1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá, D.C., primero (01) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2023-06520-00 Accionante: Gladys Elena Santa Castaño Accionado: Consejo Superior de la Judicatura y otros Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA / Concede amparo en acatamiento a la sentencia SU- 296 de 2023 – Derecho fundamental al descanso de los servidores de la Rama Judicial que pertenecen al régimen de vacaciones individuales.
Surtido el trámite de ley1, sin que se advierta irregularidad o causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia dentro del proceso de amparo constitucional formulado por la señora Gladys Elena Santa Castaño contra el Consejo Superior de la Judicatura, el Consejo Seccional de la Judicatura de Antioquia, la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín y el Juzgado Promiscuo de Familia de la Ceja.
I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1.- La señora Gladys Elena Santa Castaño instauró acción de tutela, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al trabajo en condiciones dignas, igualdad y salud. Estima que tales prerrogativas fueron vulneradas por las autoridades accionadas al no realizar las acciones pertinentes para garantizar el disfrute de sus vacaciones. 2.- Según se ilustra en la demanda, las pretensiones en ella contenidas se contraen a lo siguiente: << 1.
Amparar mi derecho fundamental al trabajo, en condiciones dignas, a la salud de los servidores judiciales, igualdad, que se me viene vulnerando por parte del Consejo Superior de la Judicatura y la Directora Ejecutiva de la Rama Judicial, Seccional Antioquia o quien haga sus veces, y de la Juez Promiscuo de Familia de la Ceja, Antioquia, ordenándole que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación del fallo, inicie las acciones pertinentes en aras de garantizar la 1 Cfr. Decreto 1983 de 2017 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1., 2.2.3.1.2.4. y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-06520-00 Accionante: Gladys Elena Santa Castaño Accionado: Consejo Superior de la Judicatura y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 2 provisión de los recursos y proceda a expedir el respectivo CERTIFICADO DE DISPONIBILIDAD PRESUPUESTAL DE REEMPLAZO que se requieren para que la JUEZ PROMISCUO DE FAMILIA DE LA CEJA, ANTIOQUIA, también proceda a concederme las vacaciones renumeradas a que por ley tengo derecho y que se encuentran causadas desde el 9 de abril de 2022 al 8 de abril de 2023, que solicité del 28 de noviembre de 2023 hasta el 22 de diciembre d 2023, ambas fechas inclusive, y me fueron negadas. 2.
Que se ordene a la Directora Ejecutivo de la OFICINA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL SECCIONAL ANTIOQUIA- Dirección Financiera, o quien haga sus veces, que omita tener como fundamento para la expedición del Certificado de Disponibilidad Presupuestal de los empleados, la Circular PSAC11-44 de noviembre 23 de 2011. 3. Ordenar a la Directora Ejecutiva de la OFICINA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL SECCIONAL ANTIOQUIA- Dirección Financiera, o quien haga sus veces, que cada vez que la suscrita como empleada adscrita al JUZGADO PROMISUCO DE FAMILIA DE LA CEJA ANTIOQUIA, solicite las vacaciones, unas vez causadas y concedidas por la JUEZ PROMISCUO DE FAMILIA DE LA CEJA, ANTIOQUIA, y ante petición del Juzgado, se adelante el trámite pertinente para que se obtenga el CERTIFICADO DE DISPONIBILIDAD PRESUPUESTAL para el reemplazo, durante el disfrute de mis vacaciones como servidora judicial.
Ello para no incurrir en temeridad, toda vez, que no es posible que cada vez que solicite las vacaciones me las nieguen por no contar con el CERTIFICADO DE DISPONIBILIDAD PRESUPUESTAL, y tenga que acudir a esta acción constitucional por los mismos hechos y derechos. >>. 3.- Entre los presupuestos de orden fáctico que respaldan la protección invocada y de las pruebas allegadas se tiene que: 4.- La accionante se desempeña como Secretaria en el Juzgado Promiscuo de Familia de la Ceja.
En ese contexto, solicitó a la titular del aludido despacho la concesión de sus vacaciones, causadas entre el 9 de abril de 2022 y 8 de abril de 2023. 5.- Mediante Resolución número 29 del 17 de octubre de 2023 la Juez en mención negó dicha solicitud argumentando que para garantizar la efectiva prestación del servicio y evitar una sobrecarga laboral era necesario nombrar un reemplazo, pero la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín, a través del oficio DESAJMEO23-4364 del 17 de octubre de 2023, informó que no resultaba posible expedir certificado de disponibilidad presupuestal para ese propósito, en atención a lo previsto en la Circular PSAC11-44 del 23 de noviembre de 2011 expedida por el Consejo Superior de la Judicatura. 6.- Contra esa decisión, la parte actora interpuso recurso de reposición, que fue resuelto desfavorablemente, por medio de la Resolución número 30 del 20 de octubre de 2023.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-06520-00 Accionante: Gladys Elena Santa Castaño Accionado: Consejo Superior de la Judicatura y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 3 7.- La actora sostuvo que la negativa de proveer los recursos necesarios para designar un remplazo mientras disfruta de sus vacaciones, vulneró los derechos fundamentales invocados, puesto que al no contar con el respectivo certificado de disponibilidad presupuestal, todas las funciones que tiene a su cargo no podrán ser ejecutadas durante su periodo vacacional, pues solo quedarían dos empleados para atender todo el trámite, lo que además de afectar la prestación del servicio dada la gran carga laboral que presenta el Despacho para el cual labora, implicaría que una vez se reincorpore, tenga que asumir todo el trabajo acumulado durante el tiempo en que disfrutó de sus vacaciones, afectando con ello su salud física y mental, más aún considerando que desde hace varios años se encuentra en un tratamiento psiquiátrico, como consecuencia del trastorno de ansiedad que le fue diagnosticado. 8.- Sumado a lo anterior, aseveró que la Seccional accionada efectuó una interpretación errónea de la Circular PSAC11-44 del 23 de noviembre de 2011, pues la misma no contiene ninguna disposición que autorice negar los derechos de los empleados de la Rama Judicial, so pretexto de cuestiones de carácter administrativo y económico, pues únicamente se limita a definir el procedimiento aplicable para el régimen de vacaciones de los funcionarios, sin que se haga mención al resto de los servidores judiciales. 9.- Indicó que esa interpretación desconoce los diferentes pronunciamientos que ha emitido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado en torno al derecho al descanso remunerado, que no puede ser transgredido en función del servicio.
B. Trámite procesal y contestación de la demanda 10.- Mediante auto del 27 de octubre de 2023, se dispuso admitir la acción de tutela, notificar de su presentación a las autoridades accionadas, así como vincular a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, en calidad de tercero con interés. Adicionalmente, se ordenó comunicar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, para lo de su cargo.
(i) Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín2 11.- La Seccional manifestó que la falta de disponibilidad presupuestal para efectos de nombrar un remplazo, no constituye un argumento válido para negar el disfrute de las vacaciones de los empleados, ni puede utilizarse como excusa para trasladar la responsabilidad frente a los derechos de un servidor al ordenador del gasto, quien solo actúa como ejecutor de un presupuesto previamente establecido y apropiado para cada vigencia fiscal. 2 Intervención digital contenida en 8 folios.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-06520-00 Accionante: Gladys Elena Santa Castaño Accionado: Consejo Superior de la Judicatura y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 4 12.- Al respecto, precisó que la entidad no cuenta con un presupuesto propio, sino que depende del presupuesto nacional, por lo que debe solicitar al nivel central las apropiaciones correspondientes para gastos.
En razón de ello, afirmó que hasta que no se expida otra reglamentación diferente a la contenida en la Circular PSAC11-44 del 23 de noviembre de 2011, la Unidad de Planeación únicamente va a autorizar la destinación de recursos para el nombramiento de los remplazos de los jueces que pertenecen al régimen de vacaciones individuales o a los empleados que también pertenecen a ese régimen, pero que laboran en despachos cuya planta de personal es de 3 o menos personas. 13.- Con fundamento en lo anterior, adujo que no ha vulnerado en forma alguna los derechos fundamentales invocados por la parte accionante, pues la decisión de negarle sus vacaciones provino directa y exclusivamente de su nominador.
(ii) Consejo Seccional de la Judicatura de Antioquia3 14.- La accionada solicitó declarar la improcedencia de la solicitud de amparo respecto de esa entidad, en la medida en que carece de competencia para atender lo pretendido por la parte accionante, ya que el certificado de disponibilidad presupuestal requerido debe ser tramitado y expedido por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín, en tanto tiene a su cargo el manejo presupuestal y del personal de la Rama Judicial en ese distrito.
(iii) Consejo Superior de la Judicatura, Unidad de Administración de Carrera Judicial y Dirección Ejecutiva de Administración Judicial4 15.- Las entidades solicitaron ser desvinculadas de la presente acción constitucional ante la falta de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que no son las llamadas a responder por los hechos que la actora considera lesivos de sus derechos fundamentales, pues no ostentan la calidad de autoridad nominadora, ni fungen como ordenadores del gasto para apropiar los recursos objeto de reclamo en la solicitud de amparo. 16.- Aunado a lo anterior, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial señaló que la apropiación de recursos para la designación de remplazos de los empleados que pertenecen al régimen de vacaciones individuales está prohibida por la Circular PSAC11-44 del 23 de noviembre de 2011, según la cual dicho presupuesto únicamente está previsto para los servidores que ostentan la calidad de funcionarios y no para los empleados. 17.- Por otro lado, sostuvo que no se integró en forma debida el contradictorio, ya que también debió haberse vinculado al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 3 Intervención digital contenida en 2 folios. 4 Intervenciones digitales contenidas en 27 folios.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-06520-00 Accionante: Gladys Elena Santa Castaño Accionado: Consejo Superior de la Judicatura y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 5 dado que dicha entidad tiene a su cargo la asignación presupuestal para el cumplimiento de las funciones y competencias administrativas del sector público.
En consideración a ello, indicó que con ocasión de la problemática suscitada en el presente asunto, ha adelantado diferentes gestiones ante la cartera ministerial a fin de que se provean los recursos necesarios para el nombramiento de remplazos de los empleados pertenecientes al régimen de vacaciones individuales, por lo que solicitó su vinculación al trámite de tutela. 18.- Con todo, afirmó que la solicitud de amparo carece de subsidiariedad, ya que pretende cuestionar un acto administrativo de carácter general y abstracto, que no es susceptible de ser controvertido mediante la acción de tutela, sino a través de la jurisdicción de lo contencioso administrativo o laboral, como juez natural para dirimir este tipo de asuntos, máxime considerando que en este caso no se acreditó la ocurrencia de un perjuicio irremediable que habilite la intervención del juez de tutela.
Además, resaltó que este último carece de competencia para emitir órdenes que conlleven la apropiación y ejecución del presupuesto de las entidades públicas. 19.- El Juzgado Promiscuo de Familia de la Ceja guardó silencio. II. C O N S I D E R A C I O N E S C. Cuestiones previas (i) Las solicitudes de desvinculación incoadas por el Consejo Superior de la Judicatura, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y la Unidad de Administración de Carrera Judicial 20.- La Sala no accederá a las solicitudes de desvinculación. Respecto al Consejo Superior de la Judicatura se advierte que aun cuando a dicha entidad no le corresponde adelantar de manera directa los trámites requeridos para la expedición del CDP ni el acto administrativo a través del cual se resuelve sobre las vacaciones, lo cierto es que la actividad administrativa que deben desarrollar los diferentes actores de la Rama Judicial está supeditada a las directrices que imparte este órgano. 21.- Tampoco es posible ordenar la desvinculación de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, pues según el artículo 103 de la Ley 270 de 1996, las Seccionales, en su ámbito de jurisdicción, actúan como ordenadores del gasto, pero conforme a las órdenes y direcciones impartidas por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.
Por ende, aunque a la Seccional le corresponde expedir el certificado de disponibilidad presupuestal para efectos de nombrar el remplazo de los servidores que salen a hacer uso de sus vacaciones, la provisión de esos recursos obedece a un trabajo coordinado entre la respectiva seccional y el nivel central. De esta manera, es evidente que le asiste un interés legítimo para intervenir Radicación: 11001-03-15-000-2023-06520-00 Accionante: Gladys Elena Santa Castaño Accionado: Consejo Superior de la Judicatura y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 6 en la presente acción de tutela, pues podría verse afectada con la decisión que adopte el juez constitucional, ante un eventual amparo. 22.- Por otra parte, esta Subsección encuentra que no hay lugar a pronunciarse sobre la solicitud de desvinculación formulada por la Unidad de Administración de Carrera Judicial, comoquiera que esa entidad no fue vinculada al proceso de la referencia. (ii) La solicitud de vinculación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público 23.- La Sala negará la solicitud de vinculación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público propuesta por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, en tanto no se avizora algún interés en cabeza de dicha entidad que la legitime para participar en el proceso de la referencia, pues no se evidencia que pueda estar comprometida en la afectación de los derechos fundamentales invocados por la parte accionante, ni en el cumplimiento de alguna orden, en caso de un amparo. 24.- Lo anterior, considerando que si bien la cartera ministerial tiene a su cargo la gestión de los recursos públicos de la Nación, esa función por sí misma no la legitima para intervenir en todos aquellos asuntos en los que se discutan apropiaciones presupuestales de alguna entidad, más aún si se tiene en cuenta que la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, como órgano técnico administrativo encargado de ejecutar los recursos asignados a la Rama Judicial, cuenta con plena autonomía administrativa y presupuestal.
D. Análisis del caso concreto 25.- En el caso que nos ocupa, la parte actora le atribuye la vulneración de sus derechos fundamentales a las autoridades demandadas al no concederle sus vacaciones, en tanto se abstuvieron de realizar las acciones presupuestales pertinentes para garantizar el disfrute de las mismas. 26.- La posición mayoritaria de la Subsección5 frente a este tipo de asuntos6 partía de considerar que en los mismos no se cumplía el presupuesto de la subsidiariedad ante la existencia de otros medios idóneos y eficaces para obtener la protección de los derechos fundamentales invocados. 5 Ver entre otras, las sentencias proferidas el 4 de junio de 2021 (11001-03-15-000-2021-01633-00), el 21 de octubre de 2022 (11001-03-15-000-2022-02707-01), el 18 de noviembre de 2022 (11001-03-15-000-2022-05422- 00) y el 3 de febrero de 2023 (11001-03-15-000-2022-05047-01).
En las mismas salvó su voto la consejera María Adriana Marín. 6 Los casos analizados abordaron el estudio de asuntos en los que servidores de la Rama Judicial, que ostentaban la calidad de empleados pertenecientes al régimen de vacaciones individuales, solicitaban el amparo de sus derechos fundamentales, cuando les negaban la concesión de sus vacaciones y la expedición de un certificado de disponibilidad presupuestal para la designación de un remplazo mientras disfrutaban de las mismas.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-06520-00 Accionante: Gladys Elena Santa Castaño Accionado: Consejo Superior de la Judicatura y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 7 27.- No obstante, la Sala debió abandonar esa postura7 en atención al criterio de unificación jurisprudencial adoptado recientemente por la Corte Constitucional en sentencia SU-296 de 2023 8, según el cual, en estos casos se acredita el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia, en especial el atinente a la subsidiariedad, lo que da lugar a que el juez de tutela examine el fondo del asunto a fin de determinar la posible vulneración de los derechos fundamentales que se invocan. 28.- A partir de ese análisis y luego de hacer un recuento jurisprudencial sobre el descanso como derecho fundamental autónomo y su relación con el derecho al trabajo en condiciones dignas, así como el marco normativo que regula el trámite administrativo para el otorgamiento de las vacaciones a los empleados y funcionarios judiciales que pertenecen al régimen de vacaciones individuales, la Corte consideró que ante la falta de gestión por parte de las direcciones ejecutivas seccionales de administración judicial para proveer los recursos necesarios para el nombramiento de los remplazos de los servidores que desean disfrutar de su periodo vacacional, la autoridad nominadora se ve forzada a decidir entre garantizar el correcto funcionamiento del despacho a su cargo o velar por los derechos laborales de los empleados que lo conforman, lo que no supone necesariamente algún capricho o arbitrariedad. 29.- Ello, si se tiene en cuenta que los despachos judiciales cuyo régimen de vacaciones es individual tienen una gran carga laboral, en razón al tipo de asuntos que deben tramitar, sumado al hecho de que dicha carga se incrementa por las funciones que deben asumir ante el periodo de vacaciones colectivo de los demás despachos de la Rama Judicial, lo que ha ocasionado la congestión de los mismos. 30.- Además, precisó que si bien la Circular PSAC11-44 del Consejo Superior de la Judicatura no regula el trámite para la concesión de vacaciones individuales a los empleados judiciales, tampoco lo prohíbe, por lo que el hecho de que no se reglamente tampoco significa que aquellos no tengan derecho a que se programen sus vacaciones o a ser remplazados durante su periodo vacacional.
A su vez, resaltó que: <<(…) el tiempo durante el cual el empleado se encuentra de vacaciones debe ser usado exclusivamente para que este descanse, recupere sus energías y, en general, para su propia realización personal y familiar a través de la disposición autónoma de su tiempo libre, lo cual se encuentra estrechamente relacionado con la garantía de la dignidad humana.
De esta manera, la garantía del derecho al descanso no solo implica que se observe su dimensión temporal sino que responde a aspectos sustanciales como la calidad del descanso, el bienestar físico y mental del trabajador, así como su 7 Ver las sentencias de 4 de septiembre de 2023 proferidas en los casos 11001-03-15-000-2023-03556-00 y 11001-03-15-000-2023-04287-00. 8 Los presupuestos fácticos, la ratio decidendi, y las decisiones adoptadas en la misma fueron informados por la Corte Constitucional, a través del Comunicado de Prensa No. 25, referido a las sesiones de Sala Plena de dicha corporación, llevadas a cabo los días 2 y 3 de agosto de 2023.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-06520-00 Accionante: Gladys Elena Santa Castaño Accionado: Consejo Superior de la Judicatura y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 8 autonomía en la gestión del tiempo libre. Por ello, el derecho fundamental al descanso se vería afectado si durante este periodo se le siguen asignando al trabajador tareas o se le mantiene en incertidumbre respecto de la acumulación de las mismas al momento de su reincorporación, lo cual tiene la capacidad de repercutir, sin duda, en su salud física y mental, así como en su bienestar general.>>9 31.- Con fundamento en lo anterior, el Alto Tribunal Constitucional concluyó que tanto la determinación de la autoridad nominadora de negar las vacaciones por necesidades del servicio, así como la decisión de la administración de no expedir un certificado de disponibilidad presupuestal para el nombramiento del remplazo del servidor que sale a disfrutar de su periodo vacacional individual, comporta una transgresión de su derecho fundamental al descanso y, además, podría repercutir en la garantía de otras prerrogativas iusfundamentales como la salud física y mental, y la dignidad humana.
Situación que también impacta el adecuado funcionamiento de la administración de justicia, si se tiene en cuenta que la vulneración de los derechos fundamentales de los accionantes incide en el desempeño de sus labores como servidores judiciales. 32.- En consideración a lo expuesto y ante la similitud fáctica con el caso objeto de estudio, la Sala accederá al amparo deprecado en la demanda.
En consecuencia, ordenará: (i) a la Juez Promiscuo de Familia de la Ceja que conceda las vacaciones solicitadas por la servidora Gladys Elena Santa Castaño y; (ii) a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín que, mediante un trabajo coordinado con la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial adelante las gestiones administrativas y financieras pertinentes a fin de garantizar la correcta prestación del servicio a cargo de la autoridad judicial en mención, mientras su empleada disfruta de su periodo de vacaciones. 33.- En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: AMPARAR el derecho fundamental al descanso de la señora Gladys Elena Santa Castaño.
SEGUNDO: ORDENAR a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín para que, en el término de diez (10) días contados a partir del día siguiente a la notificación de esta providencia, -en coordinación con la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial-, realice los trámites administrativos y presupuestales correspondientes, tendientes a garantizar la correcta prestación del servicio a cargo del Juzgado Promiscuo de Familia de la Ceja, durante el periodo en que la actora haga uso de sus vacaciones. 9 Comunicado número 25 del 2 y 3 de agosto de 2023.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-06520-00 Accionante: Gladys Elena Santa Castaño Accionado: Consejo Superior de la Judicatura y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 9 TERCERO: Una vez cumplido lo anterior, ORDENAR a la Juez Promiscuo de Familia de la Ceja para que, en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de que se le haga entrega del certificado de disponibilidad presupuestal para la designación del remplazo de la accionante, expida el acto administrativo a través del cual conceda las vacaciones deprecadas.
CUARTO: Se ordena NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
QUINTO: De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE10 MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES (E) Aclaración de voto Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 10 VF