CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., Dieciséis (16) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 13001-23-33-000-2021-00406-01 (1839-2025) Demandante: Dora Idaly Valero Romero Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección social -UGPP Vinculada: Ruth María de Benítez Muñoz Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Sustitución pensional Decisión: Apelación sentencia, segunda instancia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del Veintinueve (29) de abril de Dos Mil Veinticuatro (2024), proferida por la Sala Séptima (7) del Tribunal Administrativo de Bolívar, que accedió a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda1. 1.1.1. Pretensiones. La señora Dora Idaly Valero Romero, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA, y solicitó lo siguiente: La nulidad de las Resoluciones RDP 3398 del 05 de febrero de 2019;
RDP 10488 del 30 de marzo de 2019; RDP - 014718 del 14 de mayo de 2019 y RDP 018876 del 25 de junio de 2019, por medio de las cuales se le negó la pensión 1 Expediente híbrido, cuaderno 1, folios 9 a 12. 2 Número Interno: 1839-2025 Demandante: Dora Idaly Valero Romero Demandado: Ugpp y otro de sobrevivientes en calidad compañera permanente, con ocasión del fallecimiento del señor Luis Esteban Muñoz Benítez.
A título de restablecimiento del derecho solicitó ordenar el reconocimiento y pago de dicha pensión a partir del veintitrés (23) de noviembre de Dos Mil Dieciocho (2018), debidamente actualizada con el IPC hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia. 1.1.2 Hechos Se indicó en la demanda que, el señor Luis Esteban Muñoz Benítez gozaba en vida de una pensión de vejez que inicialmente la reconoció la Caja de Previsión Social y hoy a cargo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP.
Manifiesta la señora Dora Idaly Valero Romero que, desde el año de Mil Novecientos Ochenta y Seis (1986) hasta el fallecimiento del señor Luis Estaban Muñoz Benítez el Veintitrés (23) de noviembre de Dos Mil Dieciocho (2018) convivieron de manera ininterrumpida bajo el mismo techo, tuvieron un hijo juntos en esa convivencia y dependía económicamente de él. Precisa que, en el mes de enero de 2019, presentó solicitud de reconocimiento de la pensión de sustitución ante la UGPP, la cual fue negada con Resolución RDP 3398 del Cinco (5) de febrero de Dos Mil (2019) con el argumento que, carece de competencia para resolver reclamaciones donde exista controversia entre cónyuge y compañera permanente.
Posteriormente, la demandada expide la Resolución RDP 10488 del Treinta (30) de marzo de Dos Mil Diecinueve (2019), negó la sustitución pensional tanto para la señora Ruth María Benítez de Muñoz y Dora Idaly Valero Romero, contra dicha decisión la actora interpuso recurso reposición y apelación que fueron negados con Resoluciones RDP 014718 del 14 de mayo y RDP 018876 del 25 de julio de 2019. 1.2.
Concepto de violación. 3 Número Interno: 1839-2025 Demandante: Dora Idaly Valero Romero Demandado: Ugpp y otro La parte actora invocó como normas violadas las siguientes: Constitución Política, artículos 1, 2, 13, 23; Código Sustantivo del Trabajo artículos 5, 23, 25, 46, 48, 83; Ley 100 de 1993, artículos 2 y 47 y Decreto 1160 de 1989.
Argumenta que, el ordenamiento jurídico está orientado a proteger el derecho a la sustitución de la pensión “Posmuerte” a favor de la señora Dora Idaly Valero Romero, en calidad de compañera permanente por haber convivido por más de 20 años con el causante Luis Esteban Muñoz Benítez, pensionado por la UGPP, esto por concurrir las circunstancias de tiempo, modo y lugar.
Enfatiza el carácter del Estado Social de Derecho, conforme a lo dispuesto en el Artículo 1º de la Constitución, que se funda en el respeto por la dignidad humana, el trabajo y la solidaridad, y orientado a la satisfacción de las necesidades fundamentales de la comunidad, con un enfoque material que reconoce a los individuos concretos y sus derechos.
La dignidad humana es un presupuesto esencial del sistema de derechos y garantías constitucionales, principio y fin último de la organización estatal. Por tanto, la administración ha mantenido una situación de desamparo sin atender su situación particular, lo que implica una violación del respeto a su dignidad humana. Considera que, la UGPP debe reconocerle y pagarle la sustitución pensional en su condición de compañera permanente, toda vez que, convivió con el causante más de 20 años, bajo los principios de buena fe, igualdad, protección especial a personas en situación de vulnerabilidad y respeto a la dignidad humana. 1.3 Contestación de la demanda2.
La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección social, en adelante, UGPP, se opuso a las pretensiones de la demanda. Lo anterior, al considerar que, la demandante no demuestra con pruebas suficientes que acrediten la convivencia y 2 Expediente híbrido, cuaderno 1, folios 23 a 25. 4 Número Interno: 1839-2025 Demandante: Dora Idaly Valero Romero Demandado: Ugpp y otro dependencia económica con el causante el señor Luis Esteban Muñoz Benítez, quien al momento de su muerte tenía una sociedad conyugal vigente.
Por lo tanto, para acceder a la pensión de sobrevivientes es indispensable acreditar convivencia continua no inferior a cinco años, apoyo mutuo y dependencia, lo cual busca evitar fraudes y proteger al núcleo familiar legítimamente constituido, conforme a lo establecido en la Constitución de 1991, la Ley 100 de 1993 y la Ley 797 de 2003.
Además, la UGPP sostiene que cuando existen conflictos sobre la titularidad del derecho a la pensión, la decisión corresponde a la justicia ordinaria laboral, ya que la entidad es administrativa y se mantiene la decisión de negar el reconocimiento de la pensión hasta que se acredite el derecho ante el juez competente. 1.4. Contestación de la demanda por parte de la vinculada3.
La parte vinculada guardó silencio. 1.6. La sentencia de primera instancia4. La Sala Sexta de Decisión del Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala Séptima (7ª) de Decisión, mediante sentencia proferida el Veintinueve (29) de abril de Dos Mil Veinticuatro (2024), accedió a las pretensiones de la demanda, sin condena en costas, de la siguiente manera:
PRIMERO: DECLARAR la nulidad de las Resolución N° RDP 3398 del 05 de febrero de 2019, Resolución N° RDP 10488 del 30 de marzo de 2019, Resolución N° RDP - 014718 del 14 de Mayo de 2019 y la Resolución N°. RDP 018876 del 25 de Junio de 2019, expedidas por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP, mediante las cuales se negó y se dejó en suspenso una pensión sustitutiva, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: En consecuencia y a título de restablecimiento del derecho, se CONDENA a la UNIDAD ADMINISTRATIVA DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP reconocer y pagar en favor de las señoras RUTH MARÍA BENÍTEZ DE MUÑOZ (Q.E.P.D.) y DORA IDALY VALERO ROMERO la sustitución pensional en cuantía 3 Expediente híbrido, cuaderno 1, folios 43 a 47. 4 Samai – Tribunal – índice 57. 5 Número Interno: 1839-2025 Demandante: Dora Idaly Valero Romero Demandado: Ugpp y otro del 50% para cada una, entre el 23 de noviembre de 2019 y la fecha del fallecimiento de la cónyuge supérstite; y a partir del día siguiente, en un porcentaje del 100% para la compañera permanente.
TERCERO: Las sumas que resulten a favor de las beneficiarias de la pensión se ajustarán en su valor, de conformidad con el artículo 187 del CPACA, hasta la fecha de ejecutoria de la presente providencia, dando aplicación a la siguiente fórmula: R= RX Índice inicial Índice inicial En donde el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es lo dejado de percibir por concepto de la sustitución pensional reclamada, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor, certificado por el DANE (vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia), por el índice inicial (vigente para la fecha en que debió hacerse el pago).
CUARTO: NO CONDENAR en costas. Como sustento de su decisión el Tribunal indicó que, al examinar el caso, encontró probado que el causante contrajo matrimonio con la señora Ruth María Benítez de Muñoz el 18 de octubre de 1969, situación que se mantuvo hasta su fallecimiento, y también convivió con la señora Dora Idaly Valero Romero desde 1987.
Ambas dependían económicamente del causante. Esta situación fue corroborada mediante declaraciones, acuerdos conciliatorios y demás actos administrativos aportados. Por lo tanto, si bien no se probó la convivencia simultánea del causante con ambas mujeres en la misma residencia, sí se reconoció la existencia de una unión conyugal y una convivencia prolongada y dependiente económicamente con la compañera permanente.
En ese sentido, conforme a jurisprudencia del Consejo de Estado, se ordena que la sustitución pensional se reconozca de manera concurrente y en porcentajes iguales a ambas beneficiarias por igualdad y justicia. Se establece que, a partir del fallecimiento de la cónyuge, la sustitución pensional se otorgará en un 100% a la compañera permanente.
En consecuencia, la primera instancia declaró la nulidad de las Resoluciones N° RDP 3398 del 05 de febrero de 2019, N° RDP 10488 del 30 de marzo de 2019, N° RDP - 014718 del 14 de mayo de 2019, y N° RDP 018876 del 25 de junio de 2019. Asimismo, se ordena a la UGPP reconocer y pagar la sustitución pensional a ambas en partes iguales (50% cada una) desde el 23 de 6 Número Interno: 1839-2025 Demandante: Dora Idaly Valero Romero Demandado: Ugpp y otro noviembre de 2019 hasta el fallecimiento de la cónyuge, y a partir de ese momento, pagar el 100% a la compañera permanente.
Posteriormente, con auto del Veinticinco (25) de Octubre Dos Veinticuatro (2024), el Tribunal, corrigió el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia del Veintinueve (29) de abril de Dos Mil Veinticuatro (2024), en la siguiente forma: “ (…) En consecuencia y a título de restablecimiento del derecho, se CONDENA a la UNIDAD ADMINISTRATIVA DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP reconocer y pagar en favor de las señoras RUTH MARÍA BENÍTEZ DE MUÑOZ (Q.E.P.D.) y DORA IDALY VALERO ROMERO la sustitución pensional en cuantía del 50% para cada una, entre el 23 de noviembre de 2018 y la fecha del fallecimiento de la cónyuge supérstite; y a partir del día siguiente, en un porcentaje del 100% para la compañera permanente.” 1.7.
El recurso de apelación5 La UGPP interpuso recurso de apelación al considerar que, el fallo de primera instancia, toda vez que, la Ley permite a la administración verificar y determinar quién es beneficiario legítimo de una pensión cuando exista certeza clara y sin duda sobre el derecho, sin embargo, en este caso en particular no fue posible establecer con certeza la titularidad, ya que tanto la señora Dora Idaly Valero Romero (cónyuge) como Ruth Benítez de Muñoz (compañera permanente) solicitaron de forma exclusiva la sustitución pensional que debe ser dirimida por la justicia y, por ello, con aplicó el artículo 57 del Decreto 1848 y el artículo 6 de la Ley 1204 de 2008, con la suspensión de la prestación. Expone que, no se realizó en la sentencia una debida valoración probatoria, ello, en virtud de lo dispuesto en el artículo 47 de la Ley 100 de 1993 que regula los beneficiarios de la pensión de sobrevivientes se debe acreditar un mínimo de 5 años de convivencia en calidad de cónyuge o compañero permanente.
Por otra parte, no comparte el valor probatorio dado al testimonio de Judith Leónidas Navarro Flórez, porque en su relato no sabía el nombre del demandante y consultaba las respuestas realizadas por el Despacho, siendo objeto de llamados de atención por el Magistrado Ponente, no conocía los 5 Samai – Tribunal – índice 60. 7 Número Interno: 1839-2025 Demandante: Dora Idaly Valero Romero Demandado: Ugpp y otro hechos de la demanda y la declaración extraprocesal que presentó sobre los extremos de la convivencia, la fecha de la muerte del causante no fue capaz en ratificar en la audiencia. En cuanto al testimonio de la señora María Francisca López Hernández, solicitó no dar valor probatorio, por cuanto, este se encuentra viciado, porque, escuchó la declaración rendida de la señora Judith Navarro, así lo manifestó en su declaración y no señaló los extremos de la convivencia entre la pareja como lo indicó en la declaración extraprocesal, no conocía el motivo de fallecimiento y la enfermedad padecía el causante.
También, está en desacuerdo con el valor probatorio de las declaraciones extraprocesales de las señoras María Francisca López Hernández, Judith Leónidas Navarro Flórez, Rosa Amelia Muñoz Benítez y Lida Estela Muñoz Benítez, de las dos últimas no fueron ratificadas conforme al artículo 222 CGP.. De las pruebas aportadas por la vinculada Ruth María Benítez de Muñoz y los sucesores procesales, sobre el acta de conciliación del 13 de junio de 2019, discute que no se le debió dar valor probatorio, porque una de las partes se encuentra fallecida y la UGPP no hizo parte en su celebración. Y con ocasión al fallecimiento de la señora Ruth María Benítez de Muñoz, los sucesores procesales guardaron silencio y no cumplieron la carga probatoria para acreditar la convivencia y dependencia económica conforme lo dispone el artículo 47 de la Ley 100 de 1993.
Finalmente, no comparte la sentencia de primera instancia porque no fueron ordenados los descuentos por aportes en salud. 1.8. Trámite de segunda instancia Por medio de auto del Quince (15) de agosto de Dos Mil Veinticinco (2025)6, el consejero ponente admitió el recurso de apelación conforme a lo previsto en el artículo 247 del CPACA y, al no existir pruebas que decretar en segunda 6 Samai - índice 4 8 Número Interno: 1839-2025 Demandante: Dora Idaly Valero Romero Demandado: Ugpp y otro instancia, el proceso ingresó al Despacho para fallo.
El Ministerio Público7 emitió el concepto respectivo en el que pidió confirmar la sentencia de primera instancia; lo anterior, al considerar que, de las declaraciones de las personas relativamente cercanas a la cónyuge y la compañera permanente se extrae que el causante era casado y convivía con la señora Valero Romero desde 1987 logrando establecer dependencia económica de ambas, la procreación de hijos y las relaciones de afecto y apoyo mutuo con el causante.
Además, el acuerdo conciliatorio suscrito entre las señoras Ruth María Benítez y “Dora Idaly Valero Romero” del 13 de junio de 2019 mediante la cual, las dos acuerdan repartir el valor de la pensión de sobrevivientes del causante Luis Esteban Muñoz Benítez en un 50% para cada un memorial radicado en CAPRECOM el 25 de agosto de 2009. II.
CONSIDERACIONES 2.1 Competencia La Subsección es competente para conocer y decidir en segunda instancia este proceso, de conformidad con lo establecido en los artículos 125, 150, 243 y 247 del CPACA. Cabe destacar que, de conformidad con el artículo 3288 del Código General del Proceso (CGP), el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2.2 Problemas jurídicos. 7 Samai - índice 00004 8 «ARTÍCULO 328.
COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.» 9 Número Interno: 1839-2025 Demandante: Dora Idaly Valero Romero Demandado: Ugpp y otro 1.
Teniendo en cuenta el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, le corresponde a la Sala analizar si durante el proceso se acreditó la convivencia simultanea entre el causante Luis Esteban Muñoz Benítez y su cónyuge Ruth María Benítez de Muñoz; así como, con su compañera permanente Dora Idaly Valero Romero. 2. ¿Establecer si los herederos de la señora Ruth María Benítez (q.e.p.d.) tienen derecho al retroactivo en un porcentaje del 50% de acuerdo al tiempo de convivencia con el causante Luis Esteban Muñoz Benítez? Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 2.2.1.
Marco normativo; 2.2.2. Pruebas recaudadas; y 2.2.3 Caso concreto. 2.2.1 Marco normativo y jurisprudencial sobre la sustitución pensional. Como bien lo ha dicho esta Sala9, la muerte constituye una contingencia del sistema de seguridad social, pues, al desaparecer de forma definitiva la persona que atendía el sostenimiento del grupo familiar, se corre el riesgo que sus integrantes queden desamparados y en peligro para poder subsistir.
Por ello, se concibió la sustitución pensional y la pensión de sobrevivientes con el fin de evitar un cambio sustancial en las condiciones mínimas de vida de los beneficiarios de esta prestación; la primera de ellas, concedida con ocasión del fallecimiento del pensionado o de una persona que ya había adquirido legalmente dicho estatus, pero que no se le había reconocido formalmente, y la segunda, otorgada en virtud del fallecimiento de un afiliado no pensionado, cuyo deceso se presenta antes de cumplir las condiciones para acceder a una pensión de vejez.
En cuanto a la ley aplicable para la sustitución pensional, esta Subsección en diferentes oportunidades ha considerado que las disposiciones aplicables son aquellas vigentes al momento del fallecimiento del causante. 9 Sección segunda, subsección B, sentencia de 2 de octubre de 2014, expediente 08001 23 31 0002001 02315 01 (0964-2012).
MP Gerardo Arenas Monsalve. 10 Número Interno: 1839-2025 Demandante: Dora Idaly Valero Romero Demandado: Ugpp y otro En este asunto, la pensión de sustitución que se reclama, como consecuencia del fallecimiento del señor Luis Estaban Muñoz Benítez el Veintitrés (23) de noviembre de Dos Mil Dieciocho (2018), le resultan aplicables las disposiciones consagradas en el régimen general de pensiones, esto es, la Ley 100 de 1993, con la reforma establecida en la Ley 797 de 2003.
El artículo 46 de la Ley 100 de 199310 estableció los requisitos para obtener la pensión de sobrevivientes; por su parte, el artículo 4711 ibidem, consagró el orden de los beneficiarios de la pensión de sobrevivientes. El inciso final del literal b) del aludido artículo dispuso que “En caso de convivencia simultánea en los últimos cinco años, antes del fallecimiento del causante entre un cónyuge y una compañera o compañero permanente, la beneficiaria o el beneficiario de la pensión de sobreviviente será la esposa o el esposo”.
Este aparte fue analizado por la Corte Constitucional, quien mediante sentencia C-1035 de 2008 lo declaró condicionalmente exequible, “en el entendido de que además de la esposa o el esposo serán también beneficiarios, la compañera o compañero permanente y que dicha pensión se dividirá entre ellos (as) en proporción al tiempo de convivencia con el fallecido”.
Entonces, en caso de convivencia simultanea entre cónyuge y compañera permanente la pensión se otorgará a ambas, en proporción al tiempo de convivencia. 10 Modificado por el artículo 12 de la Ley 797 de 2003 11 Modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003.
ARTÍCULO 13. Los artículos 47 y 74 quedarán así: Artículo 47. Beneficiarios de la Pensión de Sobrevivientes. Son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes: a) En forma vitalicia, el cónyuge o la compañera o compañero permanente o supérstite, siempre y cuando dicho beneficiario, a la fecha del fallecimiento del causante, tenga 30 o más años de edad.
En caso de que la pensión de sobrevivencia se cause por muerte del pensionado, el cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite, deberá acreditar que estuvo haciendo vida marital con el causante hasta su muerte y haya convivido con el fallecido no menos de cinco (5) años continuos con anterioridad a su muerte; b) En forma temporal, el cónyuge o la compañera permanente supérstite, siempre y cuando dicho beneficiario, a la fecha del fallecimiento del causante, tenga menos de 30 años de edad, y no haya procreado hijos con este.
La pensión temporal se pagará mientras el beneficiario viva y tendrá una duración máxima de 20 años. En este caso, el beneficiario deberá cotizar al sistema para obtener su propia pensión, con cargo a dicha pensión. Si tiene hijos con el causante aplicará el literal a). Si respecto de un pensionado hubiese un compañero o compañera permanente, con sociedad anterior conyugal no disuelta y derecho a percibir parte de la pensión de que tratan los literales a) y b) del presente artículo, dicha pensión se dividirá entre ellos (as) en proporción al tiempo de convivencia con el fallecido. <Aparte subrayado CONDICIONALMENTE exequible> En caso de convivencia simultánea en los últimos cinco años, antes del fallecimiento del causante entre un cónyuge y una compañera o compañero permanente, la beneficiaria o el beneficiario de la pensión de sobreviviente será la esposa o el esposo.
Si no existe convivencia simultánea y se mantiene vigente la unión conyugal pero hay una separación de hecho, la compañera o compañero permanente podrá reclamar una cuota parte de lo correspondiente al literal a en un porcentaje proporcional al tiempo convivido con el causante siempre y cuando haya sido superior a los últimos cinco años antes del fallecimiento del causante.
La otra cuota parte le corresponderá a la cónyuge con la cual existe la sociedad conyugal vigente; (…). 11 Número Interno: 1839-2025 Demandante: Dora Idaly Valero Romero Demandado: Ugpp y otro 2.2.2. Pruebas recaudadas. a) Resolución No. 3038 del 13 de diciembre de 1993, mediante la cual, CAPRECOM reconoció pensión de jubilación a favor del Señor Luis Esteban Muñoz Benítez, en cuantía de $173.569.20 M/CTE, efectiva a partir del 1° de enero de 1994. b) Resolución No. 1307 del 21 de junio de 1994, expedida por la extinta CAPRECOM mediante la cual, reliquidó la pensión de jubilación a favor del señor Luis Esteban Muñoz Benítez, en cuantía de $449.316.70 M/CTE, efectiva a partir del 1° de enero de 1994. c) Escrito presentado por el señor Luis Esteban Muñoz el 25 de agosto de 2009, dirigido a CAPRECOM, con el cual, invoca la Ley 44 de 1980 y la ley 71 de 1988 y solicita que, en caso de fallecimiento, designa como beneficiaros de la pensión de jubilación a la señora Dora Idaly Valero Romero en calidad de compañera permanente y a su hijo Leonardo Enrique Muñoz Valero, en una proporción de 50/50 entre su esposa y compañera permanente. e) Partida de matrimonio 0529 expedida el 10 de septiembre de 2009, por la Parroquia San Pio X de Magangué, que certifica las nupcias entre Luis Esteban Muñoz Benítez y Ruth María Benítez Jaraba con el correspondiente registro de dicho acto el día 18 de octubre de 1969. e) Escrito del 9 de diciembre de 2009, por la cual, la empresa Esclarecer Ltda, concluye que, la pareja MUÑOZ-VALERO al parecer conviven como pareja desde hace más de 22 años y por tanto la señora DORA VALERO puede acceder a la prestación, como también su esposa teniendo en cuenta que no existe divorcio ni separación legal. f) Oficio del 15 de diciembre de 2009, de CAPRECOM que resuelve la solicitud elevada por el señor Luis Esteban Muñoz, de los beneficiarios de la pensión de jubilación en caso de fallecimiento y la aceptación de la señora Dora Idaly Valero Romero, como beneficiaria de la pensión de jubilación en calidad de compañera permanente. 12 Número Interno: 1839-2025 Demandante: Dora Idaly Valero Romero Demandado: Ugpp y otro g) Registro civil de defunción del señor LUIS ESTEBAN MUÑOZ BENÍTEZ, que acredita su fallecimiento el 23 de noviembre de 2019. h) Acta de conciliación del Centro Profesional de Justicia de fecha 16 de junio de 2019, por medio de la cual la convocante RUTH MARIA BENÍTEZ DE MUÑOZ y la señora DORA IDALY VALERO ROMERO acuerdan repartir el valor de la sustitución pensional del causante señor LUIS ESTEBAN MUÑOZ BENÍTEZ, de manera equitativa el retroactivo de la pensión. i) En el expediente obran las siguientes Resoluciones;
RDP 003398 del 5 de febrero de 2019 que negó el reconocimiento a Dora Idaly Valero; RDP 010488 del 30 de marzo de 2019 que negó provisionalmente la sustitución pensional a la Valero y Ruth María Benítez; RDP 014718 del 30 de marzo de 2019 que confirmó la anterior resolución mediante recurso de reposición y RDP 018876 del 25 de junio de 2019 que confirmó mediante recurso de apelación la denegatoria en todas sus partes. j) En cuanto a la convivencia con la demandante se aportaron las siguientes declaraciones extra juicio, documentos que no fueron tachados de falso.
En relación con la convivencia entre Dora Idaly Valero Romero y Luis Esteban Muñoz Benítez Identificación Declaración Judith Leónidas Navarro Flórez Y María Francisca López Hernández (Rendida el Veintisiete (27) días del mes de Noviembre del año Dos Mil Dieciocho (2018), Notaria Única del Círculo de Magangué Bolívar.
Manifestaron que, (“…) conocimos de trato y comunicación por más de 20 años, al señor LUIS ESTEBAN MUÑOZ BENITEZ, (Q.E.P.D. ), quien se identificaba con la cédula de ciudadanía número 9.127.438 expedida en Magangué, por ese conocimiento sabemos y nos consta que convivió en Unión Marital de Hecho con la señora DORA IDALY VALERO ROMERO, identificada con la cédula de ciudadanía número 51.657.456 expedida en Bogotá, desde el año 1987 hasta el día de su fallecimiento, ocurrido el día 23 de Noviembre del año 2018, en Barranquilla, Atlántico, siendo la causa de muerte natural.-Además declaramos que el señor LUIS ESTEBAN MUÑOZ BENITEZ (Q.E.P.D.), es pensionado de Caprecom y la la señora DORA IDALY VALERO ROMERO, quien es su compañera permanente, es una persona pobre, de escasos recursos económicos y dependía económicamente de la pensión de jubilación que recibía mensualmente el señor LUIS ESTEBAN MUÑOZ BENITEZ (Q.E.P.D.)” Aida María Pérez Álvarez y María Francisca López Hernández Manifestó lo siguiente: Que conocemos de vista, trato y comunicación- de toda la vida al Señor LUIS ESTEBAN MUÑOZ BENITEZ, identificado con c.C.9127438 expedida en Magangué (Bol.), QUIEN convive en unión libre en el mismo techo desde el año de 1.987, hace aproximadamente veintidós (22) Años con la Señora DORA IDALY VALERO ROMERO, identificada C.C.Nº 51.657.456 expedida en 13 Número Interno: 1839-2025 Demandante: Dora Idaly Valero Romero Demandado: Ugpp y otro (Rendida el 24 de agosto de 2009 en la Notaría única del Círculo de Magangué) Bogotá D.C., y que de esta unión marital tienen un hijo varón, mayor edad, quién nació el 27 de Agosto de 1.987, cuyo nombre es ENRIQUE MUÑOZ VALERO, identificado con la C.C.Nº 1.052.954- 147, expedida en Magangué (Bol.) que compañera DORA Idaly, además nos consta VALERO y su hijo mayor de edad LEONARDO ENRIQUE MUÑOZ VALERO dependen económicamente del Señor LUIS ESTEBAN MUÑOZ BENÍTEZ. k) Respecto a la convivencia con la vinculada Ruth María de Benítez Muñoz se aportaron las siguientes declaraciones extra juicio y se escucharon en audiencia los siguientes testimonios: En cuanto a la convivencia entre Claudia Cecilia Orozco Zapata, compañera permanente demandante en reconvención y Mario Yepes Parra Identificación Declaración Rosa Amelia Muñoz Benítez y Lida Estela Muñoz Benítez (Rendida el 1 de diciembre de 2018 Notaría Única del Circulo de Magangué) Manifestaron: (…) que conocimos de trato, vista y comunicación, al señor LUIS ESTEBAN MUÑOZ BENITEZ, (Q.E.P.D. ), quien se identificaba con la cédula de ciudadanía número 9.127.438 expedida en Magangué, por ese conocimiento sabemos y nos consta que era de estado civil casado con la señora RUTH MARÍA BENITEZ De MUÑOZ, identificada con la cédula de ciudadanía número 33.194.581 expedida en Magangué, desde el 18 de Octubre del año 1969, hasta el día de su fallecimiento, ocurrido el día 23 de Noviembre del año 2018, en Barranquilla, Atlántico, siendo la causa de muerte natural.- Además declaramos que el señor LUIS ESTEBAN MUÑOZ BENITEZ (Q.E.P.D.), es pensionado de Caprecom y la señora RUTH MARÍA BENITEZ De MUÑOZ, es ama de casa, no recibe salario ni pensión dependía económicamente en todas sus necesidades de su esposo, LUIS ESTEBAN MUÑOZ BENITEZ (QEPD).
De esa unión nacieron cinco (5) hijos, todos mayores de edad y plenamente capaces.- En el proceso se rindieron los siguientes testimonios: Identificación Testimonios Judith Leónidas Navarro Flórez. (Audiencia de pruebas) En síntesis, indicó: que conoce a Dora Idaly Valero Romero desde hace más de 25 años y ha visto que convivía con Luis Esteban Muñoz Benítez, en unión libre, en la dirección cerca de la esquina del cementerio en el barrio Simón Bolívar, Magangué, relató que observó la convivencia permanente entre Dora y Luis, y este último la solventaba económicamente, quien era ama de casa y no trabajaba, confirmo que Luis falleció en Barranquilla, aparentemente por cáncer, el 23 de noviembre de 2018, también, indicó que, conoce a Ruth María Benítez Muñoz, esposa supérstite de Luis Esteban Muñoz, a quien vio administrar un quiosco en Magangué, pero no tenía relación cercana con ella y no tenía conocimiento que Luis Esteban Muñoz Benítez tuviera otra convivencia simultánea aparte de la que tenía con Dora Idaly Valero Romero y conoce al hijo de Dora y Luis, Leonardo Enrique Muñoz Valero, nacido en la época en que ella conoció a ambos, refiriendo una convivencia familiar estable María Francisca López Hernández.
(Audiencia de pruebas) En síntesis, declaró: Que conoce a Dora Idaly hace aproximadamente 30 años y desde ese entonces, sabe que convivió con Luis Esteban Muñoz. Señala que nunca vio al señor Luis en otra parte, sino siempre conviviendo con Dora Idaly y su hijo Leonardo Enrique Muñoz Valero. Afirmó que Dora dependía económicamente de Luis Esteban, puesto 14 Número Interno: 1839-2025 Demandante: Dora Idaly Valero Romero Demandado: Ugpp y otro que, ella no trabajaba y era ama de casa dedicándose a atender a su hijo.
Respecto al trabajo del señor Luis Esteban, indicó que trabajaba en el antiguo Telecom. Señala que el fallecimiento ocurrió hace aproximadamente 3 a 4 años en Barranquilla, en la Clínica del Norte, precisa que en el momento de la muerte, Dora Idaly convivía con Luis Esteban y lo asistió hasta el último día, incluyendo su entierro. Además, menciona que no conoció a la señora Ruth María Benítez ni escuchó mencionar su nombre en conversaciones con Luis Esteban Interrogatorio de parte.
Dora Idaly Romero Valero. (Audiencia de pruebas) Manifestó que sostuvo una relación de compañera sentimental con el señor Luis Esteban Muñoz Benítez, con convivencia desde aproximadamente 1982 hasta el fallecimiento en el año 2018. Indicó que conocía a la señora Ruth Benítez, quien era la esposa legítima del señor Luis Muñoz, con quien convivió alrededor de 15 o 16 años antes de que éste comenzara a convivir con ella.
Señaló que el señor Luis Muñoz visitaba regularmente a sus hijos con su esposa Ruth pero que no convivía con ella. Sobre ingresos, Dora señaló que no sabía cuánto ganaba el señor Luis y que hasta el año anterior había recibido ayuda del gobierno por la pandemia, pero actualmente no recibe ningún ingreso 2.5. Caso concreto. Con miras a resolver los problemas jurídicos planteados, teniendo en cuenta los elementos de prueba allegados al proceso, tenemos acreditado que: El señor Luis Esteban Muñoz Benítez contrajo matrimonio con la señora Ruth María Benítez Jaraba el Dieciocho (18) de octubre de mil Novecientos Sesenta y Nueve (1969), vinculo que se mantuvo vigente hasta su deceso, sin que haya evidencia que se haya disuelto la sociedad conyugal.
Y con base en las declaraciones extra-juicio allegadas y rendidas por las señoras Rosa Amelia Muñoz Benítez y Lida Estela Muñoz Benítez, el día primero (1) de diciembre de Dos Mil Dieciocho (2018) en la Notaría Única del Círculo de Magangué, manifestaron: sabemos y nos consta que era de estado civil casado con la señora RUTH MARÍA BENITEZ De MUÑOZ, (…) desde el 18 de Octubre del año 1969, hasta el día de su fallecimiento, ocurrido el día 23 de Noviembre del año 2018, en Barranquilla, Atlántico, siendo la causa de muerte natural.-Además declaramos que el señor LUIS ESTEBAN MUÑOZ BENITEZ (Q.E.P.D.), es pensionado de Caprecom y la señora RUTH MARÍA BENITEZ De MUÑOZ, es ama de casa, no recibe salario ni pensión (sic) dependía económicamente en todas sus necesidades de su esposo (…). 15 Número Interno: 1839-2025 Demandante: Dora Idaly Valero Romero Demandado: Ugpp y otro Por otra parte, está demostrado que, el señor Muñoz Benítez, el Veinticinco (25) de agosto de Dos Mil Nueve (2009), solicitó a la extinta CAPRECOM, que en caso de su fallecimiento designa como beneficiarios de su pensión a la señora Dora Idaly Valero Romero en calidad de compañera permanente y entre su esposa en una proporción de 50/50.
Además, con oficio del Quince (15) de diciembre de Dos Mil Nueve (2009) CAPRECOM, acepta la solicitud de beneficiaria de la pensión de jubilación a la señora Dora Idaly Valero Romero, en calidad de compañera permanente. De las declaraciones extra juicio de las señoras Judith Leónidas Navarro Flórez y María Francisca López Hernández manifestaron conocer de trato y comunicación al señor Luis Esteban Muñoz Benítez (Q.E.P.D.), y constataron que convivió en unión marital de hecho con la señora Dora Idaly Valero Romero, desde 1987 hasta el fallecimiento del señor Luis el 23 de noviembre de 2018 en Barranquilla.
Las citadas pruebas no fueron tachadas de falsas, por lo cual, cobran plena validez y, con base en ellas, también fueron escuchadas en audiencia de testimonio, aunque se reprocha por la defensa en el recurso de alzada los llamados de atención realizados a la testigo Judith Leónidas Navarro Flórez, por el Magistrado de primera instancia que no revisara documento alguno, no es de menos que, la declarante fue responsiva y clara en responder las preguntas formuladas donde siempre indicó la convivencia entre el señor Luis Esteban Muñoz Benítez y Dora Idaly Valero Romero.
Por otra parte, en cuanto a la discusión si la segunda declarante la señora María Francisca López Hernández, escuchó a la testigo que le precedió, es un argumento que no tiene prueba alguna, pues si bien, fue objeto de esta pregunta por parte de la defensa de la entidad demandada, la declarante manifestó que, no escuchó a la antecesora que, en ese momento se encontraba en la cocina, además, se identifica que, la testigo determinó las circunstancias de tiempo modo y lugar en los cuales reafirmó la relación y convivencia entre el causante y la señora Dora Idaly Valero Romero. 16 Número Interno: 1839-2025 Demandante: Dora Idaly Valero Romero Demandado: Ugpp y otro En esas consideraciones, las críticas realizadas por la entidad demandada respecto a los testimonios no logran desvirtuar todos los elementos de prueba que militan en el proceso, entre ellos, los documentales, puesto que, el señor Muñoz en vida solicito a la Caja de previsión social para el reconocimiento de la relación, convivencia con la señora Velero Romero y a su vez beneficiaria de un 50% y el otro porcentaje para su esposa.
Por otra parte, la entidad debate que, las declaraciones extra-juicio de las señoras Rosa Amelia Muñoz Benítez y Lida Estela Muñoz Benítez que se encuentran en el expediente administrativo a favor de la vinculada Ruth María Benítez de Muñoz, no fueron ratificadas al proceso, sin embargo, este documento no fue tachado de falso, además, no se puede perder de vista que, en el proceso acreditó el vínculo matrimonial vigente hasta el momento del fallecimiento del pensionado.
Ahora bien, en el curso del proceso se aporta por la entidad demandada la información de la cancelación de la cédula de ciudadanía de la señora Ruth María Benítez de Muñoz por causa de muerte, y por ello, asumieron su representación los posibles herederos conforme fue ordenado por la primera instancia, sobre estos se debate que, guardaron silencio y no cumplieron con la carga probatoria, para demostrar la convivencia durante los últimos 5 años con el señor Muñoz.
No obstante, en el expediente administrativo existen diferentes medios de prueba, entre ellos, se reitera, el vínculo matrimonial entre la señora Ruth María Benítez de Muñoz y el señor Luis Esteban Muñoz Benítez, el acta de conciliación, de las cuales, está Corporación12 en varias oportunidades ha avalado estos acuerdos cuando se presenta la convivencia simultánea, esto sin obviar, las demás pruebas documentales que no fueron desconocidas ni reprochadas por la entidad demanda en la oportunidad procesal. 12 Consejo de Estado ( auto del 21 de enero de 2016, expediente 25000 23 42 000 2012 01675 01 (2729-2015), M.P., Sandra Lisset Ibarra Vélez). 17 Número Interno: 1839-2025 Demandante: Dora Idaly Valero Romero Demandado: Ugpp y otro En ese sentido, la entidad demandada omite la jurisprudencia de esta Corporación13, mediante la cual, ha establecido que, en circunstancias especiales, bajo los criterios de equidad y los principios Constitucionales, cuando a pesar de no estar demostrado la convivencia con el causante durante sus últimos años de vida, y en “(…) aquellas personas que tienen vínculo matrimonial vigente estos cinco años se pueden acreditar en cualquier tiempo14 (…), no es de menos que, en el expediente existen medios de prueba donde se acredita que entre los cónyuges existía apoyo, y como se advierte en la declaración extra proceso se logró determinar que la señora Ruth María Benítez de Muñoz, “era ama de casa, no recibía salario ni pensión y dependía en todas sus necesidades de su esposo” esto demuestra una ayuda mutua del causante con su esposa y, que en vida el señor Muñoz dejó claro ante la Caja de Previsión Social que ella, también era beneficiara del 50% de su pensión. Por lo tanto, la señora Benítez de Muñoz tendría derecho a la sustitución pensional en las mismas condiciones que la compañera permanente, así como lo indicó la primera instancia. Esto es un 50%, entre el periodo del 23 de noviembre de 2019, y la fecha del fallecimiento de la cónyuge supérstite y que corresponde a los herederos que hicieron parte en el proceso; y a partir del día siguiente, en un porcentaje del 100% para la compañera permanente.
Vistas así las cosas, el recurso de apelación formulado por la parte demandada no prospera, razón por la cual, la Sala procederá a confirmar la sentencia de primera instancia. Vale señalar que, comoquiera que el porcentaje en que fue reconocida a cada una de las beneficiarias la prestación y el momento a partir del cual se reconoce el derecho a percibir las mesadas pensionales no fueron objeto de reproche, no se emitirá pronunciamiento al respecto. 2.6 Condena en costas 13 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., veintiséis (26) de abril de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 17001-23-31-000-2010-00295-01(2564-14) Actor: CLARA ESTHER NARVÁEZ ORDÓÑEZ Demandado: UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA 14 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SIBSECCIÓN B Consejero Jorge Edison Portocarrero Banguera, sentencia del 29 de mayo de 2025, radicado 2500-23-42-000- 2023-00282-01 18 Número Interno: 1839-2025 Demandante: Dora Idaly Valero Romero Demandado: Ugpp y otro Revisada la conducta de la parte vencida en el proceso, no evidencia la Sala temeridad o mala fe, sino, simplemente la defensa de sus intereses es de decir, no se cumplen los presupuestos exigidos por el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del Veintinueve (29) de abril de Dos Mil Veinticuatro (2024), proferida por la proferida por la Sala Séptima (7) del Tribunal Administrativo de Bolívar, a través de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Por Secretaría, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones y constancias de rigor. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Con Aclaración de Voto Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad. Integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.