Radicado: 11001-03-15-000-2020-05126-00 Recurrente: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ONCE ESPECIAL DE DECISIÓN CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN (E) Bogotá, D.C., dieciocho (18) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Recurso extraordinario de revisión Radicación: 11001-03-15-000-2020-05126-00 Recurrente: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Temas: Recurso extraordinario de revisión. Causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Cuando la cuantía de la pensión reconocida excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala Once Especial de Decisión resuelve el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la UAE de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante, UGPP) contra la sentencia de 14 de marzo de 2019, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado1.

ANTECEDENTES 1. Del proceso ordinario 1.1 El 05 de marzo de 2012, Amparo Rodríguez Fajardo instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E. en Liquidación -Cajanal en Liquidación-, para que se declarara la nulidad del artículo 1 de la Resolución 20898 de 22 de julio de 2005 -que reconoció la pensión de vejez a Omar Alberto González Maestre (QEPD)-; la Resolución 54690 de 04 de noviembre de 2008 -que reconoció la pensión de sobrevivientes a Maribeth Ovalle Felizzola (compañera permanente del causante) y sus menores hijos-; y la Resolución PAP023704 de 29 de octubre de 2010 -que decidió el recurso de reposición contra el anterior acto, confirmándolo-.

Como restablecimiento del derecho pidió la reliquidación de la pensión de vejez reconocida al causante y el pago de la pensión de sobrevivientes compartida a favor de Amparo Rodríguez Fajardo -cónyuge supérstite-, indexada y con los intereses moratorios. Afirmó que los actos administrativos enjuiciados desconocen el ordenamiento jurídico, debido a que el régimen aplicable para el reconocimiento y liquidación de la prestación del causante era el establecido en la Ley 33 de 1985, comoquiera que estaba amparado por el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, contrario a lo determinado por la entidad en las resoluciones demandadas. 1 Expediente 20001-23-31-000-2012-00268-01.

Radicado: 11001-03-15-000-2020-05126-00 Recurrente: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Sostuvo que en la liquidación debieron tenerse en cuenta todos los factores salariales devengados por el causante en el último año de servicios, y puntualizó que la aplicación del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 implica la disminución de la mesada pensional de sobrevivientes en la proporción que le corresponde en su condición de cónyuge supérstite.

Explicó que se le negó la prestación económica porque no cumplía los requisitos del artículo 47 de la Ley 100 de 1993, es decir, acreditar la convivencia continua e ininterrumpida durante los cinco (5) años anteriores al fallecimiento del causante, desconociendo que la sociedad conyugal no fue disuelta, lo que le otorga el derecho a la pensión de sobrevivientes. 1.2 El 19 de febrero de 2015, el Tribunal Administrativo del Cesar profirió sentencia de primera instancia y accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

Argumentó que Maribeth Ovalle Felizzola convivió con el causante durante los últimos cinco años de vida, razón por la cual le corresponde en forma vitalicia una cuota parte de la pensión proporcional al tiempo convivido, mientras que la otra porción se reconoce a favor de la cónyuge supérstite en tanto existía una sociedad conyugal vigente pese a estar separados de hecho, conforme a lo dispuesto por el literal b) del artículo 47 de la Ley 100 de 1993.

En cuanto a la solicitud de reliquidación declaró de oficio la excepción de falta de agotamiento de la vía gubernativa, toda vez que ante la administración se solicitó exclusivamente el reconocimiento del derecho que le asiste a la pensión de sobrevivientes, sin referirse al reajuste pensional pretendido en sede judicial. 1.3 Maribeth Ovalle Felizzola -interviniente- apeló la decisión y manifestó que acreditó los requisitos del literal a) del artículo 47 de la Ley 100 de 1993 al haber convivido con el causante durante sus últimos años de vida.

También lo hizo la UGPP -sucesora procesal-, quien indicó que la actora no cumplió los requisitos de convivencia y vida marital durante los últimos cinco (5) años con anterioridad al fallecimiento de Omar Alberto González Maestre (QEPD). 1.4 El 14 de marzo de 2019, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado confirmó la sentencia apelada.

Explicó que, en virtud de los principios de equidad, justicia, solidaridad y los deberes de apoyo mutuo entre los cónyuges, la esposa o esposo pueden probar la convivencia por cinco (5) años en cualquier época previa al fallecimiento del causante, para tener derecho a la sustitución pensional. Como la demandante probó que convivió con este por un lapso de 19 años, 6 meses y 12 días, tiene derecho a la pensión de sobrevivientes en calidad de cónyuge supérstite.

Comoquiera que, también se probó que Maribeth Ovalle Felizzola mantuvo una relación con el causante durante 14 años, 6 meses y 17 días, la pensión debe ser compartida en proporción a la convivencia. Aclaró que, si bien la pensión fue distribuida inicialmente en un 50% para la cónyuge y compañera permanente supérstites y el 50% restante para los hijos menores de edad, en el momento en el que se extinga el derecho de los descendientes a disfrutar de la prestación, esta se acrecentará a las dos primeras en sus respectivas proporciones, según el tiempo de convivencia. 2.

Argumentos del recurso extraordinario de revisión Radicado: 11001-03-15-000-2020-05126-00 Recurrente: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 La UGPP interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia mencionada, con fundamento en la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, «[c]uando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».

Solicitó la suspensión provisional del fallo ante el perjuicio económico que su cumplimiento le causa al sistema de seguridad social. Expuso que la decisión objeto de revisión está ajustada a derecho en cuanto al reconocimiento de la pensión compartida entre Maribeth Ovalle Felizzola y Amparo Rodríguez Fajardo. Sin embargo, adujo que el fallo se aparta del ordenamiento jurídico en el sentido que se generaron pagos dobles por una misma prestación en lo que concierne a Maribeth Ovalle Felizzola, frente a lo cual debió ordenarse en la parte resolutiva el reintegro de las sumas pagadas en un 25% del total reconocido a la compañera permanente, pues de lo contrario se afectaría el principio de sostenibilidad financiera del sistema de seguridad social, toda vez que la extinta Cajanal y la UGPP han venido pagando como mesada pensional el 50% de la prestación a la compañera permanente, desde el 18 de mayo de 2008 -fecha en la cual el causante adquirió su estatus pensional-.

Con las Resoluciones RDP 010916 de 05 de mayo y 013630 de 12 de junio, ambas de 2020, el derecho fue modificado en cumplimiento del fallo objeto de revisión y, al incluirse a Amparo Rodríguez Fajardo como cónyuge supérstite, derivó en una modificación de las mesadas otorgadas. De conformidad con el registro del FOPEP entre el 18 de mayo de 2008 y el 01 de julio de 2020 se ha pagado la suma de $215.681.942,22, de los cuales Maribeth Ovalle Felizzola solo tenía derecho a $107.840.971, circunstancia que configura el pago de lo no debido. 3.

Trámite procesal 3.1 El 14 de diciembre de 2020 se admitió el recurso extraordinario de revisión, se ordenó notificar a Amparo Rodríguez Fajardo y Maribeth Ovalle Felizzola -demandante e interviniente en el proceso ordinario, respectivamente-, al ministerio público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado2. Además, se rechazó por improcedente la solicitud de medida cautelar. 3.2 El 08 de marzo de 2021 se ordenó oficiar al Tribunal Administrativo del Cesar para que allegara el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho3.

El proceso fue remitido de manera digital4. 4. Intervenciones Amparo Rodríguez Fajardo y Maribeth Ovalle Felizzola, el ministerio público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia y oportunidad del recurso 2 SAMAI CE, índice 7. 3 SAMAI CE, índice 18. 4 SAMAI CE, índice 24.

Radicado: 11001-03-15-000-2020-05126-00 Recurrente: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 De conformidad con el inciso 1 del artículo 249 del CPACA5, la Sala Once Especial de Decisión es competente para resolver el recurso extraordinario de revisión promovido por la UGPP contra la sentencia de 14 de marzo de 2019, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado.

La sentencia recurrida se notificó por edicto fijado el 15 de noviembre de 2019 y el término de ejecutoria transcurrió entre el 20 y el 22 del mismo mes y año. La UGPP presentó el recurso extraordinario de revisión el 09 de diciembre de 2020, esto es, dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la respectiva sentencia, conforme lo exige el inciso final del artículo 251 del CPACA. 2.

Problema jurídico Corresponde a la Sala establecer si la providencia de 14 de marzo de 2019, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado incurrió en la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Para resolver dicho interrogante la Sala se referirá a: (i) la naturaleza del recurso extraordinario de revisión y el alcance de la causal de revisión invocada; y (ii) al caso concreto, esto es, si el fallo acusado incurrió en la causal de revisión invocada, al no ordenarse el reintegro de las sumas pagadas a la compañera permanente del causante. 3.

Naturaleza del recurso extraordinario de revisión6 y el alcance de la causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 En general, el recurso extraordinario de revisión es un medio de impugnación excepcional contra la sentencia, que permite el rompimiento del principio de cosa juzgada. Se propone con el fin de restablecer tanto el imperio de la justicia como la vigencia del ordenamiento jurídico, que pueden resultar quebrantados por las sentencias injustas.

Dicho recurso, sin embargo, no es el mecanismo para cuestionar la actividad interpretativa, ni la valoración probatoria del juez, ni para que el afectado con la sentencia proponga cuestiones que no alegó oportunamente en el proceso originario. Es un instrumento para discutir y ventilar ciertos hechos procesales externos a la labor funcional del juez, que pueden llegar a afectar el principio de justicia material.

Entonces, el ámbito de revisión está restringido por las causales que el legislador ha determinado de manera taxativa, causales que, en todo caso, por tratarse de situaciones excepcionales contra el valor de la cosa juzgada, no admiten interpretaciones más allá de lo que se deduce de su texto. Las causales de revisión están previstas en el artículo 250 del CPACA y básicamente tienen que ver con hechos como la falsedad, el fraude, el error, la aparición de documentos decisivos que hubieren modificado el sentido de la decisión o incluso la violación del debido proceso.

Esas causales, como es apenas obvio, no aluden a errores sustanciales que puedan derivarse de la falta de aplicación, la aplicación indebida o la interpretación errónea de una norma sustancial. No es un recurso que proceda por violación de la ley. 5 «De los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión». 6 Ver, entre muchas otras, la sentencia de 30 de septiembre de 2024, Sala Tercera Especial de Decisión (exp. 11001-03-15-000- 2023-04763-00, C.P. Wilson Ramos Girón).

Radicado: 11001-03-15-000-2020-05126-00 Recurrente: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Ahora, respecto a la causal invocada por la UGPP, se tiene que el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 estableció la acción especial para revisar judicialmente las sentencias, conciliaciones o acuerdos transaccionales que impongan al erario o fondo de naturaleza pública la obligación de cubrir prestaciones periódicas.

El recurso se tramita mediante el procedimiento previsto para el recurso extraordinario de revisión y, además de las causales del artículo 250 del CPACA, procede por: a) la violación al debido proceso y b) cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.

El objeto principal del recurso especial de revisión establecido en la Ley 797 de 2003 es proteger el patrimonio público, el interés general y el equilibrio financiero del sistema pensional, mediante el mecanismo de examinar judicialmente la legalidad de las prestaciones reconocidas, cuando se configuren alguna de las causales del artículo 20 mencionado.

Para esos propósitos, el juez del recurso podrá infirmar la sentencia7. Se ha entendido, además, que la acción especial de revisión de la citada ley no permite reabrir la cuestión de fondo decidida en el juicio ordinario, sino que el único objeto es la revisión de los montos de las pensiones reconocidas en contra de lo establecido por la ley, en orden a salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, así como también proteger los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del sistema de seguridad social y el principio de universalidad que lo gobierna.

En lo que respecta a la causal de revisión del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, cuando la mesada pensional se hubiere reconocido en cuantía superior a lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención que le era aplicable al beneficiario, esta corporación8 explicó que se erige como una herramienta legal útil, cuyo propósito es fortalecer el principio de la moralidad administrativa9 y corregir los reconocimientos pensionales que se han efectuado en exceso, afectando los principios que orientan el Sistema General de Pensiones10, en especial, los de solidaridad y equilibrio financiero. 4.

Caso concreto La recurrente alega que el fallo de 14 de marzo de 2019, proferido por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado incurrió en la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, «[c]uando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables», para lo cual estimó que la sentencia debió ordenar a Maribeth Ovalle Felizzola el reintegro de las sumas pagadas entre el 18 de mayo de 2008 -reconocimiento de la prestación pensional como compañera permanente- y el 01 de julio de 2020 -fecha de cumplimiento a la decisión judicial revisada-, que a su juicio constituyen un pago de lo no debido, sin que sea objeto de censura el reconocimiento de la pensión compartida entre la cónyuge y compañera permanente supérstites.

Revisada la actuación adelantada en el proceso ordinario en el que se profirió la sentencia cuya revisión se solicita, se observa que las alegaciones en torno a la devolución de las presuntas sumas pagadas a favor de Maribeth Ovalle Felizzola desde el 18 de mayo de 7 Sentencia C-835 de 2003. 8 Sala Cuarta Especial de Decisión, sentencia de 01 de agosto de 2017 (exp. 11001-03-15-000-2016-02022-00, CP: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez). 9 Artículos 209 de la CP, 3 del CPACA y 3 de la Ley 489 de 1998. 10 Universalidad, integralidad, unidad, internacionalidad, igualdad, subsidiaridad, inmediación, comprensividad y progresión racional.

Radicado: 11001-03-15-000-2020-05126-00 Recurrente: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 2008, que constituirían un pago de lo no debido, no fueron planteadas por la parte interesada. En efecto, en el recurso de apelación interpuesto por la UGPP contra la sentencia de primera instancia, esta debatió lo resuelto por el tribunal en cuanto a: (i) el incumplimiento del requisito de convivencia entre el causante y la cónyuge supérstite para el reconocimiento de la sustitución pensional;

(ii) la improcedencia de la reliquidación de la prestación y (iii) la no causación de intereses moratorios en el pago de las mesadas; alegatos que fueron replicados en la oportunidad para alegar de conclusión en segunda instancia, sin que le haya solicitado al juez natural que ordenara el reintegro de las sumas pagadas a favor de Maribeth Ovalle Felizzola que, a su juicio, constituyen un pago de lo no debido.

Además, si consideraba que en la sentencia que decidió el recurso de apelación se incurrió en omisión al no incluir la citada orden de devolución, la UGPP bien podía acudir a la figura de la adición de la providencia, prevista en el artículo 387 del CGP, en aras de obtener pronunciamiento frente a ese particular en el proceso ordinario.

Esa circunstancia en relación con posibles pagos de lo no debido y la necesidad de su devolución no fue puesta de presente ante el juez natural, pese a que ese era el escenario propicio para obtener un pronunciamiento judicial frente a dichos planteamientos, no siendo procedente que ahora, vía recurso extraordinario de revisión se pretenda ese análisis, todo porque, por una parte, este escapa a la causal de revisión invocada, prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que se concreta en verificar si la cuantía del derecho reconocido excedió lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables a la beneficiaria y, en segundo lugar, porque en este trámite no es posible plantear discusiones propias de las instancias ordinarias o subsanar falencias en la defensa dentro de dicho procedimiento.

Respecto al argumento relacionado con la posible afectación al principio de sostenibilidad financiera del sistema de seguridad social, basta con indicar que este, por sí solo, no le permite a la Sala Especial volver sobre la litis planteada en el proceso ordinario y convertir el recurso extraordinario de revisión en una instancia adicional a dicho trámite, todo porque, en este asunto, lo que corresponde determinar es si los supuestos fácticos y jurídicos expuestos por la entidad recurrente encuadran en la causal de revisión invocada, relacionada con la cuantía del derecho reconocido y si esta excede lo debido de acuerdo con la ley, lo que no está acreditado en el sub examine. 5.

Conclusión De conformidad con lo expuesto, la Sala Once Especial de Decisión no encontró, en el caso bajo estudio, que se hubiere configurado la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 que conduzca a invalidar la sentencia de 14 de marzo de 2019, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, y que puso fin al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado por Amparo Rodríguez Fajardo contra Cajanal en Liquidación -hoy UGPP-, razón por la cual se declarará infundado el recurso extraordinario de revisión. 6.

Costas El artículo 365 del CGP, aplicable por expresa remisión del artículo 188 del CPACA, vigente para cuando se presentó la demanda, establecía que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y Radicado: 11001-03-15-000-2020-05126-00 Recurrente: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil [hoy CGP]».

En ese sentido, el artículo 361 del CGP señala que las costas están integradas por los gastos procesales y por las agencias en derecho; y de acuerdo con el artículo 365-8 del mismo código «[s]olo habrá lugar a su imposición cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». Respecto a las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso, no procede su imposición al no estar demostrados en el expediente; tampoco las agencias en derecho, porque Amparo Rodríguez Fajardo y Maribeth Ovalle Felizzola no designaron apoderado para ejercer su defensa y no presentaron oposición al recurso extraordinario de revisión. En consecuencia, la Sala se abstendrá de condenar en costas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Once Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA  1. Declarar infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la UGPP contra la sentencia de 14 de marzo de 2019, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 2.

Sin condena en costas. Notifíquese y cúmplase. Se deja constancia que la providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN (E) Presidente (Firmado electrónicamente) GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA (Firmado electrónicamente) MARÍA ADRIANA MARÍN Aclara el voto (Firmado electrónicamente) LUIS EDUARDO MESA NIEVES (Firmado electrónicamente) HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador