Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., cinco (5) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 13001 23 31 000 2002 01036 01 (4729-2014) Demandante: Margarita del Carmen Ramos Arroyo Demandado: Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y Contraloría Distrital de Cartagena Temas: Supresión de cargo.

Inexistencia de estudios técnicos SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 9 de mayo de 2014 por el Tribunal Administrativo de Bolívar, por medio de la cual se denegaron las pretensiones de la demanda. 1. Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1.

Las pretensiones En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo (CCA), la señora Margarita del Carmen Ramos Arroyo formuló demanda ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo, en orden a que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: i) Acuerdo 002 de 11 de abril de 2002, proferido por el Concejo Distrital de Cartagena de Indias, «por medio del cual se establece la estructura orgánica y se determina la planta de personal de la Contraloría Distrital de Cartagena», en cuanto a la supresión del cargo de auxiliar administrativo código 550, grado 03, que desempeñaba; ii) Resolución 158 del 2 de mayo de 2002, 2 Radicado: 13001 23 31 000 2002 01036 01 (4729-2014) Demandante: Margarita del Carmen Ramos Arroyo expedida por el Contralor Distrital de Cartagena de Indias, «por medio de la cual se distribuye los empleos de la nueva estructura orgánica de la Contraloría Distrital de Cartagena, conforme a lo ordenado en el Acuerdo 002 del 11 de abril de 2002», en cuanto no dispuso su incorporación en la nueva planta de personal; y iii) oficio sin número del 2 de mayo de 2002, entregado el 6 de mayo siguiente, por el cual el contralor distrital de Cartagena le notificó tal decisión. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) ordenar su reintegro al cargo de auxiliar administrativo Código 550 Grado 03, del que fue separada o, en su defecto, a uno de igual, similar o superior jerarquía; ii) pagarle el monto total de los salarios, primas, vacaciones, bonificaciones, cesantías, intereses de cesantías, auxilios médicos, aumentos, reajustes, cotizaciones a pensión y demás prestaciones de tipo económico dejados de percibir, desde el día en que se produjo su desvinculación, hasta cuando se reintegre efectivamente, sin solución de continuidad; iii) indexar y actualizar los valores que resulten, de conformidad con el IPC; iv) pagar los intereses moratorios y los perjuicios materiales y morales causados, que resulten demostrados; y v) condenar a la accionada al pago de las costas y agencias en derecho. 1.1.2.

Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la demandante señaló los siguientes: i) La señora Margarita del Carmen Ramos Arroyo fue nombrada en el cargo de auxiliar administrativo, código 550 grado 03, mediante resolución emanada del despacho del contralor distrital de Cartagena de Indias. Se posesiono legalmente en el empleo y laboró hasta el 6 de mayo de 2002. ii) Su ingreso como auxiliar administrativo en el año 2001 «tuvo lugar en razón de reincorporación», teniendo en cuenta que cumplía los requisitos establecidos en los Acuerdos Distritales del Concejo de Cartagena de Indias. 3 Radicado: 13001 23 31 000 2002 01036 01 (4729-2014) Demandante: Margarita del Carmen Ramos Arroyo iii) Mediante oficio sin número del 2 de mayo de 2002, el contralor distrital de Cartagena, le comunicó que, mediante Acuerdo Distrital 002 del 11 de abril de 2002, el empleo que venía desempeñando había sido suprimido y, por ende, estaba retirada del servicio. iv) La señora Margarita del Carmen Ramos Arroyo, mediante carta entregada el día 8 de mayo de 2002, comunicó a la Contraloría Distrital su deseo de ser reincorporada a esa entidad como empleada de carrera. v) El mencionado Acuerdo no suprimió el cargo que desempeñaba la demandante, pues en la planta de personal se aprecian claramente 7 cargos de la misma denominación, para cuya provisión no se tuvo en cuenta el mérito, la calificación de servicios, la antigüedad, la capacitación, el nivel académico, ni el desempeño de las personas. vi) El referido acto tiene vicios en su formación y aprobación, que lo hacen nulo, pues dentro del proceso de reestructuración de la planta de personal de la Contraloría no se efectuó un estudio que respalde y sustente jurídica y técnicamente la supresión de los cargos. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 1, 25 y 125 de la Constitución Política; 62, 63, 82, 83, 85, 121, 127, 136 (numeral 2) 137, 139, 146 (numeral 2) 149, 170, 171, 172, 173, 174 y 175 del Código Contencioso Administrativo; 1 y 2 de la Ley 443 de 1998; 16 y 49 de la Ley 446 de 1998; 3 y 4 de la Ley 489 de la 1998; y los Acuerdos 020 de 1999 y 002 de 2001 emitidos por el Concejo Distrital de Cartagena de Indias.

Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado del demandante expuso los argumentos que se resumen a continuación: i) «Como causales de nulidad, de conformidad con el artículo 84 del C.C.A, invoco 4 Radicado: 13001 23 31 000 2002 01036 01 (4729-2014) Demandante: Margarita del Carmen Ramos Arroyo las de infracción de las normas en que debían fundarse los actos administrativos acusados, la desviación de poder, la violación al debido proceso en cuanto al ejercicio de las atribuciones propias de los funcionarios que emitieron los actos acusados, la violación de principios constitucionales fundamentales y legales de la función pública y falsa motivación de los actos demandados». ii) «El cargo de Auxiliar Administrativo, Código 550, existe en la planta de personal.

Por lo tanto, el contenido del acto es discordante con la realidad. Existe en el Acuerdo 002 de 2002 siete (7) cargos de Auxiliar Administrativo, con el mismo Código 550, es palmaria la falsedad de la motivación del acto (…) los motivos reales del retiro del servicio permanecen ocultos». iii) Todas las entidades públicas tienen el deber de velar que el proceso administrativo interno que se adelante para establecer o modificar la planta de personal cuente con un estudio técnico previo, elaborado por un equipo interdisciplinario, avalado por el Departamento Administrativo de la Función Pública.

Este no es el caso de la actuación adelantada por la Contraloría Distrital de Cartagena de Indias, puesto que no existe un documento que cumpla con los requisitos exigidos por la Función Pública, que contenga los fundamentos técnicos, funcionales y jurídicos que sustenten la reducción de su planta de personal. 1.2. Contestación de la demanda 1.2.1.

La Contraloría Distrital de Cartagena, por medio de apoderado, se opuso a las pretensiones del libelo, con los siguientes argumentos:1 i) El acto administrativo demandado no incurre en causal o vicio que permita que prosperen las pretensiones de la demanda, debido a la naturaleza del cargo de la demandante y la sujeción a la ley en la emisión de este, pues en reiteradas oportunidades la Sala de lo Contencioso Administrativo ha dicho que el funcionario 1 Folios 89 al 92. 5 Radicado: 13001 23 31 000 2002 01036 01 (4729-2014) Demandante: Margarita del Carmen Ramos Arroyo puede ser retirado, aunque se trate de un empleado con desempeño eficiente en el cargo. ii) En el artículo 25 del Decreto Ley 2400 de 1968 y en el numeral 3 del decreto 1950 de 1973, que lo reglamenta, se consagra expresamente la supresión del empleo como causal de retiro del servicio.

Propuso las excepciones de «no haber acompañado el actor una copia de los actos acusados con las constancias de su publicación, notificación o ejecución de conformidad con el artículo 139 del C.C.A.; aplicación de la Ley 617 de 2000; mala fe del demandante; cobro de lo no debido; falta de causa para demandar; presunción de legalidad de los actos administrativos; declaración de oficio; caducidad del acuerdo del Consejo Distrital 002 del 11 de abril de 2002; caducidad de la solicitud contenida en el punto quinto que adiciona la demanda, la cual incorpora una sexta pretensión; indebida individualización de los actos administrativos acusados en el punto sexto de la adición de la demanda; e indebido enjuiciamiento del acto administrativo complejo». 1.2.2.

El Distrito de Cartagena también se opuso a súplicas de la demanda con fundamento en las siguientes razones:2 i) La Administración puede acudir a la supresión de cargos en una entidad, sin que puedan oponérsele los derechos de carrera de los empleados, ya que estos deberán ceder ante el interés general. ii) Las normas sobre carrera administrativa reconocen el derecho de los empleados inscritos en el sistema a ser incorporados en los cargos de la nueva planta o a optar por una indemnización. Estas opciones han de entenderse como la garantía de los derechos del personal llamado a quedar cesante en los procesos en los que prevalece el interés general. 2 Folios 557 al 565. 6 Radicado: 13001 23 31 000 2002 01036 01 (4729-2014) Demandante: Margarita del Carmen Ramos Arroyo Propuso las excepciones de inexistencia de violación del régimen jurídico; ineptitud de la demanda por no agotar en debida forma la vía gubernativa; legalidad y validez de los actos acusados; pago de lo debido y buena fe; y falta del requisito de la conciliación prejudicial. 1.3.

La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante sentencia proferida el 9 de mayo de 2014,3 denegó las pretensiones de la demanda, con sustento en las siguientes consideraciones: i) El oficio de 2 de mayo suscrito por el contralor distrital constituye una simple comunicación sobre la supresión del cargo que desempeñaba la demandante según lo dispuesto en el Acuerdo 002 del 11 de abril de 2002. ii) No le asiste razón a la actora cuando afirma que el cargo que ocupaba en la entidad no desapareció, pues de la lectura del artículo 14 del Acuerdo 002 de 2011, por el cual se adoptó la planta de la Contraloría, se puede establecer que existen diez cargos de auxiliar administrativo, código 550, pero grado 07 y no 03, como el que esta desempeñaba. iii) En cuanto al cargo de desviación de poder, en el proceso no se acreditó que la administración haya actuado por fuera del marco de la ley, más aún cuando el Acuerdo 002 del 11 de abril de 2002 adoptó la planta de cargos de la Contraloría distrital de Cartagena teniendo en cuenta el presupuesto asignado a dicha entidad, en cumplimiento del programa de saneamiento fiscal y financiero. iv) Tampoco se demostró la violación de los principios fundamentales de la Función Pública, por cuanto la administración puede acudir a la supresión de cargos de una 3 Folios 672 al 683. 7 Radicado: 13001 23 31 000 2002 01036 01 (4729-2014) Demandante: Margarita del Carmen Ramos Arroyo entidad sin que puedan oponerse los derechos de carrera de los funcionarios, ya que estos deberán ceder ante el interés general tal como lo señaló la Corte Constitucional en la sentencia C-370 del 27 de mayo de 1999. v) La causal de nulidad por violación del debido proceso no está probada, en la medida en que los actos acusados le fueron notificados en debida forma a la demandante para que ejerciera su derecho de defensa y se le respetaran los derechos de carrera administrativa, en tanto que se le dio la opción de escoger entre la indemnización y el reintegro a otro cargo igual o equivalente. vi) Por otro lado, si bien la actora alega que no se efectuó un estudio técnico que respalde jurídicamente la supresión de los cargos, lo cierto es que en el capítulo de normas violadas no señaló las disposiciones que exigen la elaboración de este estudio, en forma previa, conforme al artículo 41 de la Ley 443 de 1998.

Por lo tanto, no es posible entrar a decidir sobre el punto, «en orden a garantizar el derecho de defensa y los principios de congruencia y rogatividad de la jurisdicción contenciosa administrativa, por cuanto la ausencia de estudio técnico no fue estructurada como un cargo de anulación de los actos acusados, sino como un hecho irrelevante que finalmente no se plasmó ni ató a los cargos materia de estudio».

Y si bien la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia del 4 de noviembre de 2010, confirmó la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar el 4 de septiembre de 2008, que anuló el Acuerdo 002 de 2002, en relación con la demandante en dicho proceso, lo hizo porque «en aquel contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado a instancia de la señora EDITH ARNEDO DE OROZCO efectivamente se planteó como cargo de anulación la ausencia de estudio técnico previo invocando para el efecto el artículo 41 de la Ley 443 de 1998, lo cual —como se dijo en precedencia- para el presente caso no aconteció». 1.5.

El recurso de apelación 8 Radicado: 13001 23 31 000 2002 01036 01 (4729-2014) Demandante: Margarita del Carmen Ramos Arroyo El apoderado de la señora Margarita del Carmen Ramos Arroyo interpuso recurso de apelación4 en contra de la sentencia previamente referenciada y solicitó que se revoque y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda.

Como sustento de su petición expuso lo siguiente: i) El a quo erró en su apreciación, al considerar que el cargo ocupado por la demandante fue suprimido, por el solo hecho de que se cambió parcialmente la denominación del empleo, al pasar del Auxiliar Administrativo Código 550 Grado 03, que tenía en la planta anterior, al de Auxiliar Administrativo Código 550 grado 007, que se fijó en la nueva planta, sin observar que las funciones asignadas a dichos empleos en la planta anterior y en la nueva eran las mismas. ii) Si la reestructuración de la planta de personal de la Contraloría era la consecuencia del programa de saneamiento fiscal y financiero del Distrito de Cartagena de Indias, la realidad fáctica riñe con el propósito buscado, pues, si bien se redujo el número de cargos, aumentó el costo de nómina, dada la situación en la que se incrementó el número de empleos de profesionales y profesionales especializados, entre otros.

Es claro entonces que lo pretendido era la profesionalización de sus empleados, aspecto que se cumplía en cabeza de la actora, dada su calidad de contador público titulado, quien consolidó calificaciones sobresalientes, por encima de los de 890 puntos, siendo el máximo de 1000, y alcanzando inclusive puntajes de 9.30. En este orden, no tiene sentido que siendo esa una de las banderas de la restructuración se hayan hecho nombramientos en provisionalidad en el cargo de auxiliar administrativo código 550 grado 07 y posesionado personas que no acreditaban ni la experiencia ni el tiempo, ni contaban con el escalafón de la carrera administrativa.5 4 Folios 685 al 699. 5 Señaló como tales, las siguientes:, a saber, Omar Said Payares Pérez, Rocío Del Carmen Garcia Meléndez, Julio Carlos Pinedo Cabarcas, Juan Carlos Cárdenas Velásquez, Raymundo Guillermo Martínez Hernández y Fanny Del Carmen Sejín Reyes. 9 Radicado: 13001 23 31 000 2002 01036 01 (4729-2014) Demandante: Margarita del Carmen Ramos Arroyo iii) La señora Ramos Arroyo, como empleada de carrera, hizo valer su derecho preferencial y dentro de la oportunidad legal solicitó a la Contraloría Distrital de Cartagena su reincorporación en la nueva planta de personal, sin obtener respuesta por parte de la Administración. iv) El argumento del a quo según el cual la ausencia de estudio técnico no fue estructurada como un cargo de anulación de los actos acusados, sino como un hecho irrelevante, denota que no se analizó de manera integral la demanda, sus anexos, las documentales allegadas a petición y de oficio ni los alegatos. 1.6.

Alegatos de conclusión en segunda instancia 1.6.1. El demandante El apoderado de la señora Margarita del Carmen Ramos Arroyo descorrió el término para alegar y reiteró los argumentos presentados en el recurso de apelación.6 1.6.2. La parte demandada El Distrito Turístico Cultural de Cartagena de Indias reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda.7 La Contraloría Distrital de Cartagena de Indias guardó silencio.8 1.7.

El Ministerio Público El agente del ministerio público no rindió concepto.9 2. Consideraciones 6 Folios 727 al 743. 7 Folios 745 al 750. 8 Constancia secretarial obrante a folio 743. 9 Ibidem. 10 Radicado: 13001 23 31 000 2002 01036 01 (4729-2014) Demandante: Margarita del Carmen Ramos Arroyo 2.1.

Cuestión previa El a quo decidió, «en orden a garantizar el derecho de defensa los principios de congruencia y rogatividad de la jurisdicción contenciosa administrativa», no estudiar el cargo relacionado con la ausencia del estudio técnico, al considerar que se planteó «como un hecho irrelevante que finalmente no se plasmó ni ató a los cargos materia de estudio».

Al respecto, la Sala advierte que, en efecto, en el acápite de normas violadas no se señaló el artículo 41 de la Ley 443 de 1998;10 sin embargo, en el hecho 11 de la demanda11 se afirmó lo siguiente: […] el Acuerdo Distrital No. 002 de abril 11 de 2002 tiene vicios en su formación y aprobación que lo hacen nulo pues dentro del proceso que llevó al establecimiento de la planta de personal de la Contraloría, no se efectuó un estudio técnico que respalde y sustente jurídica y técnicamente la supresión de los cargos y la estructuración de la planta de personal como tal […].

Por su parte, en el acápite de «concepto de violación de normas», al desarrollar el cargo «2. violación al debido proceso»12 se expuso: Las Contralorías Distritales, al igual que todas las entidades públicas del orden territorial, están sometidas y tienen el deber impuesto por norma de rango legal a velar que todo proceso o procedimiento administrativo interno que se adelanten (sic) para efectos de establecer, determinar o modificar la planta de personal cumpla con el requerimiento de un estudio técnico previo que cumpla con los requisitos y contenidos que exige la función pública y debe ser elaborado por un equipo interdisciplinario de profesionales de alto nivel de la entidad y contar con su aval y asesoría o ser elaborado por el Departamento Administrativo de la Función Pública.

Este no es el caso de la actuación adelantada por la Contraloría Distrital de Cartagena de Indias puesto que no existe un documento que cumpla con los requisitos necesarios o requeridos por la 10 Artículo 41. Reforma de plantas de personal. <Artículo derogado por el artículo 58 de la Ley 909 de 2004> Con el fin de garantizar la preservación de los derechos de los empleados de carrera, las reformas de planta de personal de las entidades de la rama ejecutiva de los órdenes nacional y territorial, que impliquen supresión de empleos de carrera, deberán motivarse expresamente; fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la Administración y basarse en estudios técnicos que así lo demuestren, elaborados por las respectivas entidades, la Escuela Superior de Administración Pública, firmas especializadas en la materia, o profesionales en Administración Pública u otras profesiones idóneas, debidamente acreditados, de acuerdo con la reglamentación que para el efecto expida el Gobierno Nacional. 11 Folio 6. 12 Folio 10. 11 Radicado: 13001 23 31 000 2002 01036 01 (4729-2014) Demandante: Margarita del Carmen Ramos Arroyo función pública que contenga los fundamentos técnicos, funcionales y jurídicos que sustenten el establecimiento de la planta de personal o su reducción. No queda duda, entonces, de que no se trató de la narración de un hecho irrelevante, como lo consideró el tribunal, pues, a pesar de que no se señaló la norma vulnerada y el cargo se rotuló como «violación al debido proceso», lo cierto es que se fundamentó en la ausencia del estudio técnico previo que sustentaran las razones de la administración para reformar la planta de personal de la entidad.

En consecuencia, es procedente resolver este cargo. 2.2. El problema jurídico Dilucidado lo anterior, de acuerdo con el recurso de apelación, a la Sala le corresponde determinar: (i) si la reforma de la planta de personal de la Contraloría de Cartagena de Indias contó con el estudio técnico previo; y (ii) si existió o no supresión efectiva del empleo que ocupaba la demandante. 2.2.1.

Marco jurídico De conformidad con el artículo 125 de la Constitución Política, los empleos de las entidades del Estado son de carrera administrativa, salvo las excepciones expresamente consagradas en la ley. La Ley 443 de 1998, vigente para la época en que se expidió el acto acusado, reguló la carrera administrativa como un sistema técnico de administración de personal que tiene por objeto garantizar la eficiencia de la administración pública, así como ofrecer igualdad de oportunidades para el acceso al servicio público, la capacitación, la estabilidad en los empleos y el ascenso.

A su turno, conforme a los artículos 37 y 39 ibidem, el retiro de los servidores con derechos de carrera se verificaría por las causas determinadas en la Constitución Política o en la ley, entre las que se encuentran la supresión del empleo, «como consecuencia de la supresión o fusión de entidades, organismos o dependencias, 12 Radicado: 13001 23 31 000 2002 01036 01 (4729-2014) Demandante: Margarita del Carmen Ramos Arroyo o del traslado de funciones de una entidad a otra, o de modificación de planta».

Igualmente, se previó que los servidores afectados por tales medidas podrían «optar por ser incorporados a empleos equivalentes o a recibir indemnización en los términos y condiciones que establezca el Gobierno Nacional». La Administración, en síntesis, por motivos de interés general ligados a la eficacia y eficiencia de la función pública puede acudir a la supresión de cargos en una entidad, sin que puedan oponérsele los derechos de carrera de los funcionarios, ya que estos deberán ceder ante el interés general.13 Por otra parte, el artículo 41 de la Ley 443 de 1998,14 reguló la reforma de las plantas de personal en los siguientes términos: Artículo 41.

Reforma de plantas de personal. Con el fin de garantizar la preservación de los derechos de los empleados de carrera, las reformas de planta de personal de las entidades de la rama ejecutiva de los órdenes nacional y territorial, que impliquen supresión de empleos de carrera, deberán motivarse expresamente; fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración y basarse en estudios técnicos que así lo demuestren, elaborados por las respectivas entidades, la Escuela Superior de Administración Pública, firmas especializadas en la materia o profesionales en Administración Pública u otras profesiones idóneas, debidamente acreditadas, de acuerdo con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional.

Toda modificación a las plantas de personal de las entidades del orden nacional incluidos sin excepción los establecimientos públicos, y las plantas de personal de empleos públicos que formen parte de las empresas industriales y comerciales del Estado, deberá ser aprobada por el Departamento Administrativo de la Función Pública. ( )” A su turno, el Decreto 1572 de 1998, reglamentario de la mencionada ley, en su artículo 148 reiteró: Artículo 148.

Las modificaciones a las plantas de personal de las entidades pertenecientes a la Rama Ejecutiva de los órdenes nacional y territorial deberán 13 Sala de Lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 4 de noviembre de 2010, radicado 13001-23-31-000-2002-01039-01(0621-09), consejero ponente: Victor Hernando Alvarado Ardila. radicado 13001-23-31-000-2002-01039-01(0621-09). 14 «Por la cual se expiden normas sobre carrera administrativa y se dictan otras disposiciones». 13 Radicado: 13001 23 31 000 2002 01036 01 (4729-2014) Demandante: Margarita del Carmen Ramos Arroyo motivarse expresamente y fundarse en las necesidades del servicio o en razones que propendan por la modernización de la institución, las cuales estarán soportadas en estudios técnicos que así lo demuestren.

Finalmente, el Decreto 2504 de 1998, que modificó algunos artículos del Decreto 1572, en su artículo 9 dispuso: Artículo 9. Modificase el artículo 154 del Decreto 1572 del 5 de agosto de 1998, el cual quedará así: Artículo 154. Los estudios que soportan las modificaciones de las plantas de personal deberán estar basados en metodologías de diseño organizacional y ocupacional que contemplen, dependiendo de la causa que origine la propuesta, alguno o varios de los siguientes aspectos: 1.

Análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo. 2. Evaluación de la prestación de los servicios. 3. Evaluación de las funciones asignadas, perfiles y las cargas de trabajo de los empleados. De los artículos transcritos se deduce que para la modificación de cualquier planta de personal se debe contar con los estudios técnicos que justifiquen dicha reestructuración, los cuales deben estar basados en metodologías de diseño organizacional y ocupacional que contemplen uno o varios de los aspectos consagrados en el artículo 154 del Decreto 1572 de 1998. 2.3.

Hechos probados De conformidad con las pruebas que obran en el expediente, se puede establecer lo siguiente: i) El 18 de abril de 1994, por medio de la Resolución 111 del 11 de abril anterior, la señora Margarita del Carmen Ramos Arroyo fue nombrada en la Contraloría Distrital de Cartagena, en el empleo de revisor de cuentas en la Unidad Legal Examen de Cuentas y Juicios Fiscales.15 15 Folio 155. 14 Radicado: 13001 23 31 000 2002 01036 01 (4729-2014) Demandante: Margarita del Carmen Ramos Arroyo ii) El 20 de noviembre de 1995, por Resolución 321,16 la Comisión Seccional del Servicio Civil del departamento de Bolívar inscribió en el escalafón de la carrera administrativa a la señora Margarita del Carmen Ramos Arroyo, en el empleo de revisor de cuentas I, código 5040, en el cual fue nombrada en periodo de prueba por Resolución 436 del 10 de octubre de 1994.17 iii) El 23 agosto de 1999, por medio del Acuerdo 20, el Concejo Distrital de Cartagena modificó la estructura orgánica y ajustó el sistema de nomenclaturas y clasificaciones de los empleos de la Contraloría Distrital de Cartagena.18 iv) El 26 de marzo de 2001, a través de la Resolución 055,19 el contralor distrital de Cartagena incorporó «a la nueva planta de personal a unos funcionarios de carrera administrativa», entre ellos a la actora.

Según Acta 115, en esta fecha la señora Ramos Arroyo se posesionó en el cargo de auxiliar administrativo, código 550, grado 03.20 v) El 11 de abril de 2002, el Concejo Distrital de Cartagena de Indias expidió el Acuerdo 002, «Por medio del cual se establece la estructura orgánica y se determina la planta de personal de la Contraloría Distrital de Cartagena», en el que se adoptó la nueva planta de personal, en los siguientes términos:21 Artículo 14: Adóptese la planta de personal de la Contraloría Distrital de Cartagena de Indias según la siguiente distribución, niveles y su correspondiente nomenclatura para la presente vigencia de 2002, teniendo en cuenta el presupuesto asignado a la Contraloría Distrital en cumplimiento del programa de saneamiento fiscal y financiero denominado programa de ajuste del Distrito Cartagena de Indias.

Dentro de la nueva planta de personal se establecieron diez (10) cargos de auxiliar administrativo 550 grado 07 (el mismo que ocupaba la actora, pero grado 03). 16 Folio 116. 17 Folio 125. 18 Folios 233 al 460. 19 Folios 625 al 627. 20 Folio 624. 21 Folios 19 al 24. 15 Radicado: 13001 23 31 000 2002 01036 01 (4729-2014) Demandante: Margarita del Carmen Ramos Arroyo Y en el artículo 17 se dispuso: Los empleos no contemplados en el presente acuerdo se entenderán suprimidos de la planta de personal, y sus titulares de carrera, tendrán derecho a optar por la indemnización o por la incorporación a empleo equivalente, de conformidad con lo consagrado en la Ley 443 de 1998, en el Decreto reglamentario 1572 de 1998, modificado por el Decreto 2504 de 1998 y el Decreto 1173 de 1999, con sujeción al procedimiento establecido en el Decreto Ley 1568 de 1998. vi) El 2 de mayo de 2002, el Contralor Distrital, «conforme a lo ordenado en el Acuerdo 002 del 11 de abril de 2002», profirió la Resolución 15822 «por medio de la cual se adopta la nomenclatura y clasificación de los empleos de la nueva estructura orgánica de la Contraloría Distrital de Cartagena», en la cual se establecieron, en la planta global, diez cargos de auxiliar administrativo código 550 grado 07. vii) El 6 de mayo de 2002, mediante oficio del 2 de mayo anterior, el contralor distrital de Cartagena de Indias le comunicó a la demandante que el cargo que desempeñaba había sido suprimido y que podía optar «por recibir la indemnización a que tiene derecho o a que la entidad dentro de los seis (6) meses siguientes estudie la viabilidad de incorporarla en un cargo equivalente de la nueva planta de personal».23 viii) El 7 de mayo de 2002, en escrito dirigido al contralor distrital de Cartagena, la demandante manifestó que optaba por la incorporación en la nueva planta, dentro de los seis meses siguientes a la supresión del cargo.24 ix) El 24 de mayo de 2002, la demandante solicitó que se reincorporara en el cargo de técnico 401 grado 09 o en el de profesional universitario 340 grado 15, para los cuales reunía los requisitos.25 22 Folios 594 al 597. 23 Folios 18 y 603. 24 Folio 124. 25 Folio 123. 16 Radicado: 13001 23 31 000 2002 01036 01 (4729-2014) Demandante: Margarita del Carmen Ramos Arroyo x) El 1.° de noviembre de 2002, el director administrativo y financiero de la Contraloría Distrital de Cartagena de Indias le informó a la señora Ramos Arroyo que una vez vencido el plazo de seis meses establecido en la Ley 443 de 1998 para su reubicación, se procedería al reconocimiento y pago de la indemnización respectiva.26 xi) El 6 de noviembre de 2002, por medio de la Resolución 08-460, se liquidó la indemnización anunciada a la señora Margarita del Carmen Ramos Arroyo.27 Al respecto, se consideró: Que mediante Acuerdo Distrital No 002 del 28 de Febrero de 2002, emanado del Honorable Concejo Distrital de Cartagena de Indias, se estableció la nueva planta de personal de la Contraloría Distrital de Cartagena de Indias, Que conforme al citado Acuerdo, el cargo que venía desempeñando MARGARITA RAMOS ARROYO fue suprimido y esta supresión se hizo efectiva a partir del día 06-May-02. … Que MARGARITA RAMOS ARROYO optó libremente por la incorporación a un cargo igual o equivalente en la nueva planta Que el 6 de Noviembre de 2002 se venció el plazo de seis (6) meses que estipula la Ley 443 de 1998 para la incorporación y ésta no ha sido posible (…)”. ✓ La liquidación, correspondiente a 7 años, 6 meses y 17 días (del 20 de octubre de 1994 al 6 de mayo de 2002), arrojó un total de $ 5.929.058. 2.4.

Análisis de la Sala Como se planteó, el análisis de la Sala se centrará, en primer lugar, en determinar si la reforma de la planta de personal de la Contraloría de Cartagena de Indias contó con el estudio técnico previo, exigido por el artículo 148 del Decreto 1572 de 1998 y normas concordantes. En segundo lugar, y solo en caso de encontrarse acreditada la existencia del referido documento, se ocupará del segundo problema jurídico, relacionado con la real supresión del cargo de la demandante, pues de encontrar 26 Folio 121. 27 Folios 117 y 118. 17 Radicado: 13001 23 31 000 2002 01036 01 (4729-2014) Demandante: Margarita del Carmen Ramos Arroyo acreditada la ausencia del estudio técnico se relevará de estudiar los demás reparos alegados en el recurso, pues la inexistencia de tal estudio técnico vicia de manera directa la supresión de su cargo.

Con el objeto de dilucidar dicho aspecto, se destacan las siguientes actuaciones surtidas dentro del proceso: i) El despacho sustanciador, por auto del 21 de marzo de 2013,28 ordenó oficiar a la Contraloría Distrital de Cartagena para que remitiera algunos documentos relacionados con la supresión de la demandante, y al Concejo Distrital le requirió el envío de las «copias del estudio técnico que sirvió de sustento para ajustar la planta de personal» de la entidad. ii) En respuesta, con Oficio 303 del 6 de mayo siguiente,29 el director administrativo y financiero del ente de control allegó la documentación que reposaba en sus archivos, dentro de la cual no se encontraba el referido estudio.

El Concejo guardó silencio al requerimiento efectuado. iii) El secretario del Tribunal, por Oficio 0554 DD3 del 22 de julio de 2013, requirió nuevamente al Concejo Distrital para que enviara la copa del estudio técnico, advirtiéndole que el incumplimiento a lo solicitado acarrearía las correspondientes sanciones. iv) En respuesta, la secretaria general del Concejo, con Oficio SG 821/13 del 31 de julio de 2013,30 envió «copia del anexo del Acuerdo 002 de 2002, que consta de un Informe Técnico para la organización Administrativa de la Contraloría Distrital de Cartagena de Indias, el cual se encuentra ilegible y sin firma», y de un documento, igualmente ilegible y sin firma, que se denomina «Estudios técnicos para la organización administrativa de la Contraloría Distrital de Cartagena de Indias». 28 Folios 588 y 589. 29 Folio 590. 30 Folio 629. 18 Radicado: 13001 23 31 000 2002 01036 01 (4729-2014) Demandante: Margarita del Carmen Ramos Arroyo Del referido documento31 se logra leer lo siguiente: [ilegible] Función Pública [ilegible] Contraloría Distrital de Cartagena de Indias Con fecha 24 de agosto del presente año, se recibió copia de dos resúmenes de los informes presentados con motivo de la reestructuración de la Contraloría Distrital de Cartagena de Indias y que tratan sobre el alcance de la reforma a la estructura orgánica adelantada durante el pasado mes de marzo. […] Por lo anterior, se recomienda adelantar el estudio técnico completo de conformidad con lo dispuesto en el Decreto Ley 1569 de 1998, modificado por el Decreto 2504 de 1998, reglamentario de la Ley 443 del mismo año […] A través de los citados estudios técnicos se deberá establecer la estructura administrativa y la planta de personal con la cual esa contraloría puede desarrollar las funciones u responsabilidades que le han sido asignadas. […].

Como puede observarse, el citado documento da cuenta de unos estudios técnicos realizados con miras a una nueva restructuración, dando alcance a la reforma efectuada en el mes de marzo, la cual resultó insuficiente. Si bien en este documento se observan una serie de consideraciones tendientes a justificar la supresión de algunos cargos, lo cierto es que los criterios allí plasmados son posteriores al proceso inicial de reforma que afectó la situación de la demandante, cuyo cargo fue suprimido por Acuerdo 002 del 11 de abril de 2002.

Así, puede concluirse que la supresión del empleo que conllevó la desvinculación de la actora no estuvo sustentada en el estudio técnico que debió preceder una decisión de tal naturaleza. Por consiguiente, la prosperidad de este cargo es suficiente para acceder a las pretensiones de la demanda. En este punto es importante destacar que la Sección Segunda del Consejo de Estado,32 al resolver un caso análogo al que es objeto de estudio en este proceso, 31 Folios 630 al 637. 32 Sala de Lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 4 de noviembre de 2010, radicado 13001-23-31-000-2002-01039-01(0621-09), consejero ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila. 19 Radicado: 13001 23 31 000 2002 01036 01 (4729-2014) Demandante: Margarita del Carmen Ramos Arroyo el cual fue citado por el a quo, decidió confirmar la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, por la cual se declaró la nulidad parcial del Acuerdo 002 del 11 de abril de 2002, aquí demandado, en cuanto afectó la situación particular de la actora en ese proceso.

La Sala consideró lo siguiente: […] con el ánimo de determinar la verdadera existencia o no del referido estudio, esta Sala dictó el 17 de junio de 2010 auto de mejor proveer, en ejercicio de la facultad otorgada por el artículo 169, inciso 2º del C.C.A., con el que solicitó oficiar al Concejo Distrital de Cartagena, entidad a la que remitió la Contraloría Distrital, con el ánimo de que allegara las copias del Estudio técnico que había servido de sustento para ajustar la planta de personal de la Contraloría Distrital (Fls. 171 a 173).

En respuesta a dicha petición, el Concejo Distrital allegó la siguiente documental: - Copia del Informe del Departamento Administrativo de la Función Pública sobre la Contraloría Distrital de Cartagena de Indias, en el que se refirió (Fls. 175 y 176): “Con fecha 24 de agosto del presente año, se recibió copia de dos resúmenes de los informes presentados con motivo de la reestructuración de la Contraloría Distrital de Cartagena y que tratan sobre el alcance de la reforma a la estructura orgánica adelantada durante el pasado mes de marzo. … En los actos administrativos … no se analizan las funciones de la estructura actual ni se desarrolla la propuesta de modificación a la misma. … Por lo anterior, se recomienda adelantar el estudio técnico completo de conformidad con lo dispuesto en el Decreto Ley 1569 de 1998, modificado por el Decreto 2504 de 1998, reglamentario de la Ley 443 del mismo año, … A través de los citados estudios técnicos se deberá establecer la estructura administrativa y la planta de personal con la cual esa contraloría puede desarrollar las funciones u responsabilidades que le han sido asignadas. […]”. - Copia del documento “Estudios técnicos para la organización administrativa de la Contraloría Distrital de Cartagena de Indias”, del cual se resaltan los siguientes apartes: […] Esta última prueba, la cual fue allegada por el Concejo Distrital, esto es, por la propia Administración, permite ilustrar que en el estudio técnico la entidad hizo una serie de consideraciones generales, algunas de contenido programático, tendientes a justificar la supresión de algunos cargos.

Ello, de conformidad con lo allí establecido se hizo con fundamento en criterios objetivos, así como de acuerdo a las necesidades de la institución de cara a su carga de trabajo, empero, concretamente, no se observa un análisis sobre la oportunidad de suprimir qué cargo y de crear cuáles otros, ni tampoco el análisis de procesos técnico misionales o de apoyo, de la prestación concreta de los servicios o de las funciones asignadas y cargas de trabajo.

El documento allegado, en algunos apartes funge más como un instructivo de cómo hacer el estudio técnico, que en verdad ser la materialización de uno de 20 Radicado: 13001 23 31 000 2002 01036 01 (4729-2014) Demandante: Margarita del Carmen Ramos Arroyo ellos. […] Por lo anterior, de cara a la normatividad aplicable, es preciso afirmar que en el presente asunto la entidad no contó con un documento que justificara el ajuste de la planta de personal, contrariando con ello lo ordenado por el ordenamiento jurídico; razón por la cual, por este sólo cargo es viable confirmar la sentencia recurrida.

En armonía con lo expuesto, se declarará la nulidad parcial de los actos acusados, en cuanto afectaron la situación particular de la demandante y, a título de restablecimiento del derecho, se ordenará reintegrarla, sin solución de continuidad, al cargo de auxiliar administrativo código 550, grado 03, que desempeñaba, o a otro equivalente de similares condiciones e ingresos y pagarle los salarios y demás prestaciones dejados de percibir desde la fecha de su desvinculación hasta su reintegro efectivo al servicio.

Del monto que resulte se descontarán las sumas de lo percibido durante el período de desvinculación que devengó en el sector público, así como el valor pagado por concepto de indemnización que recibió por la supresión del cargo, conforme al criterio fijado por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.33 Las sumas que resulten a favor de la demandante se actualizarán en su valor como lo ordena el artículo 178 del CCA, dando aplicación a la siguiente fórmula: R= Rh x Índice final Índice inicial En el que el valor presente (R) resulta de multiplicar el valor histórico (Rh), que corresponde a la suma adeudada, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor, vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia, certificado por el DANE, por el índice inicial vigente a la fecha en que debió realizarse el pago correspondiente.

Es claro que por tratarse de pagos de tracto sucesivo la fórmula se aplicará separadamente, mes por mes, respecto de cada obligación teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de la 33 Sentencia del 9 de agosto de 2022, radicado: 11001-03-25-000-2017-00151-00; número interno: 0892-2017; M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 21 Radicado: 13001 23 31 000 2002 01036 01 (4729-2014) Demandante: Margarita del Carmen Ramos Arroyo causación de cada uno de ellos. 2.5.

De la condena en costas El artículo 55 de la Ley 446 de 1998 indica que solo hay lugar a la imposición de condena en costas cuando alguna de las partes hubiere actuado temerariamente y en el presente caso no se encuentra acreditada tal conducta, por lo cual no hay lugar a imponerlas. 3. Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado y por la Corte Constitucional en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala considera que la demandante logró desvirtuar la legalidad del acto acusado, motivo por el cual se revocará el fallo de primera instancia que denegó las pretensiones de la demanda y, en su lugar, se accederá a las pretensiones.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Revocar la sentencia del 9 de mayo de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, dentro del proceso instaurado por la señora Margarita del Carmen Ramos Arroyo en contra del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y la Contraloría Distrital de Cartagena, que denegó las pretensiones de la demanda.

En su lugar, se dispone: 22 Radicado: 13001 23 31 000 2002 01036 01 (4729-2014) Demandante: Margarita del Carmen Ramos Arroyo Primero. Declarar la nulidad parcial del Acuerdo 002 de 11 de abril de 2002, proferido por el Concejo Distrital de Cartagena de Indias, «por medio del cual se establece la estructura orgánica y se determina la planta de personal de la Contraloría Distrital de Cartagena», en cuanto a la supresión del cargo de auxiliar administrativo código 550, grado 03, que desempeñaba la demandante Margarita del Carmen Ramos Arroyo, y de la Resolución 158 del 2 de mayo de 2002, expedida por el Contralor Distrital de Cartagena de Indias, «por medio de la cual se distribuye los empleos de la nueva estructura orgánica de la Contraloría Distrital de Cartagena, conforme a lo ordenado en el Acuerdo 002 del 11 de abril de 2002», en cuanto no ordenó su incorporación en la nueva planta de personal.

Segundo. A título de restablecimiento del derecho, ordenar al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y a la Contraloría Distrital de Cartagena reintegrarla, sin solución de continuidad, al cargo de cargo de auxiliar administrativo código 550, grado 03, que desempeñaba, o a otro equivalente de similares condiciones e ingresos y pagarle los salarios y demás prestaciones dejados de percibir desde la fecha de su desvinculación hasta su reintegro efectivo al servicio, dando aplicación a la formula expresada en la parte motiva de esta providencia, previas las deducciones de ley a que hubiere lugar.

Tercero. De los valores que resulten de la condena, la entidad deberá descontar, debidamente indexado, el monto que se le pagó a la actora por concepto de indemnización y las sumas percibidas por la señora Margarita del Carmen Ramos Arroyo, por concepto de salarios y prestaciones sociales, producto de relaciones de trabajo en el sector público durante el lapso de desvinculación, conforme al criterio fijado por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.

Cuarto. Dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo. Quinto. Sin condena en costas en esta instancia. 23 Radicado: 13001 23 31 000 2002 01036 01 (4729-2014) Demandante: Margarita del Carmen Ramos Arroyo En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las respectivas anotaciones en el aplicativo SAMAI.

Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente JORGE IVAN DUQUE GUTIÉRREZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente Con salvamento parcial de voto CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.