CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Once (11) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 25000-23-15-000-2026-00318-01 Accionante: Luis Alfredo Castro Barón Accionado: Consejo Nacional Electoral Tema: Derechos al debido proceso, a elegir y ser elegido.
Cosa juzgada. CONFIRMA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte accionante en contra de la sentencia del 13 de mayo de 2026, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, mediante la cual declaró improcedente la acción de tutela por la configuración del fenómeno de la cosa juzgada constitucional.
ANTECEDENTES El señor Luis Alfredo Castro Barón promovió acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y a elegir y ser elegido, que considera vulnerados con la decisión proferida por el Consejo Nacional Electoral, mediante la cual se dispuso la exclusión del ciudadano Iván Cepeda de la consulta interpartidista celebrada el 8 de marzo de 2026.
HECHOS La solicitud de tutela se fundamenta en los hechos que se resumen de la siguiente manera: El señor Luis Alfredo Castro Barón manifestó que el Consejo Nacional Electoral profirió una decisión mediante la cual dispuso la exclusión del ciudadano Iván Cepeda Castro de la consulta interpartidista celebrada el 8 de marzo de 2026.
Indicó que, para adoptar dicha determinación, el Consejo Nacional Electoral acudió a la designación de conjueces, pese a tratarse de una figura de carácter excepcional Radicado: 25000-23-15-000-2026-00318-01 2 que exige un estándar reforzado de imparcialidad, independencia e idoneidad. Señaló que dentro de los conjueces designados fue incluido el abogado Gustavo Martín Coral Verdugo, quien se ha desempeñado como defensor público adscrito a la Defensoría del Pueblo.
Expuso que dicho profesional había actuado previamente como defensor público del accionante dentro del proceso penal número 8671, adelantado ante el Juzgado 33 Penal, actuación que dio lugar a la presentación de quejas y a la apertura de actuaciones disciplinarias por presuntas faltas gravísimas en el ejercicio de la defensa técnica. Afirmó que, con ocasión de tales hechos, el 11 de diciembre de 2017 se llevó a cabo audiencia disciplinaria ante la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, con ponencia de la magistrada Martha Inés Montaña. Agregó que actualmente cursa un proceso disciplinario contra el abogado Gustavo Coral, dentro del expediente número 1164 de 2022, ante la Comisión Seccional de Disciplina Judicial, circunstancia que, a su juicio, comprometía la apariencia de imparcialidad exigible para integrar el órgano decisor electoral.
Sostuvo que dichos antecedentes disciplinarios eran públicos y verificables, y que el Consejo Nacional Electoral omitió adelantar un control reforzado de idoneidad e independencia, lo cual viciaba la integración del órgano decisor. Indicó que, aunque el conjuez presentó renuncia con posterioridad, el vicio constitucional no se subsanó, puesto que la afectación al debido proceso se configuró desde el momento mismo de la integración irregular del órgano. PRETENSIONES Solicitó que se amparen los derechos fundamentales invocados; se deje sin efectos la decisión proferida por el Consejo Nacional Electoral que excluyó al ciudadano Iván Cepeda Castro de la consulta interpartidista y, en consecuencia, se le ordene «emitir nueva decisión con integración constitucionalmente válida».
TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA El 4 de mayo de 2026, se admitió la acción de tutela; se vinculó a la Registraduría Nacional del Estado Civil, a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria el Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá, a la Defensoría del Pueblo, a los señores Gustavo Coral e Iván Cepeda Castro, como terceros con interés en el resultado del proceso; y se ordenó efectuar las notificaciones correspondientes.
POSICIÓN DEL ACCIONADO El Consejo Nacional Electoral manifestó que la decisión mediante la cual se dispuso la exclusión del ciudadano Iván Cepeda Castro de la consulta interpartidista se adoptó dentro del marco de sus competencias constitucionales y legales, con sujeción a los principios de legalidad, imparcialidad y transparencia. Radicado: 25000-23-15-000-2026-00318-01 3 Afirmó que la designación de conjueces se realizó conforme a los procedimientos establecidos, sin que los antecedentes mencionados por el accionante desvirtúen la idoneidad exigida ni configuren irregularidad alguna en la integración del órgano decisor.
Indicó que no se acreditó una vulneración real, directa y actual de derechos fundamentales, ni la configuración de un perjuicio irremediable que habilitara la intervención del juez constitucional, y que la controversia planteada cuenta con otros mecanismos judiciales de defensa. Solicitó que se declare improcedente la acción de tutela.
POSICIÓN DE LOS VINCULADOS La Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá manifestó que no existe actuación disciplinaria vigente que comprometa la idoneidad del abogado Gustavo Martín Coral Verdugo, pues el trámite iniciado en el año 2017 culminó mediante decisión de terminación, la cual adquirió firmeza al no haber sido recurrida.
El abogado Gustavo Martín Coral Verdugo expresó que los señalamientos formulados por el accionante carecen de sustento fáctico y jurídico, que las investigaciones disciplinarias referidas no desvirtúan su idoneidad profesional y que cumple con los requisitos constitucionales y legales para ejercer como conjuez del Consejo Nacional Electoral.
Solicitó negar el amparo. La Defensoría del Pueblo propuso falta de legitimación en la causa por pasiva, al considerar que las actuaciones cuestionadas no le son atribuibles ni guardan relación con sus funciones constitucionales y legales. La Registraduría Nacional del Estado Civil sostuvo que la acción resulta improcedente, en la medida en que las decisiones cuestionadas corresponden de manera exclusiva al Consejo Nacional Electoral, y que se configura, además, un uso reiterado del mecanismo constitucional frente a una controversia ya decidida.
La Comisión Nacional de Disciplina Judicial indicó que se configura la falta de legitimación en la causa por pasiva respecto de dicha entidad, en tanto las inconformidades expuestas por el accionante se dirigen exclusivamente contra actuaciones del Consejo Nacional Electoral, sin que se atribuya conducta alguna a esa corporación. El señor Iván Cepeda Castro indicó que existe identidad de partes, hechos y pretensiones con una acción de tutela promovida con anterioridad por el mismo accionante, razón por la cual solicitó que se declare la improcedencia de la acción por la configuración de la cosa juzgada constitucional.
Radicado: 25000-23-15-000-2026-00318-01 4 SENTENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, mediante sentencia del 13 de mayo de 2026, declaró improcedente la acción de tutela, al considerar que se configuró el fenómeno de la cosa juzgada constitucional. Sostuvo que la acción de tutela promovida por el señor Luis Alfredo Castro Barón reproducía de manera íntegra otra solicitud de amparo presentada con anterioridad, identificada con el radicado 25000-23-15-000-2026-00061-00, decidida mediante sentencia del 20 de febrero de 2026, frente a la cual no se evidenció variación sustancial en los hechos, las pretensiones ni las partes.
Indicó que las pretensiones formuladas en ambos trámites coincidían, en cuanto buscaban dejar sin efectos la decisión del Consejo Nacional Electoral que dispuso la exclusión del ciudadano Iván Cepeda Castro de la consulta interpartidista, y ordenar la expedición de una nueva determinación con integración válida del órgano decisor. Señaló que los fundamentos fácticos invocados resultaban idénticos, al sustentarse en la designación del abogado Gustavo Martín Coral Verdugo como conjuez del Consejo Nacional Electoral y en los antecedentes disciplinarios que, a juicio del accionante, comprometían la imparcialidad objetiva del órgano. Agregó que, aunque en el nuevo trámite se dispuso la vinculación de otras autoridades, el reproche constitucional se dirigió de manera principal y directa contra el Consejo Nacional Electoral, razón por la cual se configuró la identidad de partes relevante para efectos de la cosa juzgada.
Concluyó que al concurrir la identidad de objeto, causa y partes, no resultaba procedente un nuevo pronunciamiento del juez constitucional, en aras de salvaguardar los principios de seguridad jurídica y cosa juzgada, motivo por el cual declaró la improcedencia de la acción de tutela. IMPUGNACIÓN El accionante impugnó la sentencia, al considerar que la decisión incurrió en un error al declarar la improcedencia de la acción de tutela por la configuración de la cosa juzgada constitucional.
Reiteró los argumentos expuestos en el escrito inicial de tutela y sostuvo que no se configuraba el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, por cuanto la decisión cuestionada ameritaba un nuevo pronunciamiento del juez de tutela, dada la relevancia constitucional de los derechos políticos comprometidos y la trascendencia del proceso electoral involucrado.
En consecuencia, solicitó revocar la sentencia impugnada y conceder las Radicado: 25000-23-15-000-2026-00318-01 5 pretensiones. Se decidirá previa las siguientes, CONSIDERACIONES Para efectos de resolver la presente acción, la Sala abordará las siguientes temáticas: I) generalidades de la acción de tutela; II) la temeridad y la cosa juzgada en la acción de tutela y III) análisis del caso concreto.
Generalidades de la acción de tutela De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales; cuando éstos se vean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o particular y procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La temeridad y la cosa juzgada en la acción de tutela El artículo 38 del Decreto 2591 de 1991 establece lo siguiente frente a la temeridad en la acción de tutela: «(…) ACTUACIÓN TEMERARIA. Cuando, sin motivo expresamente justificado, la misma acción de tutela sea presentada por la misma persona o su representante ante varios jueces o tribunales, se rechazarán o decidirán desfavorablemente todas las solicitudes.
El abogado que promoviere la presentación de varias acciones de tutela respecto de los mismos hechos y derechos, será sancionado con la suspensión de la tarjeta profesional al menos por dos años. En caso de reincidencia, se le cancelará su tarjeta profesional, sin perjuicio de las demás sanciones a que haya lugar (…)». Esta disposición normativa pretende proteger el principio de buena fe consagrado constitucionalmente, que se ve perjudicado en el evento en que se presentan varias acciones de amparo idénticas, sin motivo justo expresamente probado y sin que medie un hecho nuevo que justifique acudir nuevamente a la administración de justicia. Así las cosas, en el trámite de una acción de tutela, la actuación temeraria se concreta en la indebida utilización de este mecanismo de protección, y la jurisprudencia constitucional ha determinado que, para que se configure una actuación de este tipo deben concurrir los siguientes elementos: i) identidad fáctica en relación con otra acción de tutela; ii) identidad de demandante, en cuanto la otra Radicado: 25000-23-15-000-2026-00318-01 6 acción de tutela se presenta por parte de la misma persona o su representante; iii) identidad del sujeto demandado; y iv) falta de justificación para interponer la nueva acción. Por otro lado, ha dicho la Corte Constitucional que la presentación sucesiva o múltiple de acciones de tutela puede configurar una actuación temeraria y, además, comprometer el principio de cosa juzgada constitucional y que constituye un ejercicio desleal y deshonesto de la acción, que compromete la capacidad judicial del Estado como también los principios de economía procesal, eficiencia y eficacia. De igual manera, ha sostenido que se predica la existencia de la cosa juzgada constitucional cuando se adelanta un nuevo proceso con posterioridad a la ejecutoria de un fallo de tutela y, entre el nuevo proceso y el anterior, se presenta identidad jurídica de partes, objeto y causa.
Al efecto, un fallo de tutela queda amparado por la figura de la cosa juzgada constitucional en los eventos en los que la Corte Constitucional decide excluir de revisión un fallo o, si el mismo es seleccionado, esta se configura cuando queda ejecutoriada la providencia que expida este Tribunal. Por otra parte, la Corte Constitucional considera que la actuación no es temeraria si la acción se fundamenta: a) en la ignorancia o indefensión del actor; b) el asesoramiento errado de los profesionales del derecho; c) por el sometimiento del actor a un estado de indefensión, propio de aquellas situaciones en que los individuos obran por miedo insuperable o por la necesidad extrema de defender un derecho y no por mala fe; d) la consideración de eventos nuevos que aparecieron con posterioridad a la interposición de la acción o que se omitieron en el trámite de la misma, o cualquier otra situación que no se haya tomado como base para decidir la(s) tutela(s) anterior(es) que implique la necesidad de proteger los derechos fundamentales del demandante; y e) se puede interponer una nueva acción de amparo cuando la Corte Constitucional profiere una sentencia de unificación, cuyos efectos son extensivos a un grupo de personas que se consideran en igualdad de condiciones, incluso si con anterioridad a dicha sentencia presentaron acción de tutela por los mismos hechos y con la misma pretensión1.
Análisis del caso concreto Esta Subsección advierte que la sentencia de primera instancia declaró improcedente la acción de tutela por la configuración del fenómeno de la cosa juzgada constitucional, razón por la cual, lo primero que debe verificar esta Sala es si el análisis y la conclusión a la que arribó esa instancia resulta acertada.
Solo de llegarse a una conclusión contraria, sería procedente realizar otro tipo de análisis. 1 Corte Constitucional, Sentencia SU 027 de 2021 Radicado: 25000-23-15-000-2026-00318-01 7 En ese contexto la Sala constata que, tal como lo expresó la primera instancia, se configura el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, en tanto el accionante promovió con anterioridad otra acción de tutela en la que cuestionó la misma decisión del Consejo Nacional Electoral que dispuso la exclusión del señor Iván Cepeda Castro de la consulta interpartidista del 8 de marzo de 2026, con fundamento en idénticos supuestos fácticos y jurídicos.
En efecto, se verifica la identidad de partes, objeto y causa, pues en la acción de tutela decidida por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, actuaron como accionantes Luis Alfredo Castro Barón, Darío Alberto Arbeláez Cifuentes, Fabio Andrés Salazar Luna y Álvaro Palomino Mancilla, y como accionados el Consejo Nacional Electoral y la Registraduría Nacional del Estado Civil.
En la oportunidad anterior, como en la presente, las pretensiones se dirigieron a controvertir la validez de la decisión adoptada por el Consejo Nacional Electoral y los fundamentos fácticos se sustentaron en los mismos hechos relacionados con la designación de un conjuez y los antecedentes disciplinarios invocados para cuestionar la imparcialidad objetiva del órgano decisor.
La Corte Constitucional en la Sentencia T 427 de 2017 precisó lo siguiente sobre el análisis de la existencia de la cosa juzgada: «(…) En efecto, algunas alteraciones parciales a la identidad no necesariamente excluyen la cosa juzgada, ya que, de lo contrario, accionar a una persona más o una menos puede significar, en todo caso, una identidad de sujetos.
De igual modo, una variación de los hechos o un nuevo elemento que no tiene incidencia en las pretensiones ni en la decisión, tampoco puede ser razón per se para afirmar que no hay identidad de pretensiones, pues, agregar un hecho nuevo que no tenga incidencia en la decisión no puede justificar reabrir una controversia que ha cumplido el correspondiente trámite.
Finalmente tener un mismo objetivo y pretensión no significa que deba existir una redacción idéntica de las pretensiones de las dos acciones, sino, en cambio, que el juez pueda verificar que materialmente existe una pretensión equivalente». La Sala advierte que los argumentos formulados en la impugnación no se orientaron a desvirtuar la cosa juzgada, sino a reiterar el desacuerdo con la decisión administrativa, aspecto que ya fue objeto de pronunciamiento constitucional previo y, adicionalmente, el actor dio a entender que tratándose de un tema electoral se justificaba un nuevo examen, sin más razonamientos sobre el asunto.
Ahora, si bien la acción de tutela anterior, 25000-23-15-000-2026-00061-00 y la presente tiene identidad de partes, de hechos y pretensiones, no es posible declarar la cosa juzgada dado que la primera tutela no está ejecutoriada, debido a que no se encuentra acreditado que la Corte Constitucional haya revisado o excluido de revisión el fallo, sin embargo, esta circunstancia genera la improcedencia de un nuevo pronunciamiento al respecto.
Radicado: 25000-23-15-000-2026-00318-01 8 Por otro lado, pese a la identidad tripartita que estructura la cosa juzgada y a que el accionante no rebate de ninguna manera tal estructuración, sino que su único argumento es que se trata de un tema relevante por el derecho fundamental a elegir y ser elegido; de donde considera que es procedente un nuevo examen del asunto; es claro que se presenta el elemento de la ignorancia que descarta la temeridad.
En ese orden de ideas, se confirmará la sentencia del 13 de mayo de 2026 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, que declaró improcedente la acción. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero. CONFIRMAR la sentencia proferida el 13 de mayo de 2026 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, a través de la cual declaró improcedente la acción, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Segundo. Notificar, por Secretaría, esta providencia a las partes e intervinientes, en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Tercero. Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente