Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., dieciocho (18) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 73001-23-33-000-2017-00247-02 (2198-2021) Demandante: Giovanni Alfonso Rodríguez Osorio Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial1 Temas: Prima especial de servicios.
Artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada en contra de la sentencia proferida el 25 de septiembre de 2020 por el Tribunal Administrativo del Tolima, Sala de Conjueces, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones 1. Giovanni Alfonso Rodríguez Osorio presentó demanda2 en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-Administrativo3, en orden a que se declarara la nulidad de los Oficios DSAJ-156 y DSAJ-241 del 19 de marzo y 22 de abril de 2014, respectivamente, proferidos por la Dirección Ejecutiva 1 En adelante DEAJ. 2 Folio 62.
La demanda fue presentada el 26 de septiembre de 2014. 3 En adelante CPACA. 2 Radicado: 73001-23-33-000-2017-00247-02 (2198-2021) Demandante: Giovanni Alfonso Rodríguez Osorio Seccional de Administración Judicial de Ibagué4 (Tolima) con los que se negó la reliquidación de sus prestaciones sociales con base en el 100% de su salario básico mensual. 2.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó: i) la reliquidación y pago desde el 11 de octubre de 20115 hasta el 31 de julio de 2013, y las que se causen en adelante mientras se desempeñe como juez de la república, de los siguientes emolumentos: a) el 30% del salario básico que no se le ha pagado por haber sido catalogado como la prima especial de servicios consignada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992; b) las diferencias causadas por la reliquidación de las vacaciones, cesantías, intereses a las cesantías, seguridad social en salud y pensión, bonificación por servicios prestados, primas de navidad, servicios, vacaciones, y demás emolumentos salariales y prestacionales, sobre el 100% del salario básico sin excluir el 30% que ha sido pagado como si se tratara de la prima especial de servicios; ii) la prima especial de servicios en cuantía del 30% adicional a la asignación básica mensual; iii) la actualización del valor de la condena a la fecha de pago de conformidad con el artículo 187 del CPACA; iv) el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos «189» y 192 ibidem; y v) la condena en costas a la parte demanda. 1.1.2.
Fundamentos fácticos 3. Como hechos relevantes se señalaron los siguientes6: 3.1. Giovanni Alfonso Rodríguez Osorio se desempeñó como juez laboral del circuito de Purificación (Tolima) entre el 11 de octubre de 2011 y el 31 de julio de 2013. 3.2. El 11 de marzo7 y el 2 de abril de 20148 solicitó ante la DESAJ la reliquidación de los sueldos y prestaciones sociales percibidos, teniendo en cuenta el 100% de la asignación básica mensual.
Además, solicitó el reconocimiento de prima especial de servicios en cuantía del 30% adicional al salario básico y la indexación e intereses moratorios causados sobre los valores resultantes. 3.3. La DESAJ profirió los Oficio DSAJ-156 del 16 de marzo y DSAJ-241 del 22 de abril de 2014 mediante los cuales negó la anterior solicitud. Contra los citados actos administrativos no se previó la procedencia de recursos. 4 En adelante DESAJ. 5 En sede administrativa se solicitó la citada reliquidación desde el 12 de octubre de 2011. 6 Folios 36 al 40. 7 En esta oportunidad solicitó la reliquidación sobre el periodo comprendido entre el 12 de octubre de 2012 y el 31 de julio de 2013. 8 En la segunda solicitud corrigió el periodo solicitado en la petición del 11 de marzo de 2014 y lo fijo desde el 11 de octubre de 2011 hasta el 31 de julio de 2013. 3 Radicado: 73001-23-33-000-2017-00247-02 (2198-2021) Demandante: Giovanni Alfonso Rodríguez Osorio 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación 4. Como tales se señalaron los artículos 1, 2, 4, 5, 13, 25, 53 y 209 de la Constitución Política; 2 y 14 de la Ley 4ª de 1992; y 152, numeral 7, de la Ley 270 de 1996. 5. En cuanto al concepto de violación, expuso lo siguiente: 5.1. El Consejo de Estado9 declaró la nulidad de los decretos que regularon la prima especial de servicios durante los años 1993 al 2007 al considerar irregular que se tomara el 30% del salario básico como si se tratara de la prima especial de servicios del artículo 14 de la ley 4ª de 1992.
Lo anterior obedeció a que la citada prima debía ser reconocida de manera adicional al salario mensual y no como parte de él. 5.2. En la mencionada decisión judicial se indicó que la interpretación efectuada por el gobierno nacional generó que la liquidación de las prestaciones sociales se realizara sobre el 70% del salario, en atención a que la prima especial de servicios no tiene carácter salarial.
En ese sentido, los derechos laborales han sido calculados sobre una base inferior a la que corresponde, por lo que debe ordenarse la reliquidación del salario básico y con ello el reajuste de todas las prestaciones sociales que se calculan a partir de ese valor. 5.3. El modo en el que la administración entendió que debía pagarse la prima especial de servicios resultó ser contraproducente para los derechos laborales de los servidores judiciales, pues dedujo de la asignación básica el 30% y lo catalogó como prima especial de servicios, por lo que solo pagó el equivalente al 70% del salario. 1.2.
Contestación de la demanda 6. La DEAJ se opuso a las pretensiones de la demanda, por las razones que se expresan a continuación10: 6.1. El Consejo de Estado11 declaró la nulidad del artículo 7 del Decreto 618 de 2007 que disponía que el 30% del salario básico de los servidores judiciales beneficiarios de esa norma sería entendido como prima especial de servicios sin carácter salarial.
Sin embargo, el cargo desempeñado por Giovanni Alfonso Rodríguez Osorio sobre cuyo pago salarial solicita la reliquidación no se encuentra allí previsto, pues lo 9 Sentencia del 29 de abril de 2014, radicado 11001-03-25-000-2007-00087-00. 10 Folios 135 al 140 y 185 al 190 reverso. 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 2 de abril de 2009, radicado 11001-03-25- 000-2007-00098-00 (1831-07). 4 Radicado: 73001-23-33-000-2017-00247-02 (2198-2021) Demandante: Giovanni Alfonso Rodríguez Osorio relativo a los jueces de la república se estipuló en el artículo 6 ibidem, el cual no fue declarado nulo. 6.2.
De acuerdo con «el artículo 175 del Decreto 01 de 1984» los efectos de la sentencia dictada en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho solo causa efectos entre las partes intervinientes, por lo que al no existir una decisión judicial que acceda a las pretensiones puntuales del demandante no es posible incluir el 30% equivalente a la prima especial de servicios en la base para la liquidación de las prestaciones sociales. 6.3.
Proceden las excepciones de prescripción y la innominada o genérica. 1.3. La sentencia apelada 7. El Tribunal Administrativo del Tolima, Sala de Conjueces, en sentencia proferida el 25 de septiembre de 202012, accedió a las pretensiones de la demanda. En tal sentido, ordenó lo siguiente: «PRIMERO: DECLARAR no probada la excepción denominada PRESCRIPCIÓN propuesta por la demandada, de acuerdo con lo expuesto.
SEGUNDO: INAPLICAR por inconstitucionales las siguientes disposiciones: Art. 7° del Decreto 43 de 1995, Art. 6° del Decreto 36 de 1996, Art. 6° del Decreto 76 de 1997, Art. 6° del Decreto 64 de 1998, Art. 9° del Decreto 44 de 1999, Art. 7° del decreto 2740 de 2000, Art. 7° del Decreto 1475 de 2001, Art. 7° del Decreto 2720 de 2001, Art. 7° del Decreto 2777 de 2001, Art. 6° del Decreto 673 de 2002, Art. 6° del Decreto 3569 de 2003, Art. 6° del Decreto 4172 de 2004, Art. 6° del Decreto 936 de 2005, Art. 6° del Decreto 389 de 2006, Art. 6° del Decreto 618 de 2007, Art. 6° del Decreto 658 de 2008, Art. 8° del Decreto 723 de 2009, Art. 8° del Decreto 1388 de 2010, Art. 8° del Decreto 1039 de 2011.
TERCERO: DECLARAR la nulidad de los oficios No. DSAJ No. 000156 del 19 de marzo de 2014 y DSAJ-000241 del 22 de abril de 2014, emanados de la RAMA JUDICIAL – CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA – DIRECCIÓN SECCIONAL DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL DE IBAGUÉ.
CUARTO: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, CONENAR a la NACIÓN – RAMA JUDICIAL a reconocer y pagar al demandante desde el 11 de octubre de 2011 hasta el 31 de julio de 2013, la prima especial mensual de servicios, sin carácter salarial en cuantía equivalente al treinta por ciento (30%) de la asignación básica legal mensual, teniéndola como plus o valor adicional sobre la misma y no como parte integrante como hasta el momento lo ha hecho.
QUINTO: CONDENAR a la NACIÓN – RAMA JUDICIAL, a reliquidar, reajustar y pagar al actor, desde el 11 de octubre de 2011 hasta el 31 de julio de 2013, la suma que resulte 12 Folios 252 al 264. 5 Radicado: 73001-23-33-000-2017-00247-02 (2198-2021) Demandante: Giovanni Alfonso Rodríguez Osorio como diferencia existente entre lo pagado hasta ahora con el 70% de su remuneración mensual básica y la reliquidación de todas sus prestaciones y emolumentos que resulte teniendo como base de liquidación el 100% de la remuneración básica mensual legal, incluyendo el 30% que hasta ahora ha tenido como prima especial.
SEXTO: CONDENAR a la NACIÓN – RAMA JUDICIAL, a reliquidar, reajustar y pagar al actor, desde el 11 de octubre de 2011 hasta el 31 de julio de 2013, la totalidad de sus prestaciones y emolumentos laborales, tales como primas, bonificaciones, cesantías y seguridad social, teniendo como base de liquidación el 100% de la asignación básica legal, incluyendo el 30% de esta que hasta ahora ha considerado como prima.
SÉPTIMO: Las sumas que sean reconocidas como consecuencia de esta sentencia, serán actualizadas de acuerdo con la fórmula anteriormente expuesta y deberán generar intereses moratorios a partir de su ejecutoria, en la forma prevista en los artículos 187 y 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
OCTAVO: A esta sentencia se le dará cumplimiento en los términos señalados por los artículos 187, 189 y 192 del Código de [Procedimiento] Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
NOVENO: Sin costas.
DÉCIMO: Para el cumplimiento de esta sentencia expídanse copias con destino a las partes con las precisiones del artículo 114 del Código General del Proceso y con observancia de lo preceptuado en el Decreto 4689 de 2005 [sic]. 8. Para tal efecto se pronunció en los siguientes términos: 8.1. De acuerdo con los certificados salariales aportados al proceso y el contenido de los actos administrativos demandados, la DEAJ disminuyó el salario básico de Giovanni Alfonso Rodríguez Osorio en un 30% y a dicho porcentaje se le consideró prima especial de servicios, mientras que la liquidación de las prestaciones sociales se efectuó solo sobre el 70% restante. 8.2.
La demandada le adeuda al actor el 30% de su salario básico que fue indebidamente disminuido y la reliquidación de las prestaciones sociales con la inclusión de dicho porcentaje, mientras que el 30% correspondiente a la prima especial de servicios solo debe hacer parte de la liquidación de los aportes a seguridad social en pensiones, pues dicho emolumento no tiene carácter salarial. 8.3.
No se configuró la prescripción de los derechos reclamados toda vez que el demandante desempeñó el cargo de juez sobre el cual se solicita la reliquidación hasta el 31 de julio de 2013, mientras que la reclamación administrativa tuvo lugar el 11 de marzo de 2014, es decir antes de los 3 años previstos en la norma. Finalmente, no se cumplen los presupuestos descritos en el artículo 188 del CPACA para emitir condena en costas. 6 Radicado: 73001-23-33-000-2017-00247-02 (2198-2021) Demandante: Giovanni Alfonso Rodríguez Osorio 1.4.
El recurso de apelación 9. La DEAJ solicitó que se revocara la sentencia de primera instancia y que en su lugar se negaran las pretensiones de la demanda. Lo anterior, con base en los siguientes argumentos13: 9.1. La prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 no debe ser concedida como un monto adicional al salario básico, pues tal emolumento no constituye factor salarial y reconocer lo contrario desconoce lo previsto en la norma. 9.2.
La prima discutida no puede hacer parte de la base de liquidación de las prestaciones sociales reclamadas por el demandante, pues solo constituye factor salarial para efectos de la liquidación de los aportes a seguridad social en pensiones. La DEAJ no tiene las facultades legales para interpretar las leyes, sino que debe limitarse a cumplir lo ordenado por el legislador que despojó del carácter salarial a la prima especial de servicios. 1.5.
Alegatos de conclusión en segunda instancia 10. La parte demandante presentó alegatos de conclusión en los que insistió en el derecho que considera que le asiste a la reliquidación de sus salarios y prestaciones sociales.14 11. La DEAJ alegó de conclusión en el sentido de reconocer que la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 es una suma que debió pagarse de manera adicional al salario básico de los servidores judiciales.15 1.6.
El Ministerio Público 12. El Ministerio Público no emitió concepto en esta instancia16. 2. Consideraciones 2.1. Problema jurídico 13. De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, lo que 13 Folios 271 al 275 reverso. 14Índice 37 del aplicativo Samai. 15 Índice 38 del aplicativo Samai. 16 Constancia en el folio 319 7 Radicado: 73001-23-33-000-2017-00247-02 (2198-2021) Demandante: Giovanni Alfonso Rodríguez Osorio delimita la competencia del juez en segunda instancia17, se circunscriben a establecer si ¿la prima especial de servicios devengada por Giovanni Alfonso Rodríguez Osorio debe ser pagada como un monto adicional al salario básico mensual? Y si la citada prima ¿tiene carácter salarial de modo que deba incluirse en la reliquidación de las prestaciones sociales ordenada en la sentencia de primera instancia? 2.2.
Marco normativo y jurisprudencial 2.2.1. La prima especial del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 para los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar 14. El literal e) numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política le asignó al Congreso de la República la función de expedir las leyes y, por medio de ellas, señalar los objetivos y criterios a los que debe sujetarse el gobierno al fijar, entre otros, el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del congreso nacional y de la fuerza pública. 15.
En ejercicio de la señalada atribución constitucional, el Congreso de la República expidió la Ley 4ª de 1992, mediante la cual, en su artículo 14, indicó lo siguiente: «El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial18 para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del 17 Pues así lo dispone el artículo 328 del CGP, que señala: «Artículo 328.
Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia». 18 Aparte subrayado declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-279- 96 de 24 de junio de 1996, magistrado ponente Hugo Palacios Mejía. «El legislador conserva una cierta libertad para establecer, qué componentes constituyen, o no salario; así como la de definir y desarrollar el concepto de salario, pues es de su competencia desarrollar la Constitución. El considerar que los pagos por primas técnicas y especiales no sean factor salarial, no lesiona los derechos de los trabajadores, y no implica una omisión o un incorrecto desarrollo del especial deber de protección que el Estado colombiano tiene en relación con el derecho al trabajo, ni se aparta de los deberes que Colombia ha adquirido ante la comunidad internacional». 8 Radicado: 73001-23-33-000-2017-00247-02 (2198-2021) Demandante: Giovanni Alfonso Rodríguez Osorio Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1o.) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad». [Se resalta]. 16. Por su parte, mediante el Decreto 57 de 1993 el gobierno nacional fijó el régimen salarial y prestacional aplicable a los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar vinculados a partir de su vigencia y previó que las personas vinculadas antes del 28 de febrero de 1993 podrían optar por una sola vez por el régimen salarial y prestacional establecido en ese decreto (artículo 2). 17.
Igualmente, en su artículo 6 señaló que «[ se considerará como Prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, de los Jueces de la República, de los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, los Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar». 18.
Con posterioridad, el Congreso de la República expidió la Ley 332 de 1996, mediante la cual señaló que la prima especial prevista para los funcionarios mencionados en la norma [artículo 14 de la Ley 4ª de 1992] y para los fiscales de la Fiscalía General de la Nación, con la excepción allí establecida [la relativa a la opción de acogerse a la escala salarial de esta entidad], haría parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación. Igualmente, indicó que también se aplicaría a «los Magistrados Auxiliares y abogados asistentes de las Altas Cortes, Magistrados de los Consejos Seccionales de la Judicatura, Magistrados del Tribunal Nacional, y Magistrados del extinto Tribunal Disciplinario y los Procuradores delegados de la Procuraduría General de la Nación». 19.
Posteriormente, el gobierno nacional dictó los decretos salariales anuales 106 de 1994, 43 de 1995, 36 de 1996, 47 de 1997, 64 de 1998, 43 de 1999, 2739 de 2000, 1474 de 2001, 673 de 2002, 3568 de 2003, 4171 de 2004, 935 de 2005, 389 de 2006, 618 de 200719, 658 de 2008, 723 de 2009, 1388 del 2010, 1039 del 2011, 874 19 Los apartes de los decretos, entre otros, expedidos desde 1993 hasta el 2007 que contenía la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 sin carácter salarial fueron anulados por la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante la sentencia del 29 de abril del 2014 de radicado 11001-03-25-000-2007-00087-00 (1686-07).
M.P. María Carolina Rodríguez Ruiz. 9 Radicado: 73001-23-33-000-2017-00247-02 (2198-2021) Demandante: Giovanni Alfonso Rodríguez Osorio del 2012, 1024 del 2013 y 194 del 2014, 997 del 2019, 301 del 2020, 981 del 2021, 470 del 2022, 902 del 2023, 284 del 2024 y 594 del 2025 mediante los cuales ratificó que la prima especial del 30% no constituye factor salarial, al respecto señaló: «[e]n cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, se considerará como Prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, de los Jueces de la República, de los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, los Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar20». 20.
Adicionalmente previó que para los servidores públicos del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado [secretario general; magistrado auxiliar; jefe de control interno; directores administrativo, de planeación, de Registro Nacional de Abogados, de unidad; secretario de Sala o Sección y relator]; de la Dirección Nacional de Administración Judicial [directores nacional, administrativo y seccional] y de los Tribunales Judiciales [abogado asesor], el 30% de la remuneración mensual se consideraba prima especial sin carácter salarial. 21.
A partir de lo cual, surgieron 2 interpretaciones: la primera, según la cual la prima creada por el Congreso de la República con la Ley 4ª de 1992, correspondía al 30% del valor de la asignación básica, y que este era adicional al 100% de esa asignación, lo que resultaba en un 130% [esto, sumada la prima con el salario básico]; la segunda, consideraba que correspondía tomar el 70% como asignación mensual básica y el 30% restante era el que correspondía a la prima especial de servicios recientemente creada, lo que sumado daría el 100% de los ingresos laborales de los servidores; es decir, descontaba del 100% el 30% denominado como prima. 22.
Para solucionar la controversia, la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante la sentencia del 2 de septiembre de 200921, fijó, entre otras, las siguientes reglas: 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor.
La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría 20 Excepto en los decretos 1105 del 2005, 234 del 2016, 1003 del 2017 y 338 del 2018 en los cuales no se hizo referencia a dicha prima en los términos señalados. 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, radicado 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-18) MP.
Carmen Anaya De Castellanos (Conjuez) 10 Radicado: 73001-23-33-000-2017-00247-02 (2198-2021) Demandante: Giovanni Alfonso Rodríguez Osorio entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. 6.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. 23. Es decir que el concepto de prima ha sido reconocido con anterioridad por esta corporación como un valor adicional al ingreso de los servidores, ya sea de naturaleza prestacional o salarial, por lo que representa un incremento en los ingresos derivados de la relación laboral y nunca un factor de descuento en detrimento de los trabajadores.
Esta tesis fue reiterada por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, a través de la sentencia del 2 de septiembre de 201922. 24. Asimismo, el Consejo de Estado, a través de la sentencia del 29 de abril de 201423 declaró la nulidad de algunas normas que reglamentaban la prima especial, 22 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 2 de septiembre de 2019, 41001-23-33-000- 2016-00041-02(2204-2018). 23 Radicado 11001-03-25-000-2007-00087-00 (1686-07).
M.P. María Carolina Rodríguez Ruiz. Declaró la nulidad de los siguientes artículos: los siguientes Artículos: 9º del Decreto 51 de 1993; 9º y 10º del Decreto 54 de 1993; 6º del Decreto 57 de 1993; 9º del Decreto 104 de 1994; 6º del Decreto 106 de 1994; 9º y 10º del Decreto 107 de 1994; 10º y 11º del Decreto 26 de 1995; 7º del Decreto 43 de 1995; 9º del Decreto 47 de 1995; 9º del Decreto 34 de 1996; 10º, 12º y 14º del Decreto 35 de 1996; 6º del Decreto 36 de 1996; 9º del Decreto 47 de 1997; 9º, 11º y 13º del Decreto 56 de 1997; 6º del Decreto 76 de 1997; 6º del Decreto 64 de 1998; 9º del Decreto 65 de 1998; 9º, 11º y 13º del Decreto 67 de 1998; 9º, 11º y 13º del Decreto 37 de 1999; 9º del Decreto 43 de 1999; 6º del Decreto 44 de 1999; 9º, 11º y 13 del Decreto 2734 de 2000; 9º del Decreto 2739 de 2000; 7º del Decreto 2740 de 2000; 9º del Decreto 1474 de 2001; 7º del Decreto 1475 de 2001; 9º, 11º y 13º del Decreto 1482 de 2001; 7º del Decreto 2720 de 2001; 9º del Decreto 2724 de 2001; 9º, 11º y 13º del Decreto 2730 de 2001; 6º del Decreto 673 de 2002; 9º del Decreto 682 de 2002; 8º, 10º y 12º del Decreto 683 de 2002; 8º, 10º y 12º del Decreto 3548 de 2003; 9º del Decreto 3568 de 2003; 6º del Decreto 3569 de 2003; 8º, 10º y 12º del Decreto 4169 de 2004; 9º del Decreto 4171 de 2004; 6º del Decreto 11 Radicado: 73001-23-33-000-2017-00247-02 (2198-2021) Demandante: Giovanni Alfonso Rodríguez Osorio pues consideró que «[d]e acuerdo con los criterios establecidos en la ley marco, esto es la Ley 4ª de 1992, es claro que el Gobierno Nacional contravino los criterios fijados por el legislador con la expedición de los decretos demandados, pues como se pudo observar, el literal a) del artículo 2° de la mencionada Ley estableció que de ninguna manera se podían desmejorar los salarios y prestaciones sociales.
Sin embargo, los decretos demandados interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la ley 4ª de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley, así como para declarar su nulidad». [Se resalta]. 25. A tales conclusiones llegó la Sala de Conjueces luego de considerar que24 «la interpretación correcta que se debe hacer del Art. 14 de la Ley 4ª de 1992 y de los Decretos 43 de 1995, 36 de 1996 y 76 de 1997 es la que sea acorde con los principios constitucionales, en especial, los de progresividad y favorabilidad.
En esas condiciones, esta Sala entiende que la prima especial a que se refieren dichas normas debe ser un incremento y no una disminución de la remuneración básica de los servidores señalados en las mismas, entre ellos, los Magistrados de Tribunal de Distrito Judicial». De acuerdo con lo anterior, la prima especial del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 corresponde a un valor adicional al salario básico. 2.3.
Caso concreto 2.3.1. Hechos probados 26. En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: 26.1. Entre el 12 de octubre de 201125 y el 31 de julio de 2013, Giovanni Alfonso Rodríguez Osorio se desempeñó como juez del circuito del Juzgado Laboral Adjunto de Purificación (Tolima).26 26.2. Mediante petición del 11 de marzo de 201427, el demandante solicitó a la DESAJ i) el pago del 30% del salario básico que le fue deducido y pagado a título de prima 4172 de 2004; 8º, 10º y 12º del Decreto 933 de 2005; 9 del Decreto 935 de 2005; 6º del Decreto 936 de 2005; 9º del Decreto 388 de 2006; 6 del Decreto 389 de 2006; 8º, 10º y 12º del Decreto 392 de 2006; 9º del Decreto 617 de 2007; 6º del Decreto 618 de 2007; 8º, 10º y 12º del Decreto 621 de 2007; y los Arts. 8º, 9º, y 11 del Decreto 3048 de 2007. 24 Tal como lo había considerado el Consejo de Estado en la Sentencia del 31 de octubre de 2012, Expediente 2001-0642, Conjuez Ponente: María Carolina Rodríguez Ruiz. 25 El demandante ha solicitado la reliquidación desde el día 11 de octubre de 2011, pero la certificación laboral visible en el folio 2 del cuaderno de pruebas da cuenta de que el cargo de juez lo ejerció desde el 12 de octubre de 2011. 26 Folio 2 del cuaderno de pruebas.
El demandante cuenta con otras vinculaciones laborales a la Rama Judicial desde el año 2002 en las que desempeñó los cargos de escribiente, oficial mayor y secretario, sin embargo, esos tiempos no fueron objeto de reclamación. 27 Folios 2 al 4 del cuaderno 1. 12 Radicado: 73001-23-33-000-2017-00247-02 (2198-2021) Demandante: Giovanni Alfonso Rodríguez Osorio especial de servicios entre el 12 de octubre de 2012 y el 31 de julio de 2013; ii) la reliquidación de todas las prestaciones sociales causadas durante ese periodo a partir del 100% de la asignación básica mensual sin excluir de esa base de liquidación el 30% al que se le había catalogado como prima especial de servicios sin carácter salarial; iii) el reconocimiento del 30% equivalente a la prima especial de servicios como monto adicional al salario básico; y iv) la indexación e intereses moratorios sobre los valores resultantes. 26.3.
La DESAJ emitió el Oficio DSAJ-159 del 19 de marzo de 201428, mediante el cual negó el reconocimiento de las diferencias salariales y prestaciones solicitadas por el demandante con fundamento en que las decisiones por él citadas en la reclamación administrativa solo producen efectos inter partes, por lo que no era posible acceder a su solicitud sin que mediara una sentencia que así lo ordenara. 26.4.
El 2 de abril de 201429, Giovanni Alfonso Rodríguez Osorio reiteró la solicitud del 11 de marzo de 2014 ante la DESAJ, pero en esa oportunidad amplió el periodo reclamado del 12 de octubre de 2011 al 31 de julio de 2013, es decir 1 año más que el requerido inicialmente. 26.5. La DESAJ profirió el Oficio DSAJ-241 del 22 de abril de 2014,30 en el que negó nuevamente la anterior solicitud y reiteró que no era posible acceder a la reliquidación salarial y prestacional pedida sin que mediara una decisión judicial que así lo dispusiera. 26.6.
De acuerdo con los certificados salariales del 7 de marzo de 201931, allegados al expediente por parte de la División de Recursos Humanos de la DESAJ del Tolima, durante los meses de los años 2011, 2012 y 2013 que Giovanni Alfonso Rodríguez Osorio se desempeñó como juez del circuito percibió los siguientes salarios y primas especiales de servicios: Anualidad Decreto salarial Asignación básica decretada para juez del circuito Asignación básica promedio pagada Prima especial de servicios pagada 2011 1039 5.450.415 4.192.627 1.257.788 2012 874 5.722.936 4.402.258 1.320.678 2013 1024 5.919.805 4.553.696 1.366.109 28 Folios 5 al 6 del cuaderno 1. 29 Folios 20 al 22 del cuaderno 1. 30 Folios 23 al 24 del cuaderno 1. 31 Folios 8 al 23 reverso. 13 Radicado: 73001-23-33-000-2017-00247-02 (2198-2021) Demandante: Giovanni Alfonso Rodríguez Osorio 2.4.
Análisis sustancial 27. A efectos de abordar el problema jurídico planteado, se advierte que el Tribunal Administrativo del Tolima declaró la nulidad de los actos acusados y a título de restablecimiento del derecho condenó a la DEAJ a pagar desde el 11 de octubre de 2011 hasta el 31 de julio de 2013 i) la prima especial de servicios en cuantía del 30% adicional a la asignación básica mensual; y ii) la reliquidación de todas las prestaciones sociales con base en el 100% del salario básico, es decir, incluyendo el 30% que pagó a título de prima especial de servicios. 28.
La DEAJ cuestionó la anterior decisión, por cuanto considera que la prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 no debe ser reconocida de manera adicional al salario básico y no constituye factor salarial, razón por la que no hay lugar a reliquidar las prestaciones sociales de la demandante. 29. Así las cosas, corresponde establecer si la prima especial de servicios devengada por Giovanni Alfonso Rodríguez Osorio le debió ser reconocida de manera adicional a la asignación básica salarial y si dicho emolumento comporta factor salarial para efectos de liquidar las prestaciones sociales a las que tiene derecho. 30.
Ahora bien, tal y como se expuso en el marco normativo de esta decisión la Ley 4ª de 1992 creó una prima «no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial» para unos servidores de Rama Judicial, con efectos a partir del 1° de enero de 1993. 31. En este proceso se demostró que Giovanni Alfonso Rodríguez Osorio ejerció el empleo de juez del circuito del municipio de Purificación (Tolima) entre el 12 de octubre de 2011 y el 31 de julio de 2013, en consecuencia, tenía derecho al reconocimiento y pago de la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, modificada por la Ley 332 de 1996 por ser una prima prevista a favor de los servidores de la rama judicial. 32.
En la demanda se afirmó que durante el citado periodo la rama judicial fraccionó su salario debido a que el referido beneficio prestacional le fue reconocido como parte de este y no como un aumento y que por lo tanto las prestaciones sociales fueron liquidadas y pagadas sobre el 70% del salario y no sobre el 100%, por su parte, la DEAJ en el recurso de apelación sostuvo que la prima discutida no debe ser pagada como un monto adicional al salario básico, sino que se encuentra contenido en él y que no constituye factor salarial por lo que no es procedente incluir 14 Radicado: 73001-23-33-000-2017-00247-02 (2198-2021) Demandante: Giovanni Alfonso Rodríguez Osorio dicho porcentaje en la base para la liquidación de las prestaciones sociales. 33.
Si bien la negativa de los actos administrativos demandados se centró en la inexistencia de una sentencia judicial que ordenara la reliquidación salarial y prestacional pedida por el demandante, la defensa de la DEAJ durante el trámite del presente medio de control se centró en la posición según la cual el citado beneficio no debe ser pagado de manera complementaria al salario y que tampoco debe hacer parte de la base de liquidación de las prestaciones sociales. 34.
Por su parte, el Tribunal Administrativo del Tolima declaró la nulidad de los actos demandados y condenó a la parte demandada a pagar a Giovanni Alfonso Rodríguez Osorio la prima especial de servicios en cuantía del 30% de la asignación básica y reliquidar las prestaciones sociales de acuerdo con el 100% del salario y no con el 70% como venía ocurriendo.
Sin embargo, en el recurso de apelación la DEAJ insiste en que la prima especial sí se encuentra contenida en la asignación básica y que no tiene carácter salarial. 35. Sobre el primer argumento debe decirse que luego de contrastar los decretos anuales que fijaron la asignación básica salarial para los jueces del circuito y los certificados de salarios expedidos por la División de Recursos Humanos de la DESAJ del Tolima se encontró que el salario de Giovanni Alfonso Rodríguez Osorio sí fue fraccionado en forma indebida. 36.
Lo anterior resulta evidente porque para el año 2011 el salario básico establecido para los jueces del circuito fue de $ 5.450.415. Sin embargo, durante ese año a Giovanni Alfonso Rodríguez Osorio se le pagó por concepto de sueldo básico la suma de $4.192.627, es decir una cifra inferior a la establecida en la norma y, por su parte, a título de prima especial de servicios se le pagó $1.257.788.
Al sumar los anteriores valores se advierte que el resultado es igual al fijado en el citado decreto como asignación básica. 37. Del mismo modo, por medio del Decreto 874 de 2012 se estableció un salario básico para jueces del circuito de $5.722.936. A pesar de ello, al demandante durante ese año se le pagó a título de asignación básica la suma de $4.402.258 y como prima especial de servicios $1.320.678.
Lo mismo ocurrió durante el año 2013 en el que se le pagó como asignación básica $4.553.696 y como prima especial de servicios $1.366.109, a pesar de que el Decreto 1024 de ese año fijó el salario en de $5.919.805. 38. De acuerdo con lo anterior, la entidad demandada pagó el 30% de la asignación básica salarial como si se tratara de la prima especial de servicios lo cual generó una disminución del monto a partir del cual se calculan, por ejemplo, los aportes a 15 Radicado: 73001-23-33-000-2017-00247-02 (2198-2021) Demandante: Giovanni Alfonso Rodríguez Osorio seguridad social y las primas de vacaciones y navidad, circunstancia que contraría el principio de progresividad laboral y el propósito del legislador de adicionar la prima especial a la asignación básica salarial. 39.
En ese sentido, de acuerdo con la posición del Consejo de Estado sobre el particular, la prima especial de servicios debe ser reconocida de manera adicional al salario básico fijado por el gobierno nacional para cada anualidad y no debe entenderse contenida en la asignación básica como sostiene la apelante en la alzada. 40. Ahora bien, frente al segundo argumento sobre el presunto carácter salarial de la prima, tal como se indicó en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y en la sentencia C-279 de 1996 de la Corte Constitucional, la prima especial de servicios no tiene carácter salarial y, en consecuencia, no debe hacer parte del cálculo de liquidación de las prestaciones sociales, con excepción de los aportes a seguridad social en pensiones. 41.
Así, es importante señalar que la reliquidación de las prestaciones sociales ordenada por el Tribunal Administrativo del Tolima no obedece a que se le otorgue carácter salarial a la prima especial de servicios, sino a la inclusión del 30% en la base de liquidación, correspondiente al porcentaje del salario que había sido deducido de la asignación básica por la incorrecta interpretación de la norma. 42.
En ese sentido, las órdenes de reajuste dictadas por el juez de primera instancia recaen sobre el 30% correspondiente a la diferencia salarial [en otras palabras, la diferencia en la asignación básica] dejada de pagar y que generó que el salario se fraccionara. 43. Finalmente, es importante aclarar que debe tenerse en cuenta que el pago de las diferencias salariales ordenadas en el presente asunto no puede superar el tope establecido en el Decreto 610 de 1998, razón por la que se adicionará la sentencia de primera instancia en ese sentido.
En lo demás, se confirmará la decisión recurrida. 2.5. Costas 44. El artículo 188 del CPACA prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo y dispone lo siguiente: «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. 16 Radicado: 73001-23-33-000-2017-00247-02 (2198-2021) Demandante: Giovanni Alfonso Rodríguez Osorio En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 45.
Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. 46. Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.32 47.
Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. 48. En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de imponerlas en esta instancia. 3.
Conclusión 49. Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que i) la prima especial de servicios a la que tiene derecho Giovanni Alfonso Rodríguez Osorio sí debe ser pagada de manera adicional al salario básico; ii) la sentencia de primera instancia no le otorgó carácter salarial a la prima especial de servicios, sino que dispuso que la base de liquidación de las prestaciones se conformara con el 100% de la remuneración básica que se redujo en un 30%, en contravía de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992; y iii) el pago de las órdenes de restablecimiento del derecho no pueden superar el tope salarial fijado en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992. 50.
En consecuencia, se confirmará la sentencia apelada del 25 de septiembre de 2020, dictada por el Tribunal Administrativo del Tolima, Sala de Conjueces, que accedió a las pretensiones del medio de control. 32 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 17 Radicado: 73001-23-33-000-2017-00247-02 (2198-2021) Demandante: Giovanni Alfonso Rodríguez Osorio En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Adicionar la sentencia de primera instancia en el siguiente sentido:
DÉCIMO PRIMERO: La suma de las diferencias resultantes del cumplimiento de las órdenes impartidas en esta sentencia y de lo que ya fue pagado por tales conceptos no podrá superar el tope fijado por el gobierno nacional en el Decreto 610 de 1998. Segundo. Confirmar en todo lo demás la sentencia de primera instancia del 25 de septiembre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, Sala de Conjueces, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda promovida por Giovanni Alfonso Rodríguez Osorio en contra de la Nación, Rama Judicial, Dirección Administrativa de Administración Judicial, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión. Tercero. No condenar en costas en esta instancia. Cuarto. Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma Samai del Consejo de Estado.
Quinto. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Aclara voto Cfr. Rad. AV. 05001-23-33-000- 2020-00472-01 (1251-2024) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente MLBC CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.