CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B CONSEJERA PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ. Bogotá D.C., 18 de agosto de 2022. Referencia: Acción de Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2022-03713-00 Actor: Jhon Jaime Tabares Estrada. Accionados: Tribunal Administrativo de Antioquia. Tema Tutela contra providencia judicial – Auto revoca medida cautelar de suspensión de acto acusado.
Decisión: Declara improcedente la acción de tutela - Falta de relevancia constitucional e identificación razonable de los hechos que generan la vulneración alegada FALLO DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada por el señor Jhon Jaime Tabares Estrada, contra el Tribunal Administrativo de Antioquia por la expedición del auto interlocutorio 120 del 22 de junio de 2022, mediante el que revocó el auto del Juzgado 28 Administrativo Oral del Circuito de Medellín 28 de octubre de 2021 que había decretado la medida cautelar de suspensión provisional del Decreto 600 del 19 de diciembre de 2020; actuación que considera vulneradora de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad.
ANTECEDENTES
1.1. ESCRITO DE TUTELA Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la siguiente forma los supuestos fácticos y jurídicos planteados por la parte actora: El señor Jhon Jaime Tabares Estrada presentó demanda de nulidad con solicitud de suspensión provisional del Decreto 600 del 19 de diciembre de 2019, expedido por el alcalde de Envigado, «Por medio del cual se aprueba la modificación excepcional de norma urbanística del Plan de ordenamiento Territorial del Municipio de Envigado acuerdo Municipal 010 de 2011 y se dictan otras disposiciones».
La demanda le correspondió al Juzgado 28 Administrativo del Circuito de Medellín con el radicado 05001333302820210010300. Por medio del auto del 28 de octubre de 2021, la Juez de primera instancia decretó la medida cautelar por una de las razones expuestas en la solicitud y se abstuvo de analizar las otras 4 razones que sustentaban la necesidad de la medida.
Al mismo tiempo, otros ciudadanos interpusieron acción de nulidad contra el mismo acto, actuación que se adelanta ante el Juzgado 24 Administrativo del Circuito de Medellín con el radicado 05001333302420210025600. En ese trámite, la Juez de ese despacho también decretó la medida previa de suspensión provisional, respecto de las normas correspondientes al sector rural.
La apoderada del municipio de Envigado interpuso el recurso de reposición y en subsidio apelación en contra de los dos autos que decretaron las medidas cautelares en los despachos correspondientes. Cada juez de primera instancia resolvió el recurso de reposición de forma negativa y concedió la apelación impetrada en ambos procesos por la apoderada del municipio.
La Juez 24 Administrativo del Circuito de Medellín olvidó resolver las solicitudes de aclaración y complementación solicitadas por la parte demandante en el proceso que se adelantaba ante ese despacho. Mediante auto del 3 de marzo de 2022, el Juzgado 28 Administrativo del Circuito de Medellín, decidió acumular los procesos N° 050013333024202100256-00 y 050013333028202100103-00 y remitió el expediente al Tribunal Administrativo de Antioquia para que esa corporación desatara los recursos; sin embargo, no resolvió las solicitudes de aclaración y complementación que se habían radicado.
Tampoco se pronunció sobre las 4 razones adicionales por las que resulta procedente el decreto de la medida previa de suspensión provisional. Por medio del auto interlocutorio 120 del 22 de junio de 2022, la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Antioquia, con ponencia de la magistrada Liliana P. Navarro Giraldo, revocó el auto del 28 de octubre de 2021, proferido por el Juzgado 28 Administrativo del Circuito de Medellín, es decir, resolvió únicamente sobre la apelación que se presentó contra esa decisión y omitió resolver la apelación interpuesta contra la providencia del Juzgado 24 Administrativo de ese circuito.
Al respecto, aduce la parte actora que el referido despacho olvidó adoptar las medidas conducentes para prevenir una nulidad proveniente de la pretermisión de instancias y del debido proceso, toda vez que debió devolver el expediente para que, primero se diera tramite a la solicitud de aclaración y corrección del auto que expidió el Juzgado 24 Administrativo del Circuito de Medellín dentro del radicado 2021-256, por medio del cual se decretó la medida previa de suspensión provisional del acto demandado.
Además, que el Tribunal debió dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 271 del CPACA e informar al Consejo de Estado de la existencia de los procesos para efectos de unificar la jurisprudencia. Tal omisión constituye una violación al debido proceso en relación con el cumplimiento del derecho fundamental a la participación. Lo anterior, ante las dudas que sobre la interpretación de la Ley 507 de 1999, en concordancia con la Ley 134 de 1994, se presentan en lo que tiene que ver con el procedimiento establecido en la Ley 388 de 1997 y el Decreto 4002 de 2004 para la modificación del POT y la realización del cabildo abierto.
Que el Tribunal Administrativo de Antioquia, al evidenciar que revocaba la medida previa desde su perspectiva por el tema del cabildo, debió devolver el expediente para que se estudiaron los 4 argumentos restantes o en su defecto y en aplicación del principio de la doble conformidad, debió realizar el estudio completo, resolviendo las demás razones que sustentaron la procedencia de la medida de suspensión provisional. 1.1.1.
Pretensión. Con fundamento en la situación fáctica expuesta, el actor solicita que, en amparo de sus derechos fundamentales, se revoque el Auto Interlocutorio 120 del 22 de Junio de 2022, emitido dentro del medio de control de nulidad, por medio del cual la Sala Cuarta de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia revocó el auto del 28 de octubre de 2021, proferido por el Juzgado 28 Administrativo del Circuito de Medellín y en consecuencia, negó el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del Decreto 600 del 19 de diciembre de 2019, por medio del cual se adoptó la modificación excepcional de norma urbanística del Plan de Ordenamiento Territorial del municipio de Envigado.
Además, solicitó que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 271 del CPACA, se precise el alcance y se resuelva la divergencia que se presentan entre los artículos 12 y 8 ° de la Ley 810 de 2003 y el decreto 4002 de 2004, respectivamente, sobre el requisito del cabildo abierto para la revisión al POT.
1.2. ACTUACIÓN PROCESAL DE INSTANCIA. Mediante auto del 11 de julio de 2022, la Consejera ponente admitió la acción de tutela de la referencia, negó la solicitud de medida cautelar y ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo de Antioquia, en calidad de accionados. Además, dispuso vincular y notificar al municipio de Envigado, a los Juzgados 24 y 28 Administrativos del Circuito Judicial de Medellín, al señor Jorge Alberto Ramírez Gómez y a todos aquellos que, de existir, también tengan la calidad de demandantes y/o coadyuvantes en el asunto cuestionado.
1.3. INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO 1.3.1. El Tribunal Administrativo de Antioquia. Guardó silencio. 1.3.2. Municipio de Envigado. El apoderado judicial de la entidad dio respuesta al libelo introductorio y manifestó que no se configura alguna violación a la Constitución Política pues, pese a que se invoca como fundamental el derecho a la participación ciudadana concretado en el cabildo abierto, el accionante no probó siquiera su legitimación porque no ha acreditó ser vecino de Envigado.
Tampoco se invoca precedente específico alguno, sino que simplemente se alude a las consideraciones de la Corte Constitucional sobre el derecho a la participación, sin que en ellas se aluda siquiera remotamente a una situación como la que es objeto de estudio. Adujo que no se configura algún defecto sustantivo o violación al debido proceso, pues el Tribunal accionado resolvió el recurso que concedió el juzgado y devolvió el expediente para que el proceso siga su curso.
En consecuencia, el juez debe resolver las peticiones pendientes y decidir sobre el recurso, de manera que si deniega la reposición tendría que conceder la apelación y entonces esa corporación conocería de nuevo el asunto. Con todo, informó que presentó petición al Juzgado para que evacúe esas tareas pendientes. Agregó que el Tribunal incurriría en pretermisión de la instancia si resolviera el recurso que no ha sido concedido. máxime cuando está pendiente la decisión del recurso de reposición que de prosperar impediría su intervención. Alegó que del contenido del artículo 271 del CPACA, no es posible deducir la existencia de un derecho a la unificación de jurisprudencia ni al trámite obligatorio del mismo.
En este caso, en relación con el cumplimiento del derecho fundamental a la participación y lo dispuesto en la ley 388 de 1997 y el decreto 4002 de 2004, frente a la modificación del POT. 1.3.3. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. El tercero interesado manifestó que el Juez Constitucional debe hacer prevalecer los derechos cuya tutela se pretende en el proceso de la referencia y asegurar la participación ciudadana en el municipio de Envigado, garantías que resultaron conculcadas por el Tribunal Administrativo de Antioquía con la decisión controvertida.
Así mismo, indicó que en el caso de que «las normas cuya transgresión alude la parte activa admitan interpretaciones», como lo afirmó el Tribunal Administrativo de Antioquia, tal interpretación debe desatarse en favor de la protección al derecho a la participación ciudadana, por su carácter universal y expansivo. De esta manera, sí «es posible concluir en la concreción de una vulneración de las disposiciones antes citadas a lo largo del proveído y en especial de las que mencionó la parte activa en la solicitud de medida cautelar».
CONSIDERACIONES. Atendiendo a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) la competencia para decidir el recurso de amparo, ii) procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, iii) de las actuaciones surtidas en el medio de control de nulidad cuestionado y, iv) los requisitos de la relevancia constitucional e identificación razonable de los hechos generadores de la vulneración alegada en el caso concreto. 2.1.
COMPETENCIA. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5º del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1.° del Decreto 333 del 6 de abril de 2021, en cuanto estipula que «Las acciones de tutela dirigidas contra […] Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada», esta Sala es competente para conocer la presente acción constitucional interpuesta contra el Tribunal Administrativo de Antioquia.
2.2. PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA DECISIONES JUDICIALES. Sobre el particular, tanto la Corte Constitucional como esta Corporación, inicialmente consideraron que la acción de tutela no procedía contra providencias judiciales. La posición fue variada por la Corte al aceptar la procedencia excepcional y restringida del referido mecanismo constitucional de comprobarse la existencia de una vía de hecho y de un perjuicio irremediable, y por parte de algunas Secciones del Consejo de Estado, cuando se evidenciara la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Posteriormente, en la Sentencia C-590 de 2005 la Corte Constitucional reiteró la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, pero supeditada ya no a la existencia de una vía de hecho, sino a la verificación de unos requisitos de forma y de procedencia material fijados por la misma Corte.
Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, con ponencia de la Consejera María Elizabeth García González, finalmente aceptó que la acción de tutela es procedente contra una providencia judicial, “cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales”. Respecto a los requisitos de forma o generales de procedencia, señaló: i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones; ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable; iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración; iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible; y, vi) Que no se trate de sentencias de tutela.
Sobre el asunto la Corte Constitucional en sentencia C-590 de 2005, fue clara y concreta en señalar que en casos cuando se presenten acciones de tutela contra providencias judiciales, resulta fundamental que quien considere vulnerados derechos fundamentales por esta razón, explique la relevancia constitucional en el respectivo caso y manifieste de manera motivada el porqué de su decir, más exactamente señaló: «[…]a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. […] e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible.
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.»
2.3. DE LAS ACTUACIONES SURTIDAS EN EL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD CUESTIONADO. - El señor John Jaime Tabares Estrada, coadyuvado por Jorge Alberto Ramírez Gómez, promovió demanda en ejercicio del medio de control de nulidad, contra el municipio de Envigado, con el fin de que se declare la nulidad del Decreto 600 del 19 de diciembre de 2020, por medio del cual se aprobó la modificación excepcional de norma urbanística del Plan de Ordenamiento Territorial del dicho ente, adoptado mediante el Acuerdo Municipal 010 de 2011.
Como medida cautelar pidió la suspensión provisional del acto acusado. Para sustentar la solicitud se alegó la violación a la Constitución Política, a la Ley 388 de 1997, al Decreto 4002 de 2004 y al derecho fundamental de participación, por la omisión de llevar a cabo el cabildo abierto antes de proceder con la modificación del Plan de Ordenamiento Territorial.
Además, se planteó la falta de competencia temporal del alcalde municipal. - El conocimiento del asunto, radicado con el número 05001333302820210010300, le correspondió al Juzgado 28 Administrativo Oral del Circuito de Medellín, despacho que, mediante proveído del 28 de octubre de 2021, decretó la suspensión provisional del Decreto 600 de 2019, al estimar que se desconocieron las Leyes 134 de 1994, 388 de 1997, 507 de 1999 y 1757 de 2015, así como el Decreto 1232 de 2020, por no haberse realizado el cabildo abierto en forma previa a la modificación al Plan de Ordenamiento Territorial. - Inconforme con la anterior decisión, el municipio de Envigado interpuso recurso de apelación al considerar que el A quo desconoció (i) el principio de prevalencia de interés general de la comunicad de Envigado en cuyo favor se decretó la norma suspendida;
(ii) el principio de presunción de validez de los actos administrativos, por cuanto al decretarse la medida de suspensión provisional se está presumiendo que el acto es nulo; (iii) los alcances y efectos de la medida cautelar en el principio de confianza legitima que los ciudadanos tienen en los actos administrativos, ya que con la suspensión provisional se genera un vacío normativo para la colectividad y en la causación de un daño patrimonial y social;
(iv) el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre las formas; y, (v) que la modificación efectuada por el alcalde al POT no fue ordinaria, sino excepcional. - Coetáneamente, el señor Jorge Octavio Ramírez Ramírez interpuso acción de nulidad contra el mismo acto, radicada con el número 05001333302420210025600. En este proceso y mediante auto del 12 de octubre de 2021, el Juzgado 24 Administrativo del Circuito de Medellín, también ordenó la suspensión provisional de los efectos de algunas normas contenidas en el Decreto 600 del 2019. - Contra la anterior decisión el demandante solicitó adición y aclaración y el municipio de Envigado interpuso recursos de reposición y apelación. - El 23 de noviembre de 2021, el Juzgado 24 Administrativo del Circuito de Medellín remitió el expediente al Juzgado 28 Administrativo del Circuito de Medellín para que ese despacho estudiara la acumulación de los procesos, sin haber resuelto la solicitud de aclaración y adición, ni la reposición presentadas contra el auto del 12 de octubre de 2021. - Mediante auto del 3 de marzo de 2022, el Juzgado 28 Administrativo de Medellín decidió acumular el proceso 05001333302420210025600 que cursaba en el Juzgado 24 oral Administrativo del Circuito de Medellín, al proceso 05001333302820210010300.
En la misma decisión, resolvió el recurso de reposición interpuesto contra el auto del 28 de octubre de 2021, mediante el cual decretó la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del Decreto 600 de 2019 confirmándola. Además, concedió en el efecto devolutivo la apelación que interpuso la parte demandante contra la decisión que tomó en el proceso inicial. - El Tribunal accionado, a través de providencia del 22 de junio de 2022, revocó el auto del 28 de octubre de 2021 que profirió el Juzgado Veintiocho Administrativo Oral del Circuito de Medellín. En consecuencia, negó el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo contenido en el Decreto 600 del 19 de diciembre de 2019, con los siguientes argumentos: «[…] Se puede colegir hasta este punto que las normas en cuyo contenido cimentó la juez el decreto de la suspensión provisional del Decreto 600 de 2019, aluden a la competencia que le asiste a los Alcaldes Municipales o Distritales, a través de las oficinas de planeación o de la dependencia que haga sus veces, de coordinar la formulación oportuna del proyecto del plan de Ordenamiento Territorial y someterlo a consideración del Consejo de Gobierno, surtiendo los trámites de concertación interinstitucional y consulta ciudadana, de acuerdo con el procedimiento fijado en el artículo 24 de la Ley 388 de 1997, dentro del cual se fija además la previsión de poner en marcha los mecanismos de participación comunal previstos en el artículo 22 de la misma Ley; así como a la obligación de los Concejos Municipales y Distritales de realizar cabildo abierto de forma previa al estudio y análisis de los Planes de Ordenamiento Territorial, conforme a las previsiones del artículo 81 de la Ley 134 de 1994 y del artículo 22 de la Ley 1757 de 2015.
Al proceder con la lectura de los considerandos del Decreto 600 del 19 de diciembre de 2019, se logra advertir que la modificación excepcional de norma urbanística del Plan de Ordenamiento Territorial del municipio de Envigado que efectuó el Alcalde mediante el acto administrativo de carácter general acusado de nulidad y respecto del que se invocó el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional, se dio luego de haberse cumplid (sic) con el trámite previsto en la Ley 388 de 1997 y dada la inacción del Concejo Municipal frente al proyecto de acuerdo que le fue presentado y así se puede apreciar de los apartes que se transcriben a continuación: […] Se infiere entonces de lo indicado en el acto administrativo que, el Alcalde municipal de Envigado presentó el proyecto de modificación del plan del POT ante el Consejo de Gobierno el 5 de julio de 2019; que el día 01 de abril de 2019, se presentaron las consideraciones del Consejo Consultivo de Ordenamiento Territorial; que el 12 de abril de 2019 se concertaron los asuntos ambientales urbanos ante el Área Metropolitana del Valle de Aburrá –AMVA-; que el 26 de junio de 2019 se concertaron los asuntos ambientales rurales ante Corantioquia; que también se efectuó la concertación de los hechos metropolitanos ante Junta Metropolitana; que la participación democrática y consulta ciudadana se hizo a través de los talleres y eventos para la elaboración del diagnóstico y formulación del plan con gremios, instituciones académicas y la comunidad, proceso que sostuvo también durante las fases de concertación ambiental y metropolitana y su discusión en el Concejo Municipal; que el concepto del Consejo Territorial de Planeación –CTP-, fue validado mediante actas 002, 003 y 004 de 2019, luego del cual la administración incorporó sus recomendaciones.
Que luego de todo lo anterior, los documentos de la modificación excepcional fueron radicados al Concejo Municipal el día 29 de agosto de 2019 para su discusión en Comisión Primera y Plenaria de conformidad con lo establecido en la Ley 388 de 1997, pero iniciado el proceso de estudio de la propuesta, se definió un cronograma de sesiones en las que participó la Administración Municipal y durante esta fase de estudio en la Comisión Primera, fueron recibidas y se discutieron observaciones y recomendaciones emanadas de los concejales e integrantes de la comunidad, las cuales fueron estudiadas técnica y jurídicamente e incorporadas en los documentos técnicos de soporte y el proyecto de Acuerdo.
También se logra extraer que la fase de discusión en el Concejo Municipal fue realizada conforme al cronograma indicado con antelación en los meses de septiembre, octubre y noviembre, sin que se hubiere adoptado decisión alguna por parte del cuerpo colegiado de elección popular. Con fundamento en ello y en lo previsto en la Ley 810 de 2003, “Por medio de la cual se modifica la Ley 388 de 1997 en materia de sanciones urbanísticas y algunas actuaciones de los curadores urbanos y se dictan otras disposiciones”, específicamente en las previsiones del artículo 12 y en el Decreto Nacional 1077 de 2015, “Por el cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio”, artículo 2.2.2.1.2.6.4., fue que el Alcalde Municipal adoptó la modificación al Plan de Ordenamiento Territorial de Envigado a través del Decreto 600 de 2019. […] Según el contenido normativo de los tres preceptos citados en líneas anteriores, es claro que transcurridos noventa (90) días calendarios desde la presentación del proyecto de revisión del Plan de Ordenamiento Territorial o de alguno de sus contenidos al Concejo Municipal o Distrital sin que éste lo adopte, el Alcalde Municipal se encuentra facultado para realizarlo por decreto.
Ahora, si bien la Ley 810 de 2003, el Decreto 4002 de 2004 y el Decreto Nacional 1077 de 2015, fijaron esa facultad en el Alcalde Municipal para adoptar por decreto el proyecto de revisión del Plan de Ordenamiento Territorial o de alguno de sus contenidos, lo cierto es que no son precisas las disposiciones contenidas en ella en prever la exigencia de realización de cabildo abierto en forma previa a la emisión del Decreto, lo que sí estableció la Ley 507 de 1999, en su artículo 2° al expresamente disponer que los Concejos Municipales o Distritales, de conformidad con lo establecido en el artículo 81 de la Ley 134 de 1994, deben celebrar obligatoriamente un Cabildo Abierto previo para el estudio y análisis de los Planes de Ordenamiento Territorial sin perjuicio de los demás instrumentos de participación contemplados en la ley.
Así las cosas, estima la Sala que las normas cuya transgresión alude la parte activa admiten interpretaciones, una orientada a que se realice el cabildo abierto en forma obligatoria aun cuando el proyecto de revisión del Plan de Ordenamiento Territorial o de alguno de sus contenidos, se adopte por Decreto del Alcalde Municipal o que esa obligación de realizar el cabildo solo aplique en el trámite de análisis del proyecto de acuerdo que se efectúa a instancias del Concejo Municipal o Distrital y que no se hace exigible al burgomaestre, como en efecto alega la entidad demandada.
En esas condiciones, no es posible concluir en la concreción de una vulneración de las disposiciones antes citadas a lo largo del proveído y en especial de las que mencionó la parte activa en la solicitud de medida cautelar, del análisis del acto administrativo demandado -Decreto 600 de 2019- y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas que se allegaron con la solicitud, es preciso entonces que se surta del debate probatorio para poder arribar a una consideración de violación de normas superiores.
No puede pasar por alto la Sala que la postura jurisprudencial citada en la decisión censurada, sin duda, alude a un supuesto diferente al que hoy nos convoca, en tanto allí el órgano de cierre de la jurisdicción analizó la suspensión provisional de los efectos de un Acuerdo Municipal no de un Decreto, de ahí que se pueda dar por sentado que la revisión que del Plan de Ordenamiento Territorial se hiciera en el caso estudiado en la sentencia en la que la juez basó su postura, no emanó de un Alcalde Municipal sino del Concejo Municipal, de quien se entiende la norma sí fijó en forma expresa el deber de realizar el cabildo abierto en forma previa a la aprobación del acto administrativo.
Con la demanda y la solicitud de suspensión provisional, no se aportaron elementos que permitan en contraste de la decisión censurada con la normativa cuya vulneración se predica, encontrar un argumento soportable que permita concluir a priori la ilegalidad del acto administrativo frente al cual se pretende la suspensión provisional de sus efectos, por lo que se torna necesario esperar que se surta el debate probatorio correspondiente en el trámite del presente medio de control, con miras a determinar si la actuación administrativa se encuentra viciada de nulidad, situación que hasta el momento no ha sido desvirtuada, y que nuevamente será objeto de estudio al emitirse la sentencia de instancia por parte de la Juez de conocimiento.
En ese orden de ideas, encuentra la Sala que, en este evento en particular, la parte activa no hubiere acreditado los requisitos establecidos en el artículo 231 del C.P.A.C.A., para que resulte procedente el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto administrativo cuestionado, es decir, la violación de la Ley 388 de 1997, del Decreto 4002 de 2004 y del derecho a la participación ciudadana con fundamento en el supuesto de no realización del cabildo abierto, como para proteger provisionalmente la legalidad cuestionada y en esas condiciones, se revocará la providencia del 28 de octubre de 2021 emitida por el Juzgado Veintiocho Administrativo Oral del Circuito de Medellín, para en lugar de ello, negar el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo contenido en el Decreto 600 del 19 de diciembre de 2019. […]» - Mediante escrito de julio de 2022, dirigido al 28 Veintiocho Administrativo del Circuito de Medellín, el apoderado del municipio de Envigado, solicitó que se resolvieran la solicitud de aclaración del auto del 12 de octubre de 12 del 2021 que dispuso la suspensión provisional de los efectos de algunas normas contenidas en el Decreto 600 del 2019 y los recursos interpuestos contra ese auto en el proceso 05001333302420210025600.
2.4. REQUISITOS DE PROCEDENCIA GENERAL DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL E IDENTIFICACIÓN RAZONABLE DE LOS HECHOS QUE GENERAN LA VULNERACIÓN ALEGADA EN EL CASO CONCRETO. Al respecto, la Sala observa que la parte actora, si bien identifica como desconocidos sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad con ocasión de la providencia del Tribunal Administrativo de Antioquia, a través de la cual se revocó el decreto de la medida cautelar de la suspensión provisional del Decreto 600 de 2019, norma en virtud del cual se realizó la modificación excepcional al plan de Ordenamiento Territorial del municipio de Envigado; no esboza argumento alguno que determine que el asunto tiene relevancia constitucional ni la relación causa-efecto en que hace consistir la vulneración alegada, en especial, la afectación de bienes ius fundamentales.
En efecto, lo único que se observa en el escrito de tutela es que reitera los argumentos de orden fáctico y jurídico expuestos en el libelo demandatorio con el que promovió la demanda de nulidad y la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional del acto demandado, sin expresar algún sustento nuevo o diferencial que refute las consideraciones allí expuestas, además de efectuar razonamientos relacionados con la obligación que, en su criterio, existe de celebrar el cabildo abierto, previo al estudio y análisis del proyecto de revisión y/o modificación del POT de Envigado.
Ahora, al revisar la motivación efectuada en el escrito inicial, se observa que la parte actora se limitó a insistir en un examen de legalidad con énfasis en cuestiones de interpretación normativa de las Leyes 507 de 1999 y 810 de 2003 y el Decreto 4002 de 2004, argumento principal de su demanda de nulidad que, tal como se lee del contenido mismo del pronunciamiento cuestionado, ya fue objeto de análisis al revocarse la medida cautelar de suspensión provisional del Decreto 600 de 2019, acto que modificó de forma excepcional el plan de Ordenamiento Territorial del municipio de Envigado.
Dicho lo anterior, la Sala advierte que, si bien la decisión adoptada por la autoridad accionada no satisface las pretensiones de la parte demandante, y por lo mismo resulta contraria a sus intereses, no puede entenderse como vulneratoria de ius fundamentales; pues finalmente, la providencia fue congruente y en derecho, al sustentarse en la normatividad y jurisprudencia aplicables para analizar los supuestos fácticos y jurídicos que hacían parte del asunto.
En ella se concluyó que las normas cuya transgresión alude la parte activa y que sustentaron la solicitud de medida cautelar admiten al menos dos interpretaciones. Una orientada a que se realice el cabildo abierto en forma obligatoria aun cuando el proyecto de revisión del Plan de Ordenamiento Territorial o de alguno de sus contenidos, se adopte por Decreto del Alcalde municipal y la otra, que esa obligación de realizar el cabildo solo aplique en el trámite de análisis del proyecto de Acuerdo, que se efectúa a instancias del Concejo municipal.
Además, el Tribunal explicó que resultaba necesario que se surtiera del debate probatorio para poder arribar a una consideración de violación de normas superiores. De lo expuesto, no es posible deducir que al accionante se le esté vulnerando derecho fundamental alguno y mucho menos, como ya se dijo, cuando no se explica constitucionalmente hablando el porqué de ese decir, pues, se repite, el juez de tutela no tiene competencia alguna de estudiar argumentos de legalidad propios del juez natural del asunto.
Al respecto, se recuerda que la Constitución sólo ha previsto, por regla general, dos instancias para los procesos, lo que significa que no puede el Juez, ni siquiera el constitucional, crear una instancia adicional para plantear y resolver allí cualquier reclamo de una de las partes, ante su inconformidad por las decisiones adoptadas por el juez natural del asunto.
Así mismo, la Sala precisa que la decisión de medida cautelar es una providencia que tiene el carácter de provisional. Ella se profiere en la fase inicial del proceso, oportunidad en la que se efectúa una aprehensión sumaria del asunto, esto es, una valoración inicial o análisis preliminar, que solo comprende un estudio inicial respecto de la legalidad del acto administrativo cuestionado, por lo que será con la totalidad de los elementos materiales de la litis, que los jueces de instancia realizarán un estudio integral de su legalidad.
Igualmente, se observa que en armonía a lo dispuesto por el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011, la decisión adoptada en la providencia atacada no implica prejuzgamiento. Además, se observa que dentro del trámite ordinario de nulidad se encuentran pendientes por resolver el recurso de apelación que interpuso el apoderado del municipio de Envigado y las solicitudes de adición y aclaración que presentó el abogado Jorge Octavio Ramírez Ramírez contra el auto del 12 de octubre de 2021, que profirió el Juzgado 24 Administrativo de ese circuito, dentro del radicado 05001333302420210025600, mediante el cual decretó la suspensión provisional del acto demandado.
Ello, antes de que se ordenara la acumulación de los procesos. Finalmente, en lo que tiene que ver con la omisión que le endilga el accionante al Tribunal Administrativo de Antioquia de informar al Consejo de Estado sobre la existencia de los procesos para efectos de unificar la jurisprudencia, en lo que tiene que ver con la realización del cabildo abierto en los eventos de modificación del POT; la Sala precisa que conforme con el contenido del artículo 271 del CPACA, modificado por el artículo 79 de la Ley 2080 de 2021 que establece que «Por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar o unificar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación que ameriten la expedición de una sentencia o auto de unificación jurisprudencial, el Consejo de Estado podrá asumir conocimiento de los asuntos pendientes de fallo o de decisión interlocutoria», tal actuación no es obligatoria a cargo de la corporación accionada, de manera que pueda derivarse la violación al debido proceso que se alega.
Lo anterior, máxime, cuando el mismo accionante puede presentar la correspondiente petición con el lleno de los requisitos legales que sustenten la necesidad de unificar o sentar la jurisprudencia que refiere. De acuerdo con lo expuesto, en el caso bajo estudio no se satisfacen los requisitos generales de procedencia general de la acción de tutela contra providencia judicial de la relevancia constitucional ni identificación razonable de los hechos vulneradores; razón por la cual, la Sala DECLARARÁ IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por el señor Jhon Jaime Tabares Estrada, contra el Tribunal Administrativo de Antioquia.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por el señor Jhon Jaime Tabares Estrada, contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. LIBRAR las comunicaciones de que trata el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines allí contemplados.
TERCERO. En acatamiento de las disposiciones del artículo 31 ibídem, DE NO SER IMPUGNADA dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de esta providencia, por secretaría general de la Corporación, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
Cópiese, notifíquese y cúmplase Firma electrónica SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firma electrónica Firma electrónica CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER Se deja constancia que esta providencia se firma de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad del presente documento en el link: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.