CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Radicación número: 13001-23-33-000-2017-01076-01 (68657) Demandante: POLICARPO SÁNCHEZ SIERRA Y OTROS Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DEL INTERIOR Y OTROS Referencia: REPARACIÓN DIRECTA CADUCIDAD EN DESPLAZAMIENTO FORZADO-Alcance de la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020, proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado.

CADUCIDAD EN DESPLAZAMIENTO FORZADO-Al ser un daño continuado, el término se contará a partir de su consolidación. ACLARACIÓN DE VOTO Acompañé la decisión del 17 de septiembre de 2025, revocatoria de la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. Sin embargo, con el respeto debido por la Sala, decido aclarar voto respecto del estudio del presupuesto procesal de la caducidad, en tanto el inicio del término debió considerar el desplazamiento como fenómeno continuado1.

En relación con la caducidad, la providencia que aclaro determinó aplicar la jurisprudencia unificada de la Sección Tercera –contenida en la sentencia del 29 de enero de 2020, rad. 61033–, así como sentencias posteriores de la Corte Constitucional que armonizaron el criterio unificado. Al respecto, sostuvo: …de acuerdo con la jurisprudencia unificada de esta Sección y de la Corte Constitucional, como regla general, cuando los hechos involucran la presunta comisión de delitos de lesa humanidad, como el homicidio, lesiones y desplazamiento forzado en el marco de un ataque generalizado contra la 1 Según la síntesis del caso, los hechos fueron así: «El 22 de octubre de 1999, hombres fuertemente armados pertenecientes al “Bloque Norte de las Autodefensas Unidas de Colombia AUC”, se presentaron en el corregimiento “Bajo Grande” del municipio de San Jacinto (Bolívar), con el objeto de secuestrar, desplazar y ultimar habitantes del lugar.

Por ello, Policarpo Sánchez Sierra y su núcleo familiar, residentes en dicho municipio, desde ese día y por amenazas contra su vida se vieron obligados a abandonar su hogar». 2 Expediente nº. 68657 Aclaración de voto población civil2, el término debe computarse a partir del momento en que el interesado conoció o debió conocer la participación del Estado en los hechos que generaron el daño antijurídico.

No obstante, de manera excepcional, es posible extender el inicio del término de caducidad de la acción o del medio de control cuando se demuestre que los demandantes estaban materialmente impedidos para ejercer su derecho de acción, por circunstancias que, de no ser valoradas por el juez, afectarían gravemente el derecho al debido proceso y el acceso a la administración de justicia. En tales casos, el término deberá contarse a partir del momento en que cesen dichos impedimentos.

(…) Luego, al resolver el caso concreto, estimó: …lo probado en el proceso permite establecer, con grado de certeza, que los demandantes se desplazaron forzosamente de su residencia en el corregimiento “Bajo Grande” del municipio de San Jacinto (Bolívar) el 22 de octubre de 1999. Ahora bien, en cuanto a la posible participación de agentes del Estado en los hechos que dieron lugar al desplazamiento forzado de las accionantes, se afirma en la demanda que el 22 de octubre de 1999, los “paramilitares” y agentes del Estado causaron la muerte de algunos habitantes del corregimiento “Bajo Grande” del municipio de San Jacinto, que amenazaron a la población y provocaron su desplazamiento forzado.

Además, se afirma que: i) “los grupos de paramilitares y agentes del estado, procedieron a reunir la población en la plaza y con una lista en mano empezaron a llamar a los habitantes dándole muerte a Cuatro (4) miembros de la comunidad”3; y ii) “las fuerzas armadas colombianas Armada Nacional – Policía Nacional y el Ejército Nacional, eran conocedores de los hechos que se daban en el lugar en ese momento y no hicieron nada para que este hecho no se diera lugar, por el contrario, fueron colaboradores de los ahora ex paramilitares del grupo armado al margen de la ley, comandados por Sergio Manuel Córdoba Ávila, alias ‘El Gordo’, pertenecientes al Bloque Norte de las Autodefensas Unidas de Colombia AUC, paramilitares al mando de Salvatore Mancuso, quienes para la fecha de los hechos 22 de octubre de 1999, desplazaron a la población y a su vez dieron muerte y amenazaron a las personas que vivían en el asentamiento de Bajo Grande en el municipio de San Jacinto, jurisdicción del departamento de Bolívar”4.

De acuerdo con lo anterior, no queda duda que, desde el 22 de octubre de 1999, los demandantes tenían conocimiento de la posible omisión o participación de agentes del Estado en los hechos por los cuales habrían sido víctimas de 2 La Corte Constitucional, en Sentencia C-579 de 2013, indicó: “Los delitos de lesa humanidad, tienen las siguientes características: i) causar sufrimientos graves a la víctima o atente contra su salud mental o física; ii) inscribirse en el marco de un ataque generalizado y sistemático; iii) estar dirigidos contra miembros de la población civil y iv) ser cometidos por uno o varios motivos discriminatorios especialmente por razones de orden nacional, político, étnico, racial o religioso”.

En el mismo sentido, el Consejo de Estado ha dicho: “elementos contextuales que cualifican y hacen que tal crimen derive en uno de lesa humanidad, a saber: que se ejecute i) contra la población civil y ii) en el marco de un ataque generalizado o sistemático”. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 17 de septiembre de 2013, CP: Jaime Orlando Santofimio Gamboa, exp. 45092.

Reiterado por esta Sala de Subsección en sentencia del 11 de diciembre de 2024, exp. 68282, CP. William Barrera Muñoz. 3 Hecho No. 3 del escrito de la demanda. 4 Hecho No. 4 del escrito de la demanda. 3 Expediente nº. 68657 Aclaración de voto desplazamiento forzado. Al efecto, debe advertirse que afirmaciones antes referidas corresponden a una confesión y tienen merito probatorio de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 191 y 193 del C.G.P., pues en ellas los demandantes dan cuenta de los hechos que habrían dado lugar a su desplazamiento forzado.

De ahí que, en cuanto a la participación de agentes del Estado en los hechos ocurridos el 22 de octubre de 1999 en el corregimiento “Bajo Grande” del municipio de San Jacinto (Bolívar), de acuerdo con lo señalado en la demanda, desde esa misma fecha los accionantes tenían conocimiento de que el Estado podría estar involucrado en dichos hechos violentos, pues tal como lo manifestaron en la demanda, uniformados hicieron presencia en la zona y “fueron colaboradores de los ahora ex paramilitares”, cuyas acciones causaron el desplazamiento forzado de las accionantes y otros pobladores del referido municipio.

Esto implica que desde esa fecha los demandantes consideraban que la fuerza pública era aquiescente con la actuación de los grupos armados ilegales en el municipio de San Jacinto. Además, no se acreditó que las demandantes hubieran conocido de la participación de agentes del Estado en una fecha distinta ni tampoco se informa de circunstancia alguna que indique la imposibilidad de los actores para haber acudido a la Jurisdicción Contencioso Administrativa mediante la acción de reparación directa.

(…) De modo que, en la medida en que no se acreditó razón justificativa alguna para no haber accionado en el término legal, en tanto no aducen alguna las razones objetivas expuestas por la Sala Plena de esta Sección en la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020, Rad. 61033, reiteradas por la Corte Constitucional en la sentencia SU-429 del 10 de octubre de 2024, tales como secuestros o enfermedades ni tampoco se demostró que los actores hubieran denunciado amenazas o cualquier otro supuesto que obstaculizara materialmente el ejercicio del derecho de acción, que justifique contar el término de caducidad a partir de un momento distinto al del conocimiento de las demandantes el 22 de octubre de 1999 sobre la participación del Estado en los hechos ocurridos ese mismo día en el corregimiento “Bajo Grande” del municipio de San Jacinto, que dieron lugar al desplazamiento forzado que demandan.

Con el debido respeto por las consideraciones acogidas en Sala, a mi juicio, la caducidad en hechos de desplazamiento forzado debe estudiarse a partir de la naturaleza misma del daño que se reclama y de sus efectos en el tiempo. En efecto, aunque el criterio unificado por la Sección Tercera el 29 de enero de 2020 determinó que este término «se computa desde cuando los afectados conocieron o debieron conocer la participación por acción u omisión del Estado y advirtieron la posibilidad de imputarle responsabilidad patrimonial», dicha regla jurisprudencial presupone la configuración del daño cuya indemnización se reclama. 4 Expediente nº. 68657 Aclaración de voto El daño es elemento esencial de la responsabilidad del Estado y, para que sea indemnizable, este debe ser cierto –que su existencia sea real y no eventual o hipotética–, personal –en tanto únicamente quien lo sufre puede reclamar su reparación–, determinado o determinable –es decir, que sus características puedan concretarse claramente– y contar con respaldo probatorio –carga de la prueba–5.

A partir de ello, para que la víctima tenga conocimiento pleno del daño y para que aquel reúna las condiciones necesarias para ser indemnizable, es necesario que se produzca su plena consolidación. Lo anterior resulta compatible con la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, en cuanto –al estudiar los efectos del daño en el tiempo– distingue los conceptos de daño instantáneo, diferido y continuado.

Tal categorización consiste en lo siguiente: El primero [daño instantáneo] es el que se cristaliza totalmente (…) una vez acaece el hecho que lo causa, ya sea que éste se produzca de forma instantánea o continuada, es decir, el que se materializa apenas se realiza o cesa la conducta dañosa. Lo que lo caracteriza es su inmediatez con la circunstancia que lo determina.

(…) El segundo -daño diferido-, por contraste, es el que se produce tiempo después de que se realiza o cesa la conducta dañosa que, como en el caso anterior, puede ser instantánea o continuada. (…) Como se observa, el factor que lo identifica es la tardanza en aparecer. (…) El último -daño continuado-, es el que se materializa a través del tiempo, es decir, el que no se configura en un solo momento, sino que se exterioriza durante cierto lapso de tiempo, independientemente de que la causa que lo provoca sea instantánea o igualmente continuada.

(…) El criterio tipificante, es la demora en su consolidación6. Esta distinción es relevante para determinar la culminación del daño y, por tanto, el punto de partida del término preclusivo para reclamar su indemnización. Al respecto, el tribunal de cierre de la jurisdicción civil ha precisado: Si el perjuicio no aflora, o no se consolida completamente, una vez ocurre la conducta que lo motiva, resulta evidente que la realización o cesación de ésta, resulta indiferente para establecer si procede o no la reclamación judicial dirigida a obtener su reparación, pues con todo y que ella no se siga produciendo, la 5 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 21 de mayo de 1998, No. 10478;

Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 13 de abril de 2000, rad. 11.892; Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 26 de abril de 2017, rad. 73001-23-31-000-2008-00655-01, y Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 31 de agosto de 2021, rad. 50.802. 6 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil.

Sentencia de 24 de enero de 2018, exp: 11001-31-03- 010-2011-00675-01. 5 Expediente nº. 68657 Aclaración de voto víctima no estaría habilitada para promover el proceso dirigido a ese fin, en tanto que seguiría faltando el elemento estructural más importante de toda responsabilidad civil, cual es, como igualmente ya se registró, el daño. Por eso, en frente de estas clases de perjuicio, debe arrancarse, como en efecto lo decidió el legislador, de un mojón diferente: “la fecha en que se causó el mismo”, expresión con la que se quiso significar, según ya se dijo, el daño “efectivamente producido” o consolidado.

Así las cosas, impónese distinguir: 6.2.1. En el caso del perjuicio diferido, la caducidad se contará a partir de la fecha en la que se manifiesta. 6.2.2. Y tratándose del continuo, esto es, se reitera, del que se consolida con el paso del tiempo, habrá de esperarse su cabal configuración. Es que solamente ocurrida ésta, el perjuicio se concreta y, por ende, la víctima puede solicitar su reparación. De suyo, entonces, el término de caducidad se computará desde la fecha de su última exteriorización. Ahora bien, si no es factible saber cuándo el perjuicio habrá de detenerse, en tanto que en cualquier momento puede volver a manifestarse, la lógica indica que corresponderá al afectado determinar en qué momento demanda, de donde será en relación con el daño reclamado, que debe establecerse la ocurrencia de su última exteriorización, momento de inicio del término de caducidad analizado7 (se destaca).

Aun más: esta interpretación resulta adecuada al tenor literal del artículo 164 numeral 2 literal i del CPACA, el cual fija el conteo del término de caducidad a partir de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de la fecha en que se tuvo conocimiento efectivo del mismo; el criterio unificado en la sentencia de 29 de enero de 2020 resulta complementario de la norma (praeter legem), en cuanto establece que dicho conocimiento incluye la certeza sobre la participación del Estado.

Si, por el contrario, se entiende que la caducidad inicia a partir del conocimiento de la participación estatal, sin atender las circunstancias de ocurrencia del daño, ello produce una lectura del criterio unificado contraria a la ley 7 Ibidem. 6 Expediente nº. 68657 Aclaración de voto (contra legem), la cual es incompatible con nuestro sistema de fuentes (artículo 230 de la Constitución8).

Al estudiar el fenómeno del desplazamiento forzado, como ya había hecho la Corporación de manera clara y pacífica9, es evidente que el desplazamiento forzado constituye un daño de naturaleza continuada, comoquiera que implica el desarraigo social de las víctimas y su exposición a múltiples factores de riesgo, así como la trasgresión de sus derechos fundamentales a escoger su lugar de domicilio, a la libre circulación por el territorio nacional y al libre desarrollo de su personalidad10.

En sentencia SU-1150 del 2000 de la Corte Constitucional se citó el segundo informe de 1998, entregado por la Consejería Presidencial para la Atención a la Población Desplazada por la Violencia y la Dirección General para los Derechos Humanos del Ministerio del Interior al Congreso de la República. Dicho informe recoge, en términos precisos, los efectos devastadores del desplazamiento forzado en la población que lo padece: El desplazamiento forzado implica rupturas y destrucción del tejido social que se manifiestan en los cambios de las estructuras familiares, la recomposición poblacional de inmensas regiones, y la perversión de los poderes políticos y económicos.

Además, a nivel comunitario, se han destruido procesos de organización, producción y participación propios de las comunidades rurales, a través de los cuales se han buscado soluciones a sus necesidades básicas. Los efectos psicológicos y culturales del desplazamiento forzado son devastadores. El desplazamiento afecta de una manera total al individuo, pues se ve expuesto a intensos procesos psicoafectivos y socioeconómicos como los sentimientos de pérdida total de sus referencias e incertidumbre sobre su futuro, el de su familia y allegados.

La población rural sufre graves procesos de desarraigo al pasar de una cultura rural a una urbana o semiurbana, en la que se le considera extraña y, en el peor 8 “Los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley. […] La equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina son criterios auxiliares de la actividad judicial” (se destaca). 9 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, auto del 26 de julio de 2011. exp: 41037;

Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 9 de septiembre de 2015. exp: 35574, y Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, auto del 10 de febrero de 2016. exp: 05001-23-33-000-2015-00934- 01(AG). 10 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 15 de agosto de 2007, exp. 19001-23-31-000-2003- 00385-01(AG). 7 Expediente nº. 68657 Aclaración de voto de los casos, invasora.

(…) No existe discusión acerca de que el desplazamiento forzado apareja una violación múltiple, masiva y continua de los derechos de las personas obligadas a migrar. Por una parte, es claro que estas personas tienen que abandonar su domicilio en razón del riesgo que observan para su vida e integridad personal, peligro que se deriva de las amenazas directas que les son formuladas o de la percepción que desarrollan por los múltiples actos de violencia que tienen lugar en sus sitios de residencia. El desplazamiento forzado comporta obviamente una vulneración del derecho de los nacionales a escoger su lugar de domicilio, al igual que de su derecho al libre desarrollo de la personalidad.

Asimismo, dado el ambiente intimidatorio que precede a los desplazamientos, estas personas ven conculcados sus derechos de expresión y de asociación. (…) También existe acuerdo acerca de que la vulneración de los derechos citados implica la violación de distintos instrumentos internacionales de derechos humanos y de derecho internacional humanitario (…) (se destaca).

Se deriva de lo anterior que el desplazamiento forzado es un hecho, y a la vez un daño, según la definición ya expuesta, que se extiende durante el tiempo en el que la víctima no reasuma la posibilidad de regresar a su lugar de origen, puesto que, durante ese lapso, el desplazado realmente no goza del derecho de vivir en su territorio, que repercute, a su turno, en el desarraigo, la desconexión con el tejido social y su comunidad, entre otras.

Las múltiples lesiones ocasionadas por el mero hecho de desplazamiento se consuman día a día, entretanto las víctimas no logren establecer una residencia permanente y subsistan las situaciones que derivaron en su éxodo involuntario. De ahí que el conocimiento pleno del daño no acaece hasta que la afectación culmine, sin perjuicio de que el interesado pueda ejercer el derecho de acción a partir de la ocurrencia del hecho dañoso.

Por demás, estos hechos configuran limitaciones serias al acceso de la administración de justicia, por cuanto las víctimas se ven expuestas a condiciones crónicas de desarraigo y marginalidad. Bajo el anterior análisis, sin perjuicio de la aplicabilidad del criterio unificado del 29 de enero de 2020, es evidente que el término de caducidad en hechos de desplazamiento forzado debe contarse a partir del momento en que las víctimas logren retornar al lugar de donde fueron desplazados o establecerse de manera permanente en su nuevo lugar de residencia, o bien a partir del restablecimiento 8 Expediente nº. 68657 Aclaración de voto de las condiciones de seguridad y orden público que permitan dar por superado el contexto de violencia que conllevó al exilio involuntario.

Conforme a lo anterior, y aunque –en mi opinión– no se acreditó la cesación de las afectaciones derivadas del desplazamiento forzado, circunstancia que permitía concluir que el medio de control se interpuso en tiempo, aclaro que con esto no se pretende que se accedan a las pretensiones de la demanda manera automática. La disidencia va orientada a plantear que la decisión debió pasar del presupuesto procesal y estudiar de fondo el asunto (independientemente del sentido de la decisión a la que se hubiera llegado con las pruebas).

En todo caso, a mi juicio, el material probatorio allegado al proceso resulta insuficiente para evidenciar la falla del servicio alegada en la demanda. Las pruebas no permiten advertir la participación del Estado en los hechos que obligaron el desplazamiento forzado de los demandantes, ni una omisión del deber de seguridad y protección a su cargo.

Lo anterior suponía desestimar las pretensiones de la demanda, como, en efecto, determinó la Sala, situación que me permite acompañar la decisión contenida en la providencia referida, en el sentido de negar las pretensiones, pero con la disidencia respecto del análisis del presupuesto procesal de la caducidad. En estos términos dejo sentada mi aclaración de voto.

WILLIAM BARRERA MUÑOZ