Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Bogotá, D.C., once (11) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 44001-23-40-000-2019-00178-01 (30275) Demandante: Organización Wayúu Painwashi Demandado: Departamento de La Guajira y otro Temas: Devolución de pago de lo no debido.

Estampillas departamentales «Pro-Cultura, Pro-Universidad de La Guajira, Pro- Desarrollo fronterizo y Pro-Desarrollo Departamental». Exclusión de actos o contratos celebrados entre entidades públicas. Organizaciones indígenas. Artículo 330 de la Ordenanza 388 de 2014. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 25 de septiembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de La Guajira, el cual resolvió1: “Primero: Negar las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la organización Wayuu Painwashi contra el Departamento de La Guajira, conforme a las razones expuestas en precedencia. Segundo: Sin condena en costas.

(…)”

ANTECEDENTES El 2 de noviembre de 2018, la Organización Wayúu Painwashi solicitó al Distrito de Riohacha la devolución de $1.001.427.798, correspondientes a retenciones practicadas por los contratos 003 del 2011, 012 de 2013, 024 y 039 de 2014 y 022 de 2015, por concepto de las estampillas Pro-Desarrollo departamental, Pro- Desarrollo fronterizo y Pro-Universidad de La Guajira.

Subsidiariamente, solicitó que, de no aceptarse los valores reclamados, se certificara el monto descontado y se devolvieran las sumas procedentes2. Mediante oficio del 22 de noviembre de 20183, el Distrito de Riohacha estimó procedente la devolución reclamada. No obstante, precisó que su intervención se limitó a actuar como agente retenedor, por lo que remitió el asunto al Departamento de La Guajira, a efectos de que dicha autoridad adoptara la decisión de fondo4. 1 Samai, exp.

Tribunal, índice 62, arch. «54incorporaexped_00020190017800pdf », p. 267. 2 Ibidem, pp. 58-63. 3 Ibidem, pp. 64-65. 4 Ibidem, pp. 67-68. Radicado: 44001-23-40-000-2019-00178-01 (30275) Demandante: Organización Wayúu Painwashi Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 El 4 de junio de 2019, la Organización reiteró su solicitud directamente ante el Departamento5 (excluyendo el contrato 003 del 2011), autoridad que, el 11 de septiembre siguiente, la negó por extemporánea6.

DEMANDA En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 (en adelante, CPACA), la parte demandante formuló las siguientes pretensiones7: “Primero: Declárese nulo el acto administrativo de fecha 11 de septiembre de 2019, por medio de la cual se negó el reconocimiento y la devolución de las sumas de dinero descontados ilegalmente por el Distrito de Riohacha con ocasión de la celebración del contrato de prestación de servicios educativos números 022 del año 2015, 024, 039 del año 2014, y 012 del año 2013, celebrados entre la Alcaldía Distrital de Riohacha y la Organización Wayuu Painwashi.

Segundo: En consecuencia, y como restablecimiento del derecho, ordénese a la Gobernación del Departamento de la Guajira, y la Alcaldía Distrital de Riohacha, realizar las devolución de los dineros correspondientes a las retenciones y descuentos, con ocasión del contrato de prestación de servicios educativos número 022 del año 2015, 024, 039 del año 2014, y 012 del año 2013, que la Alcaldía Distrital de Riohacha, descontó como simple retenedor a la Organización Wayuu Painwashi, por la suma de (…) ($1.067.061.976) por concepto de impuestos de estampillas Pro-Desarrollo Fronterizo, Gobernación-Universidad de la Guajira y estampilla Pro-Cultura.

Tercero: También a título de restablecimiento del derecho ordénese a la Gobernación del Departamento de La Guajira, y Alcaldía Distrital de Riohacha, pagar a la Organización Wayuu Painwashi, los intereses moratorios legales que se han generado por el incumplimiento de esta obligación legal. Cuarto: Ordenar dar cumplimiento de la sentencia que se profiera conforme a los artículos 189, 192 del CPACA.” Invocó como disposiciones normativas vulneradas los artículos 2° del Decreto 1088 de 1993; 151 y 288 del Acto Legislativo 01 del 2001; 2°, numeral 4°, literal c) de la Ley 1150 del 2007; 330 de la Ordenanza 388 del 2014; y 356 y 357 de la Constitución Política; asimismo, adujo vulneradas la Ley 715 del 2001 y el Decreto 2500 de 2010.

Como concepto de violación expuso lo siguiente: Sostuvo que por estar conformada como una asociación de autoridades tradicionales indígenas ostenta la calidad de entidad pública de carácter especial, dotada de personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, conforme al artículo 2 del Decreto 1088 de 1993. En virtud de tal calidad, —que afirmó, no fue controvertida por la Administración distrital ni departamental—, señaló que los descuentos practicados por la Alcaldía de Riohacha por concepto de estampilla pro departamental, pro desarrollo fronterizo y gobernación-universidad carecen de sustento jurídico, pues los contratos celebrados con otras entidades de derecho público se encuentran excluidos del pago de esos gravámenes, en los términos del artículo 330 de la Ordenanza 388 de 2014. 5 Ibidem, pp. 70-78. 6 Ibidem, pp. 79, 80-84. 7 Samai, exp.

Tribunal, índice 62, arch. «54incorporaexped_00020190017800pdf », pp. 3-4. Radicado: 44001-23-40-000-2019-00178-01 (30275) Demandante: Organización Wayúu Painwashi Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Alegó que el Departamento de La Guajira negó la devolución de las sumas descontadas con fundamento en una presunta extemporaneidad, sin considerar que el artículo 620 de la citada Ordenanza 388 prevé que las solicitudes de devolución por pagos en exceso o de lo no debido pueden presentarse dentro del término de prescripción de la acción ejecutiva, esto es, cinco años, conforme al artículo 2536 del Código Civil, modificado por la Ley 791 de 2002.

Con fundamento en ello, solicitó la nulidad del acto expedido por la Oficina Jurídica Departamental. Finalmente, refirió que los contratos objeto de descuento estaban financiados con recursos del Sistema General de Participaciones, destinados constitucional y legalmente a la prestación del servicio educativo y a la atención de la primera infancia. A partir de esa premisa, sostuvo que aquellos no podían ser afectados con estampillas departamentales, pues tenían destinación específica y debían ejecutarse separadamente, sin unidad de caja ni posibilidad de embargo o gravamen que redujera su finalidad pública.

OPOSICIÓN El Distrito Especial, Turístico y Cultural de Riohacha solicitó declarar su falta de legitimación en la causa por pasiva, al considerar que los hechos de la demanda son oponibles únicamente al Departamento de La Guajira8. Explicó que, conforme a la Certificación 1900020230019 del 15 de marzo de 2023, el Distrito se encuentra a paz y salvo por los pagos de estampillas correspondientes a las vigencias reclamadas, pues los valores retenidos en los contratos de prestación de servicios educativos 012 de 2013, 024 y 039 de 2014 y 022 de 2015 fueron girados al Departamento, como titular del tributo.

El Departamento de La Guajira no contestó la demanda. SENTENCIA APELADA El 25 de septiembre de 2024 el Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira negó las pretensiones de la demanda, sin condena en costas9. Como fundamento de su decisión, adujo que el artículo 5 del Decreto Ley 1088 de 1993 exige, para la constitución de asociaciones de cabildos o autoridades tradicionales indígenas como entidades de derecho público de carácter especial, la manifestación escrita del cabildo o autoridad tradicional, previo concepto favorable de la comunidad conforme a sus usos y costumbres.

Sin embargo, frente al caso concreto, precisó que el certificado de existencia y representación legal de la demandante no permitía tener por acreditado el cumplimiento de esas exigencias, pues allí figuraba constituida como una entidad sin ánimo de lucro. De ese modo, concluyó que los contratos celebrados con dicha organización no estaban excluidos del pago de las estampillas.

Agregó que, si bien el Decreto 2500 de 2010 autoriza a las entidades territoriales a contratar la administración de la atención educativa con distintas formas organizativas indígenas, esa habilitación no les confiere a todas ellas la condición de entidades públicas. En el caso concreto, reiteró que la demandante actuó como organización indígena y no bajo alguna de las formas asociativas previstas en el 8 Samai, exp.

Tribunal, índice 62, arch. «54incorporaexped_00020190017800pdf », pp. 137-145. 9 Ibidem, pp. 246-247. Radicado: 44001-23-40-000-2019-00178-01 (30275) Demandante: Organización Wayúu Painwashi Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Decreto Ley 1088 de 1993, por lo que conservaba la naturaleza de persona jurídica de derecho privado.

Finalmente, desestimó el argumento según el cual los contratos estaban exentos (sic) de todo gravamen por estar financiados con recursos del Sistema General de Participaciones. Al respecto, consideró que los artículos 283, 298 y 306 de la Ordenanza 388 de 2014 no gravan tales recursos, sino la suscripción de contratos, convenios y adiciones en los que participe una entidad territorial, como el Distrito de Riohacha.

RECURSO DE APELACIÓN La demandante interpuso recurso de apelación10, a través del cual solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se acceda las pretensiones de la demanda. A tal efecto, refirió que ni el Distrito de Riohacha ni el Departamento de la Guajira formularon reparo alguno frente a su naturaleza como entidad pública.

Sin embargo, el Tribunal negó las pretensiones bajo la consideración de que la Organización era, en realidad, una entidad de derecho privado, debido a que su personería jurídica fue registrada en la Cámara de Comercio de La Guajira; lo anterior, sin advertir que dicho registro se efectuó únicamente a efectos de cumplir los requisitos exigidos para contratar con el Distrito, y que aquel no era modificatorio de su calidad.

Sostuvo que el a quo desconoció el artículo 330 de la Ordenanza 388 de 2014, que establece como excluidos del pago de estampillas «los actos, contratos o convenios que se celebran entre entidades públicas o administrativas, del orden Nacional, departamental y municipales (…)». Asimismo, sostuvo que el Tribunal interpretó equivocadamente el Decreto 1088 de 1993, pues desconoció que las asociaciones de autoridades indígenas se orientan al desarrollo social de sus territorios y que, en este caso, los contratos educativos objeto de descuento fueron celebrados para fortalecer a los niños, niñas y adolescentes de la etnia Wayúu, en ejercicio de la autonomía de los resguardos y de su derecho a participar en los ingresos corrientes de la Nación. Agregó que, conforme al numeral 2.º del artículo 4.º del Decreto 1386 de 1994, cuando en un resguardo existen dos o más cabildos o autoridades indígenas y no hay cabildo mayor, dichas autoridades pueden conformar asociaciones para celebrar convenios o contratos, de acuerdo con el Decreto 1088 de 1993, o elegir su propio representante para esos mismos efectos.

Así, según la apelante, el Tribunal desconoció que existen dos formas de organización indígena: la constitución de asociaciones de autoridades tradicionales y la reunión independiente de autoridades que no desean constituir una asociación. En el caso concreto, afirmó que las autoridades tradicionales acudieron a esta última forma de organización, adquirieron personería jurídica mediante la Resolución 1525 de 1992, expedida por la Secretaría de Gobierno del Departamento de La Guajira, y posteriormente la inscribieron en la Cámara de Comercio mediante el acta de constitución 1.° del 15 de agosto de 2015, únicamente para efectos de contratación. Por ello, sostuvo que dicha inscripción no alteraba su naturaleza jurídica, pues la organización estaba integrada por autoridades tradicionales pertenecientes al 10 Samai, exp.

Tribunal, índice 62, arch. «54incorporaexped_00020190017800pdf », pp. 284-286. Radicado: 44001-23-40-000-2019-00178-01 (30275) Demandante: Organización Wayúu Painwashi Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 resguardo ampliado de la Media y Alta Guajira, y su representante legal era miembro de una autoridad tradicional.

TRÁMITE PROCESAL EN SEGUNDA INSTANCIA El recurso se admitió mediante auto del 20 de febrero de 202611. Las partes y el ministerio público guardaron silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA Se decide la legalidad del acto administrativo del 11 de septiembre de 2019, por medio del cual la Gobernación del Departamento de La Guajira negó la devolución de las sumas retenidas por el Distrito de Riohacha a la Organización Wayúu Painwashi, por concepto de las estampillas Pro-Desarrollo Departamental, Pro- Desarrollo Fronterizo y Pro-Universidad, recaudadas con ocasión de los contratos de administración de servicios educativos 012 de 2013, 024 y 039 de 2014 y 022 de 2015, celebrados entre la organización y el Distrito.

En los términos del recurso de apelación interpuesto por la demandante -apelante única-, corresponde a la Sala establecer si la Organización Wayúu Painwashi ostentaba la calidad de entidad pública o administrativa para efectos de la exclusión prevista en el literal a) del artículo 330 de la Ordenanza 388 de 201412, expedida por la Asamblea Departamental de La Guajira.

En este caso, el alcance del recurso se encuentra determinado por el enfoque de la sentencia apelada. En efecto, aunque la demanda cuestionó la negativa de devolución desde la oportunidad de la solicitud, el Tribunal examinó la controversia a partir de la titularidad del derecho reclamado13. De ahí que los reparos de apelación se orienten a discutir la calidad jurídica de la Organización Wayúu Painwashi y la procedencia de la exclusión prevista en el artículo 330 de la Ordenanza 388 de 2014.

Así, en atención al alcance propio del recurso de apelación, previsto en el artículo 320 del CGP, el estudio de esta instancia se limitará a la cuestión decidida por el Tribunal y a los reparos concretos formulados por la apelante. Bajo esa delimitación, y dado que esta Sección ya se pronunció en un asunto anterior entre las mismas partes y con identidad sustancial de hechos14, el análisis se desarrollará en línea con esa decisión, sin perjuicio de las particularidades del acto administrativo aquí demandado.

Procedencia de la exclusión del pago de las estampillas Pro-Desarrollo Departamental, Pro-Desarrollo Fronterizo y Pro-Universidad frente a la Organización Wayúu Painwashi La apelante sostuvo que tiene derecho a la devolución de las sumas pagadas al Departamento de La Guajira por concepto de las estampillas Pro-Desarrollo Departamental, Pro-Desarrollo Fronterizo y Pro-Universidad, al considerar que está excluida de dichos gravámenes por su naturaleza de entidad pública especial.

En 11 Samai, exp. CE, índice 04. 12 «Por la cual se compilan y armonizan las normas tributarias del estatuto de rentas departamental» 13 En la sentencia de primera instancia, el Tribunal Administrativo de La Guajira circunscribió el análisis a la naturaleza jurídica de la demandante. 14 Exp. 27072, MP. Myriam Stella Gutiérrez. Radicado: 44001-23-40-000-2019-00178-01 (30275) Demandante: Organización Wayúu Painwashi Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 esos términos, la prosperidad del cargo exige verificar si la apelante acreditó la calidad jurídica que invocó como fundamento de la exclusión del pago de estampillas.

El artículo 330 de la Ordenanza 388 de 2014 regula las exclusiones al pago de estampillas en los siguientes términos: “Artículo 330.- Exclusiones. Se encuentran excluidos del pago de estampillas los actos y documentos que se relacionan a continuación: a) Los actos, contratos o convenios que se celebren entre entidades públicas o administrativas del orden nacional, departamental y municipal, siempre y cuando en ellos no intervengan entidades o sujetos de derecho privado.

Para efectos de esta exclusión, las sociedades de economía mixta deberán tener como mínimo el 70% de capital público. (…)” (Subrayado de la Sala) Para establecer si dicha calidad fue acreditada por la Organización Wayúu Painwashi, resulta necesario precisar el marco normativo de los contratos para la administración de la atención educativa en el contexto del Sistema Educativo Indígena Propio —SEIP, así como las categorías de sujetos habilitados para celebrarlos.

De los contratos de administración de la atención educativa en el marco del SEIP y de los sujetos habilitados para celebrarlos La Constitución Política reconoce el carácter pluralista del Estado y ordena proteger la diversidad étnica y cultural de la Nación. Ese mandato, previsto en los artículos 7, 13 y 70 superiores, fundamenta el derecho a la etnoeducación, entendido como una garantía orientada a preservar la identidad cultural, superar desigualdades estructurales y asegurar la autonomía de los pueblos étnicos, conforme lo precisó la Corte Constitucional en la Sentencia SU-245 de 202115.

En materia educativa, dicho reconocimiento constitucional fue desarrollado por el Decreto 2500 de 201016, el cual reguló la contratación de la administración de la atención educativa por parte de las entidades territoriales certificadas con los cabildos, autoridades tradicionales indígenas, asociaciones de autoridades tradicionales indígenas y organizaciones indígenas para garantizar el derecho a la educación propia en el marco del proceso de construcción e implementación del sistema educativo indígena propio (SEIP).

Tal distinción resulta relevante porque, aun cuando el Decreto 2500 de 2010 no contiene una definición expresa de cada una de las entidades habilitadas para contratar, su artículo 3.° permite colegir su naturaleza jurídica diferenciada a partir de la modalidad de selección prevista según la calidad del contratista. En efecto, la norma dispone que, si el contratista es una autoridad indígena, el proceso de selección se surte conforme al literal c) del numeral 4 del artículo 2 de la Ley 1150 15 MP.

Diana Fajardo Rivera. 16 «Por el cual se reglamenta de manera transitoria la contratación de la administración de la atención educativa por parte de las entidades territoriales certificadas, con los cabildos, autoridades tradicionales indígenas, asociación de autoridades tradicionales indígenas y organizaciones indígenas en el marco del proceso de construcción e implementación del sistema educativo indígena propio SEIP».

Radicado: 44001-23-40-000-2019-00178-01 (30275) Demandante: Organización Wayúu Painwashi Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 de 200717, relativo a los contratos interadministrativos18, esto es, los suscritos entre personas jurídicas de derecho público. Por otra parte, si el contratista es una organización indígena representativa de uno o más pueblos indígenas, la selección se adelanta conforme al literal h) del mismo numeral, referido a la contratación directa con personas naturales19.

El alcance de esas categorías debe precisarse a partir de las normas que regulan los cabildos, las autoridades tradicionales indígenas y sus asociaciones. El artículo 2.14.7.1.2 del Decreto 1071 de 201520 —compilatorio del Decreto 2164 de 1995— define las autoridades tradicionales como los miembros de una comunidad21 indígena que ejercen, dentro de su estructura cultural, funciones de organización, gobierno, gestión o control social; y los cabildos indígenas como entidades públicas especiales, integradas por miembros de una comunidad indígena, elegidos y reconocidos por esta, con funciones de representación, autoridad y gestión conforme a la ley, sus usos, costumbres y reglamento interno. Por su parte, el Decreto 1088 de 199322 establece que las asociaciones de cabildos y/o autoridades tradicionales indígenas son entidades de derecho público de carácter especial, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, las cuales deben registrarse ante la Dirección de Asuntos Indígenas, Minorías y ROM del Ministerio del Interior para desarrollar sus actividades.

De este recuento normativo se colige que el Decreto 2500 de 2010 no equiparó a las organizaciones indígenas con los cabildos, las autoridades tradicionales indígenas ni las asociaciones de estas autoridades. Por el contrario, al prever modalidades de contratación y requisitos diferenciados, permitió advertir que la sola condición de organización indígena no comportaba, por sí sola, la naturaleza de entidad pública o de derecho público especial.

La misma distinción se advierte en el artículo 7.º del Decreto 2500 de 2010, que estableció requisitos diferenciados según la calidad del contratista: cuando se trata de autoridades indígenas o asociaciones de autoridades indígenas, debe aportarse certificación expedida por la Dirección de Asuntos Indígenas, Minorías y ROM del Ministerio del Interior; en los demás casos, como el de las organizaciones indígenas, se exige estar registrado en Cámara de Comercio y contar con el aval de las autoridades indígenas respectivas.

Esa lectura se confirma con la Resolución 018858 del 11 de diciembre de 2018, expedida por el Ministerio de Educación Nacional23, en la cual se precisó que las 17 «Por medio de la cual se introducen medidas para la eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones generales sobre la contratación con Recursos Públicos». 18 Ley 1150 de 2007. «Artículo 2: ( ) 4.

Contratación directa ( ) c) <Inciso 1o. modificado por el artículo 92 de la Ley 1474 de 2011. Contratos interadministrativos, siempre que las obligaciones derivadas del mismo tengan relación directa con el objeto de la entidad ejecutora señalado en la ley o en sus reglamentos. ( )». 19 Ley 1150 de 2007. «Artículo 2: ( ) 4. Contratación directa ( ) h) Para la prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, o para la ejecución de trabajos artísticos que sólo puedan encomendarse a determinadas personas naturales;

( )». 20 «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural». 21 Según el artículo 2.14.7.1.2. del Decreto 1071 del 2015, las comunidades o parcialidades indígenas son «el grupo o conjunto de familias de ascendencia amerindia, que tienen conciencia de identidad y comparten valores, rasgos, usos o costumbres de su cultura, así como formas de gobierno, gestión, control social o sistemas normativos propios que la distinguen de otras comunidades, tengan o no títulos de propiedad, o que no puedan acreditarlos legalmente, o sus resguardos fueron disueltos, divididos o declarados vacantes». 22 «Por el cual se regula la creación de las asociaciones de Cabildos y/o Autoridades Tradicionales Indígenas». 23 «Por las cual se expiden los Lineamientos Técnicos – Administrativos, los Estándares y las Condiciones Mínimas del Programa de Alimentación Escolar- PAE para Pueblos Indígenas».

Radicado: 44001-23-40-000-2019-00178-01 (30275) Demandante: Organización Wayúu Painwashi Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 autoridades indígenas, cabildos, resguardos y asociaciones de autoridades tradicionales actúan en calidad de entidades públicas de carácter especial, mientras que las organizaciones indígenas lo hacen en condición de entidades sin ánimo de lucro: “5.1.

Para efectos de los lineamientos establecidos en la presente norma se entiende por las autoridades indígenas, cabildos, resguardos y asociaciones de autoridades tradicionales, en su calidad de entidades públicas de carácter especial y las organizaciones indígenas en su condición de entidades sin ánimo de lucro, actúan como apoyo de las entidades territoriales, para que estas puedan prestar el servicio de alimentación escolar de manera pertinente en el marco del respeto a la diversidad étnica y cultural.

( ) aplicando las modalidades de selección establecidas en el artículo 3 del Decreto 2500 de 2010”. Cabe precisar que las entidades sin ánimo de lucro creadas para adelantar actividades en comunidades indígenas se encuentran reguladas por el Decreto 1407 de 199124, cuyo artículo 1.º atribuye el reconocimiento, suspensión y cancelación de su personería jurídica a la Dirección de Asuntos Indígenas del Ministerio de Gobierno —hoy Ministerio del Interior—, a las gobernaciones o a las autoridades locales, según su ámbito de actuación. A su turno, el artículo 32 asigna su inspección y vigilancia al Ministerio de Gobierno, en el nivel nacional, y a los gobernadores, en el ámbito departamental.

Con ocasión de la expedición del Decreto 427 de 199625, reglamentario del Decreto Ley 2150 de 199522, el registro de estas entidades quedó a cargo de las Cámaras de Comercio26. Por todo lo expuesto, la Sala observa que, para el momento de la suscripción de los contratos de administración del servicio educativo 012 de 2013, 024 y 039 de 2014 y 022 de 2015, las organizaciones indígenas a las que se refería el Decreto 2500 de 2010 correspondían a entidades de derecho privado sin ánimo de lucro, y no a cabildos, autoridades tradicionales indígenas ni asociaciones de estas autoridades.

El caso de la Organización Wayúu Painwashi Definido el alcance normativo de las categorías habilitadas para contratar la administración de la atención educativa, corresponde verificar de qué forma se encontraba constituida la demandante para la época de los contratos discutidos. En el caso concreto, obra en el expediente certificado de existencia y representación legal expedido por la Cámara de Comercio de La Guajira el 28 de noviembre de 201827, en el cual consta que la Organización Wayúu Painwashi se encuentra inscrita en el Registro de Entidades sin Ánimo de Lucro y de la Economía Solidaria, bajo la categoría de persona jurídica principal, y que su organización jurídica corresponde a una entidad sin ánimo de lucro.

Asimismo, el certificado indica que su actividad principal es la identificada con el código P8560 «actividades de apoyo a la educación» y que dentro de su objeto social se encuentran, entre otras, finalidades relacionadas con el bienestar de las comunidades indígenas, la defensa de sus 24 «Por el cual se reglamenta el reconocimiento, suspensión y cancelación de personería jurídica a las fundaciones y corporaciones de carácter nacional, regional y local que desarrollen actividades relacionadas con las comunidades indígenas». 25 Decreto 427 de 1996. «Artículo 2.

Conforme a lo dispuesto por los artículos 40 a 45 y 143 a 148 del Decreto 2150 de 1995 se registrarán en las Cámaras de Comercio las siguientes personas jurídicas sin ánimo de lucro: ( ) 11. Corporaciones, asociaciones y fundaciones creadas para adelantar actividades en comunidades indígenas». 26 Sobre este asunto, ver Consejo de Estado.

Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 14 de junio de 2023. Radicado: 11001030600020220023000. MP. María del Pilar Bahamón Falla. 27 Samai, exp. Tribunal, índice 62, arch. «54incorporaexped_00020190017800pdf », pp. 87-91. Radicado: 44001-23-40-000-2019-00178-01 (30275) Demandante: Organización Wayúu Painwashi Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 territorios, cultura y tradición, así como la promoción de una educación propia, bilingüe e intercultural.

Da cuenta, además, de que la entidad encargada de ejercer su inspección, vigilancia y control es la Gobernación de La Guajira. Conforme a lo anterior, los elementos consignados en el certificado de existencia y representación legal permiten concluir que la Organización Wayúu Painwashi recibió el tratamiento jurídico propio de las entidades sin ánimo de lucro creadas para adelantar actividades en comunidades indígenas.

En efecto, su personería jurídica fue reconocida por una autoridad del orden departamental, su constitución fue inscrita en el registro de entidades sin ánimo de lucro llevado por la Cámara de Comercio y su inspección, vigilancia y control quedó a cargo de la Gobernación de La Guajira. Tales circunstancias se corresponden con el régimen previsto en el Decreto 1407 de 1991, que atribuyó el reconocimiento de la personería jurídica y la inspección de estas entidades a autoridades nacionales, departamentales o locales, según su ámbito de actuación, y con el Decreto 427 de 1996, que asignó a las cámaras de comercio el registro de las entidades sin ánimo de lucro.

No desvirtúa lo anterior el hecho de que la demandante invoque su condición de «organización indígena». Como se explicó, el Decreto 2500 de 2010 habilitó a las entidades territoriales para contratar la administración de la atención educativa con organizaciones indígenas, pero no les atribuyó por esa sola razón la calidad de entidades públicas.

Antes bien, la normativa distinguió entre autoridades indígenas o asociaciones de autoridades indígenas, de una parte, y organizaciones indígenas, de otra, y asignó a estas últimas una modalidad contractual distinta a la de los contratos interadministrativos. Por lo tanto, la calidad de organización indígena podía habilitarla para contratar en el marco del SEIP, pero no la convertía automáticamente en entidad pública o administrativa para efectos de la exclusión tributaria invocada.

Tampoco resulta aplicable el Decreto 1088 de 1993, pues dicha regulación se refiere a las asociaciones de cabildos y/o autoridades tradicionales indígenas, a las que reconoce naturaleza de derecho público de carácter especial. En el expediente no obra prueba de que la Organización Wayúu Painwashi se hubiera constituido mediante manifestación escrita de cabildos o autoridades tradicionales indígenas, que estuviera conformada por tales sujetos, ni que se encontrara registrada ante la Dirección de Asuntos Indígenas, Minorías y ROM del Ministerio del Interior.

Por ello, no podía ser asimilada a una asociación de cabildos o autoridades tradicionales indígenas para efectos de la exclusión invocada. En esas condiciones, al acreditarse que la Organización Wayúu Painwashi estaba constituida como persona jurídica de derecho privado sin ánimo de lucro, y no como cabildo, autoridad tradicional indígena ni asociación de autoridades tradicionales, no se encontraba comprendida en el supuesto previsto en el literal a) del artículo 330 de la Ordenanza 388 de 2014.

Cabe señalar que en nada modifica esta conclusión que el Distrito de Riohacha hubiera considerado procedente la devolución al remitir la solicitud al Departamento de La Guajira, pues dicha apreciación no define la naturaleza jurídica de la organización ni resulta vinculante para el juez. En consecuencia, no había lugar a la exclusión del pago de estampillas y el cargo de apelación no prospera.

Radicado: 44001-23-40-000-2019-00178-01 (30275) Demandante: Organización Wayúu Painwashi Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Condena en costas De conformidad con lo previsto en los numerales 1° y 3° del artículo 365 del CGP, aplicable por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, según el Acuerdo PCSJA25-12355 del 28 de noviembre de 2025, procede la condena en costas en segunda instancia contra la demandante al haberse resuelto desfavorablemente el recurso de apelación y confirmado la sentencia de primera instancia. Al efecto, se tasan las agencias en derecho en un (1) smlmv.

Por lo tanto, se ordenará al tribunal dar trámite al respectivo incidente de liquidación de la condena en costas, conforme a las reglas consagradas en el artículo 366 del CGP. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.

Confirmar la sentencia del 25 de septiembre de 2024, emitida por el Tribunal Administrativo de La Guajira. 2. Condenar en costas a la demandante en esta instancia, en el componente de agencias en derecho en (1) SMLMV. En consecuencia, ordenar al Tribunal que dé trámite al respectivo incidente, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. Notifíquese y comuníquese.

Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La presente providencia se aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad de este documento pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador