CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Bogotá D.C., nueve (9) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Asunto El despacho decide sobre la admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia presentado por la demandante contra la sentencia de segunda instancia proferida el 1 de septiembre de 2022 por el Tribunal Administrativo de Santander.
Antecedentes 1.1. Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho La demanda Libia Pilar Mesa Díaz en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, presentó demanda en orden a que se declarara la nulidad de los actos administrativos contenidos en las Resoluciones RDP 019729 del 3 de julio de 2019, RDP 023264 del 2 de agosto de 2019 y RDP 027144 del 11 de septiembre de 2019 proferidas por la UGPP, a través de las cuales se negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia y se resolvieron los recursos de reposición y apelación, respectivamente.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) el reconocimiento y pago de la pensión gracia a partir del 26 de abril de 2011, por haber reunido los requisitos, esto es, haber trabajado como docente antes del 31 de diciembre de 1980, tener 50 años de edad, no ostentar cargo de nombramiento nacional, demostrar idoneidad y buena conducta conforme a las previsiones establecidas en la Ley 114 de 1913 y demás normas concordantes; ii) para el cálculo de la base salarial, debe tenerse en cuenta el promedio de lo devengado en los años 2010 y 2011 con su respectiva indexación y, sobre esta suma, se calcule el 75% correspondiente a la mesada reclamada, incluyendo los factores salariales devengados; y, iii) se le cancelen las mesadas pensionales desde octubre de 2016 a diciembre de 2019 debidamente indexadas y el pago de los intereses moratorios, desde cuando se reconoció el derecho. 1.1.2.
Sentencia de primera instancia La demanda le correspondió por reparto al Juzgado 1 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga que, en sentencia del 3 de noviembre de 2021, negó las pretensiones de la demanda. Como fundamento principal, el a quo estableció que, en aplicación a los parámetros de la sentencia de unificación del 18 de julio de 2018, la demandante acreditó haber laborado en el servicio oficial docente como educadora territorial con nombramientos efectuados por la Secretaría de Educación Departamental de Santander desde el 27 de marzo de 1979 hasta el 31 de diciembre de 2008, sin que exista prueba que se desempeñó como docente con posterioridad a dicha fecha.
Por lo anterior, no se demostró cumplir con la totalidad de los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia, pues si bien estuvo vinculada como docente antes del 31 de diciembre de 1980 (27 de marzo de 1979); cumplió con los 50 años (26 de abril de 2011), no existe prueba de haber prestado servicios como docente durante 20 años, toda vez que solo se cuentan con soportes por 18 años y 1 día. 1.1.3.
Sentencia de segunda instancia El Tribunal Administrativo de Santander profirió sentencia el 1 de septiembre de 2022 en la que resolvió el recurso de apelación interpuesto por la demandante, que confirmó la decisión de primera instancia y la condenó en costas. Dentro del marco normativo y jurisprudencial el a quem se refirió a las sentencias de unificación de fecha 21 de junio de 2019 y 11 de agosto de 2022, para concluir que la demandante no laboró los 20 años de servicio como docente con vinculación territorial o nacionalizada que exige la ley para acceder a la pensión gracia. En el curso del proceso se acreditó que tuvo vinculación departamental, es decir, con naturaleza territorial durante 4 meses y 17 días conforme al Formato único para la expedición de certificados de la historia laboral expedido por el departamento de Santander con fecha 20 de septiembre de 2021, en el que se evidencia que laboró así: « i. En cubrimiento de una licencia de maternidad, fue nombrada como docente en un grupo urbano del municipio de Bucaramanga: del 27.03.1979 al 10.05.1979 (Págs. 2 a 3 archivo 39).
Estás fechas las soporta, además, el nombramiento y posesión de la aquí demandante en el cargo, visibles a las págs. 40 a 41 del archivo 1 digital. ii. En cubrimiento de una licencia de maternidad, fue nombrada como maestra de un grupo urbano del municipio de Bucaramanga: del 18.05.1979 al 02.07.1979 (Págs. 4 a 5 del archivo 39 digital). Estás fechas las soporta, además, el nombramiento y posesión de la aquí demandante en el cargo, visibles a las Págs. 43 a 44 del archivo 1 digital. iii.
En cubrimiento de una licencia de maternidad, fue nombrada como maestra de un grupo urbano del municipio de Bucaramanga: del 13.09.1979 al 26.10.1979 (Págs. 6 a 7 archivo 39 digital).» Luego, laboró como docente nacional durante 26 años, 4 meses y 28 días desde el 14 de mayo de 1991 al 31 de diciembre de 2008 y desde el 1 de enero de 2010 al 14 de enero de 2019, por lo que incumple con el requisito taxativo impuesto por la ley para el reconocimiento de la pensión gracia, motivo suficiente para confirmar la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones. 1.2.
Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Inconforme con la sentencia de segunda instancia la demandante interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia ante el Tribunal Administrativo de Santander en el que señaló que se había inobservado y contrariado la sentencia de unificación de fecha 21 de junio de 2018, proferida por la Sala Plena de la Sección Segunda de esta corporación dentro del proceso con radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805- 2014), con ponencia del consejero doctor Carmelo Perdomo Cuéter.
Para tal efecto, indicó que: La sentencia de segunda instancia desconoció el precedente jurisprudencial «al crear divergencia en que los docentes pagos con el Situado Fiscal, hoy Sistema General de Participaciones, y aquellos que necesitaban certificación del delegado del MEN en el Fondo Educativo Regional (FER), los cataloga de docentes NACIONALES, cuando en realidad son recursos propios exógenos de los entes territoriales y de contera estos docentes son catalogados como DOCENTES TERRITORIALES.» La demandante ingresó a laborar como docente en la Escuela Rural Guayabal del municipio de Barichara al servicio del Departamento de Santander, Secretaría de Educación a través del Decreto Departamental 0161 del 15 de abril de 1991, posesionada el 14 de mayo de 1991 hasta el 14 de enero de 2019, es decir, laboró de manera ininterrumpida durante 27 años y 8 meses como docente territorial con cargo al sistema general de participaciones, por lo que tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia pretendida en aplicación a las consideraciones expuestas en la sentencia de unificación del 21 de julio de 2018.
El recurso extraordinario fue concedido por el Tribunal Administrativo de Santander el 11 de noviembre de 2022. Consideraciones 2.1. Requisitos de admisión del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia En lo que concierne a la procedencia del recurso estudiado, el artículo 257 del CPACA indicaba que, respecto de una sentencia de contenido patrimonial en procesos tramitados bajo el medio de control de nulidad y restablecimiento de carácter laboral, este procedería siempre que la condena o las pretensiones de la demanda fueran iguales o superiores a 90 SMMLV.
Sin embargo, de conformidad con la regla establecida en el auto de unificación CE-AUJ-005-S2-2019, se debe «[i]naplicar el requisito de cuantía consagrado en el numeral 1 del artículo 257 del CPACA respecto del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia en materia laboral […]». Esta regla se implementó más adelante con la expedición de la Ley 2080 de 2021.
Ahora bien, según el artículo 265 del CPACA, la admisión del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia está condicionada, en primer lugar, al cumplimiento y verificación de los requisitos legales previstos en los artículos 256 y 258 ibidem y, en segundo lugar, a que se observe lo dispuesto por el artículo 262 de esa norma. En ese orden, el artículo 262 del CPACA señala los requisitos formales que debe reunir el aludido recurso, los cuales se contraen a: i) la designación de las partes; ii) la indicación de la providencia impugnada; iii) la relación concreta, breve y sucinta de los hechos en litigio; y iv) la indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento, lo cual, de conformidad con lo señalado por esta Corporación, «supone que la parte recurrente debe realizar un ejercicio de comparación de la ratio decidendi que utilizaron, de un lado, la sentencia de unificación y, de otro, la sentencia impugnada en sede extraordinaria».
En relación con el requisito 4, la Sección Segunda del Consejo de Estado ha precisado que la procedencia del recurso de unificación de jurisprudencia está supeditada a la existencia de unidad temática entre la providencia recurrida y la sentencia de unificación jurisprudencial, al determinar que «la necesidad de que las temáticas o conceptos sobre las que versan las decisiones contrastadas sea la misma y, por supuesto, que esta identidad de materia no se predique simplemente respecto de los argumentos de paso u obiter dicta sino, como se indicó, de las razones esenciales de la ratio decidendi».
Es decir, que, debe existir una real identidad fáctica y jurídica entre la sentencia de unificación presuntamente contrariada y aquella que se recurre. Por lo tanto y en la medida en que el recurso no puede convertirse en una instancia adicional para que las partes insistan en sus argumentos, este cuerpo jurídico ha determinado que para que se cumpla este requisito formal, en la sustentación del recurso se debe efectuar un ejercicio juicioso de contrastación de las situaciones fácticas y de la ratio decidendi de una y otra providencia. Por último, el artículo 265 del CPACA dispone que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia deberá ser rechazado cuando i) concedida la oportunidad no se hubiera subsanado el recurso; ii) fuere improcedente, pese a haberse concedido el recurso; iii) no se fundamente directamente en una sentencia de unificación jurisprudencial; y iv) sea evidente que la providencia invocada no es aplicable al caso concreto.
Respecto de las últimas dos causales, habrá lugar a condenar en costas. 2.2. Examen de los requisitos de admisión del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia en el caso concreto En primer lugar, el despacho resalta que en atención a las reglas de vigencia de la modificación legislativa introducida por la Ley 2080 de 2021, tratándose de los recursos interpuestos la norma procesal que los rige es la vigente al momento de su formulación, tal como lo establece el artículo 86 ibidem; en concordancia con lo previsto en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887.
Por lo que, en el asunto bajo estudio, las normas aplicables son las vigentes al momento de su interposición. Así las cosas, se procede a verificar el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad del recurso, estipulados en los artículos 256 a 264 del CPACA, como quiera que el recurso fue presentando con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 2080 de 2021, esto es, 14 de septiembre de 2022.
El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia fue presentado en término contra la sentencia de segunda instancia del 1 de septiembre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander. Se resalta que, por tratarse de un conflicto de origen laboral, no es exigible una cuantía determinada para su procedencia. Asimismo, se observa que la parte demandante está legitimada para interponerlo, comoquiera que la providencia impugnada es desfavorable a sus intereses.
Sobre los requisitos establecidos en el artículo 262 del CPACA, se constata que en el escrito del recurso i) se designó las partes del proceso; ii) se indicó la sentencia impugnada; iii) se señaló la relación concreta, breve y sucinta de los hechos en litigio y; iv) indicó de manera precisa la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento.
Al respecto, se observa que el recurrente alega principalmente que la sentencia del Tribunal Administrativo de Santander desconoció el precedente jurisprudencial al crear divergencia en que los docentes pagos con el situado fiscal, hoy sistema general de participaciones, y aquellos que necesitaban certificación del delegado del Ministerio de Educación Nacional en el Fondo Educativo Regional, FER, que los cataloga como docentes nacionales, cuando se trata de recursos propios exógenos de los entes territoriales y por ende, se trata de docentes con naturaleza territorial.
En atención de lo anterior, por reunirse los requisitos de índole formal y material, se admitirá el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por la demandante en contra de la sentencia de segunda instancia proferida el 1 de septiembre de 2022 por el Tribunal Administrativo de Santander. En mérito de lo expuesto, el despacho
RESUELVE
Primero. Admitir el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por Libia Pilar Mesa Díaz contra la sentencia de segunda instancia proferida el 1 de septiembre de 2022 por el Tribunal Administrativo de Santander. Segundo. Notificar esta providencia a las partes de conformidad con el artículo 205 del CPACA y personalmente al delegado del Ministerio Público en atención a lo previsto en el artículo 198, numeral 3 ibidem.
Tercero. Notificada la presente providencia, por la Secretaría de la Sección Segunda, dar traslado por quince (15) días a la UGPP y al Ministerio Público para que se pronuncien sobre el recurso, si a bien lo tienen, de conformidad con lo señalado en el artículo 266 del CPACA JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Consejero de Estado (e) Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el ponente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación, y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. GJCH