Radicado: 11001-03-15-000-2025-00796-00 Accionante: Gloria Esther Gaviria de Marriaga Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá, D. C., diez (10) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-00796-00 Accionante: Gloria Esther Gaviria de Marriaga Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar Tema: tutela contra providencia judicial.
Subtema 1: proceso ejecutivo. Subtema 2: defectos fáctico, sustantivo por indebida interpretación de la normativa, por desconocimiento del precedente y decisión sin motivación. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado resuelve la solicitud de amparo interpuesta por la señora Gloria Esther Gaviria de Marriaga contra el Tribunal Administrativo de Bolívar.
I. SÍNTESIS DEL CASO La señora Gloria Esther Gaviria de Marriaga, a nombre propio, presentó acción de tutela, con la pretensión de amparo de sus derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso, que consideró vulnerados por la sentencia del 20 de junio de 2023 y el auto del 21 de junio de 2024, proferidos por el Tribunal Administrativo de Bolívar, dentro del proceso ejecutivo con radicado núm. 13001-33-40-015-2016-00510-01.
II.
ANTECEDENTES 2.1. Hechos relevantes 1. A partir del escrito de tutela1 y los demás elementos aportados por las partes al trámite constitucional, la Sala encuentra probados los siguientes hechos: 2. La señora Gloria Esther Gaviria de Marriaga presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el antiguo Instituto de Seguros Sociales para que se declarara la nulidad de la Resolución núm. 1562 de 24 de agosto de 2011.
A título de restablecimiento, solicitó la reliquidación de su pensión de jubilación. El Juzgado 1 Samai, exp. 11001-03-15-000-202406970-00, índice 2, certificado 2A7FA2164A82033B 9F8157A4F5D7CB30 41BD670F52214F1B 52421E4922CE893A. Radicado: 11001-03-15-000-2025-00796-00 Accionante: Gloria Esther Gaviria de Marriaga Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Noveno Administrativo del Circuito de Cartagena accedió a las pretensiones de la demanda; decisión confirmada por el Tribunal Administrativo de Bolívar. 3.
La accionante presentó demanda ejecutiva en la que pretendió que se librara mandamiento de pago, ante el incumplimiento de las sentencias mencionadas en el párrafo anterior. El Juzgado Quince Administrativo de Cartagena, en sentencia del 22 de junio de 2022, declaró probada la excepción de pago parcial y ordenó seguir adelante con la ejecución, en la forma ordenada en el auto del 25 de mayo de 2017, por medio del cual se libró mandamiento de pago. 4.
El Tribunal Administrativo de Bolívar, a través de la providencia del 20 de junio de 2023, modificó el numeral tercero de la siguiente forma: Modificar el ordinal tercero de la sentencia del 22 de junio de 2022, proferida por el Juzgado Décimo Quinto Administrativo del Circuito de Cartagena, en el sentido de precisar que los intereses moratorios deberán liquidarse desde el 19 de diciembre de 2013 hasta el 20 de junio de 2014 y luego desde el 15 de mayo de 2015 en adelante, hasta la fecha en que se verificó el pago de la obligación; por las razones expuestas. 2.2.
Pretensiones y argumentos de la tutela 5. La parte actora, como consecuencia del amparo de los derechos fundamentales invocados, solicitó en el escrito de tutela lo siguiente: PRIMERA: Que se declare que la Sentencia de segunda instancia proferida por el TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE BOLIVAR, con fecha 20 de junio de 2023 y la providencia de fecha 21 de junio de 2024 que negó la solicitud de aclaración, adición y/o corrección de la sentencia antes referida, esta última que fue notificada a mi apoderado el día 23 de octubre de 2024, dentro del proceso Ejecutivo a continuación de ordinario, radicado 13-001-33-40-015-2016-00510-00, donde funjo como demandante y demandado La Ugpp, violó mis derechos fundamentales a la Igualdad y al Debido Proceso.
SEGUNDA: Que como consecuencia de la declaratoria anterior, se DEJE SIN EFECTOS las providencias citadas, y se ordene al TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE BOLIVAR, dentro del término razonable que se considere, dictar la sentencia de reemplazo en la cual se acaten los argumentos jurídicos expuestos en la presente acción2. 6.
Como fundamento de sus pretensiones, la parte actora manifestó que la autoridad judicial accionada incurrió en los defectos fáctico, decisión sin motivación, sustantivo por indebida interpretación normativa y por desconocimiento del precedente judicial, porque determinó que se había pagado el total del capital cobrado sin que existiera una liquidación de los montos abonados ni una comparación con la obligación declarada en la sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho.
De esta forma, la accionante consideró que, sin las referidas pruebas, no podía concluirse que se había dado cumplimiento a las decisiones judiciales. 7. Adicionalmente, mencionó que la accionada interpretó de manera errónea las normas en que se fundó la sentencia y citó dos sentencias del Consejo de Estado que, aseguró, fueron desconocidas. 2 Se transcribe incluso con errores.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-00796-00 Accionante: Gloria Esther Gaviria de Marriaga Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3. Trámite procesal 8. El despacho ponente, mediante auto del 18 de febrero de 20243, admitió la tutela, ordenó la notificación a la autoridad accionada, es decir, el Tribunal Administrativo de Bolívar, y puso en conocimiento el escrito de tutela al Juzgado Quince Administrativo de Cartagena y a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social, en su condición de terceros interesados. 2.4.
Intervenciones 9. El Juzgado Quince Administrativo de Cartagena se opuso a las pretensiones de la tutela, con el argumento de que no se vulneraron los derechos fundamentales de la accionante, en razón a que la decisión cuestionada hizo un análisis adecuado de los elementos fácticos y jurídicos expuestos en el proceso ordinario4. 10.
El Tribunal Administrativo de Bolívar solicitó que se niegue el amparo, comoquiera que no se configuran los defectos que propuso la tutelante en el escrito inicial y, en consecuencia, no se vulneraron los derechos invocados con la providencia judicial cuestionada. Sostuvo, además, que resolvió todos los puntos pendientes en los recursos de apelación. 11.
Así pues, manifestó que con la expedición de la Resolución núm. RDP 014570 del 10 de junio de 2021 se dio cumplimiento a la sentencia que constituye título ejecutivo, pues se incluyeron los factores salariales devengados por la accionante en el último año de servicios y que, a su vez, se encuentran enlistados en el artículo 19 del Decreto 1653 de 19775. 12.
La UGPP guardó silencio. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 13. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, la Sala tiene competencia para conocer la presente solicitud de amparo interpuesta por la señora Gloria Esther Gaviria de Marriaga contra el Tribunal Administrativo de Bolívar. 3.2.
Legitimación en la causa 14. En el presente asunto, Gloria Esther Gaviria de Marriaga está legitimada por activa para acudir a esta acción de tutela, en tanto ostenta la titularidad de los derechos fundamentales que consideró vulnerados, toda vez que está demostrado que fue la 3 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-00796-00, índice 5, certificado 839BD75FB0E92A65 36090BDDBB294328 2B0514A3C5E55BEC 3E3A3CEF9DB8A7F9. 4 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-00796-00, índice 10, certificado 79A16666D96EDA20 B533724DFF64291D 370315DD5746EB91 A9227F7132292179. 5 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-00796-00, índice 13, certificado 363879CE406DAF02 ACCD1B04DB17BBF7 9E6D548C95208847 C14191771AB72014.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-00796-00 Accionante: Gloria Esther Gaviria de Marriaga Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demandante en el proceso ejecutivo en el cual se expidieron las providencias del 20 de junio de 2023 y el 21 de junio de 2024, objeto de tutela. 15.
También está probada la legitimación en la causa por pasiva del Tribunal Administrativo de Bolívar, porque fue la autoridad que profirió las providencias acusadas de vulnerar los derechos fundamentales de la parte accionante. 3.3. Cuestión preliminar 16. La Sala considera pertinente aclarar que, si bien el escrito de tutela plantea la ocurrencia de los defectos fáctico, de decisión sin motivación, sustantivo por indebida interpretación normativa y por desconocimiento del precedente judicial en las providencias del 20 de junio de 2023 y el 21 de junio de 2024, proferidas por el Tribunal Administrativo de Bolívar, lo cierto es que, los argumentos que sustentan las pretensiones de la parte actora guardan unidad de materia y se dirigen a cuestionar la valoración probatoria realizada por la autoridad judicial accionada en la decisión acusada. 17.
En este sentido, la Sala abordará el estudio de los defectos propuestos por la parte actora respecto del defecto fáctico alegado en el escrito de tutela. 3.4. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 18. La reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado6 y de la Corte Constitucional ha destacado que la acción de tutela en contra de providencias judiciales procede de manera excepcional siempre que se cumplan requisitos generales y específicos, con el fin de evitar que, dentro de los procesos judiciales, se haga un uso abusivo de este mecanismo constitucional7. 19.
En relación con los requisitos generales de procedibilidad, la parte accionante debe acreditar los siguientes aspectos: i) Que el asunto a discutir sea de evidente relevancia constitucional; ii) que haya agotado todos los recursos ordinarios y extraordinarios de defensa judicial; iii) que haya interpuesto la acción en un tiempo razonable y proporcionado; iv) que, si se trata de una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión objeto de análisis y que afecte un derecho fundamental; v) que estén identificados los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados y, de ser posible, se aleguen las razones de tal vulneración; y, vi) que no se trate de una tutela contra sentencia de tutela. 20.
Por su parte, los requisitos o causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela tratan comúnmente sobre aspectos que, por su gravedad, hacen incompatible una providencia judicial con los mandatos constitucionales8 y, por tanto, constituyen 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, radicado núm.11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. 7 Corte Constitucional, SU-813 de 2007. 8 Corte Constitucional, SU-024 de 2018.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-00796-00 Accionante: Gloria Esther Gaviria de Marriaga Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fundamento para conceder o negar la solicitud de amparo. En otras palabras, estos requisitos hacen referencia a determinados escenarios que afectan la integridad de la decisión judicial y que justifican la intervención del juez constitucional para la salvaguarda de los derechos fundamentales. 21.
