Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2018-02442-01 (0495-20251) Demandante: Santa Ana Villamil de Adames Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Tema: pensión de jubilación docente.

Subtema 1. Apelación fallida. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 21 de mayo de 2024 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, mediante la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO La señora Santa Ana Villamil de Adames solicitó la nulidad de los actos administrativos a través de los cuales la entidad accionada le negó el reconocimiento y pago de una pensión de jubilación; y aquel a través del cual le reconoció una pensión de vejez con fundamento en la Ley 100 de 1993. Sostuvo que en calidad de docente oficial tiene derecho a una pensión según el régimen previsto en la Ley 33 de 1985, toda vez que se vinculó al servicio docente antes de la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003.

II.

ANTECEDENTES 2.1. La demanda 1. Por medio de escrito del 7 de noviembre de 20182, la señora Santa Ana Villamil de Adames por conducto de apoderada, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, según las pretensiones, hechos y fundamentos de derecho que a continuación se sintetizan3. 1 Expediente híbrido. 2 Expediente físico, pág. 26. 3 Expediente físico págs. 26 a 39, y reforma de la demanda vista a pág. 43.

Radicación: 25000-23-42-000-2018-02442-01 (0495-2025) Demandante: Santa Ana Villamil de Adames Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 2.1.1. Pretensiones 2. La parte accionante solicitó que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: • Resolución 1558 del 12 de octubre de 2017, mediante la cual la Secretaría de Educación del Departamento de Cundinamarca en representación de la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (en adelante FOMAG) le negó el reconocimiento de una pensión de vejez a la señora Santa Ana Villamil de Adames. • Resolución 0315 del 26 de febrero de 2018, que confirmó la decisión anterior al resolver el recurso de reposición interpuesto. • Resolución 0773 del 17 de abril de 2018, por medio de la cual se aclaró la parte considerativa del anterior acto administrativo, en el sentido de establecer la fecha correcta de vinculación al servicio docente de la demandante. • Resolución 1770 del 10 de diciembre de 2019, a través de la cual se reconoció y ordenó el pago de una pensión de vejez a favor de la accionante, con fundamento en la Ley 100 de 19934. 3.

A título de restablecimiento, pidió que se ordene a la parte demandada reconocer y pagar una pensión de jubilación a favor de la demandante, bajo el régimen de la Ley 33 de 1985, equivalente al 75% del salario básico y todos factores salariales devengados durante el año inmediatamente anterior al cumplimiento del estatus pensional, esto es, el 4 de noviembre de 2013. 4.

Solicitó que se condene al pago de las mesadas ajustadas de acuerdo con el IPC; y de los intereses de mora por los valores adeudados; y se condene al pago de agencias en derecho y en costas procesales. 2.1.2. Hechos 5. La Sala los sintetiza así: 6. La señora Santa Ana Villamil de Adames nació el 4 de noviembre de 1958 y cumplió 55 años el 4 de noviembre de 2013. 7.

Prestó servicios y cotizó en las siguientes entidades: Entidad Desde Hasta Unidad de pensiones de Cundinamarca 24/02/1981 02/10/1981 Unidad de pensiones de Cundinamarca 09/10/1981 30/04/1987 Unidad de pensiones de Cundinamarca 13/08/1987 31/12/1995 COLPENSIONES 01/05/1995 31/07/1996 4 Se tuvo como acto acusado según lo decidido por el Tribunal en primera instancia, en auto del 18 de julio de 2022, visto en Samai, Gestión en otros despachos, 25000234200020180244200, índice 30, documento 34_AUTOADMITIENDOCORRECCIONDEMANDA(.pdf).

Radicación: 25000-23-42-000-2018-02442-01 (0495-2025) Demandante: Santa Ana Villamil de Adames Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 COLPENSIONES 01/04/1997 31/08/1997 COLPENSIONES 01/03/1999 30/11/1999 8.

Luego, se vinculó como docente al departamento de Cundinamarca, (i) desde el 19 de mayo de 2000 hasta el 15 de enero de 2006; (ii) del 13 de febrero de 2006 al 14 de enero de 2007; y (iii) a partir del 16 de enero de 2007, vinculada, según lo afirmó, al momento de presentación de la demanda. 9. El 28 de abril de 2017, momento en que la demandante tenía 55 años de edad y 20 de servicio oficial, solicitó ante la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, el reconocimiento y pago de una pensión. 10.

