42 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veintisiete (27) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2021-00026-01 (5728-2022) Demandante: Rodrigo González Herrera Demandado: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional y otro Tema: Reajuste de la asignación básica.

Aplicación de la sentencia C- 931 de 2004 proferida por la Corte Constitucional. Sentencia de segunda instancia __________________________________________________________________ Asunto La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 27 de abril de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que negó las pretensiones de la demanda.

I. Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Pretensiones 1. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso - Administrativo1, Rodrigo González Herrera solicitó la anulación de los siguientes actos administrativos: 1.1.

Oficio S-2019-069156/ANOPA-GRULI-1.10 del 18 de noviembre de 2019, por medio del cual se negó el reajuste de la asignación mensual de enero a diciembre de 2004, de acuerdo con el Decreto 4158 de 2004, así como las pagadas a partir de enero de 2005 y hasta la fecha de su retiro de la 1 En adelante CPACA. Radicado: 25000-23-42-000-2021-00026-01 (5728-2022) Demandante: Rodrigo González Herrera institución. 1.2.

Oficio 533587 del 29 de enero de 2020, por medio del cual la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional negó la reliquidación de la asignación de retiro, sin tener en cuenta la pérdida del poder adquisitivo de los salarios. 2. A título de restablecimiento del derecho pidió que se condenara a la entidad demandada a: 2.1. Pagar el incremento equivalente al 52.2543% «resultado de la diferencia entre la asignación mensual (Salario) pagada por la entidad a partir del mes de enero del año 2005 y hasta la fecha de retiro de la Institución del actor, conforme a los decretos de salarios expedidos por el Gobierno Nacional y la que realmente corresponde por ajustes de actualización plena conforme a la inflación acumulada y causada entre los años 1992 a 2004 y que afectaron el valor de la asignación básica (sueldo básico) de un oficial en el grado de General o Almirante, el cual sirve de referente para establecer de conformidad con la Escala Gradual Porcentual». 2.2.

Reajustar el salario y prestaciones sociales, año por año desde 2004, de acuerdo con el que resulte más favorable, entre la inflación causada sobre la asignación básica de un oficial en el grado de general o almirante del año anterior decretado por el gobierno nacional. 2.3. Corregir la hoja de servicios para que se evidencia el incremento por el ajuste real de la actualización plena de la asignación básica de un general o almirante, el cual servía de referente para establecer de conformidad con la escala gradual porcentual, el salario básico. 2.4.

Adelantar el trámite ante la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional y reajustar la asignación de retiro y pagar las diferencias que se causaran por los ajustes «de la actualización plena conforme a la inflación acumulada y casada entre los años 1992 a 2004 y que afectaron el valor de la asignación básica (sueldo básico) de un oficial en el grado de General o Almirante, [ ]». 3.

Adicionalmente, pidió el pago de (i) los perjuicios morales y materiales en las modalidades de daño emergente y lucro cesante; y (ii) la sanción moratoria prevista en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 por el pago injustificado y desactualizado de las cesantías definitivas. 1.1.2. Fundamentos fácticos 4. En la demanda se narraron los siguientes hechos: 4.1.

Ingresó a la Policía Nacional y ascendió como oficial en el grado de subteniente el 5 de noviembre de 1983. Radicado: 25000-23-42-000-2021-00026-01 (5728-2022) Demandante: Rodrigo González Herrera 4.2. El 9 de mayo de 2018 fue retirado del servicio en el grado de mayor general de la Policía Nacional. 4.3. En la hoja de servicios 10262159 del 5 de mayo de 2018 se reconocieron los emolumentos salariales que había reconocido la Policía Nacional.

De conformidad con esta, le fue reconocida la asignación de retiro que está a cargo de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional. 4.4. El 16 de octubre de 2019 solicitó a la Policía Nacional y a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional que se le pagara la diferencia entre la asignación reconocida desde el 1 de enero de 2004 y las que correspondían por ajustes de actualización conforme con la inflación causada y acumulada desde 1992 a 2004; asimismo, el reajuste de la asignación de retiro.

No obstante, las peticiones fueron negadas a través de los actos administrativos acusados. 1.1.3. Normas violadas y concepto de violación 5. Como normas violadas se citaron los artículos 4, 48, 53, 217, 220, 230 y 373 de la Constitución Política; 1, 2. 3 y 13 de la Ley 4 de 1992; y 271 de la Ley 1450 de 2011, así como los Decretos 1211, 1212 y 1213 de 1990.

En el concepto de violación se argumentó: 6. Mediante la sentencia C-931 de 2004, la Corte Constitucional ordenó al gobierno nacional y al Congreso de la República realizar el pago de los reajustes salariales de todos los servidores públicos antes de que expirara la vigencia fiscal 2004 y que, para la vigencia 2005, debía haberse reconocido la actualización plena del derecho a mantener el poder adquisitivo del salario.

Las entidades desconocieron que el artículo 271 de la Ley 1450 de 2011 ordenó establecer una estrategia para «resolver la litigiosidad en torno a los asuntos relativos a las asignaciones salariales, a las asignaciones de retiro, al ajuste del IPC y a otras reclamaciones de personal activo y la reserva de las fuerzas militares y la policía». 7.

El mantenimiento del poder adquisitivo de las asignaciones de retiro ha estado ligado al incremento de las asignaciones en actividad para cada grado, lo cual operó a partir del 31 de diciembre de 2004 y ha desconocido lo indicado en la sentencia de constitucionalidad antes referida. Además, el porcentaje de los sueldos básicos se ha mantenido incólume, «lo cual signific[ó] que no [pudiera] producirse ningún ajuste que tuviese como finalidad un aumento de dichas remuneraciones o aun el solo mantenimiento del poder adquisitivo». 8.

La asignación básica de un oficial en el grado de general fue el parámetro con el que se establecieron los sueldos básicos para el personal de oficiales, suboficiales, miembros del nivel ejecutivo y agentes de la fuerza pública; sin embargo, el gobierno nacional «no fijó la valoración de la asignación básica del oficial en el grado de General, Radicado: 25000-23-42-000-2021-00026-01 (5728-2022) Demandante: Rodrigo González Herrera solo continuó dando aplicación al sueldo básico de dicho grado es decir al de General o Almirante, de acuerdo con la fórmula que venía aplicando desde el año 1992, según el artículo 14 del Decreto 921 de ese año», con lo cual se dejó de establecer el porcentaje indicado para cada grado. 9.

Con el Decreto 921 de 1992 se modificó el porcentaje señalado en el Decreto 335 de 1992 y se determinó uno menor, es decir, se disminuyó del 40% al 31%; entonces, con independencia del porcentaje que se asignaba, debía atenderse que el sueldo básico de un oficial en el grado de general o almirante correspondía a la remuneración mensual de los ministros de despacho, por concepto de asignación básica y gastos de representación. 10.

El ajuste del salario no correspondía propiamente a su incremento, en razón a que, para que este existiera, se requería que se revisara y modificara, «aumentándolo», luego del ajuste por inflación, conforme con los factores reales de carácter socioeconómico que incidieran en su determinación y, especialmente, en la necesidad de asegurar el mínimo vital del trabajador. 11.

De conformidad con la sentencia antes referida, se debía reconocer la actualización plena del derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario de todos los servidores públicos, incluidos los integrantes de la Fuerza Pública, lo cual no podía realizarse si no se actualizaban la asignación básica y los gastos de representación fijados a los ministros de despacho, de conformidad con el índice acumulado de inflación. 12.

Para el año 2004 se debían «ajustar los valores establecidos por el Gobierno Nacional en el año 2003 con la correspondiente inflación causada en dicho año (2003); y [ ] que a partir del año 2005 se deb[ía] establecer la actualización plena de la asignación básica y los gastos de representación fijados a los Ministros del Despacho de conformidad con el índice acumulado de inflación causada en los años 1993, 1994, 1995, 1996, 1997, 1998, 1999, 2001, 2002, 2003 y 2004, adicionándole a ello, a partir del año 1997 la bonificación de compensación aplicándole a partir del año 1998 la respectiva actualización indicada». 13.

La entidad demandada no tuvo en cuenta los mandatos constitucionales y legales, pues indicó que los sueldos básicos para el personal de la Policía Nacional eran fijados por el gobierno nacional, conforme con el cual, deben mantener el poder adquisitivo constante, a pesar de que el aumento se hizo por debajo de la inflación causada. 1.2.

Contestación de la demanda 14. El Ministerio de Defensa, Policía Nacional, se opuso a la prosperidad de las pretensiones, con fundamento en lo siguiente: 14.1. Se realizaron los ajustes salariales de acuerdo con lo decretado anualmente Radicado: 25000-23-42-000-2021-00026-01 (5728-2022) Demandante: Rodrigo González Herrera por el gobierno nacional, el cual era competente para determinar los salarios, aumentos, asignaciones y asignaciones de retiro de los miembros activos y retirados de la Fuerza Pública. 14.2.

El reajuste de acuerdo con el IPC se estableció por la ley y la jurisprudencia a favor de los pensionados que hubieran adquirido el derecho antes o durante los años 1997 a 2004, pero no se puede aplicar la misma regla para los miembros activos de las instituciones; en consecuencia, como para esas anualidades estaba en servicio activo, las pretensiones no tenían vocación de prosperidad.

Era así porque el reajuste de los sueldos lo fijaba el gobierno nacional anualmente, con las facultades otorgadas en el artículo 13 de la Ley 4 de 1992. 1.3. La sentencia apelada 15. Mediante sentencia proferida el 27 de abril de 2022, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas. 16.

Para tal efecto, se detuvo en el marco normativo y jurisprudencial y, a continuación, resolvió el caso concreto en los siguientes términos: 17. Durante el periodo reclamado, los salarios básicos fueron incrementados en los términos de los Decretos 335 y 921 de 1992, 25 de 1993, 65 de 1994, 133 de 1995, 107 de 1996, 122 de 1997, 58 de 1998, 62 de 1999, 2740 de 2000, 2737 de 2001, 745 de 2002, 3552 de 2003 y 4158 de 2004 modificado por el Decreto 4352 de 2004, los cuales gozaban de presunción de legalidad; en consecuencia, no existió desequilibrio alguno en la fijación del salario.

De cualquier modo, no se demostró que aquellos [los incrementos] se efectuaran por debajo de los porcentajes establecidos por el gobierno nacional; en la demanda, solo expuso una tabla con los porcentajes pedidos. 18. De acceder a lo pretendido, se extendería «la aplicación del reajuste de conformidad con el IPC, para el periodo solicitado, en el que no devengó asignación de retiro, y por esa vía incrementar la base de liquidación pensional y las correspondientes mesadas, estableciendo un tercer régimen de reajustes, sin que exista fundamento legal que amerite un tratamiento de esa naturaleza o que sustente jurídicamente una variación de la base pensional». 19.

Ese reajuste del IPC ha sido aplicado y reconocido por la jurisprudencia únicamente al personal retirado de la Fuerza Pública, más no en servicio activo, de allí que no estuviera permitido por la ley la modificación de los salarios para, luego, ajustar la asignación de retiro. Con ello no se quebrantaba el derecho a la igualdad porque no se cumplía con las condiciones, en razón a que antes de 2004, el actor estaba vinculado a la institución. Radicado: 25000-23-42-000-2021-00026-01 (5728-2022) Demandante: Rodrigo González Herrera 20.

Si bien la sentencia C-931 de 2004 proferida por la Corte Constitucional se pronunció sobre los reajustes salariales de los servidores públicos en la vigencia fiscal 2004, no trató un régimen especial y, en todo caso, no estableció que sus efectos fueran retroactivos para que se afectaran los reajustes salariales de los uniformados. 1.4.

El recurso de apelación 21. Contra la anterior decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación y lo sustentó en los siguientes términos: 22. El a quo se apartó de precedentes jurisprudenciales y negó «sistemáticamente» un derecho previsto en la Constitución Política y que ha sido reconocido a través de «un fallo judicial con carácter de mandato inoponible a todas las autoridades incluso la misma judicial», esto es la sentencia C-931 de 2004 proferida por la Corte Constitucional. 23.

Se desconoció que lo pretendido consistió en la aplicación del régimen salarial en los términos de los artículos 217 y 218 de la Constitución Política, la Ley 4 de 1992 y los decretos reglamentarios, esto es el especial previsto para los integrantes de la Fuerza Pública como un todo «y es la aplicación de la Ley 4 de 1992, de conformidad a la competencia compartida, con la que el Legislativo de manera categórica le indicó al Gobierno Nacional cuales objetivos y criterios debía tener en cuenta para fijar el régimen salarial y prestacional, entre los que se destaca, que en ningún caso se podían desmejorar sus salarios y prestaciones sociales» [sic]. 24.

De conformidad con lo ordenado en la sentencia C-931 de 2004, a quienes se les limitó el derecho a mantener el poder adquisitivo del salario, se les debía reconocer la actualización plena del derecho; en ese sentido, no se podía analizar el periodo posterior al de la limitación [1992 a 2004]. 25. El a quo atendió «erradamente» las sentencias C-1433 de 2000 y C-1064 de 2001, en razón a que lo pretendido no se contrajo a la aplicación del régimen de favorabilidad, del ajuste de la asignación del derecho ni de las pensiones en virtud del artículo 14 de la Ley 100 de 1993. «No es explicable la argumentación del trato discriminatorio que se aduce en el AQUO, pues lo solicitado obedec[ío] al trámite que ha de hacerse ante la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional “CASUR”, del reconocimiento con todas las implicaciones que, en materia de seguridad social conlleva a partir del año 2005 de la actualización plena de los salarios en actividad de acuerdo a la inflación causada y acumulada entre los años 1992 a 2004 y que ha de ser reconocida y liquidada en la correspondiente Asignación de Retiro» [sic]. 26.

En el año 2004, no se actualizó lo ordenado por la Corte Constitucional, sino que, de 2005 a 2011, el gobierno nacional congeló la pérdida acumulada, pues en 2005 creó la bonificación de dirección a favor de los ministros de despacho como una prestación social equivalente a 4 veces la remuneración mensual compuesta Radicado: 25000-23-42-000-2021-00026-01 (5728-2022) Demandante: Rodrigo González Herrera por la asignación y los gastos de representación. 27.

El argumento relacionado con el incumplimiento de la carga probatoria no solo violó el derecho sustancial, sino también el debido proceso, pues en la demanda se expuso la variación o diferencia entre lo decretado por el gobierno nacional y la inflación causada en el año anterior certificado por el DANE. 28. Igualmente, el argumento relacionado a que, de acceder a las pretensiones se fijaría una nueva norma en materia salarial, se apartó el desarrollo normativo y jurisprudencial que, en términos del a quo, solo se reconoció a los pensionados por ser más favorable.

Para el caso, sí existía un mandato jurisprudencial que ordenó hacer la actualización plena en los términos de la inflación causada y acumulada. 29. El reajuste con base en el IPC para las pensiones o asignaciones de retiro era contrario a lo decantado por la Corte Constitucional; «el juez competente empleó una interpretación normativa, sin tener en cuenta que ésta, resultaba contrario a los derechos y principios consagrados en la Carta Fundamental, y al marco consagrado en la sentencia C- 931 de 2004, que refiere al ajuste y plena actualización de los salarios [ ] mientras estuvo en servicio activo en la Policía Nacional.

Por lo tanto, la sala del tribunal, basó la decisión es una norma o sentencia que, de acuerdo con el principio de interpretación conforme a la Constitución, no podría existir en nuestro ordenamiento» [sic]. 1.5. Trámite de la segunda instancia 30. En auto del 28 de noviembre de 2022 se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 27 de abril de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en los términos de la Ley 2080 de 2021. 31.

La parte demandante presentó memorial; sin embargo, se radicó extemporáneamente, en razón a que la notificación del auto admisorio se surtió el 12 de diciembre de 2022 y este fue radicado el 19 de enero de 2023. II. Consideraciones 2.1. Competencia 32. La Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, de conformidad con los artículos 125 y 150 del CPACA, conforme con los cuales «[l]as salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias» y «[e]l Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos [ ]».

Radicado: 25000-23-42-000-2021-00026-01 (5728-2022) Demandante: Rodrigo González Herrera 2.2. Problema jurídico 33. Se circunscribe a resolver los siguientes interrogantes: 33.1. ¿Rodrigo González Herrera tiene derecho a que la asignación básica que percibió en los años 1992 a 2004 se reajuste, de conformidad con la inflación acumulada y, de acuerdo con la sentencia C-931 de 2004 proferida por la Corte Constitucional? 33.2.

En caso afirmativo, ¿tiene derecho a que se reajuste la asignación de retiro que le fue reconocida? 34. Con miras a resolver los anteriores planteamientos, la Sala seguirá la siguiente estructura expositiva: primero, se desarrollará el marco normativo y jurisprudencial; y segundo, se resolverá el caso concreto. 2.3. Marco normativo y jurisprudencial sobre el régimen salarial de la Fuerza Pública 35.

El artículo 150 de la Constitución Política previó que el Congreso de la República tiene, entre otras, la función de dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno nacional para «[f]ijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública». 36.

Con fundamento en la anterior disposición, se expidió la Ley 4 de 19922 que tuvo por objeto fijar el régimen salarial y prestacional de los miembros de la Fuerza Pública, de los empleados de la Rama Ejecutiva, del Congreso, la Rama Judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la Organización Electoral y la Contraloría General de la República.

Igualmente, en el artículo 2, ordenó que, para dicha fijación, el gobierno nacional debía tener en cuenta, entre otras cosas, la sujeción al marco general de la política macroeconómica y fiscal y la racionalización de los recursos públicos y su disponibilidad, esto es las limitaciones presupuestales para cada organismo o entidad. Con base en lo anterior, dispuso que el gobierno nacional modificaría el régimen salarial correspondiente a los empleados «aumentando sus remuneraciones». 37.

Adicionalmente, en el artículo 13, previó que el gobierno nacional establecería una escala gradual porcentual para nivelar la remuneración del personal activo y 2 «[M]ediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política».

Radicado: 25000-23-42-000-2021-00026-01 (5728-2022) Demandante: Rodrigo González Herrera retirado de la Fuerza Pública, la cual debía producirse en las vigencias fiscales de 1993 a 1996. 38. Como se observa, las asignaciones básicas están sujetas a los decretos que expide anualmente el gobierno nacional3, los cuales constituyen única fuente para realizar el incremento salarial, pues el artículo 10 ibidem, estableció expresamente que «[t]odo régimen salarial o prestacional que se establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en la presente ley o en los decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de la misma, carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos». 39.

Ahora bien, el artículo 14 de la Ley 100 de 19934 ordenó que las pensiones «se reajustar[a]n anualmente de oficio, el 1 de enero de cada año, según la variación porcentual del Indice de Precios al Consumidor, certificado por el DANE para el año inmediatamente anterior». El objetivo principal de esta norma se contrajo a que dichas prestaciones mantuvieran su poder adquisitivo. 40.

Asimismo, el artículo 279 ibidem previó que lo dispuesto en la ley no se aplicaría a los miembros de la Policía Nacional y de las Fuerzas Militares, pero mediante la Ley 238 de 19955 se adicionó en el sentido de que dichas excepciones no implicaban «la negación de los beneficios y derechos determinados en los artículos 14 y 142 [ ] para los pensionados de los sectores aquí contemplados». 41.

A partir de lo anterior, la jurisprudencia de esta corporación6 ha señalado pacíficamente que el reajuste de las asignaciones de retiro conforme con el IPC procedía únicamente cuando se trataba de asignaciones de retiro, siempre y cuando resultara más favorable y hasta antes de que fuera expedida la Ley 923 de 20047, reglamentada por el Decreto 4433 de 20048, pues a partir de este momento que estableció que las asignaciones de retiro y pensiones, se incrementarían «en el mismo porcentaje en que se aument[aran] las asignaciones en actividad para cada grado» [artículo 42]. 42.

Ciertamente, desde el año 20079, esta Corporación sostuvo lo que a continuación se transcribe: 3 Decretos 335 de 1992, 25 de 1993, 65 de 1994, 133 de 1995, 107 de 1996, 122 de 1997, 58 de 1998, 62 de 1999, 2724 de 2000, 2737 de 2001, 745 de 2002, 3552 de 2003, 4158 de 2004, 923 de 2005, 407 de 2006, 1515 de 2007, 673 de 2008, 737 de 2009, 1530 de 2010, 1050 de 2011, 842 de 2012 y 1017 de 2013, 187 de 2014, 1028 de 2015, 214 de 2016, 984 de 2017, 324 de 2018, 1002 de 2019, 318 de 2020, 976 de 2021, 466 de 2022, 910 de 2023. 4 «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones». 5 «Por la cual se adiciona el artículo 279 de la Ley 100 de 1993». 6 Ver, por ejemplo, las sentencias proferidas el 17 de mayo de 2007 (8464-2005), 15 de noviembre de 2012 (25000-23-25-000-2010-00511-01). 7 «Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que deberá observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literal e) de la Constitución Política». 8 «Por medio del cual se fija el régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública». 9 Sentencia proferida el 17 de mayo de 2017, número interno 8464-2005.

Radicado: 25000-23-42-000-2021-00026-01 (5728-2022) Demandante: Rodrigo González Herrera «[ ] no existe la menor duda en el sentido que bajo los mandatos del artículo original 279 de la ley 100 de 1993 los pensionados de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional no eran acreedores del reajuste de sus pensiones como lo dispone el artículo 14 de aquella, vale decir, teniendo en cuenta la variación porcentual del Índice de Precios al Consumidor certificado por el DANE para el año inmediatamente anterior, sino como lo disponía el decreto 1212 de 1990, o sea mediante la oscilación de las asignaciones de los miembros de la Policía Nacional en actividad. [ ] a partir de la vigencia de la Ley 238 de 1995, el grupo de pensionados de los sectores excluidos de la aplicación de la ley 100 de 1993, sí tienen derecho a que se les reajuste sus pensiones teniendo en cuenta la variación porcentual del Índice de Precios al Consumidor certificado por el DANE como lo dispuso el artículo 14 de la última y a la mesada 14 en los términos del artículo 142 ibidem». 43.

Más recientemente, en la sentencia proferida el 14 de julio de 202210, se puntualizó lo siguiente: «1.- Con la entrada en vigencia de la Ley 238 de 1995 (26 de diciembre de 1995 fecha de su publicación), las excepciones consagradas en el artículo 279 de la Ley 100 de 1993 presentaron una modificación consistente en que a los pensionados de los sectores allí contemplados entre ellos los de las Fuerzas Militares y Policía Nacional, en virtud del principio de favorabilidad y conforme a los artículos 14 y 142 de la Ley 100 de 1993 se les podía reajustar la asignación de retiro conforme al índice de precios al consumidor del año inmediatamente anterior certificado por el DANE y la mesada 14, respectivamente, siempre que el incremento realizado por el Gobierno Nacional en los decretos anuales de las asignaciones en actividad de los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional sea inferior. 2.- En vigencia de la Ley 238 de 1995 el reajuste por favorabilidad de las asignaciones de retiro de los miembros de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional conforme al índice de precios al consumidor señalado en el artículo 14 de la ley 100 de 1993, en cada caso concreto, aplica desde el año 1993 hasta 2004, toda vez que a partir del 1.° de enero de 2005 se implementó nuevamente el principio de oscilación a través de la expedición del Decreto 4433 de 2004. 3.- El reajuste conforme al IPC incide directamente en la base de la respectiva prestación pensional y debe servir para la liquidación de los incrementos que a partir del año 2005 se efectuaran sobre dicha prestación». 44.

En suma, el reajuste conforme con el IPC procede únicamente respecto de las asignaciones de retiro y pensiones, pero no de las asignaciones básicas, en razón a que las leyes y decretos reglamentarios no especificaron modificación alguna o disposición diferente a que el gobierno nacional, a través de decretos, es el que establece el incremento de las asignaciones básicas de los miembros de la Fuerza Pública. 10 Número interno 25000-23-42-000-2019-00883-01 (0501-2022).

Radicado: 25000-23-42-000-2021-00026-01 (5728-2022) Demandante: Rodrigo González Herrera 2.4. De lo probado 45. En el expediente se encuentran los siguientes hechos probados: 45.1. Rodrigo González Herrera prestó sus servicios a la Policía Nacional desde el 18 de mayo de 1982 hasta el 9 de mayo de 2018. 45.2. Mediante la Resolución 1809 del 5 de abril de 2018, la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional le reconoció la asignación mensual de retiro en cuantía equivalente al 95% del sueldo básico de actividad para el grado, a partir del 9 de mayo de 2018. 45.3.

El 16 de octubre de 2019, solicitó a la Policía Nacional y a la Caja de Sueldos de Retiro el reajuste salarial y de la asignación de retiro, respectivamente. Sin embargo, las peticiones fueron negadas a través de los actos administrativos acusados. 2.5. Caso concreto 46. En el recurso de apelación, se indicó que la asignación básica debía ser reajustada porque la sentencia C-931 de 2004 proferida por la Constitución Política estableció que se debía reconocer la actualización plena del derecho. 47.

La sentencia que sirvió de sustento a la apelación, esto es la C-931 de 2004, declaró la exequibilidad del artículo 2 de la Ley 848 de 2003 «[p]or la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y la Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2004» con las condiciones que se transcriben: «Primero: Declarar EXEQUIBLE el artículo 2° de la Ley 848 de 2003, en cuanto prevé un reajuste salarial en el mismo índice de la inflación registrada para el año 2003, a favor de aquellos servidores públicos que devengan hasta dos salarios legales mínimos mensuales.

Segundo: Declarar EXEQUIBLE el artículo 2° de la Ley 848 de 2003 condicionado a que el Gobierno y el Congreso, al momento definir concretamente cuál será la limitación del derecho a mantener el poder adquisitivo real de los salarios de los servidores públicos que devengan más de dos salarios legales mínimos mensuales, aplicable en la vigencia presupuestal en curso, tengan en cuenta los criterios jurisprudenciales recogidos en la consideración jurídica número 3.2.11.8.4. de la presente Sentencia. Es decir, la Ley de presupuesto examinada sólo puede tenerse como ajustada a la Constitución si incorpora las partidas necesarias para mantener, en los términos de esta providencia, actualizados los salarios de los servidores públicos de ingresos medio o altos.

Radicado: 25000-23-42-000-2021-00026-01 (5728-2022) Demandante: Rodrigo González Herrera En consecuencia,

ORDENA al Gobierno Nacional y al Congreso de la República que con carácter urgente, si aun no lo ha hecho, dentro del ámbito de sus competencias, tomen las medidas necesarias para realizar el pago de los reajustes salariales de todos los servidores públicos cobijados por la ley de presupuesto general de la Nación, antes de que expire la vigencia fiscal del año 2004.

Para esos propósitos, deberán efectuarse las adiciones o traslados presupuestales necesarios, antes de que expire dicha vigencia fiscal.» 48. En la parte considerativa de la decisión, la Corte Constitucional se detuvo en los siguientes temas: 48.1. La jurisprudencia precedente en materia de reajuste de los salarios de los servidores públicos cobijados por la ley anual de presupuesto, concretada en las sentencias C-815 de 1999, C-1017 de 2003, C-1433 de 2000, C-1064 de 2001, en las cuales se indicó que la Constitución Política protegió el derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo del salario y que ello comprende que cada año fuera reajustado para los servidores cobijados por la ley anual de presupuesto.

Al respecto, sostuvo lo siguiente: «En otras palabras, en la Sentencia C-1064 de 2001 la Corte mantuvo la ratio decidendi de la C-1433 de 2000, es decir, la consideración según la cual la Constitución protege el derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo del salario y que ello comprende que cada año éste sea reajustado para todos los servidores cobijados por la ley anual de presupuesto.

Pero se apartó de las consecuencias deducidas de esta premisa en la Sentencia anterior. En consecuencia, en 2001 no impartió una orden específica contentiva de una fórmula única para aumentar los salarios de todos los servidores públicos, sino que, tomando como pauta artículo 187 de la Constitución Política, que señala el criterio para determinar el aumento salarial de los congresistas acudiendo al promedio ponderado de los salarios de los servidores de la administración central, diferenció el conjunto de servidores públicos que por su nivel de salario merecían una protección reforzada, de aquellos que devengan más y no la requerían.

Aquellos cuyo salario fuera menor a dicho promedio ponderado tenían un derecho “de carácter intangible” a mantener el poder adquisitivo real, en virtud de la protección constitucional reforzada que la Constitución dispone a su favor (C.P Art. 334.), de la obligación del Estado de velar la igualdad sea real y efectiva (C.P Art. 13) y asegurar a todas las personas condiciones e vida digna.

(C.P Art.1). Este primer grupo de trabajadores, dijo la Sentencia C-1064 de 2001, tenía derecho a que se les aumentara su salario, no sólo nominalmente sino de forma tal que se mantuviera el poder adquisitivo real del mismo. Para tal efecto debía tenerse como criterio preponderante la inflación. En el caso de los servidores públicos que devengaran salarios más altos a este tope, la situación era diferente, pues no se trataba de sujetos que merecieran una protección reforzada.

Por lo tanto su derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario podía ser limitado, siempre y cuando la limitación fuera razonable. Sobre la razonabilidad de la limitación estimó que el juicio del juez constitucional debía ser estricto, por cuanto la limitación podía llegar a afectar derechos constitucionales como el salario móvil, el mínimo vital o la dignidad.» 48.2.

Los criterios generales que han fundamentado el conjunto de decisiones en Radicado: 25000-23-42-000-2021-00026-01 (5728-2022) Demandante: Rodrigo González Herrera lo relativo al derecho constitucional de los servidores públicos a mantener el poder adquisitivo real del salario, que son, entre otros: (i) el principio recogido en el artículo 53 de la CP que debía ser interpretado como un derecho constitucional de los trabajadores a mantener el poder adquisitivo;

(ii) este no es un derecho absoluto, como no lo es ninguno en el Estado de Derecho, «por lo cual puede ser limitado más no desmejorado, desconocido o vulnerado»; (iii) «no resultan igualmente afectados por el fenómeno inflacionario todos los servidores públicos, por lo cual los límites impuestos al derecho al mantener la capacidad adquisitiva del salario pueden ser diferentes, según se trate de servidores que devengan salarios bajos, medios, o altos»; y (iv) a los servidores públicos a quienes se les limite el derecho, «el Estado les debe garantizar que, dentro de la vigencia del plan de desarrollo de cada cuatrienio, progresivamente se avance en los incrementos salariales que les corresponden, en forma tal que se les permita a estos servidores alcanzar la actualización plena de su salario, de conformidad con las variaciones en el I.P.C.». 49.

Con fundamento en lo anterior, la Corte sostuvo que, ante la imposibilidad de aplicar el parámetro de congelación total de los salarios de los trabajadores de ingresos medios y altos, se debía tener en cuenta para esa vigencia fiscal [2004], «a fin de garantizar el derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario», los siguientes criterios: «[ ] a. Existe un derecho constitucional, en cabeza de todos los servidores públicos, a mantener el poder adquisitivo de sus salarios (artículo 53 y concordantes, CP) y, por ende, a que se realicen ajustes anuales en proporción igual o superior a la inflación causada en el año inmediatamente anterior, sin que éste sea el único parámetro que pueda ser tenido en cuenta.

En consecuencia, no puede haber una política permanente del Estado que permita la disminución del poder adquisitivo del salario. b. El derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo del salario no es un derecho absoluto. No obstante, no cualquier interés estatal justifica su limitación. Sólo puede ser limitado para promover el fin constitucionalmente imperioso de preservar la estabilidad macroeconómica reduciendo el gasto en circunstancias de déficit fiscal y elevado endeudamiento para no afectar el gasto público social (artículo 350, CP), asegurando así la efectividad de la solidaridad como principio fundamental del Estado Social de Derecho (artículo 1, CP), dentro de un contexto económico que justifique la necesidad de la limitación (artículo 2, CP). c. El derecho de los servidores públicos que perciban salarios iguales o inferiores a dos (2) salarios mínimos legales mensuales a mantener el poder adquisitivo de su salario no podrá ser objeto de limitaciones dado que tales servidores se encuentran en las escalas salariales bajas definidas por el Congreso de la República a iniciativa del Gobierno. Por lo tanto, éstos servidores deberán recibir el pleno reajuste de sus salarios de conformidad con el nivel de inflación registrada en el año 2003. d. Las limitaciones que se impongan al derecho constitucional de los servidores públicos a mantener el poder adquisitivo del salario sólo puede Radicado: 25000-23-42-000-2021-00026-01 (5728-2022) Demandante: Rodrigo González Herrera afectar a aquellos que tengan un salario superior a los dos (2) salarios mínimos legales mensuales.

El derecho de tales servidores públicos puede ser objeto de limitaciones, es decir, su salario podrá ser objeto de ajustes en una proporción menor a la de la inflación causada en año 2003, siempre y cuando se dé cumplimiento a los siguientes parámetros normativos: [ ]». 50. Como se observa, en la sentencia que sirvió de sustento a la apelación, la Corte Constitucional acudió a las sentencias C-1433 de 2000, C-1064 de 2001 y se detuvo en la imposibilidad de congelar los salarios de los servidores públicos y limitar el derecho a mantener el poder adquisitivo de su salario, pero como este no era absoluto, determinó que aquellos que lo percibieran en cuantía superior a 2 smlmv11 podían ser objeto de limitación, en razón a que no eran sujetos de especial protección del Estado. 51.

Sobre dichas sentencias, esta sección se ha pronunciado en los siguientes términos: «En esa medida, el alto tribunal constitucional, tomó distancia respecto de los precedentes invocados en los que señaló un aumento salarial a partir de una fórmula única y específica, v.gr. la indexación con base en la inflación del año anterior como criterio mínimo al estimar que la orden de aplicar una fórmula única y específica de indexación salarial para cualquier nivel salarial no es compatible con la ratio decidendi de las sentencias que constituyen precedente inmediato y directo del fallo C-1433 de 2000.

Lo anterior deja ver que, si bien el IPC es una variable económica que puede ser tenida en cuenta para determinar el aumento anual de los salarios de los servidores públicos, también lo es que, no constituye la única fórmula aplicable para ello, pues, también lo son el peso de la situación real del país, las finalidades de la política macroeconómica, la ponderación racional del gasto público entre otras.» 52.

Así las cosas, considera la Sala que, ciertamente, la Constitución Política y la ley prevén el deber de garantizar el derecho a mantener el poder adquisitivo del salario, pero no únicamente conforme con la variación porcentual del IPC o la inflación, pues el gobierno nacional, a través de los decretos que expide anualmente, puede acudir a otros parámetros. 53.

En el acto administrativo acusado, esto es el Oficio S-2018-068299/ANOPA- GRULI-1.10 del 21 de diciembre de 2018, la entidad demandada sostuvo que «[l]os sueldos básicos para el personal uniformado y no uniformado de la Policía Nacional, los fija anualmente el Gobierno Nacional, [ ] siendo importante resaltar que la Policía Nacional a través del Área de Nómina de Personal Activo, únicamente es competente para liquidar los haberes del personal el servicio activo, contemplados en los decretos anuales de sueldo, por consiguiente no está facultada para realizar reconocimiento de salarios y/o prestaciones que no estén establecidos en las disposiciones legales que rigen la materia», consideración que se acompasa con lo previsto en la Ley 4 de 1992 y las facultades 11 Salarios mínimos legales mensuales vigentes.

Radicado: 25000-23-42-000-2021-00026-01 (5728-2022) Demandante: Rodrigo González Herrera del gobierno nacional antes expuestas. 54. Agregase a lo anterior que, tal como lo sostuvo la entidad demandada, el único competente para fijar el aumento de los salarios es el gobierno nacional, de manera que no son las entidades vinculadas a esta litis las que están llamadas a reconocer un valor mayor al dispuesto por aquel, en virtud del artículo 10 de la Ley 4 de 1992.

Al respecto, en la sentencia proferida el 25 de noviembre de 2021, esta Subsección sostuvo lo siguiente: «La asignación básica del personal de la Fuerza Pública está sujeta a los decretos que anualmente expide el Gobierno Nacional, en los que se fijan las pautas para determinar el monto que devengarán sus miembros anualmente, impidiendo recurrir a una fuente distinta para realizar el correspondiente incremento salarial, puesto que, a partir del Decreto 107 de 1996, quedaron debidamente nivelados los salarios del personal castrense.

Para la Sala resulta improcedente acceder a las pretensiones de la demanda, toda vez que los incrementos efectuados a la asignación básica del actor en las anualidades referidas fueron realizados conforme a los lineamientos contenidos en los decretos que para el efecto expidió el Gobierno Nacional, lo cual torna también inviable acceder a la reliquidación de su asignación de retiro incorporando los porcentajes del IPC dejados de incluir en su asignación básica desde 1997 hasta la fecha de su pago efectivo.

Lo anterior por cuanto el reajuste previsto en la Ley 238 de 1995 se refiere a las asignaciones de retiro del personal que prestó sus servicios a las fuerzas militares y no a los sueldos devengados por dichos servidores en actividad; por lo cual, la Sala arriba a la conclusión de que no se encuentra desvirtuada la presunción de legalidad de los actos administrativos acusados, porque el demandante carece del derecho a la reliquidación de las asignaciones básicas que devengó como miembro activo del Ejército Nacional con aplicación del IPC para los años de 1997 a 2003, toda vez que los incrementos determinados por el Gobierno nacional tienen pleno sustento constitucional y legal, y no están llamados a ser sustituidos en virtud de la expedición de la Ley 238 de 1995 y, por ende, tampoco es viable ordenar el reajuste de su asignación de retiro». 55.

Y es que la sentencia examinó la constitucionalidad de la Ley 848 de 2003 que decretó el presupuesto de rentas y recursos de capital para el año 2004, de manera que no podría aplicarse a las vigencias anteriores como lo pretendió la parte actora, máxime si el gobierno nacional incrementó los salarios. 56. Sobre el particular, en la sentencia proferida el 10 de noviembre de 202212, esta Sección sostuvo que «la Corte Constitucional ordenó la actualización plena del derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario de todos los servidores públicos, en los precisos términos de la consideración jurídica número 3.2.11.8.4, y en este numeral la Corte no hizo mención a esa actualización histórica como lo indica el demandante»; asimismo, puntualizó que no eran contrarios a la Constitución los reajustes salariales de los altos funcionarios con un porcentaje menor al de la inflación, siempre y cuando no 12 Sección Segunda, Subsección A, radicación 11001-03-25-000-2015-00277-00 (0541-2015).

Radicado: 25000-23-42-000-2021-00026-01 (5728-2022) Demandante: Rodrigo González Herrera fuera permanente, sino temporal; de ahí que la Corte haya explicado que «la aludida limitación no es una deuda que adquiere el Estado con los servidores públicos» y «tampoco es reembolsable al final de un determinado periodo, porque se trata de un ahorro fiscal para asegurar otros fines y principios constitucionales de mayor envergadura». 57.

En la misma providencia citada, se examinó la legalidad de los Decretos 4150 de 2004, 916 de 2005 y 372 de 2006 en lo que concernía al incremento salarial establecido por el gobierno nacional, para concluir que (i) este y el Congreso de la República cumplieron con las directrices trazadas en las sentencias C-1017 de 2003 y C-931 de 2004 proferidas por la Corte Constitucional, en razón a que, a partir del año 2004, se aumentó el porcentaje de los funcionarios hasta alcanzar como incremento uno superior al 100% de la inflación cuando finalizó la vigencia del Plan de Desarrollo 2003- 2006; y (ii) en los años posteriores a 2005 se expidieron los decretos en cumplimiento de los lineamientos impuestos por la alta corporación. 58.

Para ahondar en razones, debe precisarse que el Decreto 107 de 199613 fijó la escala gradual porcentual y, de conformidad con el artículo 1, los sueldos básicos corresponderían «al porcentaje que se indic[ó] para cada grado, con respecto a la asignación básica del grado de General». 59. Finalmente, ha de señalarse que, como la pretensión dirigida al reajuste de la asignación de retiro depende de la prosperidad del incremento del salario, no hay lugar a conceder dicha petición, en razón a que el régimen de la Fuerza Pública ordena la aplicación del principio de oscilación. 2.6.

Costas 60. El artículo 188 del CPACA prevé que, salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso. 61. Sobre la aplicación de esta norma, en la sentencia proferida el 1 de diciembre de 201614, esta Subsección prohijó el siguiente criterio: «La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr.

Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre 13 «[P]or el cual se fijan los sueldos básicos para el personal de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares, Oficiales, Suboficiales y Agentes de la Policía Nacional, Personal del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional y Empleados Públicos del Ministerio de Defensa, las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, se establecen bonificaciones para Alféreces, Guardiamarinas, Pilotines, Grumetes y Soldados, se modifican las comisiones y se dictan otras disposiciones en materia salarial». 14 Subsección B, expediente 1908-2014.

Radicado: 25000-23-42-000-2021-00026-01 (5728-2022) Demandante: Rodrigo González Herrera la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP). En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.

Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).» 62.

No evidencia la Sala que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, razón por la cual, se abstendrá de condenar en costas por esta instancia. 2.7. Conclusión 63. Por las razones anotadas en precedencia, se confirmará la sentencia que negó las pretensiones de la demanda, en razón a que el demandante no tenía derecho a que se reajustara la asignación básica devengada en los años 1992 a 2004 porque el incremento de la asignación básica mensual del personal activo de las Fuerzas Militares y de Policía recae únicamente en el gobierno nacional, de conformidad con la Ley 4 de 1992 y, aunque no se haya dado en los precisos términos de la inflación, no puede considerarse que ello vulnere sus derechos laborales.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero. Confirmar la sentencia proferida el 27 de abril de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que negó las pretensiones de la demanda presentada por Rodrigo González Herrera.

Radicado: 25000-23-42-000-2021-00026-01 (5728-2022) Demandante: Rodrigo González Herrera Segundo. Sin condena en costas por esta instancia. Tercero. Devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo Samai. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.

PTH