Radicado: 11001-03-15-000-2021-10024-00 Accionante: MARÍA DEL ROSARIO SALAMANCA DE VERA 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “A” Consejero Ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D.C., veintisiete (27) de enero de dos mil veintidós (2022) Radicado: 11001-03-15-000-2021-10024-00 Accionante: MARÍA DEL ROSARIO SALAMANCA Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Tema: Derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia ACCIÓN DE TUTELA - SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la señora María del Rosario Salamanca de Vera contra el Tribunal Administrativo de Santander, de conformidad con el Decreto 333 del 2021.

I.

ANTECEDENTES La señora María del Rosario Salamanca de Vera, actuando en nombre propio, invoca la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, con fundamento en los siguientes: 1. Hechos 1.1. El 24 de noviembre de 2017, instauró medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, la Radicado: 11001-03-15-000-2021-10024-00 Accionante: MARÍA DEL ROSARIO SALAMANCA DE VERA 2 Fiduprevisora S.A., y la Secretaría de Educación distrital de Barrancabermeja con el fin de que se declare la nulidad de la Resolución No. 250 del 20 de marzo de 2009. 1.2.

El Juzgado Primero Administrativo de Barrancabermeja profirió sentencia de primera instancia el 21 de octubre de 2019, por lo que el expediente fue remitido al Tribunal Administrativo de Santander a fin de que surtiera el trámite de apelación. 1.3. Señala que la última actuación registrada en el proceso data del 3 de agosto de 2020, en la que se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que alegaran de conclusión y que el proceso se encuentra al despacho para proferir sentencia desde el 31 de mayo de 2021 sin que, a la fecha de radicación de la tutela, se haya obtenido pronunciamiento de fondo. 2.

Fundamentos de la acción La accionante manifiesta que, pese a que su apoderado ha formulado solicitudes de impulso procesal el 24 de septiembre de 2020 y el 9 de febrero y el 10 de agosto de 2021, el Tribunal Administrativo de Santander ha superado el término razonable para decidir en segunda instancia el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, puesto que ya transcurrieron los 6 meses que determina el artículo 121 del Código General del Proceso para proferir fallo en sede de apelación. 3.

Pretensiones Con base en lo anterior, solicita: «PRIMERO: TUTELAR mis derechos fundamentales al DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA Y DEBIDO PROCESO. Radicado: 11001-03-15-000-2021-10024-00 Accionante: MARÍA DEL ROSARIO SALAMANCA DE VERA 3 SEGUNDO: ORDENAR al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, adelantar las actuaciones pertinentes al proceso administrativo de radicado No. 68081333300120170040601, toda vez que ya van casi 2 años que el despacho recibió el proceso y no hay sentencia.

TERCERO: ORDENAR a TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, lo que su señoría corresponda en cuanto a la protección de mis derechos fundamentales». 4. Intervenciones Mediante auto del 30 de noviembre del 2021, se admitió la acción de tutela de la referencia y se ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Santander como accionado y a la Nación – Ministerio de Educación Nacional, al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, a Fiduprevisora S.A. y al Distrito de Barrancabermeja – Secretaria de Educación como terceros interesados en las resultas del proceso. 4.1.

El Distrito de Barrancabermeja, por conducto de apoderado, se opuso a la prosperidad de la presente acción de tutela, aduciendo que la accionante no puede pretender suplantar los mecanismos ordinarios de defensa a su alcance como lo es el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho a través de la acción de tutela, cuya naturaleza es subsidiaria y residual. 4.2.

No se rindieron más informes. II. CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico El problema jurídico a resolver se circunscribe a determinar si: • ¿El Tribunal Administrativo de Santander ha incurrido en una mora judicial injustificada al tramitar el proceso de nulidad y Radicado: 11001-03-15-000-2021-10024-00 Accionante: MARÍA DEL ROSARIO SALAMANCA DE VERA 4 restablecimiento del derecho seguido por la señora María del Rosario Salamanca de Vera? 2.

Fundamentos de decisión La Constitución Política consagra los derechos al debido proceso (art 29) y al acceso a la administración de justicia (art 229), los cuales abarcan, dentro de su ámbito de protección: (i) el derecho que tiene toda persona de poner en funcionamiento el aparato judicial; (ii) el derecho a obtener una respuesta oportuna frente a las pretensiones que se hayan formulado; y (iii) el derecho a que no se incurran en omisiones o dilaciones injustificadas en las actuaciones judiciales.

Ahora bien, la Corte Constitucional ha definido la mora judicial como un “fenómeno multicausal, muchas veces estructural, que impide el disfrute efectivo del derecho de acceso a la administración de justicia, y que se presenta como resultado de acumulaciones procesales estructurales que superan la capacidad humana de los funcionarios a cuyo cargo se encuentra la solución de los procesos”1, de ahí que la mora judicial se presenta cuando, por fuera de los términos legales previstos en los códigos de procesales, los jueces omiten proferir las decisiones a su cargo2.

No obstante, la misma Corte ha aclarado3 que “no toda mora judicial implica la vulneración de los derechos fundamentales de una persona, pues el juez de tutela debe verificar si se incurre en un desconocimiento de plazo razonable y la inexistencia de un motivo válido que lo justifique”4, para lo cual deben examinarse, en cada caso particular, las condiciones específicas del asunto sometido a decisión judicial, 1 Corte Constitucional, sentencia T-052 de 2018. 2 Corte Constitucional, sentencia SU-333 de 2020, reiterada por la SU-453 de 2020. 3 Corte Constitucional, sentencia SU179 de 2021. 4 Corte Constitucional, sentencia T-186 de 2017, reiterada por la sentencia SU-333 de 2020.

Radicado: 11001-03-15-000-2021-10024-00 Accionante: MARÍA DEL ROSARIO SALAMANCA DE VERA 5 evaluarse si existe o no una justificación debidamente probada que explique la mora, y evidenciarse si el interesado “ha obrado con diligencia y cumplido a cabalidad la totalidad de sus obligaciones constitucionales y legales, de modo tal que la demora en decidir sea para él el resultado de un estado de cosas singularizado y probado que se constituya en motivo insuperable de abstención”5.

En ese sentido, se ha reiterado6 que, aún cuando se superen los términos procesales para que el juez adopte una determinación, no hay violación de los derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia y, por consiguiente, no se desconoce la garantía a obtener una decisión de fondo sin dilaciones injustificadas y dentro del plazo razonable, cuando se constata que existe un motivo válido que justifica la mora judicial, es decir, cuando se trata de una mora judicial justificada7, lo que exige analizar si el incumplimiento del término procesal“(i) es producto de la complejidad del asunto y dentro del proceso se demuestra la diligencia razonable del operador judicial, (ii) se constata que efectivamente existen problemas estructurales en la administración de justicia que generan un exceso de carga laboral o de congestión judicial, o (iii) se acreditan otras circunstancias imprevisibles o ineludibles que impiden la resolución de la controversia en el plazo previsto en la ley”8. 5 Corte Constitucional, sentencia T-292 de 1999, reiterada por la sentencia T-230 de 2013. 6 Corte Constitucional, sentencia SU179 de 2021. 7 Las sentencias SU-333 y SU 453 de 2020, en atención a lo dispuesto por la sentencia T-186 de 2017, reiteraron que “el estudio del derecho al debido proceso sin dilaciones injustificadas y de la prestación del servicio público a la administración de justicia con la observancia diligente de los términos procesales, so pena de sancionar su incumplimiento, ha determinado la construcción de una línea jurisprudencial sobre la mora judicial producida, en últimas, por la necesidad de establecer si el incumplimiento objetivo de los plazos o términos previstos por el legislador para adelantar una actuación es razonable o no, y para ello ha acudido a varios criterios.

Indicó que no toda mora judicial implica la vulneración de los derechos fundamentales de una persona, pues el juez de tutela debe verificar si se incurre en un desconocimiento de plazo razonable y la inexistencia de un motivo válido que lo justifique. Este análisis se adelanta teniendo en cuenta (i) la complejidad del caso, (ii) la conducta procesal de las partes, (iii) la valoración global del procedimiento y (iv) los intereses que se debaten en el trámite.” 8 Corte Constitucional, sentencia T-441 de 2015.