Por medio de la Resolución 1558 del 12 de octubre de 2017, la Secretaría de Educación del Departamento de Cundinamarca negó el reconocimiento y pago de una pensión de vejez a favor de la accionante, al considerar que no acreditaba el requisito de tiempo de servicio exigido por la Ley 100 de 1993 para el efecto. 11. El anterior acto administrativo fue confirmado por la Resolución 0315 del 26 de febrero de 2018, que decidió el recurso de reposición interpuesto.

A su vez, dicha decisión fue aclarada, mediante la Resolución 0773 del 17 de abril de 2018, en el sentido de precisar la primera fecha en la que la demandante se vinculó como docente. 12. Posteriormente, por medio de la Resolución 1770 del 10 de diciembre de 2019, la Secretaría de Educación del Departamento de Cundinamarca, en representación de la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, reconoció y ordenó el pago de una pensión de vejez a favor de la señora Santa Ana Villamil de Adames, con fundamento en la Ley 100 de 1993. 2.1.3.

Normas violadas y concepto de la violación • Constitución Política, artículos 25, 48 y 53. • Ley 6 de 1945, artículo 17. • Ley 33 de 1985, artículo 1. • Ley 91 de 1989, artículo 15, numeral 3. • Ley 60 de 1993, artículo 6. • Ley 100 de 1993, artículo 279. • Ley 115 de 1994, artículo 115. • Ley 812 de 2003, artículo 81. • Ley 1151 de 2007, artículo 160. • Ley 1450 de 2011, artículo 276. • Ley 1753 de 2015, artículo 267. • Decreto 1045 de 1978, artículo 45. • Decreto 545 de 2013. • Decreto 1566 de 2014. • Decreto 1772 de 2015. • Decreto 123 de 2016. • Decreto 983 de 2017.

Radicación: 25000-23-42-000-2018-02442-01 (0495-2025) Demandante: Santa Ana Villamil de Adames Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 13. Indicó que, de acuerdo con el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, los docentes vinculados a partir del 1 de enero de 1981, nacionales o nacionalizados, y aquellos nombrados desde el 1 de enero de 1990 tenían derecho, mientras cumplieran con los requisitos, a una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año y gozarían del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional. 14.

Sostuvo que, con posterioridad, la Ley 812 de 2003 en el artículo 81 dispuso que, a los docentes vinculados antes de la entrada en vigor de tal norma, les es aplicable el régimen pensional previsto en las leyes 33 y 62 de 1985. En cambio, los educadores que ingresen por primera vez al magisterio oficial a partir del 27 de junio de 2003 deben afiliarse al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y sus derechos pensionales se rigen por las leyes 100 de 1993 y 797 de 2003. 15.

Añadió que, de acuerdo con la sentencia del 4 de agosto de 2010 (expediente 0112-2009) proferida por el Consejo de Estado, para efectos de la liquidación de la pensión deben tenerse en cuenta todos los factores devengados que constituyen salario. 16. Manifestó que la señora Santa Ana Villamil de Adames se vinculó al servicio docente oficial el 19 de mayo de 2000, esto es, con anterioridad al 27 de junio de 2003, razón por la cual es beneficiaria del régimen pensional previsto en la Ley 91 de 1989.

Por ende, como acreditó 55 años de edad y 20 de servicio, el 4 de noviembre de 2013, tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión de jubilación bajo el régimen previsto en la Ley 33 de 1985, a partir de ese momento. Para la liquidación se estadeben tenerse en cuenta todos los factores salariales percibidos durante el año anterior a la adquisición del estatus. 2.2.

Contestación de la demanda 17. La Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio se opuso a las pretensiones de la demanda y realizó las siguientes consideraciones5: 18. La Ley 91 de 1989 creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y dispuso que, a los docentes vinculados a partir del 1 de enero de 1990, nacionales y nacionalizados, se les reconocería solamente una pensión de jubilación bajo el régimen general y ordinario de pensiones del sector público nacional, el cual estaba regulado por los decretos 3135 de 1968; 1848 de 1969 y 1045 de 1978.

En cambio, aquellos docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989 mantendrían el régimen prestacional que venían gozando en cada entidad territorial. 19. El artículo 81 de la Ley 812 de 2003 estableció que, a partir de su entrada en vigor —27 de junio de 2003—, a los docentes oficiales les era aplicable el régimen pensional de prima media dispuesto en las leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, a excepción del requisito de edad para la pensión de vejez, que sería de 57 años para 5 Samai, índice 28, Gestión en otros despachos, 25000234200020180244200, gestionar documentos, archivo 34_AUTOADMITIENDOCORRECCIONDEMANDA(.pdf).

Radicación: 25000-23-42-000-2018-02442-01 (0495-2025) Demandante: Santa Ana Villamil de Adames Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 hombres y mujeres. A su vez, dispuso que para el caso de los docentes oficiales vinculados con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003, aplicaría el régimen prestacional de la Ley 91 de 1989, es decir, la Ley 33 de 1985. 20.

El artículo 7 de la Ley 71 de 1988 previó que tienen derecho a una pensión de jubilación por aportes quienes al cumplir 60 años o más si es varón, o 55 años o más si es mujer, acrediten en cualquier tiempo, 20 años o más de cotizaciones en el ISS y en una o varias de las entidades de previsión social del sector público. Dicha pensión debe liquidarse con el 75% del salario que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicios, según el artículo 6 ibidem. 21.

En el asunto particular, los actos administrativos acusados se ajustan a derecho y la señora Santa Ana Villamil de Adames no tiene derecho a la pensión que reclama, toda vez que se vinculó al servicio docente después de la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003. 2.3. Sentencia de primera instancia 22. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, profirió sentencia el 21 de mayo de 2024, a través de la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

En tal sentido, declaró la nulidad de los actos acusados y ordenó a la entidad accionada a reconocer y pagar una pensión de jubilación a favor de la accionante en los términos de la Ley 33 de 1985, a partir de la adquisición del estatus, esto es, el 4 de noviembre de 2013, con efectos desde el 28 de abril de 2014, por prescripción, con la inclusión del sueldo y la doceava parte de la prima de vacaciones.

La providencia se fundó en los siguientes argumentos6: 23. La Ley 91 de 1989, en el artículo 15, estableció que a los docentes nacionales vinculados a partir del 1 de enero de 1990 se les reconocería una pensión de jubilación de acuerdo con el régimen general del sector público. En cambio, a los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, el reconocimiento pensional se realizaría conforme con el régimen prestacional del cual habían gozado en cada entidad territorial. 24.

El artículo 81 de la Ley 812 de 2003 dispuso que a partir de su entrada en vigor a los docentes oficiales se les aplicaría el régimen pensional establecido en las leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, excepto el requisito de edad que, para la pensión de vejez, sería de 57 años para hombres y mujeres. En cambio, a los docentes oficiales vinculados con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003, les aplicaría el régimen prestacional de la Ley 91 de 1989.

Dicho criterio fue ratificado por el Acto Legislativo 01 de 2005. 25. El Tribunal señaló que, conforme con la documental que obraba en el expediente, la señora Santa Ana Villamil de Adames se vinculó al servicio docente el 19 de mayo de 2000, es decir, con anterioridad al 27 de junio de 2003. Por ende, el análisis de su pensión debía realizarse de conformidad con el régimen previsto en la Ley 91 de 1989, esto es, la Ley 33 de 1985. 6 Samai, Gestión en otros despachos, 25000234200020180244200, índice 49, documento 51SENTENCIA_Definitivo0002018244(.pdf).

Radicación: 25000-23-42-000-2018-02442-01 (0495-2025) Demandante: Santa Ana Villamil de Adames Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 26. Afirmó que la demandante nació el 4 de noviembre de 1958, por lo que cumplió 55 años el 4 de noviembre de 2013.

A su vez, acreditó 20 años de servicio público el 10 de noviembre de 2004. En consecuencia, consolidó su estatus pensional el 4 de noviembre de 2013. 27. Explicó que, si bien a la accionante también la ampara la Ley 71 de 1988, por cuanto cotizó al sector privado, lo cierto es que el último requisito para adquirir el derecho pensional bajo esa normativa sería también el cumplimiento de los 55 años de edad.

Ello significa que indistintamente del régimen que se le aplique (Ley 33 de 1985 o Ley 71 de 1988), adquirió el estatus el mismo día en uno y otro. No obstante, como con la demandante solicitó que se le reconociera la pensión de jubilación de la Ley 33 de 1985, sería esta la que se le aplicaría. 28. Sostuvo que en sentencia del 4 de agosto de 20107 esta corporación definió que las pensiones de los beneficiarios de la Ley 33 de 1985 debían liquidarse teniendo en cuenta todos aquellos emolumentos que tengan carácter de factor salarial.

Sin embargo, tal postura fue reevaluada por la jurisprudencia del Consejo de Estado, que en la sentencia de unificación SUJ-014-CE-S2-2019 del 25 de abril de 20198 fijó dos reglas jurisprudenciales: (i) Para los docentes oficiales que se vincularon antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, se debe aplicar el régimen de la pensión ordinaria de jubilación de la Ley 33 de 1985.

Los factores que se deben tener en cuenta son solo aquellos sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes de acuerdo con el artículo 1 de la Ley 62 de 1985. (ii) Para aquellos docentes que se vincularon a partir de la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003, se aplica el régimen pensional de prima media establecido en las leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, con excepción de la edad que será de 57 años para hombres y mujeres.

Los factores que se deben incluir en el ingreso base de liquidación son los previstos en el Decreto 1158 de 1994 sobre los que se efectuaron las respectivas cotizaciones. 29. Precisó que tratándose del ingreso base de liquidación de las pensiones de jubilación de los docentes afiliados al FOMAG, se acogería la tesis conforme a la cual, las pensiones deben liquidarse únicamente con la inclusión de todos los emolumentos que constituyen factores legales o aquellos reglamentarios de cotización al sistema. 30.

En el caso particular, el Tribunal señaló que según se probó, durante el año anterior al estatus de pensionada, la demandante percibió los emolumentos denominados sueldo, prima de vacaciones docente y prima de navidad. Así, concluyó que como la prima de vacaciones conforma el ingreso base de liquidación de las pensiones, de acuerdo con el Decreto 1381 de 1997, que a su vez remite al Decreto Ley 1045 de 1978, debía incluirse en la liquidación de la pensión reconocida; al contrario, la prima de navidad, de conformidad con el Decreto 3135 de 1968, no tiene 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Sentencia de 4 de agosto de 2010, Rad. 25000-23-25-000-2006-07509-01(0112-09), M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8 Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda.

Sentencia de unificación jurisprudencial SUJ-014-CE- S2 -2019. Radicado: 680012333000201500569-01 (0935-17). Radicación: 25000-23-42-000-2018-02442-01 (0495-2025) Demandante: Santa Ana Villamil de Adames Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 incidencia en el IBL, ni fue establecida como factor de cotización en las leyes 33 y 62 de 1985, por lo que no se tendría en cuenta. 31.

Afirmó que operó el fenómeno de la prescripción trienal de las mesadas causadas antes del 28 de abril de 2014, comoquiera que el estatus pensional se consolidó el 4 de noviembre de 2013; la solicitud pensional se presentó ante la administración el 28 de abril de 2017, esto es, luego de transcurridos más de tres años; y la demanda se presentó el 7 de noviembre de 2018. 32.

Determinó que no había lugar a condenar en costas a la entidad accionada, en razón a que no se encontraban probadas, de conformidad con el artículo 188 del CPACA y el artículo 365 del CGP. 2.4. Recurso de apelación 33. La parte accionada apeló la sentencia de primera instancia y solicitó que se revoque, bajo los siguientes argumentos9: 34.

En primer lugar, realizó un recuento normativo acerca del régimen pensional docente, en el que transcribió el artículo 15 de la Ley 91 de 1989; el artículo 279 de la Ley 100 de 1993; el artículo 81 de la Ley 812 de 2003; el artículo 6 de la Ley 60 de 1993; y el artículo 115 de la Ley 115 de 1994. 35. Adujo que de conformidad con el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, los docentes nacionales y los que se vinculen a partir del 1 de enero de 1990, para efectos prestacionales se regirán por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden público.

Mientras que, los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989 mantendrán del régimen prestacional que tenían en su respectiva entidad territorial. 36. Alegó que el «despacho» hizo una interpretación inadecuada de las normas antes referidas, «tomando como sustento lo indicado en la sentencia del 4 de agosto de 2010 emitida por la Sección Segunda del Honorable Consejo de Estado, por lo que concluye incluir en la base de liquidación todos los factores salariales que emerjan de las prestaciones devengadas por la parte actora»; lo cual, señaló, contradice lo expuesto en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 dictada por la misma corporación, que definió que la sentencia del 4 de agosto de 2010 contravenía el principio de solidaridad en materia de seguridad social. 37.

Señaló que la sentencia de unificación SUJ-014-CE-S2-2019 del 25 de abril de 2019, proferida por el Consejo de Estado, estableció que en el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación solo se deben tener en cuenta los factores sobre los que se hayan realizado aportes. 2.5. Trámite procesal 38. Mediante auto del 3 de junio de 2025, se admitió el recurso de apelación presentado por la parte demandada y se prescindió del traslado para alegar de 9 Samai, Gestión en otros despachos, 25000234200020180244200, gestionar documentos, archivo 063_MemorialWeb_Recurso-RecApe_250002342000.

Radicación: 25000-23-42-000-2018-02442-01 (0495-2025) Demandante: Santa Ana Villamil de Adames Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 conclusión, en aplicación de la Ley 2080 de 2021, toda vez que no se solicitaron pruebas en segunda instancia10. 2.6.

Ministerio Público 39. La Procuraduría Delegada de Intervención Tercera ante el Consejo de Estado rindió concepto en el que solicitó que se confirme la sentencia de primera instancia11. 40. Manifestó que como la señora Santa Ana Villamil de Adames se vinculó al servicio docente antes de la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003, es beneficiaria del régimen pensional previsto en la Ley 33 de 1985.

Además, al haber acreditado 55 años de edad y 20 de servicio, tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión de jubilación. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 41. El presente asunto es competencia de esta corporación de conformidad con lo establecido en el inciso primero del artículo 150 del CPACA, según el cual el Consejo de Estado conoce de las apelaciones contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. 3.2.

Problema jurídico 42. ¿El FOMAG presentó argumentos concretos de reproche frente a la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de ordenar el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación? 43. Para la resolución del anterior interrogante se realizarán a continuación algunas consideraciones sobre la figura jurisprudencial de la apelación fallida. 3.3.

Marco normativo y reiteración jurisprudencial 3.3.1. La apelación fallida 44. El artículo 320 de la Ley 1564 de 2012, establece que el recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, «únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante» (se destaca). 45. En concordancia con lo expuesto, la jurisprudencia de esta corporación ha establecido que el recurso de apelación tiene como objetivo que el superior funcional del juez de primera instancia examine la legalidad de su providencia y, tras dicho análisis, la confirme, revoque o modifique.

De esta finalidad se deriva la exigencia de fundamentar el recurso, pues constituye la oportunidad procesal para que el apelante exponga sus objeciones frente a la decisión recurrida12. 10 Samai, índice 04. 11 Samai, índice 08. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Cuarta, providencia del 4 de marzo de 2010, Rad. 25000 23 27 000 1999 00875 01(15328), M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

Radicación: 25000-23-42-000-2018-02442-01 (0495-2025) Demandante: Santa Ana Villamil de Adames Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 46. En relación con la carga de la argumentación en la apelación, el Consejo de Estado también ha subrayado que no compete al juez suplir las obligaciones procesales de las partes, pues ello comprometería su imparcialidad en el litigio.

En consecuencia, si una de las partes tiene algún reparo de la providencia de primera instancia, puede impugnarla planteando al juez las razones por las que, a su juicio, se debe reconsiderar la decisión adoptada13. 47. De allí que la referida norma adjetiva de manera categórica circunscriba la competencia del juez de segunda instancia, «únicamente» a los reparos concretos frente a la decisión proferida en primera, desde luego, «sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley», como lo aclara el artículo 328 del mismo estatuto procesal, o el artículo 187 del CPACA cuando a propósito del contenido de la sentencia indica que: En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada.

El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus. 48. En consonancia con lo expuesto, el artículo 328 de la Ley 1564 de 2012 establece que la competencia del juez de segunda instancia se circunscribe a los aspectos concretamente impugnados por el apelante.

De esta disposición se deriva la exigencia de que los argumentos expuestos en el recurso de apelación confronten directamente los fundamentos sustanciales de la decisión de primera instancia, pues estos delimitan el ámbito de revisión del juez de la alzada. En consecuencia, debe existir una conexión inequívoca entre las razones que motivaron la decisión apelada y los motivos que sustentan la impugnación. 49.

Sobre este particular, esta Sección ha precisado que cuando los argumentos planteados en el recurso de apelación se desvían del centro de la controversia resuelta en la providencia de primera instancia, es decir, cuando no existe una conexión sustancial con los presupuestos fácticos y jurídicos del asunto decidido, se configura una apelación fallida.

Tal situación conlleva la confirmación de la decisión impugnada, manteniéndose incólume su contenido y efectos jurídicos14. 50. La misma situación se predica cuando se plantean de manera general argumentos en la impugnación, sin que se aterricen los reproches contra la decisión de primera instancia, es decir, cuando ni se precisan los aspectos que no se comparte de esta y, sobre todo, cuando no se exponen las razones que dan cuenta de los supuestos errores o imprecisiones en las que incurrió el juez, lo que impide 13 Ibidem.

En pronunciamiento reciente, esta Subsección reiteró la obligación de las partes de sustentar los recursos: ver auto del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, del 8 de mayo de 2025, Rad. 17001-23-33-000-2017-00331-02 (4352-2024). 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, auto del 21 de marzo de 2025, Rad. 25000-23-42-000-2020-00428-02 (5883-2023).

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 27 de septiembre de 2024, Rad. 47001233300020180005401 (2666-2020), M.P. Luis Eduardo Mesa Nieves. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 3 de noviembre de 2022, Rad. 25000-23-42-000-2014-00152-01 (1349-2017), M.P. William Hernández Gómez.

Radicación: 25000-23-42-000-2018-02442-01 (0495-2025) Demandante: Santa Ana Villamil de Adames Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 identificar los reparos concretos sobre los que debe pronunciarse el superior funcional15. 51.

Frente a escenarios como los expuestos, esta Sección ha considerado que se está ante una apelación fallida, figura de desarrollo jurisprudencial en la que se ha destacado, por el incumplimiento de las cargas mínimas que le asisten al apelante, la imposibilidad de revisar la decisión de primer grado16, so pena de desconocer el principio de imparcialidad. 52.

Según lo expuesto, se puede concluir que el juez que revisa una decisión en principio solo puede analizar los aspectos con los que la parte que apeló está en desacuerdo. Si estos no se concretan y/o no se refieren a la razón principal por la que se adoptó la decisión inicial, no puede en segunda instancia pronunciarse sobre el fondo de la controversia, lo que trae como consecuencia que la apelación sea fallida y la decisión inicial deba mantenerse incólume17. 3.4.

Caso concreto. Análisis de la Sala 53. En la sentencia proferida en primera instancia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda de la referencia. En tal sentido, declaró la nulidad de los actos acusados y ordenó al FOMAG reconocer y pagar a favor de la accionante una pensión de jubilación con fundamento en la Ley 33 de 1985, a partir del 4 de noviembre de 2013, fecha en la que consolidó el estatus pensional, con efectos desde el 28 de abril de 2014, por prescripción. 54.

Según se indicó en los antecedentes de la presente sentencia, la anterior decisión solo fue apelada por la entidad accionada —FOMAG—, lo que implica que tal recurso debía circunscribirse a los argumentos del fallo que le fueron desfavorables. 55. No obstante, efectuada la lectura integral del recurso interpuesto por el FOMAG, se advierte que no se aducen las razones por las cuales se encuentra inconforme con la decisión del Tribunal en primera instancia, respecto al reconocimiento de una pensión de jubilación a favor de la demandante.

Ello, en tanto no se efectuó reparo alguno en relación con las normas aplicadas y de conformidad con las cuales se accedió al reconocimiento de la prestación social. Tampoco se reprochó la valoración de las pruebas, ni se expuso error o inconsistencia alguna en la que se hubiese incurrido, a su juicio. 15 Ver, por ejemplo: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, auto del 14 de mayo de 2025, Rad. 15001-23-33-000-2023-00301-01 (0942-2025), M.P. Juan Camilo Morales Trujillo.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, auto del 3 de noviembre de 2022, Rad. 05001-23-33-000-2020-02434-01 (4065-2022), M.P. William Hernández Gómez. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, auto del 16 de mayo de 2025, Rad. 68001-23-33-000-2021-00319-01 (5386-2022), M.P. Elizabeth Becerra Cornejo.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 30 de enero de 2025, M.P. Juan Enrique Bedoya Escobar. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 25 de marzo de 2021, Rad. 76001 23 33 000 2016 01266 01 (5266-2018), M.P. William Hernández Gómez.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 17 de octubre de 2017, expediente 19001233300020130021401. M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, auto del 25 de julio de 2024, Rad. 05001 23 33 000 2018 00159 02 (3607-2022).

Radicación: 25000-23-42-000-2018-02442-01 (0495-2025) Demandante: Santa Ana Villamil de Adames Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 56. Al respecto, se observa que la entidad recurrente se limitó a hacer consideraciones generales en cuanto al régimen pensional de los docentes vinculados al FOMAG, sin que existiere reproche alguno contra la decisión de primera instancia. A su vez, afirmó que el Tribunal aplicó la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 proferida por esta corporación y accedió a reconocer la pensión con la inclusión de todos los emolumentos devengados por la accionante, pasando por alto, a su juicio, que para el ingreso base de liquidación solo deben tenerse en cuenta los factores sobre los cuales se efectuaron cotizaciones, según la sentencia del 28 de agosto de 2018, dictada por el Consejo de Estado. 57.

Lo anterior, observa la Sala, dista de la realidad, puesto que según se expuso en el acápite de antecedentes de esta sentencia, en el fallo de primera instancia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca ordenó que la liquidación de la pensión de la señora Santa Ana Villamil de Adames se efectuara con la inclusión del sueldo y la doceava parte de la prima de vacaciones.

Ello, al decidir apartarse de la sentencia del 4 de agosto de 2010, y acoger, según lo precisó, las reglas fijadas en la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019, en la que esta corporación definió que los factores que se deben tener en cuenta en la liquidación de la pensión de jubilación de la Ley 33 de 1985 son solo aquellos sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes o que estuviesen previstos en la Ley 62 de 1985. 58.

Así, se advierte que el recurso interpuesto no es congruente con el fallo de primera instancia, en la medida que el Tribunal declaró precisamente que la pensión de jubilación reconocida a la accionante se liquidaría solo con la inclusión de los factores salariales sobre los que realizó aportes. Tal situación impide a la Sala inferir el desacuerdo de la entidad con la decisión de primera instancia; máxime cuando sus argumentos se dirigen a cuestionar una decisión que no se adoptó, esto es, la supuesta liquidación de la pensión con la inclusión de todo lo devengado por la demandante. 59.

En este orden de ideas, se considera que la apelación interpuesta por la parte accionada resulta fallida, en tanto los argumentos esbozados en el recurso no representan reproches concretos contra la justificación que desarrolló el Tribunal para ordenar el referido reconocimiento pensional. Esto quiere decir que no existe relación directa, en términos de confrontación, entre el sustento del recurso de apelación y las razones que fundamentan la decisión de primera instancia respecto al derecho a la pensión. 60.

Lo antes expuesto, impide analizar, en el marco del recurso de apelación, como se dijo en el acápite normativo y jurisprudencial de esta sentencia, la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca de reconocer la pensión solicitada por cuanto no existe reparo alguno que la ataque de manera directa, concreta, clara y precisa. 61.

Así las cosas, se declarará fallida la apelación interpuesta por la parte demandada y, en consecuencia, se dejará incólume la sentencia de primera instancia en cuanto accedió a al reconocimiento de una pensión de jubilación a favor de la accionante. Radicación: 25000-23-42-000-2018-02442-01 (0495-2025) Demandante: Santa Ana Villamil de Adames Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 3.5.

Conclusión de la decisión 62. Advertido que el recurso de apelación interpuesto por el FOMAG contra la sentencia de primera instancia, respecto al reconocimiento y pago de la pensión de jubilación, carece de reproche alguno, en tanto no precisa los aspectos que no se comparten de esta, la apelación resulta fallida. En consecuencia, se dejará incólume la decisión impugnada. 3.6.

Costas 63. La presente providencia acoge el criterio de interpretación mayoritario18 de la Subsección sobre el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, consistente en que para decretar la condena en costas debe verificarse que la parte vencida actuó de manera temeraria o de mala fe. Por lo tanto, no hay lugar en el caso de autos a imponer dicha condena, en atención a que no se advierte que aquella haya incurrido en las anteriores conductas. 64.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: DECLARAR fallida la apelación interpuesta por la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, contra la sentencia proferida el 21 de mayo de 2024 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Dejar incólume la sentencia impugnada.

TERCERO: Sin condena en costas en segunda instancia.

CUARTO: En firme esta sentencia, devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo SAMAI. 18 La magistrada ponente considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias razones a saber: (i) El artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso - administrativo.

(ii) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». (iii) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas».

(iv) El inciso segundo del artículo 188 no morigera el criterio objetivo, por el contrario, amplía su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». (v) Los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA.

Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.”.

En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, M.P. William Hernández Gómez, rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14). Radicación: 25000-23-42-000-2018-02442-01 (0495-2025) Demandante: Santa Ana Villamil de Adames Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx