CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., veintiocho (28) de julio de dos mil veintidós (2022) Radicado: 11001-03-25-000-2017-00885-00 Nº interno: 4826-2016 Demandante: Guillermo Segundo García Pacheco Demandado: Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla Tema: Recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 31 de julio de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico.
Causal regulada en el numeral 1 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011 La Sala decide el recurso extraordinario de revisión presentado por el señor Guillermo Segundo García Pacheco contra la sentencia del 31 de julio de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico confirmó la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por el señor Guillermo Segundo García Pacheco contra el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por el señor Guillermo Segundo García Pacheco El señor Guillermo Segundo García Pacheco presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de obtener la nulidad de: (i) la comunicación recibida el 29 de diciembre de 2008, por la cual se comunicó que el cargo de Asesor código 105, grado 01, que venía desempeñando el demandante, fue suprimido de la planta de cargos;
(ii) el Decreto 0870 de 23 de diciembre de 2008, expedido por el Alcalde del Distrito de Barranquilla, mediante el cual se estableció la planta de personal de esa entidad y que suprimió el cargo que desempeñaba el demandante, solo en cuanto a su caso particular; (iii) el estudio técnico que sirvió de soporte para expedir el Decreto 0870 de 2008.
Igualmente, solicitó que se aplique la excepción de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 4 de la Carta Política respecto al Decreto 0870 de 2008, por ser violatorio del debido proceso. Como restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene a la entidad demandada el reintegro al cargo que ocupaba o a otro empleo de superior categoría, con funciones y requisitos afines para el ejercicio, con retroactividad a la fecha del retiro y le ordene la inscripción extraordinaria en el escalafón de carrera administrativa, de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2008, vigente desde el 26 de diciembre de 2008.
Adicionalmente, pidió que se condene a la entidad a pagar todas las sumas correspondientes a sueldos, diferencia salarial, primas, bonificaciones, vacaciones y demás emolumentos dejados de percibir, desde que se dio la supresión del cargo y hasta que sea reincorporado al servicio, incluyendo los aumentos que se hubieren decretado, así como la actualización de las sumas reconocidas, se disponga que no existió solución de continuidad y se liquiden los intereses corrientes y moratorios si no se efectúa el pago de forma oportuna.
Las anteriores pretensiones se fundamentaron en que el señor Guillermo García fue nombrado en provisionalidad como Jefe de División Operativa, adscrito a la Secretaría de Gobierno Distrital, mediante la Resolución 071 de 7 de mayo de 1999. El 12 de septiembre de 2011 la entidad le comunicó al demandante el retiro del servicio, decisión que fue demandada porque el trabajador tenía fuera sindical, siendo así que se condenó a la entidad al reintegro al cargo que ocupaba, lo cual cumplió mediante la Resolución 0070 de 8 de mayo de 2002, que reintegró al señor Guillermo García al cargo de Asesor Jurídico Código 105, Grado 01 de la Oficina Asesora Jurídica adscrita al despacho del Alcalde.
Consideró que el Distrito no dio cumplimiento a lo establecido en el Acto Legislativo 01 de 2008, pues omitió inscribirlo en carrera administrativa de manera extraordinaria y sin necesidad de concurso. Señaló que el Concejo de Barranquilla, a través del Acuerdo 008 de 2008 concedió al Alcalde de Barranquilla facultades por el término de 6 meses para reestructurar el Distrito, desde el 27 de junio de 2008 (fecha de publicación del acto).
Indicó que estando disfrutando del periodo de vacaciones, el 29 de diciembre de 2009 recibió comunicación en la que se informó que mediante el Decreto 870 de 2008 se suprimió el cargo de Asesor código 105, grado 01 que ocupaba el demandante, en el que percibía un salario de $2.512.603. Advirtió que el Decreto 870 de 2008 suprimió 17 cargos de Asesor Grado 105, código 01 y creó 11 cargos código 105, grado 01, idénticos al que desempeñaba el actor, en los cuales se nombró a personas sin experiencia. Agregó que los Acuerdos 8 y 24 fueron sancionaos de forma extemporánea, por lo que a su juicio son ilegales. 2.
La oposición a la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho El Distrito de Barranquilla se opuso a las pretensiones de la demanda, al considerar que el demandante fue reintegrado al cargo de Asesor de Oficina Jurídica, el cual es de carrera administrativa, pero que el señor Guillermo Segundo García no se encuentra inscrito en carrera administrativa.
Indicó que el Acto Legislativo 01 de 2008 fue declarado inexequible por la Corte Constitucional, mediante la sentencia C-588 de 2009, lo que eliminó la posibilidad de realizar inscripciones en el registro público de carrera administrativa, en los términos solicitados por el actor. Agregó que existió una supresión real de los cargos de Asesor código 105, grado 01 y que en la nueva planta de personal del ente territorial no hay un cargo igual o equivalente al que ocupaba el demandante.
Advirtió que como el señor Guillermo García no se encontraba escalafonado en carrera administrativa, no puede reclamar que el retiro del servicio se lleve a cabo bajo los mismos procedimientos, exigencias y requisitos que los previstos para quienes sí están inscritos en carrera. Indicó que es improcedente la acción de nulidad y restablecimiento del derecho frente al Decreto 870 de 2008 y los Acuerdos 008 y 024 de 2008, pues son actos de carácter general y abstracto, por lo que no se logra desvirtuar la legalidad de los mismos; y no es procedente solicitar la nulidad de la decisión que comunicó la supresión del cargo, porque se trata de un acto de trámite.
Propuso como excepciones: (i) inepta demanda; (ii) prescripción; (iii) compensación; e (iv) inexistencia de la obligación. 3. La sentencia de primera instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho[1] El Juzgado Once Administrativo de Barranquilla, en sentencia del 2 de noviembre de 2010, decidió: (i) negar las pretensiones de la demanda; y (ii) no condenar en costas.
Señaló que los actos administrativos que sirvieron de fundamento para la supresión del cargo del actor, se fundamentan en el estudio técnico realizado por la entidad y en los distintos actos expedidos para materializar la reestructuración de la administración. Indicó que no se evidencia irregularidad alguna, pues el Acuerdo 008 de 2008 y el Decreto 870 de 2008 fueron publicados, respectivamente, mediante las gacetas 289 y 301 de 27 de junio y 23 de diciembre de 2008, dentro de los plazos establecidos en las normas legales.
Advirtió que el actor se encontraba nombrado en provisionalidad en un cargo de carrera administrativa, lo que en modo alguno le otorgaba un fuero de estabilidad laboral, pues no se encontraba inscrito en carrera administrativa. Consideró que no era procedente la inscripcióndel actor en el escalafón de carrera administrativa con fundamento en el Acto Legislativo 01 de 2008, toda vez que la Corte Constitucional, mediante sentencia C-588 de 2009 declaró inexequible el acto legislativo, con efectos retroactivos. 4.
El recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia El señor Guillermo Segundo García interpuso recurso de apelación solicitando que se revoque la decisión de primera instancia y, en su lugar, se acceda a las súplicas de la demanda. Indicó que el Juzgado violó el debido proceso porque falló el asunto sin que obraran todas las pruebas en el proceso, pues se había decretado el oficio al ente territorial para que remitiera los actos administrativos mediate los cuales se nombró y posesionó a los once servidores públicos enlistados en la demanda y en el recurso.
Señaló que el Decreto 870 de 2008 no hace relación a algún estudio técnico en el que se basó para la reestructuración de la planta de personal y que el Despacho no tuvo en cuenta que no existió un acto particular, concreto, ni motivado, que dispusiera su desvinculación. Agregó que el Decreto 870 de 2009 no cumplió adecuadamente con el requisito de publicidad establecido en el artículo 12 del mismo acto, pues se comunicó la supresión del cargo antes de la publicación del decreto, lo cual se sustenta con los documentos según los cuales la contratista “Lithocolor Ltda” entrego el 29 de diciembre de 2008, un pedido de 46 gacetas No. 301.
Indicó que el Distrito de Barranquilla simuló una reestructuración administrativa de la planta de personal, pues suprimió 11 cargos y creó el mismo número de cargos, según lo probado en el proceso, vinculando a personas con menos o ninguna experiencia, afectando el servicio público. Advirtió que en la decisión se desconoció el hecho sobreviniente planteado en los alegatos de conclusión, relacionado con que el Decreto 1036 de 4 de noviembre de 2009, mediante el cual se ajustó la planta de personal de la Alcaldía de Barranquilla, derogó expresamente la totalidad del Decreto 870 de 2008, razón por la cual la desvinculación del demandante se torna ilegal.
Aseguró que la desvinculación del servicio del actor se generó por motivos políticos y no por razones del servicio público, razón por la cual se configuró una desviación de poder y una falsa motivación. 5. La sentencia objeto de revisión[2] El Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante sentencia del 31 de julio de 2015 decidió confirmar el fallo de primera instancia y no condenar en costas.
Aseguró que, de acuerdo con lo probado en el proceso, el Decreto 870 de 2008 se publicó en la Gaceta Distrital 301 el 26 de diciembre de 2008 y según lo manifestado por el demandante, dicho acto le fue comunicado el 29 de diciembre de 2008, por lo que no es de recibo lo planteado por el ex trabajador, en especial teniendo en cuenta que la publicación es un requisito de oponibilidad de los actos administrativos y no de validez de los mismos, razón por la cual no se logró desvirtuar la legalidad del acto acusado.
Indicó que según las normas que regulan el ingreso a la función pública, a la carrera administrativa, no cabe duda que debe realizarse a través de un concurso de mérito y no como pretende el actor, de forma extraordinaria y sin necesidad de concurso público, de conformidad con el acto legislativo N° 001 de 2008, sin embargo, el acto legislativo fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-588 de 2009.
Consideró que el actor no gozaba de un derecho preferencial para permanecer en el cargo que ocupaba en la entidad, toda vez que no era un empleado de carrera administrativa y, en todo caso, no acreditó que las personas que permanecieron en la planta de personal tuvieran un menor derecho, es decir, que no cumplió con la carga probatoria establecida legalmente, pues aunque afirmó que el cargo que desempeñaba fue ocupado por personas nombradas en provisionalidad y con menor experiencia, no se demostró que el acto del retiro obedeció a una motivación distinta a la mejora del servicio.
Advirtió que la desvinculación del actor obedeció a una reestructuración administrativa, por lo que no se desvirtúa la causal de desviación de poder alegada y como no existen más pruebas (documentales o testimoniales) que acrediten lo alegado por el demandante, se debe confirmar lo resuelto en primera instancia. 6. El recurso extraordinario de revisión[3] El señor Guillermo Segundo García Pacheco interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia dictada el 31 de julio de 2015 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, con fundamento en la causal prevista en el numeral 1 del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, según la cual es causa de revisión: “1.
Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria”. Dentro del recurso solicitó: (i) que se anule la sentencia recurrida; (ii) se sustituya la sentencia recurrida y se decrete la nulidad solicitada en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho;
(iii) se ordene al Distrito de Barranquilla reintegrar al recurrente al cargo que venía ocupando u otro de superior categoría; (iv) se ordene al Distrito reconocer y pagar todos los conceptos salariales y prestacionales dejados de percibir. Señaló que, el 12 de junio de 2009 presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, con el fin de obtener la nulidad de los actos que los desvincularon del servicio y lograr el reintegro al cargo que ocupaba, así como el pago de los salarios y prestaciones dejados de percibir.
Indicó que en los hechos séptimo, treceavo y quinceavo de la demanda narró la existencia de una supuesta falsa motivación y desviación de poder en la que incurrió el ente demandado al desvincular al señor Guillermo García y otros del servicio, para en su lugar vincular once funcionarios provisionales sin convocar concurso de mérito. Advirtió que en la demanda solicitó que se decretara la prueba de oficiar a la entidad demandada para que remitiera los actos administrativos mediante los cuales se nombraron y las actas de posesión de los once funcionarios, entre ellos el que reemplazó al actor en el empleo de Asesor código 105, grado 01.
Manifestó que el juez de primera instancia, mediante auto del 16 de abril de 2010 decretó las pruebas solicitadas por la parte demandante, entre ellas, ordenó oficiar al ente territorial para que se remitiera copia auténtica de los actos administrativos mediante los cuales se nombró a once empleados y las actas de posesión. Señaló que en dos oportunidades requirió la prueba a la entidad demandada, sin que se diera cumplimiento a lo solicitado, sin embargo, el Juzgado Once Administrativo de Barranquilla dictó sentencia pese a que no se habían allegado las pruebas decretadas.
Posteriormente, el Tribunal Administrativo del Atlántico dictó sentencia de segunda instancia, en el sentido de confirmar la decisión que negó las pretensiones de la demanda. Afirmó que el 9 de agosto de 2017 el señor Guillermo García presentó solicitud ante el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, con el fin de obtener copias autenticadas de los actos de nombramiento y posesión de los once funcionarios nombrados en provisionalidad con ocasión de la reestructuración de la planta de personal del ente territorial, adelantada cuando se suprimió el cargo ocupado por él. La entidad negó dicha petición mediante el Oficio QUILLA-17-128391, bajo el argumento que los documentos solicitados están sometidos a reserva.
Resaltó que las copias que la entidad no expidió fueron las mismas solicitadas por en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y que la omisión del Distrito en remitirlas fue una maniobra para impedir una posible sentencia condenatoria, razón por la cual se configura la causal de revisión invocada. 7. Trámite del recurso extraordinario de revisión Mediante auto del 17 de junio de 2020 se admitió el recurso extraordinario de revisión[4].
A través de providencia del 28 de octubre de 2021, el Despacho Sustanciador prescindió del periodo probatorio, al encontrarse que en el expediente reposan pruebas suficientes para decidir de fondo el asunto[5]. 8. Oposición al recurso extraordinario de revisión[6] El Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, a través de apoderado, se opuso a la prosperidad del recurso extraordinario de revisión. Advirtió que, el recurso extraordinario de revisión se presentó de forma extemporánea, toda vez que el fallo de segunda instancia, hoy recurrido, se notificó por edicto fijado el 4 de diciembre de 2015 y desfijado el 9 de diciembre de 2015, pero el recurso se presentó hasta el 17 de noviembre de 2017, es decir, casi 2 años después. Indicó que los términos y etapas procesales son de carácter preclusivo, siendo así que el demandante no ejerció las acciones necesarias para su defensa dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Advirtió que la causal invocada no es procedente porque se debe demostrar que existen documentos “encontrados y/o recobrados”, lo cual no ocurre, ya que el Distrito de Barranquilla cumplió con los requerimientos probatorios solicitados por los operadores de justicia, entre ellas el expediente administrativo y/o hoja de vida del actor. Agregó que en el proceso ordinario no se omitieron las oportunidades legales para decretar y practicar pruebas, y el juzgado corrió traslado para alegar de conclusión, siendo esta providencia la que dio cierre al periodo probatorio, sin que el demandante presentara reparo alguno. Señaló que la finalidad del recurso extraordinario de revisión no es ser una tercera instancia para contradecir el fondo o puntos debatidos en la sentencia objeto del recurso, en especial porque en las sentencias se valoraron las pruebas y las normas aplicables al caso concreto. 9.
Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público no conceptuó de fondo en el presente asunto. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia El presente recurso extraordinario de revisión se rige por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y esta Subsección es competente para conocer del recurso contra la sentencia del 31 de julio de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico de conformidad con lo establecido en el inciso 2º del artículo 249 ídem. 2.
Problema Jurídico En los términos del recurso extraordinario de revisión, la Sala debe establecer si procede infirmar la sentencia del 31 de julio de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico que confirmó la decisión que negó las pretensiones de la demanda. Por consiguiente, la Sala debe determinar si se configura la causal prevista en el numeral 1 del artículo 250 del CPACA, en cuanto a juicio del recurrente, se encontraron o recobraron unos documentos decisivos después de dictada la sentencia, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente, los cuales no pudieron aportarse por obra de la parte contraria.
Para resolver el problema jurídico, se analizará el objeto del recurso extraordinario de revisión, el alcance de la causal invocada por la entidad demandante, para, finalmente, descender al caso concreto. 2.1. Objeto y alcance del recurso extraordinario de revisión La jurisprudencia de esta Corporación, de manera pacífica, ha considerado que el propósito del recurso extraordinario de revisión es permitir que se garantice una justicia material en un caso que ya se ha decidido; un caso que si bien ha hecho tránsito a cosa juzgada y respecto del cual se pregona su certeza y ejecutoriedad, por razones distintas al debate mismo de la instancia que dio lugar a la decisión judicial, se permite que esa fuerza de cosa juzgada se rompa y pueda dar paso a la protección, en algunos asuntos, de derechos fundamentales que fueron desconocidos o amenazados por el operador judicial.
Con ese objetivo el artículo 250 del CPACA regula los eventos, de manera taxativa, que, al configurarse en el caso concreto den lugar al quiebre de la cosa juzgada y permita restablecer materialmente el derecho quebrantado por la decisión recurrida, en virtud del principio de tutela efectiva judicial y de la justicia material el legislador prevé que en casos excepcionales una sentencia ejecutoriada pueda ser objeto del recurso extraordinario de revisión, que constituye en proceso independiente, como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional al indicar “mediante la revisión se pretende estudiar asuntos nuevos que afectan la decisión adoptada y su sentido de justicia.[7] Más que un recurso, es un verdadero proceso[8] sobre eventos que no pudieron ser conocidos al momento de proferir la sentencia cuestionada[9]”[10].
Las causales del recurso extraordinario de revisión propenden por la protección de los derechos de acceso a la administración de justicia y al debido proceso, pese a que el trámite judicial haya finalizado[11], y salvo la causal 4ª del artículo 250[12], “ninguno de los yerros que se relacionan en los numerales del mencionado artículo se refiere de modo directo a la actividad analítica del juez, dado que ninguno cuestiona la labor intelectual de juzgamiento, sino que todos involucran, bien sea una irregularidad de carácter procesal (numeral 5°, referido a la existencia de causal de nulidad originada en la sentencia, y numeral 8°, referido al desconocimiento de la cosa juzgada), o bien, aspectos que atañen a la validez intrínseca o insuficiencia de los elementos de prueba que determinaron el sentido de la decisión, numerales 1°, 2°, 3°, 4° y 7°”[13].
Dada la excepcionalidad del recurso extraordinario de revisión, la parte está obligada a invocar las causales de procedencia del recurso, que no comprenden el replanteamiento del debate surtido en instancia y tampoco la corrección de errores ‘in judicando’[14]. Nótese entonces que es improcedente acudir al recurso extraordinario de revisión para enmendar errores y omisiones de la parte dentro del proceso ordinario.
De forma consistente, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que la rigurosidad de esta clase de asuntos no permite que el juzgador se aproxime a alguna causal que no fue debidamente planteada y soportada, ni tampoco permite convertir esta vía en una tercera instancia, pues ello desnaturalizaría la función de esta clase de instrumentos extraordinarios[15]. 2.2.
Causal regulada en el numeral primero del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo La causal contenida en el numeral primero del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, establece que el recurso extraordinario de revisión resulta procedente cuando se han “(…) encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria”.
En efecto, los supuestos de hecho contenidos en la causal invocada exigen la presencia de tres realidades: i) que se recobren pruebas decisivas después de dictada la sentencia; ii) que con ellas se hubiere podido proferir una decisión diferente; iii) que el recurrente no las hubiere podido aportar al proceso, por fuerza mayor, caso fortuito o por obra de la parte contraria.
Con el fin de aclarar el alcance de esta causal se realizará un análisis del tratamiento que la jurisprudencia le ha dado a los requisitos contenidos en la misma, para luego, entrar a resolver el caso concreto. Sobre el concepto de “recobrado” o “encontrado” y el carácter documental de la prueba, el Consejo de Estado ha sido enfático en señalar: “(…) En cuanto a la causal segunda de revisión invocada, es viable hablar de prueba recobrada cuando ésta inicialmente se encuentra extraviada o refundida y luego se recupera y, por ello, el demandante no estuvo en condiciones de aportarla al proceso.
El verbo “recobrar” implica que se hubiere perdido algo que más tarde se recupera. Así las cosas, es indispensable para la prosperidad del recurso, entre otros requisitos, invocarse esta causal, que el recurrente hubiere estado durante todo el proceso en imposibilidad de aportar la prueba respectiva por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria.
(…)”[16]. En similar sentido esta Corporación dijo: “Que “recobrado”, es el documento que como tal existía antes del pronunciamiento judicial objeto del recurso, pero estaba extraviado, perdido o refundido y solo pudo recuperarse o rescatarse después de la sentencia[17]”. De esta manera, una prueba encontrada o recobrada es aquella que existía al momento de la sentencia pero que estuvo refundida o extraviada para el tiempo en que había que aportarla al proceso o se dictó la decisión. Por lo tanto, no son admisibles aquellos elementos probatorios documentales que existan o surjan después del fallo.
Es así, como la creación de documentos posteriores al fallo no pueden calificarse como recobrados, porque no es posible recuperar o encontrar aquello que no existía o que no estaba oculto para las partes. Sobre el particular, el Consejo de Estado[18] estableció: “Resulta inadmisible aportar al proceso, a través del recurso extraordinario de revisión, documentos generados con posterioridad al fallo, al tiempo que tampoco resulta válido que la causal se funde en medios que pudieron ser aportados o solicitados en las oportunidades procesales correspondientes (periodo probatorio), por cuanto el recurso no fue establecido con esa finalidad.
Lo anterior se explica en tanto que de aceptarse la procedencia de dichos medios de prueba se quebrantaría el principio de seguridad jurídica, el derecho de contradicción y la misma institución procesal de la cosa juzgada, pues bastaría que, la parte afectada con la decisión de instancia, intente producir o mejorar el medio probatorio existente para así reabrir el debate nuevamente.” Tampoco tendrá el carácter de prueba documental recobrada, aquella o aquellas piezas que fueron incorporados al proceso, pero que no fueron controvertidas por las partes[19].
De acuerdo con lo anterior, es claro que el simple olvido o abandono de la parte que habría sido beneficiada de la prueba no constituye razón válida para interponer el recurso de revisión, puesto que, este medio de impugnación no pretende corregir las deficiencias probatorias de las partes[20]. De ahí que no sea viable producir o mejorar las pruebas del proceso, porque no habría cosa juzgada en las decisiones.
No obstante, excepcionalmente esta Corporación ha admitido pruebas posteriores a la fecha de la decisión cuando son decisivas y no tienen nada que ver con una desidia probatoria que pretenda subsanarse por la vía del recurso extraordinario, como en el caso de las pruebas de ADN[21]. El fundamento de esto reside en la necesidad de remediar la injusticia que se derivó para la parte afectada al verse en la imposibilidad de aportarla.
Con relación al carácter documental de la prueba recobrada o encontrada, la jurisprudencia[22] ha manifestado que para entender el concepto de documento es necesario acudir al artículo 243 del Código General del Proceso[23], que establece las características de este medio probatorio. Por tanto, para la configuración de la causal no se admite otro tipo de pruebas como los testimonios, las experticias, los informes técnicos o los exámenes médicos especializados por regla general[24].
Respecto al segundo requisito para estructurar la causal, es indispensable que la prueba no haya sido aportada al proceso por razones de fuerza mayor, caso fortuito u obrar de la parte contraria. En consecuencia, no cualquier justificación es válida, pues el recurrente tiene la carga de demostrar los supuestos que generaron la imposibilidad que se alega.
Sobre este aspecto, el Consejo de Estado expresó: “(…) Presupuesto esencial para que se configure la causal aquí invocada, además de que el documento se halle después de que se dicte la sentencia y que éste sea decisivo[25], es que la prueba documental que se pretende hacer valer y que no pudo ser tenida en cuenta por el juzgador, no haya sido aportada al proceso por circunstancias de fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria.
(…) Cuando la causal en comentario exige que al recurrente le haya sido imposible aportar el documento recuperado o recobrado por fuerza mayor o caso fortuito, con mucha más razón se requiere que no haya habido culpa, negligencia o error de conducta alguno de su parte. Si esto ocurre, así el documento que no se allegó pueda tener influencia suficiente para cambiar el sentido del fallo, no tiene la naturaleza de “recobrado” y, por ende, no es idóneo para estimar la pretensión revisoría. (…)”[26] (Negrilla fuera de texto) Posteriormente, se dijo: “(…) que el elemento probatorio que se invoca como prueba recobrada, existía al tiempo de dictarse la sentencia, pero, que sólo llegó a poder del impugnante con posterioridad a ello, pues están excluidas en esta causal, pruebas que hubieran debido y podido aportarse oportunamente, ya que no se trata con este recurso extraordinario, de remediar una inactividad o negligencia en el diligenciamiento de la prueba, sino de corregir la causa insuperable en que estuvo el recurrente de hacer valer la prueba dentro del proceso.
De manera que, la debida justificación de las razones o motivos por los cuales las pruebas no pudieron ser tenidas en cuenta en el proceso ordinario, es un presupuesto para la prosperidad de la causal invocada que no cumple la prueba aportada dentro del presente recurso. En efecto, si la falta en el expediente del documento no obedeció a fuerza mayor, caso fortuito u obra de la parte demandada, sino al simple descuido de quien debía hacerlo oportunamente, no se puede a través del recurso extraordinario de revisión subsanar esa omisión, alegando como pruebas “recuperadas" las que de ninguna manera tienen esa característica.
(…)” [27]. De lo expuesto se infiere que el recurrente debe acreditar los hechos que sustentan el recurso, no puede limitarse a señalar que existió una dificultad[28], sino que debe hacer un análisis juicioso de las razones que le imposibilitaron obtener las pruebas documentales al momento de proferir la decisión[29]. En relación con el tercer requisito, el legislador estableció que la prueba documental debía tener un carácter decisivo, pues el fundamento de la causal lo constituye la recuperación de documentos trascendentales para el proceso, es decir, que tengan la capacidad suficiente, en caso de haberse allegado, para que el fallador tomara una decisión diferente.
Por tanto, a este medio probatorio se le exige una determinación alta, toda vez que, debe tener la potencialidad de cambiar el sentido del fallo. Sobre el particular, la jurisprudencia ha señalado: “(…) Que la prueba debe ser de tal entidad que pueda sustentar una decisión distinta a la impugnada. La disposición consagra que la prueba debe ser de tal entidad que el juez, con fundamento en ella, hubiera proferido una decisión diferente.
A partir de ello, la jurisprudencia ha resaltado la trascendencia de la prueba y su relación directa con lo debatido.”[30] Así las cosas, el impugnante debe justificar las razones por las que dicha prueba tiene la entidad para cambiar el sentido de la decisión recurrida, toda vez que, no cualquier elemento probatorio tiene la capacidad de influir en la parte resolutiva de una decisión[31], principalmente, porque hay pruebas que inciden sobre el fallo con menor intensidad o que son intranscendentes[32].
Al respecto, el Consejo de Estado sostuvo: “(…) que la prueba con la cual se pretende invalidar la sentencia recurrida en revisión debe tener la virtualidad suficiente para que en el caso de haber sido aducida oportunamente, el fallador hubiera resuelto en un sentido totalmente diferente, es decir, fallando favorablemente a las peticiones o a la defensa planteada en el proceso, según el caso, por quien recurre el fallo en vía extraordinaria.
Así las cosas, no es procedente una prueba que, de ser considerada, podría invalidar uno de los argumentos en los cuales se funda el fallo recurrido, pues se dejarían incólumes las demás razones que tuvo en cuenta el juez para tomar la decisión”[33] En efecto, el documento decisivo no puede desvirtuar solamente uno de los motivos que sustentan el fallo, sino que, debe cambiar el sentido de la decisión. Por esto, le corresponde al recurrente el deber de explicar en el recurso la manera en que dicha prueba modifica la decisión recurrida.
En este orden, todos los presupuestos que configuran las causales de revisión, cualquiera sea la que se invoque, deben ser probados por quien persigue que le sea estimada su pretensión. 3. Caso concreto El señor Guillermo Segundo García Pacheco interpuso el recurso extraordinario de revisión contra la sentencia dictada el 31 de julio de 2015 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, con fundamento en la causal prevista en el numeral 1 del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, al considerar que no se tuvo en cuenta que la entidad había omitido remitir copia de los actos administrativos de nombramiento y posesión de los once empleados nombrados en provisionalidad con ocasión de la reestructuración administrativa adelantada por el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla con fundamento en el Decreto 0870 de 2008, que conllevó a la supresión del cargo que ocupaba el demandante.
Aduce que de haberse allegado al proceso los documentos indicados la decisión que se hubiera adoptado pudo ser diferente, pues quienes fueron nombrados en provisionalidad en los cargos código 105, grado 01, tenían menos experiencia y, por lo mismo, consideró que el retiro del servicio del demandante no se efectuó para mejorar el servicio.
De acuerdo con lo anterior, la Sala advierte que lo pretendido por el recurrente es discutir en sede de revisión si se configuró la causal prevista en el numeral 1 del artículo 250 del CPACA, sin embargo, con el fin de analizar los argumentos planteados en el recurso extraordinario de revisión, se debe establecer en primer lugar si éste fue interpuesto de forma oportuna.
La Sala advierte que, por regla general el artículo 251 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que “El recurso podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia”. En el caso bajo estudio, se observa que la sentencia recurrida se profirió el 31 de julio de 2015 por el Tribunal Administrativo del Atlántico.
Dicha decisión se notificó por edicto fijado el 4 de diciembre de 2015 y desfijado el 9 de diciembre de 2015, razón por la cual se puede establecer que la sentencia de segunda instancia quedó ejecutoriada el 14 de diciembre del mismo año y, por lo mismo, el recurrente tenía hasta el 14 de diciembre de 2016 para interponer el recurso extraordinario de revisión, de forma oportuna, sin embargo, el mismo se radicó hasta el 16 de noviembre de 2017.
Ahora bien, la Sala advierte que en el escrito del recurso se afirmó que la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico quedó ejecutoriada el 27 de enero de 2017, teniendo en cuenta que el Juzgado Quince Administrativo de Barranquilla profirió auto de obedézcase y cúmplase el 20 de enero de 2017[34], decisión que fue notificada mediante Estado N° 3 del 24 de enero del mismo año. Al respecto, la Sala considera que el auto proferido por el juzgado no modifica la fecha de ejecutoria de la sentencia, ni habilita al señor Guillermo Segundo García para presentar el recurso extraordinario de revisión, pues el término establecido legalmente para la interposición de este mecanismo excepcional es de un año contado a partir de la ejecutoria de la sentencia y no del auto de obedézcase y cúmplase, aunque el juzgado que expidió la primera copia de la sentencia, de forma confusa, estableció que la decisión fue notificada por edicto, en la fecha indicada en párrafos anteriores y, pese a ello, señaló que quedó ejecutoriada el 27 de enero de 2017, sin que se pueda establecer el fundamento legal de dicha decisión. Por las anteriores razones, la Sala declarará que el recurso extraordinario de revisión se presentó de forma extemporánea, como quiera que el recurrente dejó transcurrir más de un año desde la ejecutoria de la sentencia recurrida y la presentación del recurso, sin que sea válido tomar una fecha diferente para contabilizar la ejecutoria.
Igualmente, se establece que no hay lugar a condenar en costas debido a que en virtud de lo establecido en el artículo 365, numeral 8, del CGP, aplicable al caso por expresa remisión del artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, “Sólo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”, lo cual no ocurre en el sub lite.
III. DECISION Así las cosas, la Sala declarará extemporáneo el recurso extraordinario de revisión presentado por el señor Guillermo Segundo García Pacheco y no condenará en costas al recurrente. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR EXTEMPORÁNEO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el señor Guillermo Segundo García Pacheco contra la sentencia de 31 de julio de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: No condenar en costas a la parte recurrente. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia se discutió y aprobó por la Sala en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] Folios 339-342 reverso. [2] Folios 13-25 reverso. [3] Folios 209-216. [4] Folio 219. [5] Folio 223. [6] Visible en el índice 24 de samai, al consultar el expediente de la referencia. [7] C-680 de 1996.
M.P. Carlos Gaviria Díaz. [8] C-269 de 1998. M.P. (E) Carmenza Isaza de Gómez. [9] C-520 de 2009. M.P. María Victoria Calle Correa. [10] Corte Constitucional, sentencia C-450 de 2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [11] Corte Constitucional, sentencia T-649 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. [12] “4. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia”. [13] Consejo de Estado, Sala Plena de Contencioso Administrativo, Sala Veintidós Especial de Decisión, M.P. Alberto Yepes Barreiro, sentencia del 2 de febrero de 2016, proceso con radicado 11001-03-15-000-2015-02342-00 (REV). [14] Corte Constitucional, sentencia C-450 de 2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [15] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, 24 de febrero de 2004, exp. 15001-03-15- 000-00793-00 y Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alberto Yepes Barreiro, 26 de febrero de 2013, exp. 15001-03-15-000-01027-00. [16] Consejo de Estado, sentencia de 18 de junio de 1993, expediente 5614, C.P. Álvaro Lecompte Luna [17] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 8 Especial de Decisión, Sentencia de 7 de julio de 2015, Radicado 11001-03-15- 000-2008-01048-00(REV).
También se puede ver: sentencias de 16 de septiembre de 2011 (Expediente núm. 2009-00600-01 REV (17850), de 8 de noviembre de 2005 (Expediente núm. 1999-00218-01 (REV), de 2 de junio de 2015 (Expedientes núms. 2000-00237-01 y 2005-00560-01, [18] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 27 Especial de Decisión, Sentencia de 14 de agosto de 2018, Radicado 11001- 03-15-000-2008-00534-00(REV) [19] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Sentencia de 18 de julio de 2018, Radicado 05001-33-31-025-2009- 00082-01(22402). [20] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 15 Especial de Decisión, Sentencia de 5 de junio de 2018, Radicado 11001-03- 15-000-2009-00602-00(REV) [21] Consejo de Estado.
Sección Tercera. Subsección B. Sentencia del 29 de abril de 2015. Radicado 25000-23-26-000-1999-00319-01(26239). [22] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala 4 Especial de Decisión, Sentencia de 1 de marzo de 2016, Radicado 11001-03-15- 000-2015-01917-00(REV) [23] Ley 1564 de 2012, “Artículo. 243. DISTINTAS CLASES DE DOCUMENTOS.
Son documentos los escritos, impresos, planos, dibujos, cuadros, mensajes de datos, fotografías, cintas cinematográficas, discos, grabaciones magnetofónicas, videograbaciones, radiografías, talones, contraseñas, cupones, etiquetas, sellos y, en general, todo objeto mueble que tenga carácter representativo o declarativo, y las inscripciones en lápidas, monumentos, edificios o similares.
Los documentos son públicos o privados. Documento público es el otorgado por el funcionario público en ejercicio de sus funciones o con su intervención. Así mismo, es público el documento otorgado por un particular en ejercicio de funciones públicas o con su intervención. Cuando consiste en un escrito autorizado o suscrito por el respectivo funcionario, es instrumento público; cuando es autorizado por un notario o quien haga sus veces y ha sido incorporado en el respectivo protocolo, se denomina escritura pública.” [24] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 27 Especial de Decisión, Sentencia de 14 de agosto de 2018, Radicado 11001- 03-15-000-2008-00534-00(REV). [25] Afirmar que un documento es decisivo “significa que tiene un valor y eficacia bastante para resolver en sentido contrario o diferente del fallo recurrido; de influencia tan notoria en el pleito que si el juzgador hubiera podido apreciarlo al dictar su fallo lo hubiera pronunciado en sentido contrario; capaz por sí mismo de contradecir el resultado probatorio a que se llegó al fallar el pleito; ha de poderse estimar que se encontraba provisto de eficacia probatoria tal que destruía la posibilidad de que las demás pruebas la contrariasen”.
Juan de Dios Doval de Mateo, La revisión civil, Barcelona, 1979, pág. 156. [26] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 8 de noviembre de 2005, expediente No. 1999-00218, C.P. Dr. Héctor Romero Díaz. [27] Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 18 de octubre de 2005, rad. 11001-03-15-000-1999-00226-01(REV), C.P. María Nohemí Hernández Pinzón. [28] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 15 Especial de Decisión, Sentencia de 5 de junio de 2018, Radicado 11001-03- 15-000-2009-00602-00(REV) [29] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala 4 Especial de Decisión, Sentencia de 1 de marzo de 2016, Radicado 11001-03-15- 000-2015-01917-00(REV) [30] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 8 Especial de Decisión, Sentencia de 2 de junio de 2015, Radicado 11001-03-15- 000-2007-00879-00(REV) [31] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Ocho Especial de Decisión, Sentencia de 7 de julio de 2015, Radicado 11001- 03-15-000-2008-01048-00(REV) [32] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia de 16 de agosto de 2018, Radicado 23001-33- 31-003-2007-00107-01(47300) [33] Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 18 de octubre de 2005, Radicación número: 11001-03-15-000- 1999-00226-01(REV). [34] Folio 12.