En tal virtud, para que prospere una tutela contra providencia judicial se requiere que se configure, al menos, uno de las siguientes causales o defectos: i) orgánico; ii) procedimental absoluto; iii) fáctico; iv) material o sustantivo; v) error inducido a la autoridad judicial; vi) decisión sin motivación; vii) desconocimiento del precedente constitucional; o viii) violación directa de la Constitución9. 3.5.
Análisis de los requisitos generales de procedibilidad 22. Con respecto al requisito de relevancia constitucional, la Corte Constitucional10 en su jurisprudencia ha destacado el deber que le asiste al juez de tutela de pronunciarse de forma expresa, y con claridad, en torno a las razones por las cuales el asunto que entra a resolver supera este presupuesto, de cara a los lineamientos que ha impartido el órgano de cierre sobre la materia. 23.
Así pues, la Corte Constitucional11 ha fijado unos criterios que deben ser acatados con el fin de tener por superado el requisito de relevancia constitucional en un caso en concreto, los cuales son los siguientes: i) Que esté inmiscuido «el contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico»12 lo que implica revisar «que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental»13; ii) que el asunto no sea exclusivamente económico o que no tenga únicamente un carácter legal, lo que ocurre por ejemplo cuando se discute la forma de interpretar o aplicar una norma o en los eventos en que la controversia versa sobre un aspecto monetario que solo comporta incidencia para los particulares más no para el interés general; y iii) que la solicitud de amparo cumpla con una carga argumentativa mínima que permita exponer las razones por las cuales la providencia judicial incurrió en una afectación grave de derechos fundamentales. 24.
En el caso particular, la cuestión que se discute reviste de relevancia constitucional, toda vez que la parte accionante, más allá de mencionar que existió una afectación de sus derechos fundamentales, indicó expresamente que en las decisiones cuestionadas se valoraron de manera indebida las pruebas aportadas al proceso, lo que, a su juicio, impidió que se expidieran unas decisiones ajustadas a derecho. 25.
Supera también la presente acción el requisito de subsidiariedad porque la parte actora no cuenta con otros mecanismos ordinarios y/o extraordinarios para la 9 Corte Constitucional, sentencias T-310 de 2009, SU-072 de 2018, SU-215 de 2022. 10 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 11 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 12 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 13 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-00796-00 Accionante: Gloria Esther Gaviria de Marriaga Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co protección de sus derechos fundamentales, pues agotó las instancias respectivas dentro del proceso ejecutivo en el que se profirió la decisión objeto de tutela. 26.
Seguidamente, el requisito de inmediatez se encuentra satisfecho, toda vez que la sentencia del 20 de junio de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, fue notificada el 18 de julio de 202314. Contra dicha decisión, la accionante solicitó aclaración, adición y corrección el 19 de julio de ese mismo año15, lo que se resolvió con auto del 21 de junio de 2024, notificado el 23 de octubre de 202416, esto quiere decir que la ejecutoria de la sentencia atacada ocurrió hasta el 30 de octubre de 2024.
La demanda de tutela se presentó el 13 de febrero de 202417, esto es, dentro del plazo de seis (6) meses establecidos por la jurisprudencia constitucional18 y del Consejo de Estado19 como razonable. 27. En cuanto al requisito de identificación de los hechos y argumentos, este se encuentra cumplido en el presente asunto, en la medida en que la parte actora mencionó con claridad los hechos y los fundamentos con los que planteó la afectación de sus derechos; tanto así, que el asunto superó la relevancia constitucional y no resultaba posible que hubiera alegado la vulneración reclamada en sede del proceso ordinario, precisamente porque su cuestionamiento está dirigido en contra de la decisión que le puso fin al proceso. 28.
Finalmente, la providencia reprochada no fue emitida dentro de un trámite de tutela, sino que se dictó al interior de un proceso ejecutivo. 29. De acuerdo con lo expuesto, la Sala encuentra superados los requisitos generales de procedibilidad en relación con el defecto fáctico y, en ese orden, continuará con el análisis de fondo en los términos planteados por la parte actora. 3.6.
Problema jurídico 30. Corresponde a la Sala determinar si el Tribunal Administrativo de Bolívar vulneró los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso de la señora Gloria Esther Gaviria de Marriaga. 31. En particular, deberá establecer si incurrió en el defecto fáctico, al proferir la sentencia del 20 de junio de 2023 y el auto del 21 de junio de 2024, que modificaron la providencia del 22 de junio de 2022, expedida por el Juzgado Quince Administrativo de Cartagena, mediante la cual se declaró probada la excepción de pago parcial y ordenó seguir adelante con la ejecución en la forma ordenada en el auto del 25 de mayo de 2017, por medio del cual se libró mandamiento de pago. 32.
Para el efecto, se estudiará: i) la generalidad del defecto invocado; iii) el caso concreto. 14 Samai, exp. 13001-33-400-15-2016-00510-01, índice 9. 15 Samai, exp. 13001-33-400-15-2016-00510-01, índice 10. 16 Samai, exp. 13001-33-400-15-2016-00510-01, índice 17. 17 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-00796-00, índice 3. 18 Corte Constitucional, sentencia T-466 de 2022. 19 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente n.°11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ).
Radicado: 11001-03-15-000-2025-00796-00 Accionante: Gloria Esther Gaviria de Marriaga Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.6.1. Generalidades de los defectos invocados 33. La parte actora consideró que la autoridad judicial accionada transgredió las garantías constitucionales porque la providencia objeto de tutela incurrió en defecto fáctico. 3.6.2.
El defecto fáctico 34. De acuerdo con la Corte Constitucional, una decisión judicial incurre en defecto fáctico cuando «el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión»20. Este vicio en la valoración probatoria debe ser ostensible, flagrante y manifiesto, y debe tener «incidencia directa en la decisión»21 objeto de tutela.
Además, puede configurarse en dos dimensiones: una positiva y otra negativa. 35. La dimensión positiva ocurre en aquellos eventos en los que el juez «[…] aprecia y da valor a elementos materiales probatorios indebidamente recaudados o, efectúa una valoración por “completo equivocada”»22. Por su parte, la dimensión negativa se presenta cuando los funcionarios judiciales «sin justificación alguna no valoran los medios de convicción existentes en el proceso, los cuales determinan la solución del caso objeto de análisis; […] resuelven el caso sin tener las pruebas suficientes que sustentan la decisión; y […] no ejercen la actividad probatoria de oficio en aquellos casos que las normas procesales y constitucionales así lo determinan»23. 36.
En particular, resulta importante destacar que el defecto fáctico por indebida valoración probatoria se configura en las siguientes hipótesis: (i) cuando el funcionario judicial, en contra de la evidencia probatoria, decide separarse por completo de los hechos debidamente probados y resolver a su arbitrio el asunto jurídico debatido;
(ii) cuando a pesar de existir pruebas ilícitas no se abstiene de excluirlas y con base en ellas fundamenta la decisión respectiva; (iii) en la hipótesis de incongruencia entre lo probado y lo resuelto, esto es, cuando se adoptan decisiones en contravía de la evidencia probatoria y sin un apoyo fáctico claro; (iv) cuando el funcionario judicial valora pruebas manifiestamente inconducentes respecto de los hechos y pretensiones debatidos en un proceso ordinario, no por tratarse en estricto sentido de pruebas viciadas de nulidad sino porque se trata de elementos probatorios que no guardaban relación con el asunto debatido en el proceso; y (v) cuando el juez de conocimiento da por probados hechos que no cuentan con soporte probatorio dentro del proceso24. 37.
Ahora bien, la Corte Constitucional ha precisado que el juez de tutela, en el análisis del defecto fáctico, debe privilegiar los principios de autonomía e independencia judicial25, lo que exige a la parte interesada indicar, de forma concreta, por qué el juez ordinario incurrió en el defecto, toda vez que este «no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez 20 Corte Constitucional, sentencia SU-062 de 2018. 21 Corte Constitucional, sentencia T-442 de 1994, criterio reiterado en la sentencia SU-048 de 2022. 22 Corte Constitucional, sentencia SU-048 de 2022. 23 Corte Constitucional, sentencia SU-167 de 2024. 24 Corte Constitucional, sentencia T-781 de 2011. 25 Corte Constitucional, sentencia SU 289 de 2019.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-00796-00 Accionante: Gloria Esther Gaviria de Marriaga Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia»26. 38. Finalmente, la jurisprudencia constitucional ha enunciado de manera genérica, por lo menos cuatro criterios que le permiten al juez de tutela identificar si la decisión judicial cuestionada fue arbitraria e irrazonable al momento de evaluar las pruebas en cada caso: 50.
El primero de ellos exige considerar si la conclusión que se extrae de las pruebas que obran en el expediente es por completo equivocada […] diametralmente opuesta –siguiendo las reglas de la lógica– a la que se desprende del contenido de los materiales probatorios. […] 51. El segundo requiere examinar si la valoración no cuenta con un fundamento objetivo.
Es el caso del juez que resuelve una controversia acudiendo a su propio capricho o voluntad. El tercero impone determinar si las pruebas han sido valoradas de manera integral o si, por el contrario, se asigna un mayor o menor valor a alguna prueba en relación con otras, sin que exista justificación para ello. 52. El cuarto criterio ordena considerar si la conclusión se basa en pruebas [impertinentes, inconducentes o ilícitas]27. 3.7.
Caso concreto 39. La señora Gloria Esther Gaviria de Marriaga acudió a la acción de tutela con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad y, en consecuencia, que se dejen sin efectos la sentencia del 20 de junio de 2023, que modificó la del 22 de junio de 2022, y el auto del 21 de junio de 2024, que resolvió las solicitudes de adición, aclaración y corrección, proferidos por el Tribunal Administrativo de Bolívar, por considerar que incurrieron en defecto fáctico. 40.
Para la parte actora, las providencias acusadas no realizaron una valoración adecuada de los documentos obrantes en el expediente del proceso ejecutivo, porque: i) Cerraron toda posibilidad a las pretensiones del proceso ejecutivo, pues la sentencia determinó que la UGPP ya había pagado en su totalidad el capital cobrado en dicho proceso, esto es, que se canceló el valor debido por la reliquidación de jubilación y su retroactivo; ii) el tribunal accionado «declaró probada la excepción de pago total del capital», incluyendo el retroactivo, sin realizar una liquidación ni una revisión de los montos abonados y los adeudados; iii) omitió hacer una liquidación en la que comparara lo referido por la parte accionante en la demanda ejecutiva con lo reliquidado por la UGPP, para determinar lo adeudado; iv) valoró indebidamente la Resolución núm. RDP 014570 del 10 de junio de 2021, pues concluyó que, al incluirse los factores salariales enlistados, se había dado 26 Corte Constitucional, sentencia T-146 de 2010. 27 Corte Constitucional, sentencia SU-167 de 2024.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-00796-00 Accionante: Gloria Esther Gaviria de Marriaga Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cumplimiento a las sentencias base del título ejecutivo; v) no tuvo en cuenta los memoriales de la ejecutante, en los que, si bien informó sobre la resolución que reliquidó su pensión de jubilación, también manifestó lo dispuesto en el auto que libró mandamiento, el pago parcial de la entidad ejecutada y lo que aún seguía adeudando. 3.6.1.
Fundamentos de la sentencia objeto de tutela 41. Así pues, revisadas las pruebas aportadas al trámite de tutela, la Sala observa que el Tribunal Administrativo de Bolívar modificó el numeral tercero de la decisión del a quo y, dispuso que había lugar a continuar la ejecución pero solo respecto de los intereses adeudados. Para ello argumento lo que sigue: Cabe destacar que, en una primera oportunidad, la UGPP dio cumplimiento al fallo en la Resolución No. RDP 031491 del 30 de julio de 2015, teniendo en cuenta para la liquidación de la pensión lo devengado por la demandante en los años 2003 y 2004, tomando solamente los factores de asignación básica mes, horas extras, prima de servicios y prima de vacaciones.
Posteriormente, en la Resolución RDP 045376 del 30 de octubre de 2015 modificó el acto administrativo anterior únicamente en lo que tiene que ver con la fecha a partir de la cual se hacía efectiva la pensión (30 de diciembre de 2004), sin que se hiciera alusión a los factores salariales devengados en el último año de servicios. Finalmente, en la Resolución No. RDP 014570 del 10 de junio de 2021 la UGPP modificó el artículo primero de la Resolución No. 031491 del 30 de julio de 2015, efectuándose una nueva liquidación de la pensión de la demandante teniendo en cuenta que laboró hasta el 30 de julio de 2003.
En consecuencia, se incluyeron los factores devengados en el periodo comprendido entre el 27 de junio de 2002 al 26 de junio de 2003. Los factores salarias [sic] incluidos en esta oportunidad en el ingreso base de liquidación fueron: - Asignación básica - Auxilio de alimentación - Dominicales y festivos - Jornada nocturna - Prima de servicios - Prima de vacaciones A partir de lo anterior, la Sala ha de concluir que con esta última resolución la UGPP sí dio cumplimiento a la sentencia que constituye el título ejecutivo, toda vez que, incluyó los factores salariales devengados por la demandante en el último año de servicios que, a su vez, están enlistados en el artículo 19 del Decreto 1653 de 1977. […] Así las cosas, concluye la Sala que con la Resolución RDP 014570 del 10 de junio de 2021 la UGPP dio cumplimiento total a la sentencia del 19 de febrero de 2013 proferida por el Juzgado Noveno Administrativo de Cartagena, confirmada por el Tribunal Administrativo de Bolívar en sentencia del 27 de noviembre de 2013.
A pesar de lo anterior, no es posible declarar el pago total de la obligación, en la medida que solamente hasta el mes de julio de 2021 se hizo efectivo el pago a favor de la demandante, de modo que, se causaron intereses moratorios a su favor, como se pasa a explicar28. 28 Se transcribe incluso con errores del texto. Radicado: 11001-03-15-000-2025-00796-00 Accionante: Gloria Esther Gaviria de Marriaga Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 42.
En efecto, el Tribunal accionado concluyó que la UGPP cumplió totalmente la sentencia que constituye título ejecutivo, en la medida que incluyó los factores salariales devengados en el último año de servicios y enlistados en el artículo 19 del Decreto 1653 de 1977. 43. No obstante lo anterior, advirtió que no era posible declarar el de pago total de la obligación porque la ejecución debía continuar por lo adeudado por concepto de intereses moratorios.
Razón por la cual, al momento de modificar el numeral tercero de la sentencia recurrida, determinó desde cuando se debían liquidar y fijó como límite «la fecha en que se verificó el pago de la obligación». 44. Posteriormente, en auto del 21 de junio de 2024, negó la solicitud de aclaración, adición y corrección de la sentencia con base en los siguientes argumentos: Determinado lo anterior, considera la Sala que la sentencia del 20 de junio de 2023 no contiene conceptos o frases que ofrezcan motivo de duda.
En la providencia se concluyó que con la Resolución No. RDP 014570 del 10 de junio de 2021, la UGPP dio cumplimiento a la sentencia que constituye el título ejecutivo, toda vez que, incluyó los factores salariales devengados por la demandante en el último año de servicios que, a su vez, están enlistados en el artículo 19 del Decreto 1653 de 1977.
Lo anterior, en contradicción a lo sostenido en la sentencia de primera instancia, en la que se había determinado que no fueron incluidos algunos factores salariales devengados por la demandante en ese periodo, tales como, el auxilio de transporte y el incremento por servicios. Por lo tanto, en segunda instancia debía determinarse si se incluyeron o no todos los factores, conforme lo ordenado por el Tribunal en su sentencia. En ese orden, en la sentencia se hizo el análisis sobre el cumplimiento de la providencia presentada como título ejecutivo, en lo relacionado con los factores salariales incluidos en los actos administrativos por los cuales la UGPP materializó el cumplimiento de la orden judicial.
De este modo, no se observa que haya puntos que deban ser objeto de aclaración. Tampoco hay lugar a adicionar la sentencia de segunda instancia, toda vez que, los problemas jurídicos se plantearon con fundamento en los motivos de inconformidad planteados por las partes en sus recursos de apelación, esto es, lo relacionado con la excepción de pago propuesta por la parte ejecutada y la limitación temporal de los intereses moratorios; sin que quedara pendiente punto alguno por resolver, respecto de los argumentos de las partes.
Aunado a lo anterior, no se presenta el supuesto contenido en el artículo 286 del CGP, por cuanto, la sentencia no contiene errores aritméticos que deban ser corregidos29. 45. En esta oportunidad, el Tribunal accionado reiteró que, con la Resolución núm. RDP 014570 del 10 de junio de 2021, la UGPP incluyó los factores salariales en disputa y, por ende, cumplió totalmente lo ordenado en la sentencia del proceso de nulidad y restablecimiento de derecho. 3.6.2.
Las consideraciones de la Sala respecto al defecto alegado por la actora 46. Pues bien, para determinar si el Tribunal Administrativo de Bolívar incurrió en el defecto expuesto por la accionante en el escrito de tutela, la Sala debe precisar que, al expediente del proceso ejecutivo, se aportó, junto con la demanda, la liquidación de la sentencia, que en ese momento la ejecutante estimó en $64 544 078 el valor de las mesadas a reconocer y en $ 3 241 799 la indexación. 29 Se transcribe incluso con errores del texto.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-00796-00 Accionante: Gloria Esther Gaviria de Marriaga Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 47. Con base en dicha liquidación, el Juzgado Quince Administrativo de Cartagena, en auto del 25 de mayo de 2017, libró mandamiento ejecutivo contra la UGPP. 48.
Al proceso se aportaron las resoluciones n.° 031491 de 30 de julio de 2015, que reliquidó la pensión de la parte actora; n.° 045376 de 30 de octubre de 2015, que modificó el período reconocido en la resolución anterior, y n.° RDP 014570 de 10 de junio de 2021, mediante la cual la UGPP realizó una nueva liquidación de la pensión de jubilación. 49.
En igual sentido, se acreditaron unos pagos parciales por valor de $ 5 983 323 el 25 de marzo de 2016 y de $ 27 154 778 en julio de 2021, para un total de $ 33 138 101. 50. Igualmente, se presentaron memoriales por la parte ejecutante, en los que informaba sobre los pagos parciales realizados por la parte ejecutada, y en los cuales también destacó que no se había dado cumplimiento total a lo ordenado en el auto que libró mandamiento de pago, aportando las liquidaciones correspondientes. 51.
Los referidos documentos dan cuenta de una diferencia entre lo pretendido por la parte actora y lo que, hasta el momento, ha sido abonado por parte de la ejecutada, sin que se haya llegado al acuerdo de un monto definitivo a liquidar, pues como bien lo estableció el a quo en la sentencia del 22 de junio de 2022: En antención [sic] a lo expuesto se declarará probada la excepcion [sic] de pago parcial y se ordenará seguir adelante con la ejecución a favor de GLORIA ESTHER GAVIRIA DE MARRIAGA en contra [de] la UGPP en la forma ordenada en el auto 113 del 25 de mayo de 2017 por medio del cual se libró mandamiento de pago, y por las razones que han sido expuestas en precedencia30. 52.
En el caso objeto de estudio, el Tribunal accionado llegó a la conclusión de que se había dado cumplimiento total a la sentencia únicamente porque se habían incluido los factores salariales devengados en el último año de servicios de la accionante y porque estos correspondían a los enlistados en el artículo 19 del Decreto 1653 de 1977. 53.
No obstante, no valoró los memoriales aportados por la señora Gloria Esther Gaviria de Marriaga al proceso, así como las liquidaciones de su pensión de jubilación y lo ordenado en el auto que libró mandamiento de pago. 54. Ignoró que no existía un consenso entre lo que la parte ejecutada consideraba se le adeudaba y lo pagado por la UGPP.
Afirmó que no declaraba la excepción de pago total de la obligación «en la medida que solamente hasta el mes de julio de 2021 se hizo efectivo el pago a favor de la demandante, de modo que, se causaron intereses moratorios a su favor». 55. Más adelante, en su parte resolutiva, indicó de manera expresa «que los intereses moratorios deberán liquidarse desde el 19 de diciembre de 2013 hasta el 20 de junio de 2014 y luego desde el 15 de mayo de 2015, en adelante, hasta la fecha en que se verificó el pago de la obligación». 30 Se transcribe incluso con errores del texto.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-00796-00 Accionante: Gloria Esther Gaviria de Marriaga Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 56. Es decir, consideró que la obligación se había pagado en su totalidad, pues utilizó el verbo se «verificó», sin tener en cuenta la discrepancia que existía entre las partes, tanto por el capital adeudado como por los intereses. 57.
Sin embargo, la providencia acusada, en ninguno de sus apartes, presentó elementos probatorios que desvirtuaran el monto liquidado por la demandante, y que, como consecuencia de ello, permitieran establecer que lo abonado por la UGPP era el valor total de la deuda, tanto del retroactivo como de la indexación. 58. Por el contrario, se observa que la autoridad judicial accionada se limitó a indicar que, con la inclusión de los factores salariales del artículo 19 del Decreto 1653 de 1977 en la Resolución núm. RDP 014570 de 10 de junio de 2021, se cumplió la sentencia y se pagó la totalidad del capital cobrado.
Por ese motivo, le cerró toda posibilidad a la parte actora de discutir sobre las mesadas liquidadas, la indexación y el retroactivo en su pensión de jubilación, en la etapa subsiguiente a la sentencia, esto es, la de liquidación del crédito. 59. En este punto, la diferencia entre lo pretendido y lo abonado por la UGPP, que debió evidenciar el Tribunal en los elementos de prueba obrantes en el proceso, exigía una mayor actividad probatoria y argumentativa de su parte para determinar si se había pagado la totalidad del capital de la deuda. 60.
Así las cosas, llama la atención el hecho de que las pruebas analizadas por el Tribunal no demuestran un cumplimiento total de la sentencia, pues no explicó por qué la liquidación de la parte ejecutada era correcta e incluía la totalidad del retroactivo y la indexación en la reliquidación pensional. En este sentido, mal podía la autoridad accionada afirmar que la excepción de pago total no se configuraba únicamente por los intereses adeudados y ordenar que estos debían pagarse hasta que se verificó el cumplimiento de la «obligación».
Esto, además, es una imprecisión, en tanto que la obligación se cumple cuando se paga la totalidad de la deuda, esto es, el capital, los intereses y las costas procesales. 61. Ahora bien, si el Tribunal accionado encontró dentro del proceso situaciones que generaban duda y quería resolverlas antes de llegar a la etapa de liquidación del crédito era su obligación hacer uso de la facultad oficiosa y realizar una liquidación preliminar para determinar si se había cancelado en su totalidad lo adeudado.
En este contexto, es pertinente indicar que, si bien el artículo 167 del Código General del Proceso establece que «Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen», también indica que «[…] según las particularidades del caso, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, distribuir, la carga al decretar las pruebas […]». 62.
La Corte Constitucional, al examinar la constitucionalidad de dicha norma, precisó lo siguiente: «Con todo, en este punto es necesario aclarar que la norma acusada no puede ser interpretada al margen de los fines y principios que orientan el Código General del Proceso y que, por lo mismo, tienen fuerza vinculante. Ello significa que el juez, como director del proceso, ha de estar vigilante para dar cumplimiento a su misión en el marco de un Estado Social y Democrático de Derecho, ya sea al acudir a sus Radicado: 11001-03-15-000-2025-00796-00 Accionante: Gloria Esther Gaviria de Marriaga Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co atribuciones oficiosas en el decreto y práctica de pruebas, o bien para hacer una distribución razonable de la carga probatoria según la posición en la que se encuentren las partes en cada caso». 63.
Lo expuesto tiene fundamento en el numeral 4 del artículo 42 del Código General del Proceso, el cual faculta al juez para «Emplear los poderes que este código le concede en materia de pruebas de oficio para verificar los hechos alegados por las partes», con el fin de superar el estado de incertidumbre que pueda ocurrir al interior de la actuación judicial. 64.
Esto significa, entonces, que el juez tiene la obligación de decretar y practicar las pruebas que considere necesarias para esclarecer aquellas circunstancias que no permiten tener certeza sobre los hechos objeto de discusión, a fin de evitar que el fallo se aparte de la verdad. 65. Al respecto, la Corte Constitucional ha sostenido que, en los eventos en que las partes no logren aportar los elementos necesarios para resolver de fondo el litigio, el juez deberá hacer uso de sus poderes oficiosos.
Sobre el punto, destacó lo siguiente: «[E]l legislador, de manera progresiva, ha reconocido al juez ordinario un mayor rol dentro del proceso judicial, sin que tales facultades representen, por sí mismas, una visión autoritaria del sistema procesal colombiano. En esta dirección, tanto la Corte Constitucional como la Corte Suprema de Justicia han sostenido el carácter mixto del actual procedimiento civil, en tanto las partes continúan manteniendo la obligación de iniciar el trámite judicial, allegar los medios de prueba relevantes para la concesión de las pretensiones y alegar los supuestos fácticos que demuestren su hipótesis jurídica; y el funcionario judicial, por su parte, tiene el deber de emplear todos los poderes que legalmente le fueron otorgados para lograr la tutela jurisdiccional efectiva»31. 66.
Ahora, es importante resaltar que la parte ejecutante no tuvo la posibilidad de discutir sobre los valores liquidados por la entidad ejecutada, pues en primera instancia se concluyó que había un pago parcial de la deuda y que se seguiría adelante con la ejecución en la forma establecida en el auto que libró mandamiento de pago. Por esta razón, en ese momento las condiciones eran favorables a sus intereses; por ende, no estaba en la obligación de apelar la decisión en esos términos, ya que esta cuestión sería resuelta en las etapas subsiguientes del proceso.
Dicha posibilidad fue cerrada por la autoridad accionada sin pruebas y motivación suficiente, con la sentencia de segunda instancia y el auto que resolvió la aclaración, adición y corrección. 67. A partir del contexto normativo y jurisprudencial expuesto, es posible concluir, en el caso bajo estudio, que el Tribunal Administrativo de Bolívar, al proferir la sentencia del 20 de junio de 2023 y el auto del 21 de junio de 2024, violó el derecho fundamental al debido proceso al incurrir en un defecto fáctico, por cuanto valoró de forma indebida las pruebas aportadas, no tuvo en cuenta la totalidad de los elementos materiales probatorios del proceso y, aun así, determinó que se había dado cumplimiento total a la sentencia que sirvió de título ejecutivo. 68.
Finalmente, en lo que hace relación al derecho fundamental a la igualdad, encuentra esta corporación que no se demostró o configuró, en el caso en concreto, su transgresión, pues la parte actora no indicó un punto de comparación que habilite 31 Corte Constitucional, sentencia T-074 de 2018. Radicado: 11001-03-15-000-2025-00796-00 Accionante: Gloria Esther Gaviria de Marriaga Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el estudio del test integrado de igualdad, por lo que se negará su protección. IV.
CONCLUSIONES 69. Por las razones anotadas en esta providencia, la Subsección amparará el derecho al debido proceso de la señora Gloria Esther Gaviria de Marriaga y dejará sin efectos la sentencia del 20 de junio de 2023 y el auto del 21 de junio de 2024, proferidos por el Tribunal Administrativo de Bolívar, los cuales modificaron la providencia del 22 de junio de 2022, proferida por el Juzgado Quince Administrativo de Cartagena, por encontrar configurado el defecto fáctico. 70.
En consecuencia, se ordenará a la autoridad judicial accionada que, en un término de 20 días contados a partir de la notificación de esta providencia, dicte nuevamente sentencia de fondo, en la cual ordene seguir adelante con la ejecución a favor de la parte ejecutante, sin limitar la decisión únicamente a los intereses, comoquiera que no existe certeza del pago total de la obligación cobrada.
Para que, en la etapa pertinente, esto es, la liquidación del crédito se determine si efectivamente el pago total ocurrió. V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONCEDER el amparo del derecho al debido proceso de la señora Gloria Esther Gaviria de Marriaga, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DEJAR SIN EFECTOS la sentencia del 20 de junio de 2023 y el auto del 21 de junio de 2024, proferidos por el Tribunal Administrativo de Bolívar, dentro del expediente con radicado núm. 13001-33-40-015-2016-00510-01, por los motivos expresados en esta decisión.
TERCERO: ORDENAR al Tribunal Administrativo de Bolívar, que en un término de 20 días contados a partir de la notificación de esta providencia dicte nuevamente sentencia de fondo, en la cual ordene seguir adelante con la ejecución a favor de la parte ejecutante, sin limitar la decisión únicamente a los intereses, comoquiera que no existe certeza del pago total de la sentencia. Para que, en la etapa pertinente, esto es, la liquidación del crédito se determine si efectivamente se cumplió con la obligación.
CUARTO: NEGAR el amparo del derecho a la igualdad de la señora Gloria Esther Gaviria de Marriaga, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
QUINTO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
SEXTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, si no es impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación. Radicado: 11001-03-15-000-2025-00796-00 Accionante: Gloria Esther Gaviria de Marriaga Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspxx.
AC/SEJV