CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de febrero de dos mil veintidós (2022) Referencia: recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicación: 11001-03-25-000-2017-00668-00 (3290-2017) Demandante: Luis Carlos Robayo Demandado: Departamento de Boyacá, Secretaría de Salud Temas: Control de legalidad de las actuaciones judiciales.

Se deja sin efectos lo actuado AUTO INTERLOCUTORIO __________________________________________________________________ Se encuentra a despacho el expediente de la referencia para dar continuidad al trámite; sin embargo, el consejero conductor del proceso advierte que ello no es posible, por las razones que se expondrán a continuación y que atañen al control de legalidad de los autos proferidos el 7 de diciembre de 2017, que solicitó al actor subsanar el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia; 5 de abril de 2018, que repuso la anterior decisión y admitió dicho recurso; y el 2 de septiembre de 2021, que corrió traslado a las partes para hacer las manifestaciones que estimaran pertinentes. 1.

Antecedentes 1.1. El señor Luis Carlos Robayo, actuando por intermedio de apoderado judicial, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se anulara el oficio sin número del 24 de mayo de 2005, suscrito por el secretario general de la Gobernación de Boyacá, que dispuso su desvinculación de la administración departamental en el cargo de operador de radio del Hospital San Salvador.[1] 1.2.

A título de restablecimiento del derecho, el demandante solicitó condenar a la parte accionada a lo siguiente: i) disponer el reintegro al empleo que venía desempeñando o a otro de igual o superior categoría y sin solución de continuidad para todos los efectos legales; ii) pagar los emolumentos dejados de percibir como consecuencia de su desvinculación irregular y hasta cuando ingrese nuevamente al servicio; iii) reparar el daño moral; iv) dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176 y 177 del cca;[2] y v) sufragar las costas procesales. 1.3.

El 28 de marzo de 2016, el Juzgado Noveno Administrativo de Tunja profirió sentencia de primera instancia, mediante la cual negó las súplicas de la demanda.[3] 1.4. El 4 de abril de 2017, el Tribunal Administrativo de Boyacá desató el recurso de apelación interpuesto contra la anterior decisión y la confirmó.[4] 1.5. El actor interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia que fue concedido por el ad quem, mediante auto del 27 de junio de 2017.[5] 1.6.

El 7 de diciembre de 2017, este despacho solicitó al accionante subsanar el referido recurso en el sentido de identificar la sentencia de unificación que estimaba desconocida por el mencionado tribunal.[6] 1.7. El 18 de enero de 2018, el apoderado del señor Luis Carlos Robayo explicó que el recurso se fundaba en la sentencia del 13 de diciembre de 2007,[7] proferida por la Sección Segunda de esta corporación, así como en la jurisprudencia pacífica frente a la necesidad de que los procesos de reestructuración cuenten con un estudio técnico so pena de incurrir en causal de nulidad.[8] 1.8.

El 5 de abril de 2018, este despacho repuso el auto del 7 de diciembre de 2017 y admitió el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia.[9] 1.9. El 2 de septiembre de 2021, se corrió traslado a las partes para que hicieran las manifestaciones que estimaran pertinentes dentro del sub lite.[10] 2. Consideraciones Como se expuso al inicio de esta providencia, el despacho observa que no es posible continuar con el trámite del presente asunto.

Esta conclusión surge del análisis de los siguientes aspectos: i) facultad de saneamiento del proceso; y ii) generalidades del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. A continuación, se desarrollarán los temas enunciados. 2.1. Facultad de saneamiento del proceso Conforme a los artículos 11 del Código General del Proceso y 103 de la Ley 1437 de 2011, las actuaciones del juez de lo contencioso administrativo tienen como criterio orientador la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución Política y las leyes, así como la preservación del ordenamiento jurídico.

En armonía con lo anterior, el artículo 42 del Código General del Proceso precisó que, entre otros, el juez tiene como deber velar por la rápida solución de los procesos, «adoptar las medidas conducentes para impedir la paralización y dilación del proceso y procurar la mayor economía procesal». Al respecto, esta corporación ha tenido oportunidad de pronunciarse en los siguientes términos:[11] Así, la facultad de saneamiento le impone al Juez la obligación de revisar la regularidad del proceso, la existencia de irregularidades o vicios y subsanarlos, para que el proceso pueda seguir y culminar normalmente con sentencia de mérito. […] Así, en virtud de la potestad de saneamiento, el Juez no sólo controlará los presupuestos de validez de la demanda, sino también las circunstancias constitutivas de nulidad (artículo 140 del Código de Procedimiento Civil) y aquellos hechos exceptivos previos que puedan afectar la validez y eficacia del proceso, amén de aquellas otras irregularidades que puedan incidir en su desenvolvimiento, que no encajen en una u otra de las categorías mencionadas.

En otras palabras, lo que inspira la potestad de saneamiento es la solución de todas aquellas irregularidades o vicios que puedan evidenciarse durante el trámite del proceso a fin de que termine con una sentencia de mérito que ponga fin a la controversia, evitando su terminación por meras irregularidades o por cuestiones formales subsanables, pues ello no consulta el alcance de dicha facultad, ni el papel natural del Juez, ni, mucho menos, es factor de legitimidad de la función jurisdiccional.

Conforme al anterior criterio interpretativo, en consonancia con el artículo 207 del cpaca, se observa que el ordenamiento jurídico ha instituido la prevalencia del derecho sustancial en las actuaciones que se surten ante la administración de justicia y, por tal motivo, los jueces se encuentran facultados para sanear el proceso en cualquiera de sus etapas, lo cual constituye una herramienta idónea y eficaz para lograr el acceso a la administración de justicia, la ritualidad de los procesos bajo las normas aplicables y evitar sentencias inhibitorias. 2.2.

Generalidades del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia está consagrado en los artículos 256 al 268 del cpaca, y tiene como fin garantizar la unidad de la interpretación del derecho por parte de los jueces. A su turno, el artículo 258 ibidem prevé que la procedencia del aludido recurso depende de que «la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado»; en otras palabras, no habrá lugar al mencionado medio de impugnación por una circunstancia diferente a la señalada en la norma en cita.

Ahora bien, el artículo 262 ibidem establece que el escrito del recurso de unificación de jurisprudencia debe contener los siguientes requisitos: i) la designación de las partes; ii) la indicación de la providencia impugnada; iii) la relación concreta de los hechos en litigio; y iv) la indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento.

En relación con la última exigencia, esta Subsección ha indicado lo siguiente:[12] De otro lado, conviene insistir en que no basta con la indicación precisa de la providencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada pues, como se anotó, el artículo 262 del CPACA exige que, además, se aduzcan «[…] las razones que le sirven de fundamento […]», requisito que supone para la parte recurrente realizar un ejercicio de comparación entre la ratio decidendi que utilizaron, de un lado, la sentencia de unificación y, de otro, la sentencia impugnada en sede extraordinaria. […] En este punto resulta pertinente resaltar que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia no puede convertirse en una tercera instancia por medio del cual las partes discutan sus inconformidades respecto de las decisiones adoptadas en el proceso ordinario, en única o segunda instancia. Su carácter extraordinario y excepcional implica que el cumplimiento de los presupuestos previstos para que se conceda y se admita deben analizarse con rigor, de manera que si resulta dable exceptuar el principio de la cosa juzgada como un efecto propio de este medio impugnatorio sea, no por una interpretación vaga y abierta respecto de los requisitos de procedencia, sino porque en realidad, con su ejercicio, se pretende «[…] asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y, cuando fuere el caso, reparar los agravios […]»[13].

Así las cosas, la aplicación pretendida por la parte recurrente es improcedente, habida cuenta que los fallos que se invocan como contrariados o desconocidos, si bien tienen la condición de sentencias de unificación, no eran vinculantes para cuando se expidió el fallo del 25 de abril de 2018 emitido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, lo que hace impróspera la única causal que se encuentra prevista por el artículo 258 de la Ley 1437 de 2011, para este recurso de naturaleza extraordinaria.

En este orden de ideas, es de imperioso cumplimiento que el precedente que se alegue como vulnerado por parte de los tribunales tenga relación directa con el objeto de la litis y que se haya proferido con anterioridad a la sentencia que se pretende infirmar. Por otra parte, el artículo 265 del cpaca[14] dispuso que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia sería inadmitido con idénticos efectos del rechazo cuando, «pese haberse concedido por el Tribunal, fuere improcedente, por no ser recurrible la providencia o no reúna los requisitos previstos en el artículo 262» ibidem.  2.3.

El caso concreto. Análisis del despacho Mediante auto del 7 de diciembre de 2017, este despacho solicitó al actor subsanar el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia del 4 de abril de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, en tanto omitió identificar la sentencia de unificación que estimaba desconocida.[15] En cumplimiento de la anterior orden, el apoderado del señor Luis Carlos Robayo explicó que el ad quem inaplicó la sentencia de unificación del 13 de diciembre de 2007, radicado: 50001-23-31-000-2001-00396-01 (4339-07), así como la «posición unificada» del Consejo de Estado frente a la necesidad de que los procesos de reestructuración cuenten con un estudio técnico, pues su ausencia es causal de nulidad.

El 5 de abril de 2018, este despacho admitió el recurso extraordinario de unificación en comento; sin embargo, se pasó por alto que la providencia invocada incumple con un presupuesto esencial para su procedibilidad y es el concerniente a que guarde relación directa con el objeto del litigio en el que se reclama su aplicación. Así las cosas, faltaría acreditar el cuarto requisito previsto en el artículo 262 del cpaca para la admisión del recurso extraordinario, por cuanto la norma ordena que el interesado debe indicar con precisión la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento.

Tal mandato también implica que deba existir correspondencia entre los supuestos fácticos y normativos de las providencias objeto de comparación, pues de lo contrario se perdería el propósito fundamental del recurso extraordinario, esto es, lograr la aplicación uniforme del precedente vertical fijado por el Consejo de Estado en sede de unificación cuando se estudien casos análogos, en orden a salvaguardar el acceso efectivo a la administración de justicia, la igualdad y la seguridad jurídica.[16] Ahora bien, el accionante consideró que la referida sentencia de unificación del 13 de diciembre de 2007 estableció como regla que «ante la ausencia del estudio técnico que exige la ley para los procesos de reestructuración administrativa, los despidos devienen nulos».

Sin embargo, la aludida providencia analizó el proceso de supresión de cargos adelantado en el municipio de Villavicencio con el propósito de fijar un criterio unívoco en torno al estudio técnico que le precedió. Una vez reexaminada la controversia, se evidenció que al momento de llevarse a cabo la reestructuración, la entidad territorial «aún no contaba con los respectivos estudios técnicos debidamente concluidos que soportaran la supresión de empleos de carrera administrativa».

En este orden de ideas, la regla de interpretación establecida en la mencionada sentencia de unificación se circunscribió a establecer si el proceso de reestructuración de la planta de personal del municipio de Villavicencio contaba con un estudio técnico previo, pero de ninguna manera se abordó como temática general si las supresiones de cargos debían contar con dicho estudio, pues ello no era objeto de discusión ni existían criterios divergentes en ese sentido.

Así las cosas, no es válido sostener que en la providencia se fijó como regla de unificación que la ausencia del estudio técnico es causal de anulación de los procesos de reestructuración, pues ese asunto fue definido previamente por el legislador dentro de su ámbito de competencias; por el contrario, la Sala se limitó a rectificar su entendimiento en torno al mérito probatorio de algunos documentos que generaban confusión respecto a la verificación de dicho requisito para el caso específico del municipio de Villavicencio, pero partiendo del criterio unificado que ha mantenido el Consejo de Estado frente a la necesidad de que las supresiones de cargos cuenten con estudios técnicos en los que se identifiquen los elementos que justifican modificaciones a las plantas de personal, pues se trata de una exigencia de orden legal.

Las anteriores razones se han esgrimido en otros casos en los que los ex servidores del Hospital San Salvador de Boyacá han invocado la aludida sentencia del 13 de diciembre de 2007 para fundamentar recursos extraordinarios de unificación. En síntesis, se ha indicado lo siguiente:[17] Lo expuesto permite evidenciar que tal y como se señaló en la providencia recurrida, la exigencia de un estudio técnico que justifique reformar la planta de personal de la administración pública y con ello la supresión de empleos de carrera administrativa no fue un criterio unificado en la sentencia del 13 de diciembre de 2007, y que antes de esa decisión no existía tampoco un tratamiento diverso por la jurisprudencia de la corporación, que implicara un pronunciamiento jurisprudencial con fines de unificación; de manera que no puede darse el tratamiento que pretende la recurrente a los argumentos que sirvieron a la Sala para adoptar la decisión pero que no constituyeron la unidad temática pasible de unificación, lo que impide que esa sentencia sea la base del recurso planteado.

De esta manera, en casos análogos al presente se ha concluido que no existe identidad fáctica y temática entre la sentencia invocada y el asunto ahora analizado por lo que no es posible habilitar una etapa adicional para reexaminar un litigio que fue estudiado en primera y segunda instancia con respeto del derecho de audiencia y defensa de los intervinientes.

En tal sentido, debe recordarse que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia no puede convertirse en una tercera instancia para que las partes discutan inconformidades surgidas de las decisiones del proceso ordinario, pues es de carácter excepcional, lo que implica el cumplimiento de los presupuestos previstos para su admisión. De otro lado, el recurrente solicitó igualdad de trato respecto del auto proferido el 16 de agosto de 2016 por la Sección Quinta de esta corporación,[18] en el que se explicó que el recurso extraordinario de unificación procedía cuando se alegaba un desconocimiento del criterio pacífico de la corporación; sin embargo, posteriormente, en ese proceso se emitió providencia[19] en la cual se declaró infundado dicho mecanismo precisamente porque «el fallo que se invocó como contrariado o desconocido, no tiene la condición de sentencia de unificación, lo que hace impróspera la única causal que se encuentra prevista por el artículo 258 del cpaca, para este recurso de naturaleza extraordinaria».

Bajo este hilo argumentativo, esta Sala reitera que la procedencia del recurso presentado implica que la sentencia de unificación que se solicita aplicar establezca una regla de interpretación que rija para una determinada situación; sin embargo, el actor no invocó una sentencia de unificación del Consejo de Estado que pueda reputarse como desconocida por los falladores de instancia y que guarde relación con el presente litigio, motivo por el cual no era procedente la admisión de este trámite, en tanto no se reunían los requisitos legales previstos en el artículo 262 del cpaca.

En consecuencia, conforme lo dispone el artículo 265 del cpaca antes citado, se dejará sin efecto lo actuado desde el auto del 7 de diciembre de 2017 y, en su lugar, se inadmitirá el proceso de la referencia, con efectos de rechazo, y se ordenará su devolución al Tribunal Administrativo de Boyacá. En mérito de lo expuesto, el despacho Resuelve: Primero. De conformidad con el artículo 207 del cpaca, dejar sin efectos lo actuado desde el auto del 7 de diciembre de 2017, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En su lugar, Segundo. Inadmitir por improcedente el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por el señor Luis Carlos Robayo contra la sentencia del 4 de abril de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá. Tercero. Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría devuélvase el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo.

Notifíquese y cúmplase RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente cgg constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el magistrado conductor del proceso en la plataforma del Consejo de Estado denominada samai. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del cpaca. ----------------------- [1] Folios 3 a 14. [2] Código Contencioso Administrativo. [3] Folios 581 a 593. [4] Folios 651 a 662. [5] Folios 667 a 668. [6] Folios 692 a 693. [7] Radicado: 50001-23-31-000-2001-00396-01 (4339-07) [8] Folios 698 a 700. [9] Folio 703. [10] Folio 723. [11] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, providencia de 26 de septiembre de 2013, consejero ponente: Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, expediente: 08001 23 33 004 2012 00173 01 (20135), actor: Sociedad Dormimundo LTDA, demandado: U.A.E. DIAN. [12] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, auto del 12 de noviembre de 2020, radicado: 11001-03-25-000-2020-00315-00 (0585-2020). [13] Artículo 256 del CPACA. [14] Conviene precisar que la citada disposición fue modificada por el artículo 74 de la Ley 2080 de 2021; sin embargo, las nuevas reglas no son aplicables al presente asunto, toda vez que el recurso se interpuso con anterioridad a su entrada en vigencia. [15] Folios 692 a 693. [16] En similar sentido pueden consultarse las siguientes providencias del Consejo de Estado: 1) Sección Tercera, Sección Segunda, Subsección A, auto del 12 de noviembre de 2020, radicado: 11001-03-25-000-2020-00315-00 (0585- 2020); 2) Sección Quinta, sentencia del 27 de julio de 2017, radicado: 11001-03-28-000-2016-00060-00. [17] Pueden consultarse las siguientes providencial Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A: i) autos del 6 de noviembre de 2020 y 20 de enero de 2022, radicado: 15001-31-33-012-2005-00853-01 (1508-2015); ii) autos del 13 de noviembre de 2020 y del 28 de octubre de 2021, radicado: 15001 33 31 707 2005 00900 01 (0628-2015). [18] Radicado: 11001-03-28-000-2016-00052-00. [19] Decisión del 7 de diciembre de 2016. ----------------------- Radicación: 11001-03-25-000-2017-00668-00 (3290-2017) Demandante: Luis Carlos Robayo