Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veintinueve (29) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-02183-00 Accionante: Fundación Hermanos de los Desvalidos1.

Accionados: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Séptima de Decisión. Tema: Acción de tutela contra providencia judicial. Reparación directa. Enriquecimiento sin justa causa. Prestación de servicios. NIEGA AMPARO. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Subsección decide la acción de tutela instaurada por la Fundación de los Hermanos Desvalidos, mediante apoderado, en contra del Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Séptima de Decisión, con ocasión de la sentencia del 16 de octubre de 2024 proferida en el medio de control de reparación directa con radicado 05001-33-33-010-2018-00380-00/01.

ANTECEDENTES La parte actora pretende que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia.

HECHOS La solicitud de tutela se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que la Fundación Hermanos de los Desvalidos instauró demanda de reparación directa en contra del municipio de Bello, por el enriquecimiento sin justa causa por la prestación de sus servicios de atención integral para los adultos mayores entre el 1 de enero y el 3 de abril de 2017, dado que estos no fueron legalizados ni pagados. 1 Si bien en el auto admisorio se requirió a la parte accionante para que allegara el certificado de existencia y representación legal de la Fundación Hermanos de los Desvalidos o documentación que acreditara la calidad en la que actuaba, y aquella no lo allegó, lo cierto es que en el expediente del proceso de reparación directa obra dicho certificado.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-02183-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Que el 5 de junio de 2024, el Juzgado Décimo Administrativo Oral de Medellín negó las pretensiones, por lo cual interpuso recurso de apelación. Que el 16 de octubre de 2024, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Séptima de Decisión, la confirmó, pues, si bien se prestaron unos servicios integrales sin la suscripción de un contrato con el municipio de Bello, lo cierto es que no se acreditó una imposición por parte de este último para la prestación de esos servicios ni que la Fundación no hubiera podido esperar para celebrar el contrato estatal o existiera una urgencia manifiesta.

Que la autoridad judicial de segunda instancia incurrió en defecto sustantivo, ya que desconoció las causales de procedencia de la actio im rem verso, en la medida que jurisprudencialmente no se ha exigido que la coerción frente a la prestación del servicio sea necesariamente física o verbal, conforme a la sentencia del 30 de enero de 2013 (rad. 07001-23-31-000-1999-00161-01) proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado, de allí que ello no se haya alegado en la demanda.

Que para establecer la existencia del enriquecimiento sin justa causa debe verificarse el comportamiento de las partes, de acuerdo con lo expuesto en la sentencia proferida en el expediente 13001-23-33-000-2014-00225-01 (57.405) por la Subsección B de la Sección precitada, y en el caso se demostró que la prestación del servicio fue como consecuencia de un «modus operandi por parte de la entidad demandada», pues esta nunca remitió a la población beneficiara del contrato a otro sitio y en cambio, siguió enviando adultos mayores durante el periodo en el que no existió contrato estatal.

Que dicha autoridad afirmó que los servicios prestados no eran exclusivos de salud, pero ello no fue lo que señaló en la demanda, pues la Fundación no ostenta la naturaleza de EPS o IPS y la exigencia para prestar un servicio sin que medie un contrato no se limita a la salud, sino a aquellos servicios necesarios para evitar una amenaza o lesión inminente e irreversible al derecho a la salud, como los prestados a los adultos mayores, como se sostuvo en la sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012 proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado (rad. 73001-23-31-000-2000-03075-01 (24.897).

Que la Sala accionada también incurrió en defecto fáctico porque desconoció la dinámica contractual que venía ocurriendo desde hace varios años antes, esto es, desde el 2010, de acuerdo con la cual suscribían contratos de máximo un año, según consta en los testimonios de los señores Mauren Sánchez Agudelo y Sandra Irene Gil, esta última que dio cuenta de que el municipio remitió adultos mayores para su atención para la época en que no existían contratos, lo que a su vez estaba respaldado con la prueba documental del 27 de diciembre de 2016 y la allegada con la demanda y el traslado de las excepciones propuestas.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-02183-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Que la urgencia y necesidad de continuar prestando el servicio se acreditó con la naturaleza de la población beneficiaria de los servicios contratados caracterizada por su estado de indefensión y vulnerabilidad, como lo declaró la testigo Mauren Sánchez Agudelo, y con el hecho de que una vez finalizó el contrato el municipio no reubicó a las personas atendidas ni realizó con antelación los trámites necesarios para que la Fundación pudiere continuar con la prestación del servicio amparada en un contrato estatal.

PRETENSIONES Que se deje sin efectos la sentencia del 16 de octubre de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Séptima de Decisión, y se le ordene dictar una decisión de reemplazo en la que se realice una interpretación razonable de las causales de procedencia de la acción de enriquecimiento sin justa causa y una valoración racional, individual y conjunta de todos los medios de prueba decretados y practicados en el proceso.

ACTUACIÓN PROCESAL El 2 de mayo de 2025 el magistrado sustanciador admitió la tutela de la referencia y vinculó al municipio de Bello, como tercero con interés. POSICIÓN DEL ACCIONADO El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Séptima de Decisión, por intermedio del magistrado ponente de la sentencia cuestionada en esta sede, afirmó que la acción no cumple el requisito de relevancia constitucional, pues la accionante pretende discutir nuevamente el litigio y la interpretación probatoria del juez natural, lo cual escapa de la órbita de competencia del juez constitucional.

Que no se configuró el defecto fáctico, pues valoró tanto las pruebas documentales como los testimonios de las señoras Sandra Gil y Mauren Sánchez en conjunto, por lo que no es cierto que no haya observado su deber de análisis y motivación frente al material probatorio, sino que evidenció que no existió una imposición por parte de la entidad estatal que impidiera a la demandante a negarse a la prestación de esos servicios, sin que hubiera indicada que debía tratarse de una coerción física, sino a una imposición. Que tampoco se estructuraron el defecto sustantivo y el desconocimiento del precedente judicial, ya que siguió los parámetros de la sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012 del Consejo de Estado y con base en ellos adoptó la decisión cuestionada en esta acción. En consecuencia, solicitó desestimar la acción por improcedente.

POSICIÓN DEL VINCULADO Radicado: 11001-03-15-000-2025-02183-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 El municipio de Bello guardó silencio. Se decidirá previo a las siguientes, CONSIDERACIONES Para efectos de resolver la presente acción, la Sala abordará las siguientes temáticas: i) generalidad de la acción de tutela; ii) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y iii) caso concreto.

Generalidades de la acción de tutela    De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando éstos se vean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o particular y procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Procedencia de la tutela contra decisiones judiciales La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales2, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/053.

Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU128/21, estas se enlistaron así: «a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. El juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones.

( ). b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable. ( ) c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, esto es, que la acción de tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. ( ) 2 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013. 3 M.P. Jaime Córdoba Triviño. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02183-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe comprobarse que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible. f. Que no se trate de sentencias de tutela.

( )» Ahora, para que proceda la tutela contra una decisión judicial esta tiene que haber incurrido en al menos una de las siguientes causales: «a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. (…) b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.

(…) h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución.»4 4 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02183-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 En la misma línea, el Alto Tribunal Constitucional, en Sentencia SU-215 de 2022, enfatizó en el respeto que debe tenerse por los principios de autonomía e independencia judicial, la cosa juzgada y de la seguridad jurídica y expresó: «… Basada en lo anterior, esta Corporación ha indicado que cuando la tutela se dirige en contra de las providencias de las altas cortes, como órganos de cierre, su examen sobre la procedencia de la tutela debe ser especialmente exigente pues la sustentación de tales requisitos requiere de una argumentación cualificada5.

(…) “el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”6. Esto implica que el juez de tutela debe restringir su análisis únicamente a los argumentos propuestos por el accionante, (…).

Si el juez constata alguna irregularidad debe comprobar que sea grave y de una entidad tal que amerite la intervención urgente del juez de tutela7» En ese orden de ideas, al juez constitucional le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto de los señalados, si este es determinante en la decisión y si su gravedad es tal que habilite la intervención del juez constitucional.

Caso concreto En síntesis, la parte accionante considera que en la sentencia del 16 de octubre de 2024 el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Séptima de Decisión, incurrió en i) defecto sustantivo, pues desconoció la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado sobre las causales del enriquecimiento sin justa causa y ii) defecto fáctico, ya que no valoró adecuadamente los testimonios de los señores Mauren Sánchez Agudelo y Sandra Irene Gil sobre la dinámica contractual que manejaba con el municipio de Bello ni la prueba documental del 27 de diciembre de 2016 ni los documentos aportados con la demanda y el traslado de las excepciones.

A esta Subsección le corresponde, en primer lugar, verificar si se superan los requisitos generales de procedencia que habilitan el estudio de la providencia controvertida, pues solo en el evento de encontrarse satisfechos habría lugar a examinar los disensos esgrimidos. Se encuentran reunidas las exigencias generales, pues: i) el asunto a resolver es de marcada relevancia constitucional, en la medida en que se centra en establecer si en la decisión judicial controvertida se vulneraron los derechos fundamentales reclamados en protección por la incursión en los defectos mencionados, los cuales 5 Sentencia SU-074 de 2022. 6 Sentencia SU-074 de 2022. 7 Sentencia SU-072 de 2018.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-02183-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 se desarrollaron en debida forma; ii) la acción se presentó con inmediatez, pues la sentencia discutida fue notificada el 17 de octubre de 2024 y esta acción fue instaurada el 11 de abril de 2025; iii) no se está invocando una irregularidad procesal, por lo que no hay lugar al análisis de este requisito; iv) se agotaron los medios judiciales con los que se contaba; v) se identificaron claramente los hechos generadores de la vulneración y los derechos estimados como transgredidos; y vi) no se trata de una sentencia de tutela.

Se procederá entonces al análisis de los defectos invocados, frente a lo cual se precisa que los argumentos esgrimidos para soportar el defecto sustantivo se estudiarán a la luz del desconocimiento del precedente judicial por ser el que realmente se ajusta a los desacuerdos expuestos. Lo primero que se advierte es que en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia del proceso de reparación directa se plantearon en esencia los mismos disensos expuestos en esta sede, por lo cual en la sentencia discutida la Sala accionada se pronunció frente a cada uno de ellos.

En efecto, se observa que en la decisión discutida el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Séptima de Decisión, encontró demostrada la prestación efectiva de los servicios entre el 1 de enero y el 3 de abril de 2017, pero no la suscripción de un contrato para ese efecto, por lo cual debía analizar si se cumplían los requisitos fijados en la sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012 proferida por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado, esto es, 1) el enriquecimiento exclusivo de la entidad pública sin participación ni culpa del particular, es decir, una imposición para la prestación o suministro de bienes y servicios; 2) la necesidad urgente de adquirir los servicios para prevenir daños inminentes a la salud, la vida y la integridad personal y 3) la declaración de urgencia manifiesta.

En ese sentido, al descender al caso concreto advirtió que, aunque obraban pruebas tendientes a que el municipio de Bello asumiera la responsabilidad en la atención integral del adulto mayor por la prestación de los servicios, no existía una orden que impusiera a la Fundación la atención efectiva de los adultos mayores o un indicio de constreñimiento por parte del municipio para lograr ese objetivo.

Así como tampoco existía una urgencia en la prestación de los servicios para evitar una lesión a esos derechos que acreditara la imposibilidad de adelantar el proceso contractual, tanto así que en meses y años anteriores las partes habían celebrado contratos para la prestación de aquellos de acuerdo con los procedimientos contractuales y, además, no medió una declaración de urgencia manifiesta por parte del municipio de Bello.

Analizados los argumentos de desacuerdo y los razonamientos de la parte actora, se denota que las sentencias a las que aludió esta última no constituyen precedente judicial, pues en ellas no se fijó una regla jurisprudencial de obligatorio acatamiento Radicado: 11001-03-15-000-2025-02183-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 para los jueces de inferior jerarquía, con excepción de la sentencia del 19 de noviembre de 2019 proferida por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado; sin embargo, como se vio, fueron precisamente los lineamientos allí establecidos los que utilizó el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Séptima de Decisión, para adoptar la decisión cuestionada en esta sede.

Aunado a ello, contrario a lo alegado por la accionante, en ningún aparte de la sentencia debatida el juez natural de la causa exigió la demostración de un constreñimiento físico, sino que analizó si existió una orden o cualquier clase de coerción, pero no la encontró demostrada; por el contrario, observó que fue la parte demandante quien voluntaria y unilateralmente decidió continuar con la prestación de los servicios.

Tampoco es cierto que en la sentencia discutida se haya sostenido que la necesidad de prestar los servicios se circunscribiera a los atinentes a la salud, sino a todos aquellos relacionados con la vida, salud e integridad personal, lo que evidencia que no se desconoció el objeto de los contratos que precedieron dicha prestación, sino que no se halló demostrada la imposibilidad de adelantar el procedimiento respectivo y celebrar el contrato.

En ese orden de ideas, no se encuentra configurado el desconocimiento del precedente judicial, por lo que se continuará con el defecto fáctico. Al respecto, se observa que la Sala accionada valoró los testimonios de Sandra Irene Gul y Mauren Sánchez Agudelo, trabajadoras de la Fundación, señalados por la accionante para sustentar el defecto invocado en esta sede, pero consideró que estos solo daban cuenta de la prestación de los servicios integrales, mas no de una imposición por parte de la entidad territorial para ese efecto; determinación que no fue desvirtuada por la actora, quien únicamente afirmó que se continuaban remitiendo adultos mayores para su atención durante la época en que no existía contrato.

Empero, ello no demuestra el constreñimiento o la urgencia en la prestación de los servicios, lo que también se aplica a las demás pruebas enunciadas por la actora frente al mismo aspecto, máxime si se tiene en cuenta que, como la propia accionante lo reconoce, la mayoría de las remisiones de adultos mayores aportadas se hicieron previo al periodo reclamado y que, como la autoridad judicial accionada lo sostuvo en la decisión discutida, en oportunidades anteriores se adelantaron los procedimientos contractuales, lo que evidenciaba que no existía una imposibilidad absoluta de llevarlo a cabo en esta ocasión y, además no había una situación de urgencia manifiesta; conclusiones a las que llegó en el marco de su autonomía e independencia judicial.

Por lo tanto, tampoco se observa la estructuración del defecto fáctico invocado, sino el desacuerdo de la parte actora porque la decisión no fue favorable a sus intereses, de manera que se negará el amparo solicitado. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02183-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Por último, se reconocerá personería al abogado Víctor Alfonso Pérez Gómez para actuar en la acción de tutela conforme al poder otorgado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero. NEGAR el amparo solicitado por la accionante, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Segundo. Reconocer personería al abogado Víctor Alfonso Pérez Gómez para actuar en la acción de tutela conforme al poder otorgado.

Tercero. Si esta providencia no fuere impugnada en tiempo oportuno, remítase el expediente de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cuarto. Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE   JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ                           Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente