CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., dieciséis (16) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Radicado: 630012333000201800075 01 No. Interno: 5015 - 2019 Demandante: MARIA CIELO ORTEGÓN TORRES Demandado: Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Tema: Tiempos dobles y pensión de sobrevivientes Segunda Instancia – Ley 1437 de 2011 Se desata el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el dieciocho (18) de julio de dos mil diecinueve (2019), por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Quindío, negó las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

I.

ANTECEDENTES 1. Demanda María Cielo Ortegón Torres, por intermedio de apoderada judicial, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, demandó la nulidad de los Oficios No. D – 2016 – 061973 / ARPRE – GROIN 1.10 del 4 de marzo de 2016 y S – 2017 – 004652 / ARPRE – GROIN 1.10 del 7 de marzo de 2017, a través de los cuales se le negó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a la demandante en su condición de beneficiaria del señor Rodrigo Antonio Cardona Pérez (q.e.p.d.) y se confirmó el acto recurrido.

De la misma forma, pretende la nulidad del Oficio S – 2016 – 082736 / ARGEN – GRICO 1.10 del 22 de marzo de 2016, por medio del cual negó el reconocimiento de los tiempos dobles prestados por el señor Rodrigo Antonio Cardona Pérez entre el 1 de mayo de 1984 al 4 de julio de 1991, a la Policía Nacional, y el cual sea sumado e incluidos en la hoja de servicios.

A título de restablecimiento del derecho solicitó se le reconozca como doble el tiempo de servicio que prestó a la Policía Nacional, conforme al decreto que declaro turbado el orden público y en estado de sitio todo el territorio nacional. De la misma forma, solicitó que el tiempo de servicio debe computarse para efectos de la pensión de sobrevivientes a la demandante en su condición de beneficiaria del señor Rodrigo Antonio Cardona Pérez (q.e.p.d.), desde que adquirió el derecho, con la correspondiente retroactividad e indexación. Así mismo, peticionó que se le reconozca a partir del 6 de marzo de 1992, la pensión de sobrevivientes, en calidad de cónyuge del causante, en forma vitalicia, ordenándole el incremento de ley correspondiente a lo causado desde la fecha en que ocurrió el deceso (6 de marzo de 1992) y hasta que se haga efectivo el pago.

Que se ordene el reajuste o incremento de ley correspondiente causado desde el 6 de marzo de 1992 y hasta que se haga efectivo el pago. Subsidiariamente solicitó “se de aplicación al principio de equidad. En aplicación del principio de equidad si el 100% para este caso es (15 años de servicio), el causante y cónyuge de la accionante Agente Cardona Pérez, alcanzó a cumplir el 95.0% (14 años, 3 meses, 20 días) no existe justificación que invada el derecho de reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes bajo el régimen especial dispuesto en el Decreto 1213 de 1990, máxime que el 5.0% restante, representado en 9 meses, no los alcanzó a cumplir debido a un hecho fortuito como es la muerte.” Hechos Los hechos en que se fundan las pretensiones de la demanda (ff. 4 – 11), en síntesis, son los siguientes: El señor Rodrigo Antonio Cardona Pérez (q.e.p.d.) pertenecía a la Policía Nacional, prestando sus servicios desde el 30 de enero de 1978 hasta el 6 de marzo de 1992, fecha en que se produjo su fallecimiento.

La señora María Cielo Ortegón Torres convivió en calidad de cónyuge del señor Rodrigo Antonio Cardona Pérez (q.e.p.d.), convivencia que se produjo hasta el momento en que se produjo el deceso. En su condición de beneficiaria y en representación de sus hijos menores, solicitó el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales. A través de la Resolución 8283 del 21 de septiembre de 1992, se le reconoció 14 años, 3 meses y 20 días de tiempo de servicio prestados a la Policía Nacional, y se reconoció a la demandante como beneficiaria del causante Rodrigo Antonio Cardona Pérez (q.e.p.d.), en la cual se le liquidaron las cesantías definitivas y la indemnización por muerte.

El 19 de enero de 2016, la demandante, en su condición de cónyuge del señor Rodrigo Antonio Cardona Pérez (q.e.p.d.), solicitó al Director de Prestaciones Sociales de la Policía Nacional, el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes, la cual mediante Oficio S – 2016 – 061973 / ARPRE – GROIN – 1.10 del 4 de marzo de 2014, por medio de la cual se le negó la prestación pretendida, teniendo en cuenta que no cumplía con el requisito señalado en el Decreto 1213 de 1990.

A través del oficio S – 2016 – 082736 / ARGEN – GRICO 1.10 del 22 de marzo de 2016, el Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional, negó el reconocimiento de tiempos dobles. Esta decisión fue confirmada, mediante el oficio S – 2017 – 004652 / ARPRE – GROIN – 1.10 del 7 de marzo de 2017. 1.2. Normas violadas Como normas violadas se citan en la demanda los artículos 230 de la Constitución Política; 47 de la Ley 2ª de 1945;

Decreto 1038 de 1984; Decreto 1213 de 1990; Decreto 1686 de 1981; 2, 5, 25, 66 y 74 del CPACA. 2. Contestación de la demanda 2.1. Por parte del Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional A través de apoderado judicial, la Policía Nacional mediante memorial visible a folios 80 a 87 del expediente, se opuso a las pretensiones de la demanda, y solicitó se absuelva de responsabilidad pecuniaria y administrativa a la entidad, en cuanto los actos administrativos se encuentran ajustados a derecho Señaló que la petición de reconocer los tiempos dobles, no le asiste, teniendo en cuenta que el señor Rodrigo Antonio Cardona Pérez (q.e.p.d.) ingreso al escalafón de agentes a partir del 1 de agosto de 1979 hasta el 6 de marzo de 1992, fecha en que se produjo su fallecimiento, para un total de 14 años, 3 meses y 20 días, toda vez que después del año 1972, no procede declaración de tempo doble del personal que ha trabajado en la Policía Nacional.

Con relación al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, señaló que como quiera que el señor Rodrigo Antonio Cardona Pérez (q.e.p.d.) se encontraba vinculado a la Policía Nacional en el grado de Agente, se hallaba regido en materia prestacional por el Decreto 1213 de 1990, en el cual, para las muertes en simple actividad, debía acreditar mas de 15 años de servicios, para acceder a la prestaciones social pretendida.

Conforme con lo anterior, el causante no cumplía con los presupuestos de la norma, para que la Policía Nacional les otorgara a los beneficiarios el derecho a la pensión de sobrevivientes. Propuso las excepciones de prescripción del derecho al reconocimiento del tiempo doble y ausencia de material probatorio que fundamente el tiempo y el lugar laborado por el demandante en estado de excepción. 2.2.

Por parte de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional. Mediante apoderado judicial, en escrito visible a folios 106 a 108 reverso del expediente, se opuso las pretensiones de la demanda. Señaló que la institución que debió reconocer los tiempos dobles al causante es la Policía Nacional. Otra cosa, es que la entidad se fundamente en la hoja de servicios expedida por la Policía Nacional para reconocer la asignación mensual de retiro, siempre y cuando se cumpla con los requisitos legales para ello.

Sostuvo que la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, se ciñe estrictamente por el Decreto 1213 de 1990, y lo que reporte la Policía Nacional para el momento en que se elabora la hoja de servicios del causante. Con fundamento en lo establecido en el artículo 121 ibidem, se tiene derecho al reconocimiento de una pensión de sobrevivientes, siempre que el Agente hubiere cumplido con 15 años de servicios, presupuesto que no se cumple en este caso.

Formuló como excepciones la falta de legitimación en la causa por pasiva, falta de fundamento jurídico para las pretensiones e inepta demanda por falta de requisitos formales. 3. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Quindío, a través de la sentencia proferida el 18 de julio de 2019 (ff. 168 – 180 reverso), negó las pretensiones de la demanda.

Estableció que el señor Rodrigo Antonio Cardona Pérez (q.e.p.d.), no acreditó el cumplimiento de los requisitos para alcanzar el derecho a acceder al reconocimiento de una asignación de retiro, que le pueda dar derecho a la demandante el reconocimiento y pago de una pensión de sobrevivientes en favor de la demandante, ello por cuanto no hay lugar a acceder al reconocimiento de tiempos dobles como dables para computar el tiempo total del servicio del causante.

Analizó la jurisprudencia relativa a los tiempos dobles y el cómputo de tiempo de servicios, para concluir que solo con la expedición del Decreto 3187 de 1968 se extendió dicho beneficio para los Agentes de la Policía Nacional, cuando el tiempo de servicio en guerra exterior o conmoción interior en las zonas que el Gobierno determine, se computaría tiempo doble de servicio para efectos prestacionales.

Y con relación al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes por muerte de un miembro de la Policía Nacional, a través de la sentencia de unificación, el Consejo de Estado precisó que en materia de reconocimiento, la norma aplicable es la vigente para la fecha del fallecimiento del causante, en cuanto es a partir de este momento en que se causa el derecho a la sustitución pensional.

Consideró el a quo que para el momento en que ocurrió el fallecimiento del señor Rodrigo Antonio Cardona Pérez (q.e.p.d.), no cumplía con los requisitos establecidos en el Decreto 1213 de 1990, para que la demandante fuera acreedora de la pensión de sobrevivientes pretendida Y con relación al reconocimiento de los tiempos dobles, estableció que el señor Rodrigo Antonio Cardona Pérez (q.e.p.d.) prestó sus servicios como Agente desde el 1 de agosto de 1979 hasta el 6 de marzo de 19921, y fue entre 1958 hasta el año 1973, cuando se reconocieron los tiempos dobles, y para este momento, el causante no se encontraba prestando sus servicios a la Policía Nacional.

Señaló que en casos semejantes al que se controvierte, en aplicación al principio de favorabilidad, se ha reconocido el derecho a la pensión de sobrevivientes en aplicación a las disposiciones contenidas en la Ley 100 de 1993, por establecer mejores condiciones al régimen especial de las Fuerzas Militares, la misma no puede ser aplicada al presente caso, en consideración a que para el momento del deceso del señor Rodrigo Antonio Cardona Pérez (q.e.p.d.), dicha norma estuviera vigente, circunstancia que no sucede, por lo que le era aplicable las disposiciones contenidas en el Decreto 1213 de 1990, pues al 6 de marzo de 1992., fecha del fallecimiento, aun no estaba vigente la Ley 100 de 1993 (1 de abril de 1994). 4.

Recurso de apelación El apoderado judicial de la parte demandante formuló recurso de apelación en contra de la sentencia referida (ff. 186 – 190), en la cual solicita se revoque la decisión de primera instancia y se accedan a las pretensiones de la demanda. Alegó que no es procedente manifestar que el último tiempo doble reconocido por el Gobierno Nacional para el personal de la Policía Nacional, es el establecido en el Decreto 1386 de 1974, puesto que en el Decreto 1213 de 1990, se establece que se tendrá en cuenta dichos tiempos dobles para efecto de las prestaciones sociales de los Agentes, por lo que se configuran las exigencias establecidas por el Consejo de Estado, para acceder al reconocimiento pretendido con la demanda.

Señaló que el a quo no tuvo en cuenta para proferir el fallo, el principio de equidad, en múltiples ocasiones reconocido por el Consejo de Estado en casos análogos al presente, toda vez que se exigió los 15 años de servicio para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes. 5. Alegatos de conclusión El apoderado de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, mediante escrito visible en el índice 19 de SAMAI, presentó alegatos de conclusión, en los cuales solicitó se confirme la decisión de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda.

Indicó que las pretensiones incoadas no están llamadas a prosperar, ante la inexistencia del derecho invocado por la parte demandante. Señaló que “no le asiste reconocimiento alguno de tiempos dobles como lo afirma la parte actora, ya que teniendo en cuenta la hoja de servicios del causante se puede verificar que ingresó al escalafón de agentes el 01 de agosto de 1979 a través de la Resolución 5802 de 1979, hasta el día 07 de marzo de 1992, fecha de su fallecimiento (muerte en simple actividad), siendo importante indicar que la valoración realizada en el escrito de demanda no corresponde a la valoración jurisprudencial sobre la cual se ha tenido conocimiento de la declaración de tiempos dobles, porque después del año 1973 no procede declaración de tiempo doble del personal que ha laborado en la Policía Nacional, igualmente hay que indicar que para estos años anteriores a 1973 el causante no tenía ningún tipo de vínculo con la Policía Nacional, siendo el último Decreto 2340 de 1971 el que dicto los tiempos dobles para el personal de agentes de la Policía.” Sostuvo que no se demostró que el causante cumplía con los requisitos establecidos en el Decreto 1213 de 1990, para acceder a la prestación deprecada, es decir, que no cumplía con los requisitos mínimos exigidos por la mencionada norma, esto es, los 15 años de servicios.

Finalmente, solicita no ser sancionada con la condena en costas ni agencias en derecho, en razón a que no se ha observado conducta dilatoria o de mala fe. Vencido el término concedido mediante auto del 17 de septiembre de n2020 (f. 221) para presentar alegatos de conclusión en el curso de la segunda instancia, con fundamento en lo establecido en el artículo 247 del CPACA, la parte demandante y el Agente del Ministerio Público, guardaron silencio.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2.2.

Problema jurídico De acuerdo con lo señalado en la sentencia de primera instancia y atendiendo los motivos de oposición aducidos en el recurso de apelación, el problema jurídico que se debe resolver en esta instancia se circunscribe a determinar si el señor Rodrigo Antonio Cardona Pérez (q.e.p.d.), en su condición Agente de la Policía Nacional, tenía derecho al reconocimiento del tiempo doble por los servicios prestados mientras el país se encontraba en estado de sitio durante el período comprendido entre el 1 de mayo de 1984 al 4 de julio de 1991.

En caso afirmativo, también se analizará si tiene derecho la demandante en su condición de beneficiaria, al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes. El Tribunal Administrativo de Quindío, a través de la sentencia apelada, negó las pretensiones de la demanda. 2.3. Hechos probados El demandante mediante apoderado judicial y en ejercicio del derecho petición, solicitó ante el Director de Prestaciones Sociales de la Policía Nacional, el 19 de enero de 2016 (ff. 23 - 28), el reconocimiento de los tiempos dobles en el período comprendido entre 1984 a 1991, período durante el cual se declaró turbado el orden público y en estado de sitio todo el territorio nacional, como consecuencia de ello, se realice el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a la demandante en su condición de beneficiaria del señor Rodrigo Antonio Cardona Pérez (q.e.p.d.), como Agente de la Policía Nacional.

A través del Oficio S – 2016 – 061973 / ARPRE – GROIN – 1.10 del 4 de marzo de 2016, el Jefe Grupo Orientación e Información de la Secretaría General de la Policía Nacional, en respuesta a la solicitud presentada por la demandante, con relación al reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes, le manifestó que no cumplía con el requisito señalado en el Decreto 1213 de 1990, para que se le otorgara como beneficiaria la prestación pretendida (ff. 29).

En contra de esta decisión, la demandante interpuso recurso de reposición (ff. 30 – 31), el cual fue decidido mediante el Oficio S – 2017 – 004652 / ARPRE – GROIN – 1.10 del 7 de marzo de 2017, en el cual, el Jefe Área de Prestaciones Sociales de la Policía Nacional, confirma la decisión recurrida, por medio de la cual se negó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes.

Mediante el Oficio S – 2016 – 082736 / ARGEN – GRICO 1.10 del 22 de marzo de 2016 (ff. 33 – 35), el Jefe Área General (e) de la Secretaría General de la Policía Nacional, en respuesta a la solicitud con relación al reconocimiento de los tiempos dobles al señor Rodrigo Antonio Cardona Pérez (q.e.p.d.), como Agente de la Policía Nacional, negó la solicitud presentada por la demandante en su condición de beneficiaria, en cuanto al causante no le fue reconocido ningún período de tiempo doble por no causar ese derecho a ese beneficio, toda vez que, “el último periodo de Tiempo Doble reconocido por el Gobierno Nacional para el personal de la Policía Nacional en los grados Oficiales, Suboficiales y Agentes, se efectúo a partir del 26 de febrero de 1971 hasta el 29 de diciembre de 1973, bajo el Decreto 1386/74 y que con posterioridad a este no se han efectuado otros reconocimientos.”.

Obra a folios 20 – 22 del expediente, copia de la Hoja de Servicios No. 7523626 del 19 de mayo de 1992, en la cual se observa que al señor Rodrigo Antonio Cardona Pérez (q.e.p.d.), en su condición de Agente adscrito a la Policía Nacional, le fueron reconocidos: 147 años, 3 meses y 20 días de servicios policiales, sin que obre reconocimiento alguno de tiempos dobles.

Mediante Resolución 5283 del 21 de setiembre de 1992, el Director General de la Policía Nacional, le reconoció y ordenó el pago de una indemnización por muerte y cesantía a la demandante, en su condición de beneficiaria del señor Rodrigo Antonio Cardona Pérez (q.e.p.d.), (f. 19). Aparece acreditado que la demandante, señora María Cielo Ortegón Torres contrajo matrimonio con el señor Rodrigo Antonio Cardona Pérez, el 12 de abril de 1982, conforme al registro de matrimonio, obrante a folio 13 del expediente. 2.4.

Análisis de la Sala Procede la Sala a analizar si es posible computar como tiempos dobles, los servicios prestados por el Agente Rodrigo Antonio Cardona Pérez, entre los años 1 de mayo de 1984 al 4 de julio de 1991, cuando el país se encontrada en conmoción interior. Se entiende por tiempos dobles como aquel derecho para determinados funcionarios, previsto por el legislador en forma especial respecto de ciertos períodos de servicios.

Es así como la Ley 2ª del 19 de febrero de 1945 “Por la cual se reorganiza la carrera de Oficiales del Ejército, se señalan las prestaciones sociales para los empleados oficiales del ramo de guerra y se dictan otras disposiciones sobre prestaciones sociales a los individuos de tropa”, establecía en su artículo 47 que: “El tiempo de servicio en guerra, desde la fecha en que se declare turbado el orden público, hasta la expedición del Decreto por el cual se restablezca la normalidad, se computa doble para todos los efectos, con excepción del de ascensos.

PARÁGRAFO. Para el cómputo de que trata el presente artículo, es condición indispensable que la prestación del servicio se efectúe dentro de la zona afectada.” De la misma forma, se consagró el derecho al cómputo de tiempos dobles, en caso de guerra o conmoción interior; sin embargo, prescribió que no era suficiente con la sola declaratoria, sino que supeditó el derecho a otras condiciones, así: Mediante el Decreto 3072 del 17 de diciembre de 1968, por el cual se reorganiza la carrera de oficiales y suboficiales de la Policía Nacional, en su artículo 136, estableció: “El tiempo de servicio en guerra internacional o conmoción interior en las zonas que determine el Gobierno, a juicio del Consejo de Ministros si las condiciones justifican la medida, desde la fecha en que se establezca el Estado de Sitio por turbación del orden público hasta la expedición del decreto por el cual se restablezca la normalidad, se computará como tiempo doble de servicio para efectos de prestaciones sociales.” Por su parte, el Decreto 3187 de diciembre 27 de 1968, por el cual se reorganiza la carrera profesional de los Agentes de la Policía Nacional, dispuso: “Artículo 58.

Para efectos de asignación de retiro, pensión o jubilación y demás prestaciones sociales, la Dirección General de la Policía Nacional liquidará el tiempo de servicio, así: ( ) f) El tiempo correspondiente al servicio prestado en estado de sitio, cuando fuere el caso. Parágrafo 1°. El tiempo doble a que se refiere el artículo 92 del presente Decreto, se liquidará únicamente para la asignación de retiro y pensión y demás prestaciones sociales y con sujeción a las condiciones que el mismo artículo señala. [ ] Artículo 92.

El tiempo de servicio en guerra internacional o conmoción interior en las zonas que determine el Gobierno, a juicio del Consejo de Ministros si las condiciones justifican la medida, desde la fecha en que se establezca el estado de sitio por turbación del orden público hasta la expedición del Decreto por el cual se restablezca la normalidad, se computara como tiempo doble de servicio para efectos de prestaciones sociales.” (Negrilla y subrayado fuera de texto) El Decreto 3072 de 1968 fue derogado mediante el Decreto 2338 del 3 de diciembre de 1971, por el cual se reorganiza la carrera de Oficiales y Suboficiales de la Policía Nacional, el cual en el artículo 155, previó: “El tiempo de servicio en guerra internacional o conmoción interior, en las zonas que determine el Gobierno, a juicio del Consejo de Ministros si las condiciones justifican la medida, desde la fecha en que se establezca el estado de sitio por turbación del orden público hasta la expedición del Decreto por el cual se restablezca la normalidad se computará como tiempo doble de servicio para efectos de prestaciones sociales”.

Y mediante el Decreto 2340 de 1971, por el cual se reorganiza la carrera de agentes de la Policía Nacional, se determinó: "Artículo 59: LIQUIDACION DE TIEMPO DE SERVICIO: Para efectos de asignación de retiro, pensión o jubilación y demás prestaciones sociales, la Dirección General de la Policía Nacional, liquidará el tiempo de servicio, así: (... ) f).

El tiempo doble correspondiente al servicio prestado en estado de sitio, cuando fuere el caso. (... ) Artículo 99. TIEMPO DOBLE. El tiempo de servicio en guerra internacional o conmoción interior, en las zonas que determine el Gobierno, a juicio del Consejo de Ministros si las condiciones justifican la medida desde la fecha en que se establezca el estado de sitio por turbación del orden público hasta la expedición del decreto por el cual se restablece la normalidad, se computará como tiempo doble de servicio para efectos de prestaciones sociales.

Parágrafo. El reconocimiento del tiempo doble a que se refiere este artículo se hará a partir de la fecha en que se levante el estado de sitio o a la fecha de retiro del agente en caso de que esta novedad se produzca con anterioridad.” (Resalta la Sala) No obstante, con la expedición del Decreto 609 del 15 de marzo de 1977, en su artículo 104, se dispuso que: “TIEMPO DOBLE: A partir de la vigencia de este Decreto, no se reconocerá tiempo doble para ningún efecto.

Los tiempos dobles en virtud de lo dispuesto en el artículo 99 del Decreto 2340 de 1971 y disposiciones anteriores sobre la misma materia que se hayan reconocido o se reconozcan por servicios prestados con anterioridad a la vigencia del presente Decreto, se tendrán en cuenta para la liquidación de las prestaciones sociales de los agentes favorecidos con tales reconocimientos.” (Subrayado y resaltado fuera de texto).

Conforme a la normatividad referida, sólo habrá lugar a computar como tiempo doble, para efectos del reconocimiento y pago de las prestaciones sociales, el tiempo de servicio en guerra internacional o conmoción interior durante el estado de sitio por turbación del orden público, en aquellas zonas donde expresamente lo estipule el Gobierno, a juicio del Consejo de Ministros y siempre que las condiciones justifiquen dicha medida; sin embargo, con ocasión de la expedición del Decreto 609 de 1977, se eliminó dicho beneficio a los Agentes pertenecientes a la Policía Nacional y solo será procedente computar, el causado con antelación al 15 de agosto de 1977.

De lo anterior, podemos concluir, que, para tener derecho a los tiempos dobles, se debe acreditar: i). Que existan normas que declaren el estado de sitio y que en cada caso lo restablezcan, y ii). Que el Gobierno por acto administrativo, previas las consideraciones del Consejo de Ministros y siempre que las condiciones lo justifiquen, determine las zonas donde el servicio prestado por los servidores públicos especiales (militares y policías) se compute en forma doble para todos los efectos prestacionales; por lo que sin esta actuación expresa del Gobierno los servicios prestados durante el estado de sitio no tienen la relevancia del doble cómputo.

Debe tenerse en claro, que la simple declaratoria de estado de sitio, no genera el reconocimiento del tiempo doble, por cuanto es de competencia del Gobierno Nacional quien determina los lugares en los que ocurrieron los disturbios y a quienes se les extiende el beneficio reclamado, pues aunque se hubiese decretado el estado de sitio en todo el territorio nacional, ello no significa que en todo el territorio nacional estuviese turbado el orden público.

De la misma forma, es posible que en algunos casos se cumplan con las formalidades, sin embargo, es imperioso que se señale el nivel (oficial, suboficial, agente, etc.) que el interesado ostentaba para establecer si la normatividad invocada lo protegía. Esta Corporación, respecto a la importancia de establecer la anterior condición, y su carácter no discriminatorio, aunque se declare alterado el orden público a nivel nacional, en la sentencia del 6 de diciembre de 2007, con ponencia del doctor Jesús María Lemos Bustamante, manifestó: “Esta medida no es discriminatoria porque es al Gobierno Nacional a quien le consta en qué lugares hubo disturbios y en dónde no, por ello es él quien debe definir a quiénes se les extiende el beneficio reclamado porque lo cierto es que el hecho de que se hubiese decretado el estado de sitio en todo el territorio nacional no significa que en todos los departamentos o municipios estuviese turbado el orden público ya que esta medida lo que buscaba era dotar al ejecutivo de facultades para contrarrestar los problemas de orden público.

Por ello los períodos reclamados no pueden reconocerse pues el actor no demostró los decretos que le confirieran el derecho en su calidad de suboficial de Policía. Finalmente conviene señalar que el establecimiento de los tiempos dobles bajo las condiciones señaladas responde a las políticas salariales y prestacionales del Legislador y del Gobierno de turno, quienes gozan de autonomía para definir quiénes pueden ser beneficiarios de una prestación, atendiendo a factores discrecionales de necesidad y conveniencia y el hecho de que a otros miembros de se les hubiesen reconocido de manera equivocada los tiempos dobles no legitima al causante para obtener la prestación reclamada.” (Destacado fuera de texto).

Conforme a lo anterior, se encuentra demostrado en el plenario que el señor Rodrigo Antonio Cardona Pérez, prestó sus servicios, como Agente de la Policía Nacional desde el 1 de agosto de 1979 al 7 de marzo de 1992 (ff. 20 - 22), sin que, durante este lapso, se haya causado derecho alguno por tiempos dobles, conforme a lo establecido en el Decreto 609 de 1977.

De la misma forma, del material probatorio allegado al expediente, no reposa constancia alguna que acredite que el tiempo que solicita se le reconozca como doble, hubiere prestado sus servicios en zona afectada por situación de orden público; así como tampoco arribo copia de los decretos que particularizaran su situación, es decir, aquellos que el Gobierno Nacional debió proferir previo concepto del Consejo de Ministros, en los cuales se establezcan las zonas en que la prestación del servicio podía ser objeto de reconocimiento.

Conforme a lo anterior, no hay lugar al reconocimiento de los tiempos dobles solicitados, en cuanto no demostró que el Gobierno Nacional haya realizado la expedición de los decretos que le otorgan tal derecho. La Sala no observa que el acto administrativo que se acusa, con relación al reconocimiento de los tiempos dobles, se encuentre viciado de nulidad, por cuanto la Policía Nacional, actuó conforme a las normas que rigen la materia.

Sentado lo anterior, procede la Sala a analizar, si la demandante en su condición de beneficiaria del señor Rodrigo Antonio Cardona Pérez, muerto “en simplemente en actividad”, tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión de sobreviviente. La Corte Constitucional en diversas oportunidades se ha referido a la pensión de sobrevivientes, destacando que su creación tiene por objeto principal el proteger a la familia y los derechos fundamentales de quienes compartían de manera más cercana su vida con el causante y que entran a soportar las cargas económicas, ante la muerte de un pensionado de quien dependía su sustento.

Así las cosas, la pensión de sobrevivientes tiene como finalidad, atender la contingencia derivada por el deceso del trabajador, con el objetivo de cubrir no solo la ausencia repentina de la persona, sino el apoyo económico que le daba al grupo familiar, y con el fin de evitar un cambio de las condiciones de subsistencia de las personas beneficiarias de la prestación. Esta misma noción, no puede ser ajena al régimen prestacional aplicable a los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional.

En efecto, el Decreto 1212 de 1990 establece las prestaciones en favor de los beneficiarios de oficiales y suboficiales de la Policía Nacional muertos en simple actividad, así: “ARTÍCULO 163. MUERTE SIMPLEMENTE EN ACTIVIDAD. Durante la vigencia del presente Estatuto, a la muerte de un Oficial o Suboficial de la Policía Nacional en actividad, sus beneficiarios en el orden establecido en este Estatuto, tendrán derecho a las siguientes prestaciones: a. A que por el Tesoro Público se les pague una compensación equivalente a dos (2) años de los haberes correspondientes, tomando como base las partidas señaladas en el artículo 140 del presente Estatuto. b. Al pago de cesantía por el tiempo de servicio del causante. c. Si el Oficial o Suboficial hubiere cumplido quince (15) o más años de servicio, a que por el Tesoro Público se les pague una pensión mensual, la cual será liquidada y cubierta en la misma forma de la asignación de retiro, de acuerdo con el grado y tiempo de servicio del causante.

De lo expuesto se advierte que el Decreto 1212 de 1990, definió los derechos y prestaciones que por causa de muerte en simple actividad tenían los beneficiarios de los oficiales y suboficiales de la Policía Nacional, entre las que se encuentran el pago de una compensación, el pago de cesantías por el tiempo de servicios y una pensión de sobrevivientes; esta última, únicamente en caso de que al momento de deceso tuvieran cumplidos 15 años o más de servicio.

Conforme a la fecha de la muerte del señor Rodrigo Antonio Cardona Pérez, esta norma sería la aplicable; sin embargo, de conformidad con las pretensiones de la demanda y lo pretendido en vía gubernativa, la Sala debe establecer si procede o no el reconocimiento de la pensión de sobreviviente en la forma dispuesta por la Ley 100 de 1993. Para tales efectos, se procede a realizar un recuento de la normatividad referida.

De conformidad con lo normado en el artículo 151 de la Ley 100 de 1993, el sistema general de seguridad social en pensiones regiría a nivel nacional a partir del 1 de abril de 1994; y excluyó de su aplicación a los miembros de la fuerza pública, tal como lo determinó el artículo 279 ibidem: “ARTICULO 279.- Excepciones. El sistema integral de seguridad social contenido en la presente ley no se aplica a los miembros de las fuerzas militares y de la Policía Nacional, ni al personal regido por el Decreto Ley 1214 de 1990, con excepción de aquél que se vincule a partir de la vigencia de la presente ley (... ).” Unido a lo anterior, el artículo 151 de la Ley 100 de 1993, determinó que el sistema general de pensiones empezaría a regir a nivel nacional, a partir del 1 de abril de 1994.

Ahora bien, esta Corporación había desarrollado una tesis, según la cual, la existencia de los regímenes especial se justifica, en la medida en que consagren beneficios para un grupo determinado de personas, lo que conllevó a hacer una aplicación retrospectiva de los regímenes generales, como el establecido en la Ley 100 de 1993, por resultar más favorable en el reconocimiento de las prestaciones.

Fue así como en la sentencia de 29 de abril de 2010, con ponencia del Dr. Gustavo Gómez Aranguren, se reconoció una pensión de sobrevivientes con base en la aplicación retrospectiva de la Ley 12 de 1975, aun cuando el fallecimiento había ocurrido en 1970. Esta posición había sido acogida para casos similares al presente, en los que se analizaba el reconocimiento de una pensión de sobrevivientes, a los beneficiarios de quienes habían fallecido antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, aplicando de manera retrospectiva el régimen general, en virtud de los principios de favorabilidad e igualdad.

Sin embargo, la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia del 25 de abril de 2013, rectificó la anterior posición, al estimar que el derecho a la pensión de sobrevivientes, se causa al momento en que ocurre el fallecimiento; en tal virtud, son aplicables las normas vigentes para la época de ocurrencia de los hechos, por lo que resolver un caso con fundamento en una disposición expedida con posterioridad, se estaría incurriendo en violación a la regla de la irretroactividad de la ley.

En esta oportunidad, dijo la Corporación: “La jurisprudencia de esta Corporación ha considerado que en circunstancias especiales, cuando un régimen pensional especial no satisface las mínimas garantías que sí satisface el régimen general y cuando éste resulta más favorable que el especial, debe preferirse su aplicación; no obstante, es necesario tener en cuenta que la ley favorable que se debe aplicar es la que esté vigente al momento en que se habría causado el derecho.

El derecho a la pensión de sobrevivientes se causa al momento del fallecimiento del pensionado, es decir, en el caso analizado las normas que gobiernan la pensión de sobrevivientes que hubiera podido surgir con ocasión del fallecimiento del señor Jaime Reyes son las que estaban vigentes el 19 de octubre de 1985, pues fue durante su vigencia cuando se produjo el deceso y por tanto, cuando se pudo consolidar el presunto derecho reclamado.

La Ley 100 de 1993, que consagra el derecho pensional de sobrevivientes solicitado por la accionante, entró en vigencia el 1º de abril de 1994, de conformidad con lo previsto en su artículo 151, que es del siguiente tenor literal: “ARTÍCULO 151. VIGENCIA DEL SISTEMA GENERAL DE PENSIONES. El Sistema General de Pensiones previsto en la presente Ley, regirá a partir del 1o. de Abril de 1.994.” Es decir, no estaba en vigencia al momento del fallecimiento del causante, razón por la cual no puede aplicarse para resolver la situación pensional aquí reclamada.

Para la Sala es evidente que lo que pretende la demandante es la aplicación retroactiva de la Ley 100 de 1993, pues considera que le es benéfica y favorece sus pretensiones; no obstante, los derechos prestacionales derivados de la muerte del señor Reyes se consolidaron a la luz de las normas vigentes al momento de su fallecimiento, lo que lleva a afirmar que no es viable la aplicación de la ley que se pretende, toda vez que ello iría en contravía del principio de irretroactividad de la ley, derivado de la Ley 153 de 1887.

La ley sustancial, por lo general, tiene la virtud de entrar a regir las situaciones que se produzcan a partir de su vigencia, pues aún no se encuentran consolidadas y, solo por excepción, rigen de manera retroactiva; sin embargo, para que ello ocurra, el contenido de la ley debe precisar lo pertinente, lo que no sucede en el caso de la Ley 100 de 1993, pues al tenor de lo dispuesto en su artículo 151 empezó a regir a partir del 1º de abril de 1994.

En las anteriores condiciones, la demandante no tiene derecho a acceder al derecho pensional consagrado en los artículos 46 a 48 de la Ley 100 de 1993, toda vez que los derechos prestacionales causados con la muerte de su cónyuge se consolidaron en vigencia de la normatividad anterior, la que exigía el requisito de tener 15 o más años de servicio activo y, como no cumplió ese requisito, no era viable su reconocimiento.

Con los argumentos expuestos en forma antecedente, la Sala rectifica la posición adoptada en sentencias de abril 29 de 2010 y noviembre 1º de 2012, en las que, en materia de sustitución pensional se aplicó una ley nueva o posterior a hechos acaecidos antes de su vigencia, en ejercicio de la retrospectividad de la ley, precisando que no hay lugar a la aplicación de tal figura, toda vez que la ley que gobierna el reconocimiento de la pensión de beneficiarios es la vigente al momento del fallecimiento del causante y no una posterior.

Lo anterior, permite concluir que no se desvirtuó la legalidad del acto demandado, razón por la cual se confirmará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, pero por las consideraciones antes expuestas.” Del examen anterior se advierte que revisadas las pruebas obrantes en el expediente, se observa que el señor Rodrigo Antonio Cardona Pérez (q.e.p.d.), falleció el 6 de marzo de 1992, por lo que la norma que regula la situación particular es la especial, y vigente para ese momento, es decir, lo consagrado en el Decreto 1212 de 1990, por lo que en virtud a la sentencia proferida por esta Corporación, no es procedente acceder al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, aplicando lo establecido en el artículo 46 de la Ley 100 de 1993, por cuanto se estaría desconociendo el principio de irretroactividad de la ley, establecido en la Ley 153 de 1887.

De igual forma, en el proceso se estableció, que al momento del fallecimiento el señor Agente (F) Rodrigo Antonio Cardona Pérez (q.e.p.d.), laboró al servicio de la Policía Nacional, en calidad de Agente por un período de 14 años, 3 meses y 20 días, por lo que la entidad demandada, aplicó el régimen especial vigente para la fecha del deceso, consagrado en el artículo 163 del Decreto 1212 de 1990, norma que disponía que para la muerte en simple actividad, los beneficiarios del Agente fallecido tendrían derecho a que el Tesoro Público les pague, por una sola vez, una indemnización equivalente a dos (2) años de los haberes correspondientes, tomando como base las partidas señaladas en el artículo 140, al pago de la cesantía por el tiempo de servicio del causante, y si hubiere cumplido 15 o más años de servicio, a que se le reconozca y pague una pensión mensual, liquidada y cubierta en la misma forma de la asignación de retiro, de acuerdo a la categoría y tiempo de servicio del causante.

Forzoso es entonces concluir, que conforme a la tesis unificada de la Sección Segunda de esta Corporación, la pensión de sobrevivientes se causa al momento en que ocurre el fallecimiento, por lo que para la presente controversia, las normas que gobiernan la materia por el deceso del Agente (F) Rodrigo Antonio Cardona Pérez, eran las vigentes al 6 de marzo de 1990, es decir, lo consagrado en el Decreto 1212 de 1990, en la medida que fue a partir de este momento cuando se consolidó el presunto derecho reclamado.

Unido a lo anterior, el artículo 151 de la Ley 100 de 1993, determinó que el sistema general de pensiones empezaría a regir a nivel nacional, a partir del 1 de abril de 1994. Es decir, dicho precepto normativo no se encontraba vigente al momento del fallecimiento del causante, razón por la cual no puede aplicarse para resolver la situación pensional que aquí se reclama.

Esta Corporación ha sido reiterativa en afirmar, que la ley sustancial posee la virtud de regir las situaciones que se presenten con posterioridad a su vigencia; y solo por excepción, rigen de manera retroactiva, para lo cual es necesario que dentro del cuerpo de la norma se realice la precisión al respecto, circunstancia que no se presenta para el caso de la Ley 100 de 1993, pues en consideración a lo normado en el artículo 151, empezó a regir a partir del 1 de abril de 1994, sin que se haya realizado ninguna otra estipulación en ese sentido.

Conforme con lo anterior, la Corte Constitucional mediante sentencia C – 215 de 1999 se refirió a la vigencia de las normas a partir de su promulgación, en los siguientes términos: “Es al legislador a quien corresponde decidir el momento en el que la ley ha de empezar a regir, cuya potestad puede ejercer, expidiendo una ley especial en la que regule en forma genérica este asunto (siempre y cuando el mismo legislador no hubiera señalado en el texto de la ley respectiva la fecha de vigencia), o incluyendo en la misma un precepto donde expresamente señale la fecha en que ésta comienza a regir.

De ahí que la potestad del legislador para establecer la fecha en que comienza la vigencia de la ley está limitada únicamente por los requerimientos del principio de publicidad, y de la otra, el deber de señalar la vigencia de la ley después de su publicación es un mandato imperativo para el Congreso y el Presidente de la República, cuando éste ha sido facultado por el legislador para cumplir esta tarea.

Bien puede ocurrir que una ley se promulgue y sólo produzca efectos algunos meses después, o que el legislador disponga la vigencia de la ley a partir de su sanción y su necesaria promulgación, en cuyo caso, una vez cumplida ésta, las normas respectivas comienzan a regir, es decir, tienen carácter de obligatorias.” Corolario con lo expuesto y teniendo en cuenta que en la Ley 100 de 1993, norma que se solicita en la demanda sea aplicada a la demandante para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, no consagró expresamente su aplicación a situaciones consolidadas con anterioridad a su vigencia, la parte actora no puede pretender que se aplique en forma retrospectiva, por cuanto como se dejó establecido, para los casos similares al que se estudia, la norma a utilizarse, es la vigente para el momento de los hechos, en este caso, para cuando ocurrió el deceso del señor Agente (F) Rodrigo Antonio Cardona Pérez, pues al no estar consagrada la retrospectividad de la norma, no es viable aplicarla a hechos ocurridos con posterioridad.

Bajo ese entendido, no es posible dar aplicación a normas posteriores favorables, esto es, al artículo 46 de la Ley 100 de 1993. La Sala observa que el Agente (F) Rodrigo Antonio Cardona Pérez, no cumplió con los requisitos de haber laborado para la Policía Nacional mínimo quince (15) años para el momento en que ocurrió su deceso, por lo que no era viable el reconocimiento de la pensión de sobreviviente a la señora maría Cielo Ortegón Torres, en su condición de cónyuge sobreviviente, conforme fue decidido en el acto administrativo demandado.

Así las cosas, la Sala comparte los argumentos expuestos por la sentencia de primera instancia, en cuanto no es procedente el cómputo de los tiempos dobles pretendidos para ser incorporados en la hoja de servicios y el posterior reconocimiento de la pensión de sobrevivientes pretendida, teniendo en cuenta, que no se cumplen con los presupuestos previstos por el legislador para acceder a dicho reconocimiento con fines prestacionales.

Finalmente, con relación a la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”. Siendo así, teniendo en cuenta que en el trámite no se observa que se hayan causado, ni de las partes un actuar temerario, esta Sala no condenará en costas a la parte vencida.

III. DECISIÓN La Sala confirmará la sentencia proferida el 18 de julio de 2019, por el Tribunal Administrativo del Quindío, mediante el cual se negó las pretensiones incoadas, por los motivos antes expuestos. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO.- CONFIRMAR la sentencia proferida el dieciocho (18) de julio de dos mil diecinueve (2019) proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, que negó las súplicas de la demanda, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- Sin condena en costas en esta instancia. TERCERO.- Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER Ausente con excusa JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR