana de Manizales Docente Decreto No. 543 del 3 de julio de 1978 30/05/1978 17/06/1978 Nacionalizada 1 mes 5 días Seccional Urbana de Manizales Docente Decreto No. 860 del 14 de octubre de 1978 05/09/1978 10/10/1978 Nacionalizada 1 mes, 5 días Seccional Urbana de Manizales Docente Decreto No. 970 del 29 de noviembre de 1978 11/10/1978 31/10/1978 Nacionalizada 2 semanas, 6 días Seccional Urbana de Manizales Docente Decreto No. 283 de 1979 01/02/1979 13/02/1979 Nacionalizada 12 días Rioclaro Directora Decreto 0266 de 31 de marzo de 1989 07/04/1989 30/11/2009 Nacionalizada 20 años, 7 meses, 3 semanas, 2 días TOTAL 21 años, 2 meses, 3 días 39.
Las pruebas documentales aportadas al expediente también demuestran que la demandante se encontraba vinculada a la docencia oficial desde el año de 1977, en virtud de los nombramientos suscritos por el gobernador de Caldas, por lo que es válido afirmar que fue vinculada al servicio docente antes del 31 de diciembre de 1980, por tanto, conservó la expectativa de obtener el derecho a la pensión gracia. 40.
Ahora, en lo atinente a la naturaleza de los nombramientos temporales realizados entre el 3 de junio de 1977 y el 13 de febrero de 1979, se encuentra demostrado que estos fueron suscritos por el gobernador del ente departamental y el secretario del Radicación: 17001-23-33-000-2016-00733-01 (3484-2021) Demandante: Gloria Amparo López Tovar Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 FER, “con cargo al situado fiscal del Fondo Educativo Regional de Caldas”, lo que permite inferir que la plaza docente y los recursos con los que se financiaba la prestación del servicio eran administrados por el departamento. 41.
Adicionalmente, es del caso reiterar, conforme a la jurisprudencia unificada de la Sala, que los periodos de servicio docente prestados en virtud de nombramientos temporales o en interinidad “son computables para acceder a la pensión gracia, pues lo relevante es la prestación efectiva del servicio en el ramo docente del orden territorial o nacionalizado”.
Lo anterior, porque25 “si bien el ordenamiento jurídico no define expresamente la naturaleza de la interinidad, como una forma de proveer cargos docentes, esta Corporación ha precisado que dicha figura debe entenderse como el mecanismo mediante el cual la administración, ante la imposibilidad de contar con docentes de carrera, designa con carácter transitorio a personas instruidas en el ejercicio de la referida actividad, en atención a la necesidad y urgencia de garantizar la efectiva prestación de los servicios educativos26”. 42.
Igualmente, en punto a la naturaleza del nombramiento, la Sala considera oportuno reiterar la regla dispuesta por esta Sección en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, según la cual, el origen de los recursos destinados a la financiación de los salarios de los docentes no incide en la determinación del tipo de vinculación, lo “esencialmente relevante frente al reconocimiento de la pensión gracia es la acreditación de la plaza” con carácter territorial o nacionalizado. 43.
En ese orden de ideas, el reparo presentado por el ente demandado no es de recibo, porque los actos de nombramiento aportados al expediente demuestran que las plazas docentes ocupadas por la actora dependían del ente territorial y, si bien la financiación del servicio estaba a cargo del “situado fiscal del Fondo Educativo Regional de Caldas”, la administración de los recursos estaba a cargo del departamento o municipio, por lo que se convertían en propiedad de estos según las reglas de unificación definidas en la sentencia SUJ-11-S2 de 21 de junio de 201827. 44.
En cuanto a la inconformidad expuesta por el ente demandado frente al formato de los certificados de tiempos de servicios y factores salariales, la Sala precisa que las secretarías no están sometidas por la ley a la expedición de formatos únicos para certificar las vinculaciones de los docentes, ni existe una tarifa legal para probar estos aspectos. 45.
Ahora, la sentencia de unificación referida consideró que, “para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial”.
(Negrillas 25 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, expediente 2016- 00278-01 (3018-2017). 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 14 de noviembre de 2015, radicado: 52001-23-33-000-2013-00058-01 (2636-2014). En igual sentido pueden consultarse las siguientes sentencias de la Sección Segunda de esta corporación: a. del 27 de septiembre de 2018, radicado: 17001-23- 33-000-2014-00386-01(3283-15); b. del 12 de marzo de 2020, radicado: 25000-23-42-000- 2015-04753-01 (3310-18). 27 Radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014).
Radicación: 17001-23-33-000-2016-00733-01 (3484-2021) Demandante: Gloria Amparo López Tovar Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 fuera del texto). 46. En este orden, la certificación allegada al expediente para acreditar las vinculaciones docentes anteriores al 31 de diciembre de 1980, expedida por la auxiliar administrativa de la oficina de hojas de vida de la secretaría de educación departamental de la gobernación de Caldas, constituye una prueba idónea que se presume auténtica conforme a lo previsto en el artículo 244 del CGP28, porque existe certeza sobre la persona que lo elaboró y suscribió y no fue tachado de falso en la presente actuación. 47.
De acuerdo con lo anterior, la Sala encuentra acreditados los requisitos para acceder a la pensión gracia solicitada por la demandante, ya que demostró, con documentos idóneos, la prestación del servicio docente por más de 21 años, mediante vinculaciones temporales desde el año de 1977 y en propiedad desde el año 1989 hasta el 2009, con honradez y consagración, según se infiere del certificado de antecedentes disciplinarios del 16 de febrero de 201029.
Asimismo, se encuentra acreditado con el registro civil de nacimiento que la demandante nació el 19 de diciembre de 195630, por lo que cumplió 50 años el 19 de diciembre de 2006. 3.5. Conclusión 48. En atención a lo expuesto, la Sala concluye que Gloria Amparo López Tovar acreditó debidamente 20 años de servicio docente, con vinculación nacionalizada desde el 3 de junio de 1977, que le permitió mantener la expectativa de obtener el reconocimiento de la pensión gracia conforme a la transición prevista en la Ley 91 de 1989.
Además, demostró los requisitos de edad y tiempo de servicios exigidos en las normas que rigen la prestación, así como la naturaleza nacionalizada de la plaza que ocupó. En este orden, la sentencia apelada que declaró la nulidad del acto demandado y ordenó el reconocimiento y pago de la pensión gracia será confirmada. 3.6. Costas 49.
En lo atinente a la inconformidad expresada por el órgano demandado frente a la condena en costas impuesta en primera instancia, la presente providencia acoge, por razones de seguridad jurídica e igualdad, el criterio de interpretación mayoritario31 de 28 CGP, artículo 244. DOCUMENTO AUTÉNTICO. Es auténtico un documento cuando existe certeza sobre la persona que lo ha elaborado, manuscrito, firmado, o cuando exista certeza respecto de la persona a quien se atribuya el documento.
Los documentos públicos y los privados emanados de las partes o de terceros, en original o en copia, elaborados, firmados o manuscritos, y los que contengan la reproducción de la voz o de la imagen, se presumen auténticos, mientras no hayan sido tachados de falso o desconocidos, según el caso. También se presumirán auténticos los memoriales presentados para que formen parte del expediente, incluidas las demandas, sus contestaciones, los que impliquen disposición del derecho en litigio y los poderes en caso de sustitución. Así mismo se presumen auténticos todos los documentos que reúnan los requisitos para ser título ejecutivo.
La parte que aporte al proceso un documento, en original o en copia, reconoce con ello su autenticidad y no podrá impugnarlo, excepto cuando al presentarlo alegue su falsedad. Los documentos en forma de mensaje de datos se presumen auténticos. Lo dispuesto en este artículo se aplica en todos los procesos y en todas las jurisdicciones. 29 Samai, índice 2, archivo 001Cdno, folio 27. 30 Samai, índice 2, archivo 001Cdno, folio 24. 31 La magistrada ponente considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias a razones a saber: (i) El artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso administrativo.
(ii) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente Radicación: 17001-23-33-000-2016-00733-01 (3484-2021) Demandante: Gloria Amparo López Tovar Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 la Subsección sobre el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, consistente en que para decretar la condena en costas se requiere un juicio de valoración subjetivo que impone verificar que la parte vencida actuó de manera temeraria o de mala fe. 50.
Por lo tanto, como la sentencia apelada no sustentó la condena en costas en la acreditación de una conduta temeraria o de mala fe del ente demandado, se revocará dicha decisión, conforme a lo solicitado en el recurso de apelación. 51. En igual sentido, no hay lugar en esta instancia a imponer dicha condena, en tención a que no se advierte que la UGPP haya incurrido en las anteriores conductas. 3.7.
Reconocimiento de personería 52. La Sala reconocerá personería a Marcela Patricia Ceballos Osorio, para que actúe como abogada principal de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP–, en los términos y para los efectos del poder otorgado mediante escritura pública No. 1054 de 5 de marzo de 2024, que se encuentra en el índice 37 de Samai, y a la abogada sustituta Yury Tatiana Novoa Peñaloza.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR parcialmente la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Caldas, el 25 de septiembre de 2020, en cuanto accedió a las pretensiones de la demanda presentada por Gloria Amparo López Tovar en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP–.
SEGUNDO: REVOCAR la condena en costas impuesta en primera instancia, por las razones descritas en esta providencia.
TERCERO: Sin condena en costas en segunda instancia. aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». (iii) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas».
(iv) El inciso segundo del artículo 188 no elimina el criterio objetivo, por el contrario, amplia su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». (v) Los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA.
Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.”.
En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, M.P. William Hernández Gómez, rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14). Radicación: 17001-23-33-000-2016-00733-01 (3484-2021) Demandante: Gloria Amparo López Tovar Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 CUARTO: Reconocer personería a Marcela Patricia Ceballos Osorio, identificada con cédula de ciudadanía 1.075.227.003 de Neiva y portadora de la tarjeta profesional 214.303 del Consejo Superior de la Judicatura (CSJ) y a Yury Tatiana Novoa Peñaloza, identificada con cédula de ciudadanía 1.033.688.727 de Bogotá y tarjeta profesional 268.119 del CSJ, para actuar como apoderados principal y sustituto de la UGPP.
QUINTO: Devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo SAMAI. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx