CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., nueve (9) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2023-02024-01 Demandante: LUCÍA PERDOMO PUYO-MATALLANA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN E Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA ACCIÓN DE TUTELA POR MORA JUDICIAL – Se niega amparo porque está descartada la violación o amenaza actual / ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES – Su examen de fondo requiere del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia establecidos por la jurisprudencia constitucional / REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD – No se cumple en este caso, porque la parte actora contó —de hecho, lo ejerció— con el recurso de apelación para cuestionar la providencia objeto de tutela.
La Sala decide la impugnación presentada por la parte accionante contra la sentencia del 1º de junio de 20231, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, que negó las pretensiones de la acción de tutela. I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda 1.1. Pretensiones El 21 de abril de la presente anualidad, la señora Lucía Perdomo Puyo-Matallana presentó acción de tutela contra la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con el objeto de que se amparen sus derechos fundamentales a la igualdad y de acceso a la administración de justicia. Formuló las siguientes pretensiones: Primera: Se amparen los derechos fundamentales invocados en la presente Acción de Tutela de petición, y cualquier otro del mismo rango constitucional y Se advierte que, el 4 de julio de 2023, el expediente ingresó al despacho de la magistrada ponente, para elaborar el correspondiente proyecto de sentencia. Radicación: 11001-03-15-000-2023-02024-01 Demandante: Lucía Perdomo Puyo-Matallana Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 2 legal que se determine como quebrantado, por presentarse defecto sustantivo o material por violación directa de la Constitución y desconocimiento de precedentes jurisprudenciales y mora judicial, al proferirse el Auto 441 de fecha 19 de octubre de 2022.
Segunda: Como consecuencia del amparo pedido, se deje sin efecto alguno el mencionado Auto, y en su lugar se ordene al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, proceda a proferir una nueva decisión, y disponer el reajuste de la Pensión mensual de la Beneficiaria, hasta el tope correspondiente a 25 Salarios Mínimos Legales Vigentes - S.M.L.V., respecto a lo cual la interesada, manifestó estar de acuerdo. 1.2.
Hechos Como fundamento fáctico de la demanda, la actora narró que, mediante Resolución 1760 del 31 de julio de 1951, la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares reconoció asignación de retiro a favor del general del Ejército Nacional, Carlos Perdomo Puyo, prestación que se sustituyó a favor de su hija única, hoy accionante, señora Lucía Perdomo Puyo-Matallana, en virtud de la resolución 1465 de 1985.
Luego de haber tramitado conciliación prejudicial por tres oportunidades sin éxito, el 7 de junio de 2018 la señora Puyo Matallana presentó medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para que se declare la nulidad del oficio 211 CREMIL Consecutivo 2014 - 92196 del 2 de diciembre de 2014, mediante el cual se negó el reajuste de la prestación con el IPC correspondiente a los años 1997 a 2004, con el respectivo ajuste a partir del 1º de enero de 2005.
El 15 de junio de 2018, la demanda fue repartida a la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (radicado 25000234200020180124501); se admitió el 18 de julio siguiente y la audiencia inicial se celebró el 23 de mayo de 2019, oportunidad en la cual se fijó el litigio, se decretaron pruebas, prescindiendo de la etapa probatoria, y se corrió el traslado para que las partes alegaran de conclusión. Aunque el 14 de junio de 2019 el proceso ingresó al despacho para sentencia, la misma sólo se profirió hasta el 21 de agosto de 2020, esto es, 16 meses después. En dicho fallo, el Tribunal accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.
El 3 de noviembre de 2020, se presentó solicitud de aclaración y/o adición de la Radicación: 11001-03-15-000-2023-02024-01 Demandante: Lucía Perdomo Puyo-Matallana Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 3 sentencia, que se resolvió hasta el 24 de septiembre de 2021, es decir, casi un año después de elevada.
El 12 de octubre de 2021, se presentó solicitud de corrección aritmética y recurso de apelación, frente a los cuales se pronunció la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en auto del 19 de octubre del año siguiente, en el que decidió estarse a lo resuelto en el auto del 24 de septiembre de 2021, en relación con la solicitud de corrección de errores aritméticos, y concedió el recurso de apelación en el efecto suspensivo. 1.3.
Argumentos de la tutela La parte actora manifestó que la autoridad judicial demandada vulneró sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y a la igualdad, con ocasión de: (i) la sentencia del 21 de agosto de 2020, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho;
(ii) el auto del 24 de septiembre de 2021, que negó la solicitud de aclaración y/o adición del fallo aludido, y (iii) el auto de 19 de octubre de 2022, que decidió estarse a lo resuelto en el auto de 24 de septiembre anterior, y, concedió, en efecto suspensivo, el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia. De acuerdo con la solicitud de amparo, el Tribunal incurrió en un yerro al comparar el incremento del IPC para los años 1997 a 2004 con los porcentajes de aumento anual para el grado de un agente de la Policía Nacional, desconociendo que el titular de la prestación alcanzó el grado de general del Ejército Nacional.
Adicionalmente, se sujetó el incremento de la prestación a 25 s.m.l.m.v., sin tener en cuenta que en muchos casos de prestaciones reconocidas con antelación a la entrada en vigor del Acto Legislativo 01 de 2005, se inaplicó dicho tope. Agregó que el Tribunal accionado, al proferir la sentencia del 21 de agosto de 2020 y el Auto 545 del 24 de septiembre de 2021, incurrió en defecto fáctico, sustantivo y desconoció el abundante precedente sobre la materia, además de la evidente mora, por haber proferido el fallo «5 años después» de haberse instaurado la demanda.
Por último, sostuvo que es cierto que interpuso recurso de apelación contra la sentencia del 21 de agosto de 2020, y que el mismo se encuentra en trámite, pero Radicación: 11001-03-15-000-2023-02024-01 Demandante: Lucía Perdomo Puyo-Matallana Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 4 como no existe certeza de cuándo va a ser resuelto, desde ya avizora la posible materialización de un daño irreparable. 2.
Trámite impartido e intervenciones 2.1. Mediante auto del 5 de mayo de 2023, el despacho sustanciador del proceso en primera instancia admitió la demanda, dispuso que aquel se notificara a la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a la que requirió para que se pronunciara; asimismo, vinculó como terceros con interés a los magistrados de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, a la Nación - Ministerio de Defensa y a la Caja Retiro de las Fuerzas Militares. 2.2.
El consejero Carmelo Perdomo Cuéter, a quien correspondió el trámite del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 21 de agosto de 2020, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, informó que el 8 de febrero del año en curso ingresó el expediente a su despacho para resolver la alzada y que se encuentran pendientes de decisión otros procesos que arribaron a la corporación con antelación, por lo que no es procedente que mediante la interposición de la acción de tutela se pretenda desconocer los turnos asignados conforme a la fecha de llegada y la naturaleza del medio de control. 2.3.
La Caja de Retiro de las Fuerzas Militares indicó que no se cumplen con los presupuestos de inmediatez y subsidiariedad propios de la acción constitucional, dado que la accionante interpuso recurso de apelación contra la sentencia que accedió al reajuste con el IPC en términos distintos a los pretendidos, el cual se encuentra en trámite y, por lo tanto, es evidente que existe otro mecanismo de defensa judicial.
Que, en todo caso, no hay vulneración o amenaza de los derechos fundamentales, ni desconocimiento del principio de igualdad, por lo que la acción de tutela deviene improcedente. 2.4. La Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, pese a ser notificada en debida forma no intervino en la oportunidad correspondiente.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-02024-01 Demandante: Lucía Perdomo Puyo-Matallana Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 5 3. Fallo impugnado La Sección Quinta del Consejo de Estado, en sentencia proferida el 1º de junio de 2023, negó las pretensiones del amparo relacionadas con la mora judicial alegada por la señora Lucía Perdomo Puyo-Matallana y declaró la improcedencia de la acción de tutela respecto de los cuestionamientos planteados contra la sentencia del 21 de agosto de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Señaló que ninguna de las autoridades judiciales incurrió en una tardanza injustificada, pues, por un lado, el tiempo entre la sentencia de primera instancia y el trámite de la apelación se dilató como consecuencia de las solicitudes de adición, aclaración y corrección de fallo que presentó la demandante, y por otro, el proceso fue remitido a esta Corporación el 10 de noviembre de 2022, repartido al despacho del magistrado Carmelo Perdomo Cuéter el 8 de febrero de 2023, que admitió el recurso de apelación el 17 mayo siguiente, es decir, que el término procesal con el que cuenta la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado para dictar fallo de segunda instancia no se ha superado, por lo que no es posible predicar la configuración de la mora invocada y menos aún de la vulneración de los derechos fundamentales que se estiman desconocidos.
Finalmente, el a quo sostuvo que la acción de tutela no satisface el requisito de la subsidiariedad, justamente porque está en trámite el recurso de apelación ante la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, es decir, aún no se han agotado todos los medios de defensa judiciales ordinarios y extraordinarios disponibles.
Que, de hecho, tampoco cumple con la relevancia constitucional, porque la accionante no presentó una carga argumentativa mínima que permita identificar en qué consiste la vulneración de sus derechos fundamentales, amén de que la reclamación elevada es eminentemente patrimonial y que con la cuestión planteada se pretende dar un debate que no ha finalizado. 4.
Impugnación La señora Lucía Perdomo Puyo-Matallana solicitó que se revoque la providencia apelada y se acceda a las pretensiones, no sólo en lo relacionado con la mora judicial, que, en su criterio, es evidente, tratándose de un asunto tan analizado en esta jurisdicción que incluso tiene sentencia de unificación; sino también en cuanto Radicación: 11001-03-15-000-2023-02024-01 Demandante: Lucía Perdomo Puyo-Matallana Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 6 a los demás argumentos presentados, atinentes a la violación al derecho a la igualdad y el desconocimiento del precedente jurisprudencial, considerando que se trata de una persona de la tercera edad.
Insistió en que el incremento ordenado por la diferencia anual con el IPC se hizo respecto del grado de agente de la Policía Nacional, sin tener en cuenta que el titular de la prestación se retiró del servicio del Ejército Nacional en el grado de general, de allí que el Tribunal accionado haya desconocido la normativa aplicable al caso concreto, al igual que el precedente jurisprudencial sobre la materia.
II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. Problema Jurídico Corresponde a la Sala examinar si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, vulneró los derechos fundamentales invocados por la señora Lucía Perdomo Puyo-Matallana, al haber desconocido el precedente judicial y presentado mora injustificada en la expedición de (i) la sentencia del 21 de agosto de 2020, proferida por la autoridad judicial accionada, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho;
(ii) el auto del 24 de septiembre de 2021, que negó la solicitud de modificación del fallo aludido, y (iii) el auto de 19 de octubre de 2022, que decidió estarse a lo resuelto en el auto de 24 de septiembre de 2021, y concedió, en efecto suspensivo, el recurso de apelación interpuesto contra el fallo del 21 de agosto de 2020. 2. Análisis de la Sala En cuanto a la mora injustificada, una vez revisado el expediente digital, se observa que las actuaciones propias de la primera instancia fueron agotadas, y sin necesidad de examinar el tiempo que tardó la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de entrada, la Sala evidencia que no existe vulneración a derecho fundamental alguno, habida consideración de que a la fecha de presentación de la acción de la referencia, esto es, al 21 de abril de 2023, tanto la sentencia, como los autos que resolvieron sobre su aclaración y/o adición, corrección aritmética y recurso de apelación, ya habían sido expedidos.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-02024-01 Demandante: Lucía Perdomo Puyo-Matallana Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 7 Es decir, cuando la parte actora acudió a este mecanismo constitucional, ya había cesado la supuesta vulneración o amenaza a sus garantías superiores, atribuida a la tardanza del Tribunal en dictar sentencia y, en general, en agotar completamente la primera instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que ella promovió contra la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, con el fin de que se reajustara la asignación de retiro que le fue sustituida.
De manera que ninguna transgresión de derechos fundamentales puede derivarse de la situación de supuesta mora puesta en conocimiento del juez constitucional por parte de la actora. Cosa distinta es que la señora Perdomo Puyo-Matallana considere que la supuesta tardanza en que incurrió la autoridad judicial accionada le ocasionó un daño susceptible de ser resarcido, caso en el cual habría que concluir que la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para reclamar ese tipo de indemnizaciones.
Tampoco se advierte existencia de mora en el trámite de la segunda instancia, pues tal y como lo advirtió el a quo, el 17 de mayo de 2023, el magistrado sustanciador admitió el recurso y en este momento el proceso se encuentra al despacho para fallo, esperando el turno correspondiente, no siendo posible por este medio alterarlo sin justificación alguna, razón de más para considerar que no se presenta la vulneración al derecho de acceso a la administración de justicia alegada.
En relación con la violación al derecho a la igualdad, asociado al desconocimiento del precedente endilgado a la sentencia proferida el 21 de agosto de 2020 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, se confirmará el fallo impugnado porque la acción de tutela no cumple con el requisito de subsidiariedad.
El artículo 86 de la Constitución Política establece que la pretensión de amparo constitucional procede ante la ausencia de otro mecanismo de defensa judicial para la protección de los derechos fundamentales, a menos que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Esta condición se encuentra reiterada en el numeral 1 del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 y en la jurisprudencia constitucional2, los cuales, en general, insisten en la improcedencia de la tutela para propiciar debates respecto de los cuales existen otros recursos o instrumentos judiciales.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-02024-01 Demandante: Lucía Perdomo Puyo-Matallana Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 8 Entonces, para que el juez estudie una solicitud de tutela, el interesado debe, por lo menos, probar que agotó los recursos que tenía a su disposición, pues, de lo contrario, la tutela deviene improcedente, a menos que se demuestre estar en presencia de un perjuicio irremediable3, es decir, que se trate de un riesgo cierto y real de daños provenientes de la amenaza o violación de derechos fundamentales, riesgo que de llegar a producirse no tendría ninguna forma de reparación auténtica, esto es, diferente a la mera indemnización del perjuicio.
Por ende, es necesaria la intervención urgente e inmediata del juez de tutela, pero siempre que ese menoscabo se note sin justificación, es decir, que provenga de acciones manifiestamente contrarias a la ley, al punto de ser atentados a los derechos fundamentales. En este caso, es evidente que la accionante tuvo a su disposición un mecanismo idóneo y eficaz para cuestionar la sentencia del 21 de agosto de 2022: el recurso de apelación, el cual, de hecho, ejerció en su momento y está pendiente de ser resuelto por la Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación. De modo que, al estar en curso la segunda instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió, en el que tiene la oportunidad de insistir en el reajuste de la asignación de retiro y el consecuente incremento de la suma que percibe mensualmente en virtud de dicha prestación, la acción de tutela deviene abiertamente improcedente, por incumplimiento del requisito de subsidiariedad.
Ahora, si bien puede flexibilizarse la regla de la subsidiariedad cuando se advierte la existencia de un perjuicio irremediable, al punto que sea necesaria la intervención urgente del juez constitucional, lo cierto es que en este caso no se acreditó dicho perjuicio. Cierto es que la actora acredita tener más de 80 años, pero también se conoce que actualmente disfruta de la asignación de retiro que le fue sustituida, lo cual garantiza su mínimo vital, tal y como lo afirmó el a quo.
Por todo lo anterior, la Sala confirmará la decisión impugnada, en cuanto negó el amparo del derecho de acceso a la administración de justicia, en relación con la mora judicial alegada, y declaró improcedente la acción de tutela respecto del derecho a la igualdad, asociado al desconocimiento del precedente endilgado a la sentencia del 21 de agosto de 2022, por ausencia del requisito de subsidiariedad. y Radicación: 11001-03-15-000-2023-02024-01 Demandante: Lucía Perdomo Puyo-Matallana Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 9 Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A:
PRIMERO. Confirmar la sentencia del 1º de junio de 2023, proferida por la Sección Quinta de esta Corporación, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO. Notifíquese a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO. Por Secretaría General, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF Esta providencia fue discutida en sala de la fecha del encabezado y firmada electrónicamente mediante el aplicativo SAMAI. La autenticidad e integridad de su contenido pueden ser validadas escaneando el código QR que aparece a la derecha o dirigiéndose el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx.