1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá, D.C., primero (01) de julio de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-01701-01 Demandante: José Guadalupe Aguilar Valiente Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección A Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / Improcedencia - Falta de relevancia constitucional.
Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la parte actora en contra de la sentencia proferida el 24 de abril de 2025 por la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró improcedente la solicitud de amparo. I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1. El 19 de marzo de 2025, José Guadalupe Aguilar Valiente, por medio de apoderado judicial, presentó acción de tutela con el fin de que se dejara sin efectos la sentencia de 29 de agosto de 20241, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección A, en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho2 que promovió en contra del Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA, con el propósito de que se anulara el oficio de 18 de marzo de 2013, a través del cual, le fue negado el reconocimiento de su relación laboral con dicha entidad. 2.
El Consejo de Estado revocó la decisión de primera instancia que había accedido parcialmente a las pretensiones. Determinó que, de las pruebas aportadas, no se tenía claridad del “direccionamiento” de la entidad en las actividades del contratista. Explicó que la subordinación o dependencia constituye el elemento definitivo por el cual, se distingue una relación laboral de las demás prestaciones de servicio, por ello, cuando no se logra demostrar tal circunstancia -teniendo en cuenta la función del objeto contractual convenido-, no hay lugar a declarar la existencia de un contrato laboral y, por ende, no nace la obligación de pago de las prestaciones sociales. 1 Notificada el 23 de septiembre de 2024. 2 Con radicado número 13001-23-33-000-2013-00769-01.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-01701-01 Accionante: José Guadalupe Aguilar Valiente Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección A Referencia: Acción de tutela 2 3. El accionante sostuvo que dicha decisión transgredió sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, igualdad, dignidad humana y tutela judicial efectiva, tras incurrir en un defecto fáctico y sustantivo.
Señaló que la autoridad judicial no valoró en debida forma las pruebas testimoniales y documentales arrimadas al proceso sobre las cuales, erróneamente determinó que no había subordinación continuada entre el demandante y el SENA. 4. Esgrimió que el fallador efectuó una valoración limitada sobre los testimonios de Pedro Suárez y Roberto Plata, quienes expusieron que ocupaban los cargos de coordinadores de servicio médico asistencial y del grupo administrativo del SENA Regional Bolívar, respectivamente, de lo que podía entenderse, en una apreciación conjunta con el material probatorio restante y atendiendo a las circunstancias que afectaban la imparcialidad de los testigos, que se desempeñaban como coordinadores sobre las actividades del demandante. 5.
A su vez, les restó valor a sus afirmaciones y las de los demás testigos3, que daban cuenta de algunos indicios relacionados con su lugar de trabajo, el horario de las labores, relación con las partes, suministro de materiales, imposibilidad de delegar, la ruta de atención, permisos y ausencias, continuidad del servicio, informes y control efectivo de las actividades a ejecutar, de los cuales, el Consejo de Estado ha sostenido que puede probarse la subordinación. 6.
En relación con las pruebas documentales, indicó que en aquellas constaba lo expuesto en los testimonios, en relación con los indicios, así: (i) la cláusula 1° del contrato de prestación de servicio 005 suscrito entre el demandante y el SENA y el numeral 3 de la carta de adscripción de 27 de enero de 2006, por los cuales se impuso el lugar de la prestación de servicios, (ii) a folio 60 obra el acta de equipos que da cuenta que son de propiedad de la entidad, (iii) los numerales 2 y 8.7 de la modificación a la carta de adscripción de 2 de octubre de 2007, señalan que prestará el servicio contratado durante la jornada laboral del servicio médico asistencial y que sean programados por el SENA, (iv) el contrato de prestación de servicios y sus modificaciones, junto con la circular 1 – 2023, denotan las funciones asignadas al contratista que son incompatibles bajo dicho régimen de contratación, pues son las que desempeñan los servidores de planta. 7.
Señaló, en forma breve, el desconocimiento del numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 que prohíbe la contratación de servicios para funciones permanentes. B. Sentencia de primera instancia 8. Mediante sentencia de 24 de abril de 2025, la Sección Quinta del Consejo de Estado declaró improcedente la solicitud de amparo por no cumplir con el requisito 3 Juan Carlos de León (Jefe de Gestión Humana) y Alberto Pareja (médico asesor), vinculados hasta el año 2010.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-01701-01 Accionante: José Guadalupe Aguilar Valiente Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección A Referencia: Acción de tutela 3 de relevancia constitucional. Estimó que no se cumplió con la carga argumentativa necesaria para determinar los motivos por los cuáles este asunto tenía trascendencia constitucional y la parte accionante pretendió revivir un debate propio del juez natural sobre una situación ya definida.
C. Impugnación 9. El accionante cuestionó la consideración del a quo relativa a que el asunto no tiene relevancia constitucional. A su juicio, cumplió con la carga argumentativa de manera estructurada y rigurosa, identificó los yerros del juez de instancia y señaló detalladamente las pruebas y la valoración efectuada sobre ellas objeto de reproche; además, sustentó la vulneración de derechos fundamentales con lo que justificó la intervención del juez de tutela, de ahí que, no se trate de un asunto estrictamente legal o económico.
Señaló que la sentencia de tutela efectuó una indebida valoración de los defectos sustantivo y fáctico, incurrió en una falta de motivación suficiente y en una contradicción interna y aplicó indebidamente el criterio jurisprudencial acerca del requisito de la relevancia constitucional. II. C O N S I D E R A C I O N E S D. Competencia 10.
La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada y examinar su contenido en contraste con el acervo probatorio y el fallo proferido en primera instancia, según lo establecido en el artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 19914. E. Análisis del caso concreto 11. La revisión del escrito de tutela, las pruebas, el expediente contentivo del proceso ordinario, el fallo de tutela de primera instancia y la impugnación, lleva a la Sala a anticipar que en el presente caso se confirmará la decisión del a quo de declarar improcedente la solicitud de amparo porque la misma carece de relevancia constitucional. 12.
La Sala coincide con el juez de primera instancia en que ese presupuesto de procedencia no se cumple por cuanto lo que se pretende con el amparo es tramitar una serie de inconformidades de la parte actora sobre el criterio del accionado que quedó consignado en la sentencia censurada. Las discrepancias del actor están orientadas a que el juez de tutela se inmiscuya en un asunto propio del juez natural y propicie la reapertura del debate sustantivo.
La dimensión constitucional es ausente de manera directa, pues la crítica que se hace a los operadores de instancia discurre 4 “por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. Radicación: 11001-03-15-000-2025-01701-01 Accionante: José Guadalupe Aguilar Valiente Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección A Referencia: Acción de tutela 4 a través del ejercicio de la valoración probatoria, soportado en el criterio subjetivo y personal del actor sobre lo que debió ser la decisión de instancia. 13.
Al igual que en el escrito de tutela, en el recurso de apelación interpuesto contra la decisión adoptada en primera instancia dentro del proceso cuestionado, el recurrente se centró en cuestionar la valoración probatoria efectuada por el A quo sobre los testimonios y unos documentos, bajo la cual, determinó que no se logró demostrar el cumplimiento de los requisitos que dan a lugar a estimar un vínculo contractual de prestación de servicios como una relación laboral.
A su vez, arguyó, sucintamente, el desconocimiento del numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 que prohíbe la contratación de servicios para funciones permanentes. 14. Reprochó que el fallador valorara limitadamente las pruebas testimoniales solicitadas por la contraparte5, de las cuales concluyó que no había claridad en la existencia de subordinación entre el demandante y el demandado, sin tener en cuenta la parcialidad de aquellos, al seguir vinculados laboralmente con la entidad; sobre todo porque, de sus afirmaciones se apreciaba la configuración de algunos indicios, que, al valorarlas en conjunto con los demás testimonios y pruebas documentales aportadas al proceso, contribuían a la comprobación de la hipótesis del demandante. 15.
El fallo cuestionado, a partir de la sentencia de unificación de 9 de septiembre de 20246, se refirió a los conceptos de subordinación y permanencia, en el marco del empleo público, destacó que la subordinación constituía el elemento determinante para identificar una relación laboral, bajo el cual, se despliegan todas las demás circunstancias que caracterizan dicho vínculo; no obstante, tal elemento se materializa de maneras diferentes, según la actividad o el modo de la prestación, de ahí que, su probanza se ha flexibilizado por medio de una serie de indicios que pueden dar lugar a determinar su existencia, según la evaluación de cada caso concreto, como, el lugar de trabajo en el establecimiento o el facilitado por la entidad, la imposición de un horario, el control de las actividades, si las funciones corresponden a las asignadas a los servidores de planta, entre otras.
En suma, hizo una amplia mención al sentido de la unificación del aludido fallo, relacionada con el alcance del numeral 3° del artículo 32 de la Ley 80 de 1993. 16. En relación con las pruebas, el juzgador señaló que los documentos aportados, como los registros de las actividades odontológicas ambulatorias correspondientes a algunos meses de los años 2006 a 2009, solo podría inferirse que el profesional efectuaba un control de diagnóstico de salud oral; de unas constancias de pago de las órdenes y los anexos de los gastos de las cuentas de cobro del actor, simplemente se ratifica que recibió una remuneración por sus servicios. 5 Testimonios rendidos por Marina Delgado Almeyda (esposa de un amigo difunto del señor Buenahora), María Evangelina Martínez y Wilson Antonio Jerez Cardozo. 6 Dictada bajo radicado 05001-23-33-000-2013-01143-01.
CP: Rafael Francisco Suárez Vargas. Radicación: 11001-03-15-000-2025-01701-01 Accionante: José Guadalupe Aguilar Valiente Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección A Referencia: Acción de tutela 5 17. De los testimonios solicitados por la parte demandante, se tuvo que eran ex empleados del SENA, quienes concordaron que el señor José Guadalupe Aguilar Valiente se desempeñó como odontólogo del servicio médico asistencial, a través de contratos de prestación de servicios, que cumplía un horario diario en media jornada que variaba entre la mañana o la tarde, que prestó sus servicios en las instalaciones del SENA con los elementos de trabajo de su titularidad, que su jefe inmediato era el coordinador del servicio médico asistencial, entre otras aseveraciones. 18.
Los testimonios solicitados por la demandada, indicaron que el accionante estuvo vinculado al SENA por prestación de servicios profesionales como odontólogo asesor y asistencial, quienes emitieron algunas afirmaciones similares a los testigos anteriores, no obstante, señalaron que no se le imponía un horario o un número mínimo de pacientes, pues las consultas se programaban de acuerdo a la disponibilidad del contratista, y, cuando no habían pacientes, podía disponer de su tiempo, de ahí que, no era cierto que solicitaba permisos para ausentarse, únicamente informaba los días que no podía asistir para que no se citaran pacientes. 19.
En ese sentido, la Sala de decisión de instancia señaló que si bien los testimonios coincidieron en que la prestación del servicio profesional que efectuaba el demandante como odontólogo en el SENA era de manera personal -aspecto que caracteriza la relación laboral-, lo cierto es que de las demás pruebas aportadas no se obtuvo un grado suficiente de certeza por el cual, se pueda determinar la existencia de subordinación en dicha ejecución contractual, de ahí que, concluyó que no se acreditó que la entidad demandada hubiera ejercido una influencia decisiva sobre el cumplimiento de las obligaciones del contratista. 20.
Lo reseñado anteriormente, permite evidenciar que la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado realizó un análisis de las pruebas cuya indebida valoración se reclama en sede de tutela, cosa diferente es que su apreciación no le otorgara la suficiente certeza al juzgador para llegar a la misma conclusión que pretende el demandante, que en todo caso, tampoco se torna caprichosa o irracional, sino que por el contrario se muestra razonable de cara a los elementos probatorios allegados al proceso. 21.
La Corte Constitucional ha sido enfática en señalar que el juez natural de la causa, como director del proceso, es el llamado a establecer la utilidad, pertinencia y procedencia del material probatorio, “a través de criterios objetivos y razonables, de manera que pueda formar su convencimiento y sustentar la decisión final, utilizando las reglas de la sana crítica”7. 7 Corte Constitucional, Sentencia SU-132-02.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-01701-01 Accionante: José Guadalupe Aguilar Valiente Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección A Referencia: Acción de tutela 6 22. Así, el juez de lo contencioso-administrativo, en ejercicio de su autonomía judicial y en aplicación de los criterios de libre apreciación probatoria, concluyó que las pruebas aportadas al trámite ordinario no resultaron suficientes para acreditar la existencia de la subordinación en la prestación del servicio profesional de odontología por parte del aquí demandante, por lo cual, consideró que tal desempeño contractual no correspondía a una relación laboral. 23.
En las condiciones anotadas, lejos de demostrar una deficiencia de tipo probatorio que comporte una transgresión a los derechos fundamentales de la actora, se hace evidente que los alegatos propuestos están encaminados a cuestionar la valoración probatoria del juez de la causa, a reabrir un debate que ya fue objeto de estudio ante la instancia judicial respectiva conforme a los criterios de la sana crítica e independencia judicial, con el único propósito de obtener una decisión favorable a sus intereses, lo que ciertamente impide la intervención del juez constitucional. 24.
Lo propio se puede decir respecto al defecto sustantivo que, por demás, no se acompañó de una carga argumentativa suficiente que evidenciara su configuración respecto al numeral 3° del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, más allá de indicar que el mismo fue desatendido, obviando precisar en qué medida el alcance que dio la autoridad judicial desbordó los linderos de la razonabilidad jurídica. 25.
En consecuencia, la Sala habrá de confirmar el fallo proferido el 24 de abril de 2025 por la Sección Quinta del Consejo de Estado. 26. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo proferido el 24 de abril de 2025 por la Sección Quinta del Consejo de Estado.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Radicación: 11001-03-15-000-2025-01701-01 Accionante: José Guadalupe Aguilar Valiente Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección A Referencia: Acción de tutela 7 FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE8 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 8 VF