Magistrado ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., cinco (05) de agosto de dos mil veintidós (2022). Radicado número: 11001-03-15-000-2022-03114-00. Accionante: Paula Gaviria Betancur. Accionado: Sección B del Tribunal Administrativo del Atlántico y Sección Quinta del Consejo de Estado. Referencia: Acción de tutela. Tema: acción de tutela contra providencias judiciales.
Subtema 1: requisitos generales y específicos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Subtema 2: relevancia constitucional. Subtema 3: acción de cumplimiento, sanción por incurrir en desacato. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide, en primera instancia, la acción de tutela presentada por Paula Gaviria Betancur en contra de la Sección B del Tribunal Administrativo del Atlántico y Sección Quinta del Consejo de Estado.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de tutela Paula Gaviria Betancur, actuando en nombre propio, presentó acción de tutela en procura de la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la tutela judicial efectiva, al buen nombre y al patrimonio. Tales garantías las consideró vulneradas por la Sección B del Tribunal Administrativo del Atlántico y la Sección Quinta del Consejo de Estado, dado que, dentro del incidente de desacato con radicado núm. 08001233300220150012500, han negado sus solicitudes de inaplicación de una sanción impuesta en su contra. 1.2.
Hechos 1.2.1. Luz Helena Pájaro Vargas presentó acción de cumplimiento en contra de la Dirección Nacional de la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, con el fin de que dicha entidad acatara lo establecido en el artículo 119 del Decreto Reglamentario 4800 de 2011, con ocasión de la separación del grupo familiar al que pertenecía como beneficiaria de la ayuda humanitaria por desplazamiento forzado. 1.2.2.
En aquella oportunidad, el asunto correspondió al Tribunal Administrativo del Atlántico, autoridad judicial que, en sentencia el 2 de junio de 2015, ordenó: “1.- (…) a la Dirección Nacional de la Unidad de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, por conducto de su representante legal o a quien haga sus veces, que en el término máximo e improrrogable de cinco (5) días, proceda a dar cumplimiento a los dispuesto en el [a]rtículo 119 del Decreto 4800 de 2011, teniente a iniciar el trámite administrativo correspondiente al grupo familiar al cual se encuentra vinculada la señora Luz Helena Pájaro Vargas (…).
(…)”. Sin embargo, ante el incumplimiento de dicha orden, la señora Pájaro Vargas radicó memorial el 25 de septiembre de 2015, en el que manifestó que la referida entidad había incurrido en desacato. En consecuencia, el Tribunal Administrativo del Atlántico dictó auto el 29 siguiente, en el que ordenó la apertura del respectivo incidente, corrió traslado a las partes y ordenó su notificación. 1.2.3.
El Tribunal Administrativo del Atlántico decidió el incidente de desacato en auto del 21 de abril de 2016, en el que resolvió: “1.- Declarar que la Directora Nacional de la Unidad de Atención y Reparación Integral de Víctimas incurrió en desacato de las órdenes impartidas en el fallo de cumplimiento fechado 2 de junio de 2015. 2.- Imponer como sanción a la Directora Nacional de la Unidad de Atención y Reparación Integral de Víctimas, multa equivalente a cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes, cantidad que deberá consignar a órdenes del Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial” (negritas y subrayado por fuera de texto).
(…)”. 1.2.4. Posteriormente, el grado jurisdiccional de consulta correspondió a la Sección Quinta del Consejo de Estado, autoridad judicial que, en proveído del 8 de junio de 2016, confirmó la sanción impuesta a Paula Gaviria Betancur —quien ocupó el cargo de directora de la entidad hasta el 2 de junio de 2016, fecha en la que fue nombrada consejera presidencial para los derechos humanos—, debido a que era la encargada de acatar las órdenes del fallo de cumplimiento.
También exhortó a Alan Jesús Edmundo Jara Urzola, director nacional de la UARIV en aquel momento, para que cumpliera el fallo del 2 de junio de 2015, en caso de que aún no se hubiera hecho. 1.2.5. Luego, la UARIV solicitó que se declarara que había cumplido el fallo de tutela y que se revocara la sanción impuesta a la señora Gaviria Betancur.
Como fundamentos de su petición, expuso que mediante comunicaciones escritas, identificadas con números de radicado 201672025338591 del 26 de mayo de 2016 y 20166020238431 del 7 de julio de mismo año, resolvió la solicitud de división del grupo familiar elevada por la señora Pájaro Vargas, y como consecuencia de ello, su grupo familiar quedó conformado por ella, en calidad de madre cabeza de familia, y sus hijos Pedro Rafael y Dayana Michel Matute Pájaro.
El referido tribunal resolvió dicha solicitud mediante auto del 10 de noviembre 2016, y declaró que no era procedente acceder a lo requerido, debido a que las comunicaciones escritas antes mencionadas, no fueron notificadas correctamente, pues fueron enviadas a una dirección equivocada. Por esa razón, indicó que no había constancia en el expediente de que la señora Pájaro Vargas las hubiera conocido.
Así, sostuvo que dicha circunstancia no hacía desaparecer el desacato, pues era claro que la órden no se había cumplido en el término de 5 días otorgado para ello. 1.2.6. La señora Gaviria Betancur informó que, con posterioridad a las actuaciones procesales antes indicadas, presentó dos acciones de tutela en contra de Tribunal Administrativo del Atlántico y de la Sección Quinta de esta Corporación, con el fin de que dictara un nuevo pronunciamiento frente a la solicitud de inaplicación de la sación por desacato.
Según indicó, ambas acciones fueron negadas y en ninguna de ellas se discutieron los hechos que son objeto de la presente solicitud. 1.2.6.1. La primera acción de tutela fue instaurada el 25 de mayo de 2017, e identificada con el número de radicado 11001-03-15-000-2017-01343-00/01. En aquella oportunidad, su conocimiento correspondió a la Sección Primera del Consejo de Estado, autoridad que en sentencia del 6 de octubre del mismo año, declaró la improcedencia por falta de inmediatez.
Dicha decisión fue confirmada por la Subsección B de la Sección Segunda de la misma Corporación, en sentencia del 12 de febrero de 2018. 1.2.6.2. La segunda acción de tutela fue radicada el 17 de diciembre de 2020 y se le asingó el número de radicado 11001-03-15-000-2021-00054-00/01. Dicho asunto fue decidido, en primera instancia, por la Sección Cuarta de esta Corporación, en fallo del 18 de febrero de 2021, que declaró la improcedencia ante la existencia de una actuación temeraria por parte de la señora Gaviria Betancur, en la medida en que encontró que entre las anteriores peticiones de amparo (11001-03-15-000-2017-01343-00/01 y 11001-03-15-000-2021-00054-00/01) había identidad de partes, hechos y pretensiones.
Esta decisión fue modificada en segunda instancia por la Subsección B de la Sección Tercera de la misma Corporación, en providencia del 9 de abril del mismo año, en el sentido de declarar que en el caso había operado la cosa juzgada constitucional. 1.2.7. Luego, la UARIV radicó ante el Tribunal Administrativo del Atántico varias solicitudes en el sentido de que se levantara la sanción y se declarara el cumplimiento del fallo, y dicha autoridad judicial resolvió, en cada una de ellas, estarse a lo resuelto en el proveído del 10 de noviembre 2016, pues ya había dictado un pronunciamiento al respecto. 1.2.8.
La señora Gaviria Betancur informó que fue requerida por la Dirección Seccional de Administración Judicial de Barranquilla, con ocasión del proceso de cobro coactivo identificado con número de radicado 8001129000020180012100 que fue adelantado en su contra para que cancelara la sanción impuesta en el incidente de desacato. Por esa razón, presentó una petición el 9 de marzo de 2022 ante el Tribunal Administrativo del Atlántico con el fin de que: (i) decretara la pérdida de fuerza ejecutoria de la providencia dictada el 8 de junio de 2016 por la Sección Quinta del Consejo de Estado en el trámite de consulta del incidente de desacato; e (ii) informara a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial que no había lugar al pago de la sanción puesto que el fallo había sido cumplido. 1.2.9.
El Tribunal Administrativo del Atlántico dictó auto el 19 de abril de 2022, en el que resolvió que la señora Gaviria Betancur debía estarse a lo resuelto en el proveído del 10 de noviembre de 2016. También indicó que no podía inaplicar la sanción impuesta en desacato, pues ello conllevaría a que dispusiera de una acreencia cuyo titular era la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial; y que tampoco podía decretar la pérdida de fuerza ejecutoria, puesto que dicha figura únicamente aplicaba en actos administrativos. 1.3.
Pretensiones y argumentos de la acción de tutela 1.3.1. Paula Gaviria Escobar solicitó la protección de los derechos invocados. En consecuencia, pidió que se dejara sin efectos la decisión del 19 de abril de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico y se ordenara a dicha autoridad judicial, que dictara un nuevo pronunciamiento de fondo, claro y congruente, en el que tuviera en cuenta los argumentos, hechos y pruebas presentados en el escrito que radicó el 9 de marzo del mismo año. También requirió que se instara a las autoridades judiciales contra las que dirigió su acción, a que, en adelante, verificaran la existencia de responsabilidad objetiva y subjetiva del funcionario responsable de acreditar el cumplimiento de órdenes judiciales, en el marco de acciones de cumplimiento. 1.3.2.
Como fundamentos de su petición de amparo constitucional, la señora Gaviria Betancur expuso que, de conformidad con el artículo 5 del Acuerdo No. PSAA10-6979 de junio 18 de 2010, los jueces debían informar a las oficinas de cobro coactivo acerca del cumplimiento de órdenes judiciales, sin que ello implicara la disposición de una acreencia en cabeza de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.
Por otro lado, explicó que existían varios pronunciamientos judiciales que daban lugar a que la decisión en su caso fuera favorable a sus intereses. Así, por un lado, indicó que la Corte Constitucional, en sentencia SU-034 de 2018, estableció que la finalidad del incidente de desacato era persuadir el cumplimiento de la orden judicial y, aunque la sanción hubiera sido confirmada en el trámite de consulta, era viable levantarla si el juez de conocimiento acreditaba su cumplimiento.
Por otro, hizo referencia a otras sentencias de tutela que han resuelto acciones de tutela presentadas por ella, en las que se ha concedido el amparo de sus derechos fundamentales, cuando las autoridades judiciales que conocen los incidentes de desacato, se han negado a declarar el cumplimiento y a levantar la sanción impuesta. Finalmente, reiteró que la UARIV acreditó el cumplimiento del fallo, razón suficiente para que se analizara su petición y se accediera a sus pretensiones. 1.4.
Trámite de tutela e intervenciones 1.4.1. El despacho del magistrado ponente admitió la acción de tutela mediante auto del 13 de junio de 2022, y ordenó comunicar, como parte accionada, al Tribunal Administrativo del Atlántico y a la Sección Quinta del Consejo de Estado, y vincular como, terceros con interés, a Luz Elena Pájaro Vargas, a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas – UARIV, a quienes intervinieron en el trámite de cumplimiento con radicado núm. 08001-23-33-002-2015-00125-00, y a la Dirección Seccional de Administración Judicial de Barranquilla que lleva el proceso de cobro coactivo con radicado núm. 8001129000020180012100.
Por último, negó la solicitud de medida provisional y ordenó la suspensión de términos. 1.4.2. El Tribunal Administrativo del Atlántico solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela o que, en su defecto, se negaran sus pretensiones. Al respecto, afirmó que la solicitud de amparo no cumplió con los requisitos de procedencia contra providencias judiciales, generales y específicos.
En relación con los hechos en que se sustentó la petición, manifestó que con ocasión del incidente de desacato, impuso sanción a la accionante debido a que en ese momento, fungía como Directora Nacional de la UARIV. Así mismo, expuso que a pesar de que inició el trámite incidental, la entidad guardó silencio y solo se pronunció hasta el 4 de noviembre de 2016, fecha en la que solicitó que se declarara el cumplimiento del fallo y el levantamiento de la sanción impuesta a la señora Gaviria Betancur mediante auto del 2 de junio de 2015.
Frente a dicha petición, indicó que en proveído del 10 de noviembre de 2016, declaró que no era procedente acceder a lo solicitado, puesto que la sanción había sido confirmada por el Consejo de Estado, razón por la que la providencia que sancionó por desacato, se encontraba ejecutoriada “y la ley no [tenía] contemplada la inaplicación de decisiones judiciales que se [encontraran] en firme”. 1.4.3.
La Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas – UARIV, actuando por medio de la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica (E), solicitó que se concediera la acción de tutela, pues afirmó que, como el fallo de cumplimiento ya había sido acatado, la sanción impuesta carecía de objeto, motivo por la que debía ser inaplicada por las autoridades judiciales contra las que se dirigió la acción. 1.4.4.
Luz Elena Pájaro Vargas, la Sección Quinta del Consejo de Estado y la Dirección Seccional de Administración Judicial de Barranquilla guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Sala es competente para conocer del amparo constitucional deprecado por la parte actora, en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia y en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991. 2.2.
Procedebilidad de la acción 2.2.1. La jurisprudencia constitucional ha establecido que, cuando una solicitud de amparo va dirigida en contra de una providencia judicial, el juez de tutela debe, de forma preliminar, analizar los requisitos generales de procedibilidad de la acción. Así, una vez verificada la observación de los presupuestos que la determinan, procede el pronunciamiento de fondo sobre la problemática jurídica que el actor plantea en función de los defectos en que incurre la actuación acusada y conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
En virtud del requisito de procedibilidad de relevancia constitucional, el escrito de tutela debe contener una debida carga argumentativa, que pueda demostrar en materia de defectos, los yerros en que los incurrió el juez de instancia al decidir la controversia, y cómo esos errores vulneraron el derecho fundamental invocado. Esto es así, porque “la función del juez de tutela no es la de fungir como una instancia adicional del procedimiento judicial que se cuestiona, pues ello desconocería la competencia y finalidad de la administración de justicia por parte de los jueces naturales, así como su autonomía funcional”. 2.2.2.
En el presente asunto, Paula Gaviria Betancur cuestionó la constitucionalidad del auto de 19 de abril de 2022, en el que el Tribunal Administrativo del Atlántico no accedió a la solicitud que presentó el 9 de marzo de 2022, con el fin de que (i) decretara la pérdida de fuerza ejecutoria de la providencia del 21 de abril de 2016, posteriormente confirmada en auto del 8 de junio siguiente, e (ii) informara a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial sobre el cumplimiento del fallo que dio origen a la sanción y su consecuente inejecutabilidad.
En su escrito, la accionante no protestó la configuración de algún defecto en específico, sin embargo, los argumentos planteados se adecuan a un defecto sustantivo por inaplicación de lo dispuesto en el artículo 5 del Acuerdo No. PSAA10-6979 de junio 18 de 2010, y por desconocimiento del precedente. 2.2.3. Ahora bien, en relación con la inaplicación de lo establecido en el mencionado acto administrativo, la Sala observó, luego de revisar la solicitud que dio origen a la providencia objeto de la acción de tutela, y el contenido de esta última, que la señora Gaviria Betancur indicó al referido tribunal que en su caso debía aplicar lo dispuesto en el artículo 5, para efectos de que informara a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, que la sanción que le había sido impuesta por desacato ya no podía ser ejecutada.
Frente a dicha petición, la mencionada autoridad judicial expuso que el Acuerdo no contenía disposiciones que estuvieran encaminadas a eximir del pago por sanciones impuestas en trámites incidentales. Por el contrario, explicó que en aquella normativa se estableció el procedimiento que las oficinas de cobro coactivo de las Direcciones Ejecutivas de Administración Judicial debían adelantar para efectos de recaudar el pago de las multas impuestas, motivo por el que, entre otras razones, no podía acceder a dicha petición. Para la Sala es claro que el fundamento bajo análisis no reflejó la vulneración de los derechos invocados protestada por la señora Gaviria Betancur, pues está encaminado a que se revise nuevamente su argumentación, sin que se tenga en cuenta el análisis que el Tribunal Administrativo del Atlántico realizó al examinar la solicitud junto con el contenido de la norma.
Así mismo, el cargo carece de relevancia constitucional, pues no cuestionó las consideraciones expuestas por la referida autoridad judicial, sino que fue presentado de la misma forma en la que fue planteado en la petición del 9 de marzo del año en curso, con el fin de que el juez constitucional adoptara una interpretación distinta de la aplicación de la norma en comento, que fuera afín a los intereses de la señora Gaviria Betancur, y así accediera a su solicitud. 2.2.4.
En cuanto al cargo de desconocimiento del precedente, la señora Gaviria Betancur afirmó que el Tribunal Administrativo de Atlántico, al negarse a inaplicar la sanción impuesta en el incidente de desacato, no tuvo en cuenta lo establecido en la sentencia SU-034 de 2018, pues en ella el alto Tribunal Constitucional indicó que, como la finalidad del desacato era persuadir el cumplimiento de la orden más allá de la imposición de una sanción, los jueces podían levantarlas si se acreditaba el cumplimiento del fallo desacatado.
Por esa razón, a su juicio, la referida autoridad debía inaplicar la sanción, en la medida en que, tanto ella, como la UARIV, acreditaron el cumplimiento en varias oportunidades, desde que la Sección Quinta del Consejo de Estado dejó en firme la sanción. Pues bien, al revisar dicha providencia, la Sala verificó que en aquella, la discusión del problema jurídico planteado versó sobre la existencia de vulneración de derechos fundamentales por parte de las autoridades judiciales que se negaron a levantar las sanciones impuestas en incidentes de desacato, luego de haberse acreditado el cumplimiento de los fallos de forma extemporánea.
Para ello, analizó, entre otros ejes temáticos, el deber de cumplimiento de las providencias judiciales como componente del derecho fundamental al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, y la jurisprudencia constitucional en relación con el incidente de desacato como mecanismo de carácter judicial para hacer cumplir los fallos.
En ese orden, la Corte Constitucional concluyó que el acceso a la administración de justicia “no se circunscribe exclusivamente al ejercicio del derecho de acción, sino que está inescindiblemente vinculado al debido proceso y a la expectativa de las partes de que, una vez en firme, la decisión judicial que pone fin a una controversia se materialice en debida forma”.
Así mismo, y en relación con lo anterior, indicó que para efectos de verificar el cumplimiento del fallo, los jueces que deciden los incidentes de desacato se deben limitar a verificar “(i) a quién se dirigió la orden, (ii) en qué término debía ejecutarse, (iii) el alcance de la misma, (iv) si efectivamente existió incumplimiento parcial o integral de la orden dictada en la sentencia, y de ser el caso (v) cuáles fueron las razones por las que el accionado no obedeció lo ordenado dentro del proceso”.
Frente a este último aspecto, adujo que los operadores judiciales también debían examinar si el fallo contenía órdenes complejas que no podían materializarse de forma inmediata y requerían la participación de varios sujetos y entidades; o si se trataba de casos en los que el incumplimiento obedeciera a una circunstancia de fuerza mayor o caso fortuito, con el fin de analizar la responsabilidad subjetiva de quien debía cumplir la orden.
Bajo este orden de ideas, la alta Corte analizó el caso concreto y verificó cada uno de los elementos antes mencionados. Así, al momento de examinar la razón por la que hubo desacato, advirtió que existieron circunstancias que impidieron acatar las órdenes del fallo de forma inmediata, dada su complejidad. Por ese motivo, indicó que correspondía a las autoridades judiciales que conocieron del incidente, modular tales disposiciones para que se pudieran cumplir y materializar; y analizar la responsabilidad subjetiva del funcionario llamado a acatar, puesto que el incumplimiento no obedeció a una conducta negligente.
Dichas consideraciones llevaron a que concluyera que no había lugar a mantener la sanción. Ahora bien, frente a lo expuesto en líneas anteriores, la Sala observa que la sentencia cuyo desconocimiento fue protestado no estableció una regla jurisprudencial respecto de los casos en los que se deben inaplicar las sanciones impuestas en incidentes de desacato, así como tampoco dispuso el deber en cabeza de los jueces, de levantar las sanciones una vez verificaran el cumplimiento, tal y como la señora Gaviria Betancur lo manifestó es su escrito.
Por el contrario, la providencia reiteró los criterios que se deben tener en cuenta en trámites de dicha naturaleza, para verificar el acatamiento del fallo, teniendo en cuenta las circunstancias particulares del caso que se pueden presentar para ello. Bajo ese análisis, para la Subsección este cargo también carece de relevancia constitucional, pues no presentó, en materia del defecto por desconocimiento del precedente, la posible vulneración de los derechos invocados, toda vez que la carga argumentativa corresponde a la interpretación y al criterio de la accionante, sobre cómo debía ser resuelta su petición de inaplicación de la sanción, a la luz de dicha jurisprudencia. 2.2.3.
Por los motivos expuestos en líneas anteriores, la Sala considera que la acción de tutela no cumplió con el requisito de relevancia constitucional, en la medida en que el escrito de amparo, más allá de la presentar una situación de vulneración de los derechos fundamentales que fueron invocados, pretendió reabrir el debate de un asunto que fue resuelto por los jueces de la acción de cumplimiento, como si la acción de tutela fuera una instancia adicional.
Así mismo, es claro que los fundamentos expuestos en la petición de amparo constitucional, demuestran la existencia de una diferencia de criterio entre los fundamentos legales y jurisprudenciales que sirvieron a los jueces del proceso, y la posición de la señora Gaviria Betancur. Por lo anterior, y teniendo en cuenta que la jurisprudencia constitucional ha definido que “la finalidad de la acción de tutela es conjurar aquellas situaciones en que la decisión de la autoridad judicial incurre en graves falencias, de relevancia constitucional, que conlleva a una decisión incompatible con la Constitución”, la Sala concluye que la solicitud de amparo es improcedente porque no cumplió con dicho requisito.
Tampoco advierte graves falencias en la sentencia cuestionada, que haga que el asunto objeto de la solitud trascienda de la discusión litigiosa del proceso ordinario. Así las cosas, en la medida en que en el presente caso, la acción de tutela carece de relevancia constitucional, la Subsección declarará en la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia, la improcedencia de la solicitud de amparo.
III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. DECLARAR la improcedencia de la acción de tutela presentada por Paula Gaviria Betancur en contra del Tribunal Administrativo del Atlántico y de la Sección Quinta del Consejo de Estado.
SEGUNDO. NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito.
TERCERO. ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en caso de que no sea impugnada. Notifíquese y Cúmplase, NICOLAS YEPES CORRALES Presidente de Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Magistrado Ausente con excusa