En los criterios definidos por la jurisprudencia constitucional para determinar si se trata de un caso de mora judicial justificada, se ven reflejados algunos Radicado: 11001-03-15-000-2021-10024-00 Accionante: MARÍA DEL ROSARIO SALAMANCA DE VERA 6 En suma, una dilación injustificada y violatoria de derechos fundamentales ocurre cuando “(i) se presenta un incumplimiento de los plazos señalados en la ley para adelantar alguna actuación judicial;

(ii) no existe un motivo razonable que justifique dicha demora, como lo es la congestión judicial o el volumen de trabajo; y (iii) la tardanza es imputable a la omisión en el cumplimiento de las funciones por parte de la autoridad judicial” 9. Hipótesis que, ha aclarado la Corte Constitucional, no implica una autorización automática que permita alterar el orden de los procesos judiciales o el turno que se haya establecido para proferir la decisión, pues este sistema garantiza el derecho a la igualdad y contribuye a racionalizar el servicio de administración de justicia10, por lo que debe mantenerse, salvo las excepciones legales sobre el mismo, v. gr., la facultad otorgada a los magistrados de las altas cortes para que señalen, en ciertos casos excepcionales, la clase de procesos que deberán ser tramitados y fallados preferentemente o decididos anticipadamente sin sujeción al orden prestablecido de turnos, prevista en el artículo 63A de la Ley 270 de 1996, modificado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009. de los aspectos que la jurisprudencia de la Corte IDH ha desarrollado para verificar si el funcionario judicial incurrió en un desconocimiento de plazo razonable.

Esto es, (i) la complejidad del caso, (ii) la conducta procesal de las partes, (iii) la valoración global del procedimiento y (iv) los intereses que se debaten en el trámite. Obsérvese que, aún cuando el test de la Corte IDH no tiene en cuenta “los problemas estructurales de la administración de justicia”, la jurisprudencia reiterada de la Corte Constitucional ha considerado este criterio determinante para establecer si se incurrió o no en una mora judicial justificada y, en consecuencia, verificar si existió violación o no del derecho al debido proceso y acceso a la administración de justicia. En ese sentido, véase las sentencias T-230 de 2013, T-441 de 2015, T-186 de 2017, T-052 y T-346 de 2018.

Asimismo, lo dispuesto en las sentencias SU-333 y 453 de 2020. 9 Corte Constitucional, sentencias T-1249 de 2004, T-297 de 2006, T-230 de 2013, T-441 de 2015, SU-333 de 2020, SU-453 de 2020. 10 Corte Constitucional, sentencia SU179 de 2021. Radicado: 11001-03-15-000-2021-10024-00 Accionante: MARÍA DEL ROSARIO SALAMANCA DE VERA 7 3.

La presunción de veracidad en la acción de tutela El artículo 20 del Decreto 2591 de 1991 dispone que “Si el informe no fuere rendido dentro del plazo correspondiente, se tendrán por ciertos los hechos y se entrará a resolver de plano, salvo que el juez estime necesaria otra averiguación previa”. Al respecto, la Corte Constitucional ha señalado que dicha figura opera cuando el juez –de manera oficiosa- solicita a la entidad demandada la rendición de un informe y ésta no lo realiza dentro del término conferido11, ello en virtud del artículo 1912 del mismo decreto.

No obstante lo anterior, la misma corporación ha diferenciado entre el ejercicio del derecho de defensa de la parte demandada – que en virtud del mismo puede guardar silencio sobre los hechos y pretensiones de la demanda – y la respuesta al informe requerido por la autoridad judicial – acompañado de la posible consecuencia de la presunción de veracidad en caso de no ser contestado dentro del término conferido por el juez-13.

Con todo, el máximo tribunal constitucional ha sostenido que la aplicación de dicha figura no puede ser automática o que, a partir de ella, se concedan las pretensiones de la demanda, pues podría ocurrir que, pese a tener por ciertos los hechos de la demanda, no es posible desprender de ellos vulneración o amenaza de derechos fundamentales o la acreditación de un perjuicio irremediable que avale la procedencia 11 T-883 de 2012. 12 ARTICULO 19.- Informes.

El juez podrá requerir informes al órgano o a la autoridad contra quien se hubiere hecho la solicitud y pedir el expediente administrativo o la documentación donde consten los antecedentes del asunto. La omisión injustificada de enviar esas pruebas al juez acarreará responsabilidad. El plazo para informar será de uno a tres días, y se fijará según sean la índole del asunto, la distancia y la rapidez de los medios de comunicación. Los informes se considerarán rendidos bajo juramento. 13 T-883 de 2012.

Radicado: 11001-03-15-000-2021-10024-00 Accionante: MARÍA DEL ROSARIO SALAMANCA DE VERA 8 de la acción de tutela ante la posible existencia de otros medios de defensa. Así lo ha precisado la Corte: «2.2.7 Esto conlleva entonces que su aplicación no sea automática, pues si bien una persona que acude al juez constitucional buscando la protección de sus derechos fundamentales, se encuentra respaldada por la presunción de veracidad, que puede aligerar la referida carga probatoria si la parte accionada se abstiene de rendir el informe requerido, esto no descarta que el juez constitucional deba realizar otras pesquisas o, al menos, indicar por qué motivo no aplica la institución. Lo anterior también se desprende de la redacción del artículo que condiciona la mentada presunción mediante el término “salvo”, en relación a que no se consideren necesarias otras indagaciones. 2.2.8 De otra parte, también resulta importante señalar que la aplicación de la aludida pretensión no implica que sean concedidas las pretensiones de la parte actora.

Esto puede deberse a disímiles causas, como –por ejemplo- que el juez encuentre que a pesar de tenerse por ciertos los hechos, de ellos no puede desprenderse la vulneración o amenaza de ningún derecho fundamental. O, que la acción de tutela no es procedente debido a que los medios judiciales existentes son eficaces o no se observa la ocurrencia de un perjuicio irremediable. 2.2.9 En suma, el juez de tutela tiene la facultad oficiosa de requerir informes cuando lo estime necesario.

Si ellos no son contestados dentro del término conferido, es posible que los hechos que buscaban ser esclarecidos mediante ellos sean presumidos como ciertos. Así, como consecuencia de una actuación procesal, la presunción de veracidad libera de la carga de la prueba a la parte actora frente a los hechos que pretendían ser ilustrados a través del ejercicio del mencionado poder oficioso del juez constitucional.

Con todo, tratándose de una presunción que admite prueba en contrario, puede ser controvertida y desvirtuada, pues no es una figura que pueda aplicarse automáticamente ante el silencio de la entidad demandada. Por lo demás, la aludida presunción difiere del derecho de defensa con el que cuenta la parte accionada, dado que se trata de una consecuencia posible frente al incumplimiento de un requerimiento que deviene de una facultad oficiosa del juez.

Por ello, es necesario que la autoridad judicial tenga claro que una cosa es el guardar silencio frente a los hechos y pretensiones de la demanda, y otra muy distinta omitir Radicado: 11001-03-15-000-2021-10024-00 Accionante: MARÍA DEL ROSARIO SALAMANCA DE VERA 9 la contestación de un informe que propugna por solventar dudas en relación con los hechos narrados por la parte accionante.

Finalmente, si bien es posible que en un caso sea aplicada la presunción de veracidad, esto no supone que necesariamente el juez acceda a las pretensiones del accionante. En primer lugar, porque de subsistir dudas es viable que sean decretados nuevos medios para esclarecer los suceso y, en segundo lugar, en razón a que la autoridad judicial puede hallar que la acción de tutela no sea procesalmente viable o que no se transgreda o amenace derecho fundamental alguno».14 4.

Del caso concreto En el presente asunto, la señora María del Rosario Salamanca de Vera alega que el Tribunal Administrativo de Santander ha vulnerado sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, toda vez que no ha proferido, dentro del plazo de seis meses previsto en el artículo 121 del Código General del Proceso, decisión de segunda instancia dentro del medio de control seguido bajo el radicado N.º 68081333300120170040600.

Ahora bien, a partir de las piezas procesales que reposan en el expediente información registrada en el link de consulta de procesos disponible en la página web de la Rama Judicial, la Sala observa que el mencionado medio de control ha surtido las siguientes etapas en sede de apelación15: • El 6 de junio de 2019, el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho seguido por la señora María del Rosario Salamanca de Vera fue radicado en el Tribunal Administrativo de Santander. 14 T-883 de 2012. 15 No se hace referencia a lo acontecido en primera instancia, por cuanto la parte demandante no aportó evidencia de dichas actuaciones, no fueron anexadas con las pruebas remitidas por el Tribunal Administrativo de Santander y tampoco fue posible verificarlas a través de la página web de consulta de procesos, en cuanto, en dicha instancia, la búsqueda no arroja resultados.

Radicado: 11001-03-15-000-2021-10024-00 Accionante: MARÍA DEL ROSARIO SALAMANCA DE VERA 10 • El 30 de julio de 2019 se admitió el recurso de apelación. • El 27 de septiembre de 2019, la parte demandante presentó solicitud de impulso procesal. • El 3 de agosto de 2020 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público por el término de 10 días para que presentaran sus alegatos de conclusión. • El 9 de febrero de 2021, la parte demandante presentó solicitud de impulso procesal. • El 31 de mayo de 2021 el proceso pasó al despacho para fallo. • El 10 de agosto de 2021, la parte demandante presentó solicitud de impulso procesal.

Ahora bien, aunque prima facie pueda advertirse que, para la fecha, el plazo de seis meses para resolver la segunda instancia de que trata el artículo 121 del CGP ya fue superado, la Sala no advierte en el plenario evidencia alguna que permita calificar dicha mora como injustificada y violatoria de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia de la accionante, puesto que, como quedó reseñado en el recuento jurisprudencial efectuado en el acápite precedente, el fenómeno de la congestión judicial sumado a otros factores estructurales que superan la capacidad humana de los funcionarios a cuyo cargo se encuentra la solución de los procesos, impide el disfrute efectivo del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia en los términos de celeridad y razonabilidad deseados.

Radicado: 11001-03-15-000-2021-10024-00 Accionante: MARÍA DEL ROSARIO SALAMANCA DE VERA 11 En ese sentido, además del mencionado transcurso de aproximadamente 7 meses después del ingreso del proceso al despacho para fallo, no se aportó con la demanda ningún elemento que permita a la Sala advertir que el Tribunal ha desconocido el sistema de turnos de los procesos que tramita y que se encuentre resolviendo procesos radicados posteriormente al suyo, de manera que se advierta que arbitrariamente ha optado por no darle término a dicho asunto.

En ese sentido, es necesario precisar que aunque el Tribunal Administrativo de Santander guardó silencio frente a la presente demanda de tutela, lo que daría lugar a la aplicación de la figura de presunción de veracidad, ello no es suficiente para acreditar la vulneración ius fundamental alegada, pues, se insiste, no se aportó al plenario prueba que dé cuenta de la conducta arbitraria de la autoridad judicial o que permita entender que la demandante se encuentra en una condición de debilidad manifiesta que implique una especial protección a través de la acción tutela a fin de que se altere el sistema de turnos del tribunal para darle prelación al proceso, por lo que la Sala negará el amparo constitucional reclamado por la señora María del Rosario Salamanca de Vera en contra del Tribunal Administrativo de Santander.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Segunda – Subsección “A” de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Radicado: 11001-03-15-000-2021-10024-00 Accionante: MARÍA DEL ROSARIO SALAMANCA DE VERA 12 FALLA PRIMERO: NEGAR la solicitud de tutela formulada por la señora María del Rosario Salamanca de Vera en contra del Tribunal Administrativo de Santander, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: REGISTRAR la presente providencia en la plataforma “SAMAI”.

TERCERO: De no ser impugnada esta sentencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Con aclaración de voto Con aclaración de voto RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente