Radicación: 81001-23-31-000-2012-10029-01 [51.901] Demandante: Reinaldo Bernal Pérez 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., veintitrés [23] de agosto de dos mil veinticuatro [2024]. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho [CCA] Radicación: 81001-23-31-000-2012-10029-01 [51.901] Demandante: Reinaldo Bernal Pérez Demandada: Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural e Instituto Colombiano de Desarrollo Rural [sucedido procesalmente por la Agencia Nacional de Tierras] TEMAS: EL RÉGIMEN JURÍDICO APLICABLE A LA ADJUDICACIÓN DE LOS BIENES BALDÍOS Y A LA REVOCATORIA DIRECTA DE LAS DETERMINACIONES QUE ASÍ LO DISPONEN - En la medida en que la solicitud de revocación directa del acto de adjudicación se presentó el 19 de febrero de 2009, el procedimiento adelantado por el Incoder debía ceñirse a lo establecido en la Ley 1152 de 2007 / EL DESCONOCIMIENTO DEL DERECHO DE AUDIENCIA Y DEFENSA DEL DEMANDANTE - El trámite administrativo que devino en la revocatoria directa de la Resolución No. 0867 del 1° de noviembre de 2006 estuvo viciado por las irregularidades en la comunicación del inicio de la actuación, toda vez que no se demostró el envío de la citación por correo a la dirección de la parte actora, ni la imposibilidad de realizarla acorde con lo señalado en los artículos 14, 15 y 28 del CCA.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala estudia el recurso de apelación interpuesto por Reinaldo Bernal Pérez en contra de la sentencia del 5 de marzo de 2014, a través de la cual la Sala Única de Decisión del Tribunal Administrativo de Arauca declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Nación - Ministerio de Agricultura y de Desarrollo Rural y, además, resolvió lo siguiente [transcripción literal]: “[…]

PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, instaurada por el señor REINALDO BERNAL PÉREZ, en contra del INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL (INCODER), por los motivos expresados en esta providencia, con excepción del numeral tercero de la Resolución Número 0378 del 17 de noviembre de 2010, el cual se ANULA en la parte que dice “hecho lo anterior se archivarán las diligencias” y, en su lugar, ORDENAR la continuación del proceso de adjudicación del bien baldío solicitado por el demandante [ ]” [énfasis y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito].

I. SÍNTESIS DEL CASO A través de la Resolución No. 0867 del 1° de noviembre de 20061, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural le adjudicó a Reinaldo Bernal Pérez el predio baldío 1 El acto administrativo enjuiciado fue expedido por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural. Ahora bien, ha de advertirse que las funciones a cargo del extinto Incoder fueron reasignadas a la Agencia Nacional de Tierras, en virtud de lo previsto en el Decreto 2363 del 7 de diciembre de 2015.

Radicación: 81001-23-31-000-2012-10029-01 [51.901] Demandante: Reinaldo Bernal Pérez 2 denominado “El Diamante”, ubicado en el municipio de Cravo Norte, departamento de Arauca. El 19 de febrero de 2009, Germán Ramiro Erazo Belalcázar acudió ante el Incoder para solicitar la revocatoria directa del título de propiedad que se le otorgó a Reinaldo Bernal Pérez sobre el bien inmueble en comento.

Para sustentar su petición, afirmó ser el legítimo dueño ese predio. Surtida la etapa probatoria correspondiente en el marco del procedimiento que se inició por cuenta de la solicitud de antes referida, a través de la Resolución No. 0378 del 17 de noviembre de 2010 -decisión objeto de control judicial-, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural revocó directamente el acto administrativo que le adjudicó al demandante el terreno baldío denominado “El Diamante”.

En tal virtud, Reinaldo Bernal Pérez considera que en el desarrollo del trámite adelantado por el establecimiento en público en cuestión se vulneró su derecho fundamental al debido proceso -desconocimiento del derecho de audiencia y defensa-, dado que, entre otras falencias, no se le notificó personalmente el auto que inició el procedimiento de revocación directa.

II.

ANTECEDENTES 1. La demanda y las razones de hecho y de derecho en las que se sustenta 1.1. El 9 de febrero de 20122, Reinaldo Bernal Pérez, a través de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda en contra de la Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural -en lo sucesivo el Ministerio- y el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural -en adelante el Incoder-, con la finalidad de que se accediera a las siguientes pretensiones [se transcriben de forma literal, incluso con posibles errores]: “[…] DECLARACIONES Y CONDENAS Como pretensión principal se declare la nulidad de la Resolución 0378 del 17 de noviembre de 2010, por medio de la cual se resuelve oficiosamente la REVOCATORIA de la Resolución No. 0867 del 01 de noviembre de 2006, por medio de la cual la oficina de Enlace Territorial No. 8 de Arauca del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural - INCODER, adjudicó a mi poderdante el predio baldío que él mismo denominó como EL DIAMANTE, ubicado en la vereda La Virgen del municipio de Cravo Norte, departamento de Arauca.

Que se restablezcan los derechos legalmente adquiridos por mi poderdante mediante el proceso administrativo de titulación y quede en firme la Resolución No. 0867 del 01 de noviembre de 2006, por medio del cual se le adjudica e inscribe como titular de la propiedad del predio denominado EL DIAMANTE, ubicado en la vereda La Virgen del 2 Folios 2 a 18 del cuaderno del Tribunal.

Radicación: 81001-23-31-000-2012-10029-01 [51.901] Demandante: Reinaldo Bernal Pérez 3 municipio de Cravo Norte, departamento de Arauca e inscrita ante la Oficina de Instrumentos Públicos bajo matrícula No. 410-52409 a mi poderdante. Que se ordene el cumplimiento de la sentencia dentro del término de establecido en el artículo 176 del CCA.

En subsidiariedad y en caso de no acceder a las pretensiones anteriores, solicito a su Señoría condene al demandado al pago de perjuicios económicos por valor de CUATROCIENTOS TREINTA Y SEIS MILLONES DE PESOS ($436’000.000) [ ]” [énfasis y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito]. 1.2. Como fundamentos fácticos, en síntesis, el extremo activo mencionó los siguientes: 1.2.1.

Afirmó que, el 20 de abril de 2006, su apoderado judicial acudió a la oficina del Incoder en el departamento de Arauca y, en tal virtud, presentó la solicitud tendiente a que se le adjudicara “[ ] el predio denominado por él mismo EL DIAMANTE, ubicado en la vereda La Virgen, municipio de Cravo Norte, departamento de Arauca, del cual ejercía su posesión y usufructo desde hace 10 años aproximadamente [ ]” [énfasis y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito]. 1.2.2.

Sostuvo que, cumplidos los requisitos para el mencionado propósito, se profirió el “AUTO DE ACEPTACIÓN No. 0768845” del 21 de abril de 2006. De igual modo, indicó que la inspección ocular sobre el bien inmueble materia de adjudicación se fijó para el 23 de mayo de 2006. 1.2.3. Advirtió que, el 21 de abril de 2006, se elaboró el aviso de la solicitud de adjudicación, el cual “[ ] sería publicado en las carteleras de la Alcaldía Municipal de Cravo Norte, departamento de Arauca, cartelera de INCODER y emisora utilizada para tal fin.

Efectivamente se publicó en la cartelera de la Alcaldía Municipal de Cravo Norte y en cartelera de INCODER, para lo cual se dejó constancia [ ], sin que se hubiera presentado oposición [ ]” [mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito]. 1.2.4. A pesar de lo anterior, precisó que [se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores]: “[ ] [L]a constancia anotada por la gerencia de la Emisora la Voz del Cinaruco, medio radial utilizado para su publicación, transcribe en el formato de aviso de aceptación, que la publicación se surtió los días 20 y 24 del mes de abril de 2006, lo que constituye un error de transcripción evidente, puesto que según los antecedentes del aviso fue elaborado el 21 de abril de 2006 y por ende no se puede publicar un día antes de su elaboración, [ ] sin embargo hoy es fundamento del INCODER Territorial Arauca que utiliza para declarar la nulidad del procedimiento y procede a revocar la Resolución No. 0867 del 01 de noviembre de 2006, la cual titula a mi poderdante la propiedad del predio denominado EL DIAMANTE, ubicado en la vereda La Virgen, municipio de Radicación: 81001-23-31-000-2012-10029-01 [51.901] Demandante: Reinaldo Bernal Pérez 4 Cravo Norte, departamento de Arauca.

Pero dicho error no se resaltó en ningún momento, por ello se continuó con el proceso de adjudicación [ ]” [énfasis y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito]. 1.2.5. Expuso que, el 23 de mayo de 2006, se realizó la inspección ocular sobre el predio en cuestión, diligencia en la cual, según lo señalado en la demanda, “[ ] se evidenció que mi poderdante residía y explotaba el predio EL DIAMANTE [ ].

Como consecuencia de la inspección realizada, se emitió el concepto técnico “es viable legalizar las tierras, pues existe explotación de la tierra que genera excedentes económicos [ ]” [énfasis y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito]. Resaltó que los asistentes a dicha diligencia suscribieron el acta correspondiente y, además, indicó que no se presentó oposición alguna. 1.2.6.

Mencionó que, el 14 de agosto de 2006, el Incoder elaboró el “AVISO DE ACLARACIÓN DE LA INSPECCIÓN OCULAR No. 0363845”, el cual sería publicado “[ ] en la emisora VOZ DEL CINARUCO de Arauca, donde se expresaba que los interesados podrían solicitar aclaración de la inspección ocular realizada al predio EL DIAMANTE, dejando constancia la gerencia de la emisora que dio publicación el día 16 de agosto de 2006 a las 10:30 a.m. [ ]”, sin que se efectuara ninguna solicitud durante el término fijado para ello [énfasis y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito]. 1.2.7.

Aseveró que, el 23 de agosto de 2006, se publicó en la cartelera del Incoder el “AVISO DE FIJACIÓN EN LISTA No. 8450321”, documento que correspondía a la titulación del bien inmueble en comento. 1.2.8. Señaló que, una vez acreditados los requisitos previstos en la Ley 160 de 1994 y en los Decretos 2664 de 1994 y 982 de 1996, se profirió la Resolución No. 0867 del 1° de noviembre de 2006, a través de la cual le adjudicó al extremo demandante el predio baldío denominado “El Diamante”. 1.2.9.

Aseguró que “[ ] hace más de 10 años mi poderdante residió en calidad de poseedor de buena fe el predio EL DIAMANTE [ ], explotando libremente el terreno, ejerciendo como amo y señor de las tierras públicamente, de buena fe y sin ningún tipo de aposición o reclamación alguna [ ]” [énfasis y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito]. 1.2.10.

Adujo que, “[p]or comentarios de vecinos”, el actor tuvo conocimiento de un procedimiento de revocatoria directa que se adelantó respecto de su título de adjudicación, motivo por el cual se dirigió a la oficina del Incoder en el departamento Radicación: 81001-23-31-000-2012-10029-01 [51.901] Demandante: Reinaldo Bernal Pérez 5 de Arauca y, como consecuencia de ello, constató que el trámite en cuestión había finalizado con la expedición de la Resolución No. 0378 del 17 de noviembre de 2010, determinación mediante la cual se declaró la nulidad del procedimiento de adjudicación y, en consecuencia, se revocó la Resolución No. 0867 del 1° de noviembre de 2006. 1.2.11.

Precisó que el procedimiento de revocatoria directa fue promovido por Germán Ramiro Erazo Belalcázar, quien indicó que era el propietario del bien inmueble adjudicado y de los predios de otras 8 personas más; sin embargo, los abandonó “[ ] por causa de un secuestro por grupos al margen de la ley que lo mantuvieron cautivo por el transcurso de 3 meses, hechos ocurridos el 18 de marzo de 1988; razón por la cual abandonó las tierras y solicita se inicien las gestiones respectivas para salvaguardar los derechos que le asisten [ ]”. 1.2.12.

Expuso que, el 12 de marzo de 2009, el Incoder expidió el auto a través del cual inició el procedimiento de revocatoria directa antes mencionado, decisión que ha debido serle notificada personalmente, lo que no ocurrió. 1.2.13. Recalcó que “[ ]por la falta de notificación personal, mi poderdante no se hizo parte, por lo que se resolvió designar curador ad litem para que defendiera sus derechos adquiridos legalmente, dentro del proceso anteriormente descrito [ ]”. 1.2.14.

Afirmó que, a través del auto del 11 de marzo de 2010, el Incoder decretó todas las pruebas documentales aportadas por Germán Ramiro Erazo Belalcázar, así como también ordenó la recepción de unos testimonios -solicitados por el peticionario de la revocación directa y el curador ad litem del actor-. 1.2.15. Resaltó que, sin practicar la totalidad de las pruebas y, en especial, sin adelantar la inspección ocular sobre el predio “El Diamante”, el Incoder expidió la Resolución 0378 del 17 de noviembre de 2010, aduciéndose la existencia de una “nulidad absoluta” en el procedimiento de adjudicación del inmueble, fundamentada en supuestas irregularidades en la publicación del aviso de solicitud de adjudicación de conformidad con el artículo 6.2 del Decreto 0982 de 1996, pues a juicio de la entidad “[ ] el INTERVALO DE CINCO DÍAS CALENDARIO que da cuenta la norma no se cumplió y además la primera publicación o sea el 20 de abril de 2006 se efectuó antes de proferirse el AUTO DE ACEPTACIÓN DEL PROCESO DE ADJUDICACIÓN, el cual fue publicado por la EMISORA LA VOZ DEL CINARUCO [ ]” [énfasis y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito].

Radicación: 81001-23-31-000-2012-10029-01 [51.901] Demandante: Reinaldo Bernal Pérez 6 1.2.16. Expuso que, el 9 de agosto de 2011, cobró ejecutoria la Resolución No. 0378 del 17 de noviembre de 2010. 1.3. El análisis relativo a las normas supuestamente infringidas y el concepto de su infracción, en síntesis, se concentró en lo siguiente: 1.3.1.

La parte demandante señaló que el acto administrativo cuestionado violó: [i] los artículos 1, 2, 6, 13, 29, 90 y 91 de la Constitución Política de 1991; [ii] el artículo 69 del CCA; [iii] el capítulo IX del Decreto 2664 de 1994 -artículo 42- y [iv] el Decreto 982 de 1996. 1.3.2. Con la finalidad de sustentar lo anterior, afirmó que el Incoder “[ ] incurrió en una responsabilidad de tipo directo que se evidencia en la omisión de las garantías constitucionales dentro del procedimiento de revocatoria directa adelantado contra la Resolución 0867 de 2006 [ ]”.

Frente al capítulo IX del Decreto 2664 de 1994 -artículo 42-, señaló que dicha disposición normativa fue vulnerada, dado que “[ ] no se llevó a cabo el debido proceso y por ende los fundamentos y soporte probatorio son inexistentes de la motivación que expresa la ilegalidad de la revocatoria, contenida en la Resolución 0378 del 17 de noviembre de 2010 [ ]”. 1.3.3.

En lo que respecta al concepto de la violación propiamente dicho, se indicó que al “funcionario sustanciador” del Incoder le faltaba neutralidad, toda vez que “[ ] no ordenó la práctica de pruebas y admitió la solicitud de revocatoria cuando incluso la instancia de esta acción en contra del acto administrativo que adjudicaba el predio estaba vencido [ ]”.

También aseguró que la entidad pública demandada desconoció las garantías procesales del actor, debido a que el procedimiento de revocatoria directa no se le notificó personalmente, “[ ] no existió la debida representación y defensa técnica, no se practicaron las pruebas ordenadas y por ende ni siquiera se valoraron, puesto que no existía sustento probatorio, resultando con ello la flagrante vulneración a los derechos fundamentales [ ]”.

Resaltó la falta de realización de la inspección ocular sobre el predio denominado “El Diamante” y, además, sostuvo que “[ ] solamente se ejecutaron y valoraron las aportadas y solicitadas por el peticionario de la revocatoria, siendo flagrante y evidente la violación al debido proceso y al derecho de defensa en contra de mi poderdante [ ]”.

Radicación: 81001-23-31-000-2012-10029-01 [51.901] Demandante: Reinaldo Bernal Pérez 7 Así las cosas, el actor concluyó que la Resolución 0378 del 17 de noviembre de 2010 adolece de nulidad [se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores]: “[ ]pues es violatoria de los derechos fundamentales de mi poderdante y efectivamente contiene vicios materiales y sustanciales expuestos, no tiene eficacia jurídica que provenga del imperio de la ley, ya que fue creada bajo defectos procedimentales, fácticos, violación directa a la Constitución Nacional por falta de motivación y desconoce precedentes constitucionales vinculantes, por lo que se hace necesario interponer la presente acción, para que se garanticen los derechos de mi poderdante y se proceda a restablecer los derechos legalmente adquiridos, los cuales se reflejan en la propiedad del predio denominado EL DIAMANTE, ubicado en la vereda La Virgen del municipio de Cravo Norte, departamento de Arauca, titulado mediante la Resolución No. 0867 de 2006 [ ]” [énfasis y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito]. 2.

La admisión de la demanda y su contestación 2.1. Mediante el auto del 21 de marzo de 20123, el Tribunal Administrativo de Arauca admitió la demanda, decisión que se notificó en debida forma al Incoder y al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. 2.2. El 14 de mayo de 20124, el Incoder contestó el escrito inicial y se opuso a la prosperidad de la totalidad de las pretensiones formuladas por Reinaldo Bernal Pérez.

Para tal efecto, sostuvo que [se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores]: “[ ] [E]l INCODER al iniciar y llevar a cabo el procedimiento de revocación directa de la adjudicación de un terreno baldío obró de conformidad con la ley y se limitó a corregir un acto administrativo irregular revocando dicho acto administrativo, teniendo en cuenta que una vez realizado el análisis del expediente de adjudicación, encontró vicios procedimentales que no se deben dejar por alto y por tal razón expidió la Resolución No. 0378 de 2010, por la cual se revocó de oficio la Resolución No. 0867 del 1° de noviembre de 2006 [ ]” [mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito].

En línea con dicho razonamiento, el extremo pasivo planteó la excepción denominada “INEXISTENCIA DE VIOLACIÓN AL DEBIDO PROCESO”, mecanismo de defensa que sustentó en los términos que se pasan a sintetizar: Indicó que, de conformidad con lo previsto en las Leyes 135 de 1961, 160 de 1994 y el Decreto 230 de 2008, el Incoder podía revocar directamente las resoluciones de adjudicación de bienes baldíos que se expidiesen en contra de las normas constitucionales, legales o reglamentarias vigentes, competencia que podía ejercer en cualquier tiempo y sin el consentimiento expreso del titular. 3 Folios 140 y 141 del cuaderno del Tribunal. 4 Folios 147 a 153 del cuaderno del Tribunal.

Radicación: 81001-23-31-000-2012-10029-01 [51.901] Demandante: Reinaldo Bernal Pérez 8 Luego de referirse al artículo 39 del Decreto 2664 de 1994, señaló que, de cara al caso concreto [se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores]: “[ ] [C]uando el INCODER evidenció que en el procedimiento de adjudicación adelantado en favor del señor REINALDO BERNAL PÉREZ, existió una violación a la norma reglamentaria vigente al momento de la adjudicación, esto es el artículo 6 del Decreto 0982 de 1996, modificatorio del Decreto 2664 de 1994, porque el intervalo del que da cuenta la norma no se cumplió, pudo revocar sin el consentimiento expreso del titular la Resolución de adjudicación No. 0867 del 1° de noviembre de 2006, pues la norma especial así lo establece; sin embargo, como se prueba en los folios que obran en el expediente, este Instituto procedió a notificar al interesado del procedimiento de revocación directa que se adelantaba, el cual no hizo presencia en el proceso y el mismo fue representado por un curador ad litem [ ]” [mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito].

Así las cosas, solicitó que se despacharan desfavorablemente las súplicas de la demanda, dado que, en su criterio, no se logró probar que el Incoder hubiese actuado en contra del ordenamiento jurídico al expedir la resolución acusada. 2.3. El 14 de mayo de 20125, la Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural contestó la demanda y se opuso a que prosperaran las súplicas planteadas por el actor.

En tal sentido, propuso los siguientes medios exceptivos: [i] caducidad; [ii] falta de legitimación en la causa por pasiva; [iii] “del presunto desconocimiento del debido proceso” e [iv] “inexistencia del perjuicio reclamado”. [i] Frente a la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ejercida por el extremo activo, sostuvo que el término de 4 meses previsto para acudir a dicho contencioso estaba “ampliamente superado”, puesto que “[ ] [l]a Resolución 0378 es del 17 de noviembre de 2010 y la conciliación prejudicial fue presentada hasta el 2012 [ ]”. [ii] En lo que atañe a la falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio, indicó que la expedición del acto administrativo cuestionado no estuvo a su cargo, toda vez que la entidad pública que lo profirió fue el Incoder, la cual contaba con personería jurídica independiente, patrimonio propio y autonomía administrativa y financiera. [iii] Respecto del mecanismo de defensa denominado “del presunto desconocimiento del debido proceso”, afirmó que [se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores]: “[ ] De acuerdo con los documentos allegados al proceso, se advierte que el demandante no demostró siquiera sumariamente cuáles omisiones o actuaciones específicas del INCODER ocasionaron violación al debido proceso.

Por el contrario, se observa que en el transcurso del procedimiento administrativo de la revocación de 5 Folios 163 a 169 del cuaderno del Tribunal. Radicación: 81001-23-31-000-2012-10029-01 [51.901] Demandante: Reinaldo Bernal Pérez 9 la adjudicación se guardaron todas las ritualidades requeridas para que [se] garantice el derecho al debido proceso [ ]” [complementación añadida y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito]. [iv] Frente a la excepción titulada como “inexistencia del perjuicio reclamado”, el Ministerio adujo que no se aportó prueba alguna que diera cuenta de su materialización. 3.

Los alegatos de conclusión en primera instancia 3.1. A través del auto del 18 de febrero de 20136, el Tribunal de origen corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera su concepto. 3.2. La parte demandante alegó de conclusión7 y reiteró lo expuesto en la demanda. 3.3.

El Incoder y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural presentaron alegaciones conclusivas8 y, en tal sentido, replicaron los argumentos plasmados en sus contestaciones de la demanda. 3.4. El Ministerio Público guardó silencio en esta etapa procesal. 4. La sentencia de primera instancia La Sala Única de Decisión Tribunal Administrativo de Arauca, mediante la sentencia del 5 de marzo de 20149, declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y, además, resolvió10 lo siguiente [se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores]: “[…]

PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, instaurada por el señor REINALDO BERNAL PÉREZ, en contra del INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL (INCODER), por los motivos expresados en esta providencia, con excepción del numeral tercero de la Resolución Número 0378 del 17 de noviembre de 2010, el cual se ANULA en la parte que dice “hecho lo anterior se archivarán las diligencias” y, en su lugar, ORDENAR la continuación del proceso de adjudicación del bien baldío solicitado por el demandante [ ]” [énfasis y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito]. 6 Folio 237 del cuaderno del Tribunal. 7 Folios 239 a 249 del cuaderno del Tribunal. 8 Folios 250 a 257 del cuaderno del Tribunal. 9 Folios 267 a 279 del cuaderno del Consejo de Estado. 10 Ha de mencionarse que uno de los magistrados del Tribunal a quo salvó su voto en la correspondiente decisión, por considerar que sí se materializaron vicios procedimentales en el marco del trámite de revocación directa adelantado en contra del acto administrativo a través del cual se le adjudicó al actor el bien baldío denominado “El Diamante”, lo cual, en su criterio, conducía a la anulación total de la resolución acusada.

De igual modo, precisó que el régimen jurídico aplicable en el asunto objeto de examen era el contenido en la Ley 1152 de 2007 y su Decreto Reglamentario 230 de 2008 [folios 281 a 286 del cuaderno del Consejo de Estado]. Radicación: 81001-23-31-000-2012-10029-01 [51.901] Demandante: Reinaldo Bernal Pérez 10 Para sustentar dicha determinación, el juzgador de primer grado delimitó el problema jurídico a resolver en los siguientes términos [transcripción literal]: “[ ] ¿Las causales de nulidad, las normas violadas y su concepto, presentadas por el señor REINALDO BERNAL PÉREZ, en relación con el procedimiento de revocatoria directa contra la Resolución Número 0867 del 1° de noviembre de 2016, iniciado por solicitud del señor GERMÁN ERAZO BELALCÁZAR, pueden aplicarse al acto administrativo, Resolución Número 0378 del 17 de noviembre de 2010, que, precisamente, revocó el acto administrativo anterior y es objeto de esta acción de nulidad y restablecimiento del derecho? [ ]” [mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito].

Con el propósito de resolver el interrogante propuesto, el Tribunal a quo indicó que resultaba necesario distinguir el procedimiento de adjudicación del bien baldío, el procedimiento de revocatoria directa iniciado a petición del señor Germán Ramiro Erazo Belalcázar y el procedimiento administrativo de revocatoria directa “[ ] iniciado y culminado por el INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL (INCODER), que produjo la Resolución Número 0378 del 17 de noviembre de 2010, la que revoca aquel acto administrativo [ ]” [mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito].

Precisado lo anterior, el juzgador de origen ofreció las consideraciones que pasan a transcribirse [literalmente, incluso con posibles errores]: “[ ] Teniendo en mira los tres escenarios discriminados y confrontados con la prueba documental arrimada al expediente, estos hechos relevantes resaltan, así como su respectiva conclusión: a) Que el proceso de adjudicación que terminó con la expedición de la Resolución Número 0867 del 1° de noviembre de 2006, fue afectado con la revocatoria directa, según la Resolución Número 0378 del 17 de noviembre de 2010. b) Que el proceso de revocatoria directa se inició por petición de parte, un particular, el que afirma ser el verdadero propietario del terreno denominado EL DIAMANTE, ubicado en la vereda La Virgen, del municipio de Cravo Norte, adjudicado por el INCODER al demandante, pero cuyo proceso administrativo de revocatoria, se observa, nunca concluyó, debido a que la Administración optó por declarar nulo parte del procedimiento de adjudicación. c) Que, si bien es cierto del comienzo del procedimiento de revocatoria directa, igual lo es, que en un momento determinado del trámite legal, el INCODER, no resuelve el fondo del asunto, es decir, si los derechos del peticionario en cuanto a la propiedad, la ocupación o la posesión, según el caso, ameritan mayor reconocimiento de los que alegó y demostró el demandante, en el proceso de adjudicación del bien baldío. d) Que, el INCODER, al dejar de tramitar la revocatoria directa, decide, según estudio previo, declarar la nulidad de parte del procedimiento administrativo de adjudicación del bien baldío solicitado por el demandante, por desconocimiento de los requisitos de publicidad, que vulneran el debido proceso y, ante todo, los derechos de los terceros interesados, quienes podían oponerse a la adjudicación [ ]” [énfasis y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito].

Radicación: 81001-23-31-000-2012-10029-01 [51.901] Demandante: Reinaldo Bernal Pérez 11 Acto seguido, resaltó que el Incoder había declarado la nulidad del procedimiento de adjudicación con el propósito de “[ ] preservar los derechos de los interesados y del peticionario de la adjudicación del bien baldío (el demandante) [ ]”, de tal manera que dicha entidad, “[ ] lejos de realizar cualquier estudio de los respectivos títulos de los interesados, la posesión actual, los derechos en contradicción, la inspección ocular decretada, todo dentro del procedimiento de la revocatoria directa, más bien decide preservar el debido proceso y la continuación del trámite administrativo de adjudicación, subsanando los errores detectados [ ]”.

Bajo esta línea argumentativa, señaló que, de conformidad con las consideraciones expuestas en el acto impugnado, las decisiones adoptadas por el Incoder se fundaron en la constatación de irregularidades en el procedimiento de adjudicación del terreno, determinación “[ ] permitida legalmente, por tratarse de un derecho fundamental y a la vez por la facultad oficiosa que le otorgó la ley para revocar en forma directa los actos administrativos que adjudican bienes baldíos, en cualquier tiempo y cuando se desconocen las normas estatuidas para esos supuestos [ ]”.

Con todo, estimó que, dado que lo pretendido por la entidad pública demandada era declarar la nulidad a partir del auto que dispuso su inicio a efectos de adelantar nuevamente la actuación que se había surtido irregularmente, era necesario declarar la nulidad del apartado del numeral tercero de la resolución acusada que dispuso archivar las diligencias.

Así pues, textualmente concluyó [se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores]: “[ ] Conclusión Las normas y el concepto de la violación planteadas por el demandante contra el acto administrativo demandado, en ningún caso pueden aplicarse por tratarse de un proceso de revocatoria distinto al que se inició y no finiquitó con decisión. La motivación del acto administrativo demandado no es falsa, ni mucho menos se desvirtuó como hecho cierto, por el contrario, los documentos del proceso administrativo dan cuenta de la falta de las publicaciones en el proceso de adjudicación del bien baldío a favor de REINALDO BERNAL PÉREZ y las inconsistencias en las fechas del auto de inicio del trámite de adjudicación del bien baldío solicitado por aquel.

El demandante no elevó cargos en contra de la Resolución demandada, pues confundió este acto administrativo como el que termina el procedimiento de revocatoria directa solicitada por el señor GERMÁN ERAZO BELALCÁZAR, siendo un procedimiento totalmente distinto, el que tiene relación con la preservación del debido proceso, derecho fundamental de alto valor.

Los motivos y la razón de la decisión descritos anteriormente, no obstan para declarar la nulidad del numeral tercero de la Resolución No. 0378 del 17 de noviembre de Radicación: 81001-23-31-000-2012-10029-01 [51.901] Demandante: Reinaldo Bernal Pérez 12 2010, acto administrativo objeto de esta acción contenciosa, en la parte que dice “ [ ] hecho lo anterior se archivarán las diligencias”, ya que lo que la administración pretende es la nulidad del procedimiento a partir del auto que ordena su inicio, por lo que es imposible y legalmente inadecuado ordenar el archivo, cuando lo pertinente es continuar o adelantar el trámite administrativo de adjudicación del bien baldío solicitado por el demandante, en el cual el peticionario de la revocatoria directa y los terceros e interesados en general tendrán la oportunidad de demostrar y solicitar sus derechos, y, en fin, hacer realidad el derecho de defensa y el principio de contradicción [ ]” [énfasis y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito]. 5.

El recurso de apelación interpuesto11 Inconforme con la anterior determinación, el 18 de marzo de 201412 la parte demandante interpuso recurso de apelación en su contra, impugnación que sustentó en los términos que se pasan a sintetizar: Reiteró que existían “[ ] los elementos y pruebas suficientes para que se acepten las pretensiones de la demanda, por la violación a derechos fundamentales y procedimentales dentro del proceso que se culminó con el acto administrativo demandado [ ]”.

Afirmó que, contrario a lo señalado en la sentencia cuestionada, “[ ] mi prohijado adquirió en debida forma y respetando el procedimiento de adjudicación determinado en la ley, y que el INCODER coordinó como entidad competente, para ser beneficiario de la adjudicación del predio EL DIAMANTE [ ]” [mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito].

Señaló que el procedimiento de revocatoria directa inició por petición de parte y no de oficio, cuyas diligencias, en su criterio, no observaron los requisitos previstos en la Ley 1152 de 2007 y el Decreto 230 de 2008, “[ ] como lo fue la notificación personal, pues se limitaron a realizar un aviso en la emisora, aun conociéndose la dirección exacta del adjudicatario de conformidad con la ley especial, lo cual constituye una flagrante vulneración al debido proceso, el derecho a la defensa y contradicción de mi apoderado [ ]” [énfasis propio del texto transcrito].

En ese sentido, señaló que estaba probado que “[ ] al único que no se le notificó personalmente fue a mi poderdante, pero contrario a ello, al peticionario de la revocatoria y al Ministerio Público sí se les hizo el procedimiento personal. Reitero, simplemente se conformaron con darle aviso por emisora a una serie de personas 11 Folios 288 a 291 del cuaderno del Consejo de Estado. 12 Mediante el auto del 30 de abril de 2014, el a quo concedió la impugnación formulada por el extremo activo [folios 298 y 299 del cuaderno del Consejo de Estado].

Radicación: 81001-23-31-000-2012-10029-01 [51.901] Demandante: Reinaldo Bernal Pérez 13 que debían presentarse en las oficinas del INCODER [ ]” [mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito]. Por cuenta de dicha circunstancia, aseguró que se habían vulnerado los artículos 20, 21, 22 y 23 del Decreto 230 de 2008 y 44 y 45 del CCA, de ahí que, a su juicio, se hubiesen configurado las siguientes causales de nulidad: [i] expedición irregular del acto administrativo acusado y [ii] violación al derecho fundamental al debido proceso -desconocimiento del derecho de audiencia y defensa-.

Acto seguido, mencionó que, pese a que respecto del demandante no se agotó en regular forma el procedimiento de notificación personal, “[ ] se continuó con la designación de oficio de un profesional del derecho designado, quien lamentablemente no cumplió con su mandato legal y ético, pues únicamente se limitó a realizar la práctica de pruebas y nunca volvió a intervenir, [ ] en conclusión no se ejerció el derecho constitucional a la defensa y al debido proceso [ ]” [énfasis propio del texto transcrito].

También hizo hincapié sobre la falta de realización de la inspección ocular sobre el bien inmueble denominado “El Diamante”, diligencia que resultaba “indispensable” para los procedimientos administrativos en cuestión. De cara a la confusión que se le endilgó al extremo activo en la providencia recurrida -en punto a los procedimientos administrativos que adelantó el Incoder-, precisó lo siguiente [se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores]: “[ ] Se expresa que el demandante confundió los procesos administrativos adelantados, situación que fue contraria, pues precisamente porque la misma entidad INCODER al iniciar un proceso de revocatoria el cual no se cumplió en debida forma y culminarlo con una nulidad de oficio, entrelazó dos figurales legales con diferentes procedimientos y ninguno de ellos se cumplió, es cuando se resalta la evidente ilegalidad de todos los actos y decisiones adelantadas para emitir la Resolución 0378 de 2010, puesto que cómo se justifica que se inició con un procedimiento de revocatoria por petición de parte para alegar la propiedad y se concluye con una nulidad de oficio que establece el no cumplimiento a un procedimiento de publicación y errores de fecha, cuando ampliamente quedó demostrado que se realizó dicho procedimiento, el cual fue verificado, aprobado por la revisión técnica y jurídica, lo cual avaló el debido proceso adelantado.

No existe prueba siquiera sumaria que demuestre la nulidad del procedimiento de adjudicación, para adecuarse en las causales de nulidad contenidas en el artículo 72 de la Ley 160 de 1994 y artículo 53 del Decreto 2664 de 1994 [ ]” [énfasis y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito]. Finalmente, consideró que el Incoder “[ ] erró en los fundamentos jurídicos que aplicó en el procedimiento de la revocatoria, pues debió aplicar lo dispuesto en la Ley 1152 de 2007 y el Decreto 230 de 2008, tal como lo había ordenado el Gerente Radicación: 81001-23-31-000-2012-10029-01 [51.901] Demandante: Reinaldo Bernal Pérez 14 General del Instituto mediante Circular 040 de 2009, el cual hace parte del acervo probatorio de la demanda [ ]”. 6.

Las actuaciones surtidas en segunda instancia 6.1. A través del auto13 del 9 de septiembre de 201414, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte activa. 6.2. Mediante el auto del 28 de octubre de 201415, se le corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera su concepto. 6.3.

El actor presentó alegaciones conclusivas16 y replicó lo consignado en su recurso de apelación. 6.4. El Ministerio alegó de conclusión en los mismos términos plasmados a lo largo de la primera instancia. 6.5. El Incoder guardó silencio en esta etapa procesal. 6.6. El 3 de diciembre de 201417, el Ministerio Público rindió su concepto en el sentido de solicitar la confirmación de la sentencia cuestionada. 6.7.

El 31 de julio de 201518, Germán Ramiro Erazo Belalcázar, a través de apoderado judicial, coadyuvó la defensa propuesta por el Incoder en este juicio. 6.8. A través del auto del 31 de agosto de 201519, esta Subsección admitió la coadyuvancia antes referida. 6.9. Por medio del auto del 22 febrero de 2017, se reconoció a la Agencia Nacional de Tierras -en adelante ANT- como la sucesora procesal del Incoder.

III. CONSIDERACIONES Con el propósito de resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, la Sala analizará los siguientes aspectos: [1] la jurisdicción y la 13 A través del auto del 27 de julio de 2014, la Sección Primera de esta Corporación, al detectar que el acto administrativo demandado versaba sobre un asunto agrario, remitió este asunto a la Sección Tercera, de conformidad con lo consignado en el Acuerdo No. 55 del 5 de agosto de 2003 “Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado” [folio 303 del cuaderno del Consejo de Estado]. 14 Folio 319 del cuaderno del Consejo de Estado. 15 Folio 326 del cuaderno del Consejo de Estado. 16 Folios 327 a 335 del cuaderno del Consejo de Estado. 17 Folios 341 a 357 del cuaderno del Consejo de Estado. 18 Folios 382 a 384 del cuaderno del Consejo de Estado. 19 Folios 415 a 418 del cuaderno del Consejo de Estado.

Radicación: 81001-23-31-000-2012-10029-01 [51.901] Demandante: Reinaldo Bernal Pérez 15 competencia del Consejo de Estado para conocer del presente asunto; [2] la acción procedente; [3] la legitimación en la causa; [4] el ejercicio oportuno del derecho de acción; [5] el objeto de la impugnación y la delimitación de los problemas jurídicos a resolver en esta instancia; [6] los hechos probados y las pruebas relevantes en este juicio para resolver los problemas jurídicos identificados; [7] el análisis de la Subsección y la resolución del caso concreto y [8] la condena en costas. 1.

La jurisdicción y la competencia del Consejo de Estado para conocer del presente asunto 1.1. Con fundamento en lo previsto en el artículo 82 del CCA, modificado por el artículo 30 de la Ley 446 de 1998, que a su vez fue reformado por el artículo 1° de la Ley 1107 de 200620, se advierte la vocación de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer del presente asunto, pues el extremo procesal demandado está integrado por entidades públicas.

En ese sentido, es oportuno recordar que Reinaldo Bernal Pérez demandó a la Nación21 - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y al Incoder22 -actualmente ANT23-, entidades cuya naturaleza pública no admite duda alguna. 1.2. Por su parte, el Consejo de Estado es competente para decidir el recurso de apelación interpuesto por el extremo activo en contra de la sentencia del 5 de marzo de 2014, proferida por la Sala Única de Decisión del Tribunal Administrativo de Arauca, dada la vocación de doble instancia que le asiste a este juicio, toda vez que 20 “Artículo 1º.

El artículo 82 del Código Contencioso Administrativo modificado por el artículo 30 de la Ley 446 de 1998, quedará así: Artículo 82. Objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas incluidas las sociedades de economía mixta con capital público superior al 50% y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado.

Se ejerce por el Consejo de Estado, los tribunales administrativos y los juzgados administrativos de conformidad con la Constitución y la ley [ ]” [énfasis añadido]. 21 La Constitución Política de 1991 se refiere a la Nación como persona jurídica en diversas disposiciones, tales como los artículos 8, 49, 63, 67, 101, 102, 128, 217, 218, 266, 267, 268.3, 288, 298, 303, 305.6, 305.11, 331, 352, 354, 359, 362, 364 y 368, entre otros. 22 La naturaleza jurídica del extinto Incoder está definida en el artículo 1° del Decreto 1300 del 23 de mayo de 2003, disposición normativa que establece lo siguiente [transcripción literal]: “Artículo 1°. creación, naturaleza jurídica y jurisdicción. Créase el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, como un establecimiento público del orden nacional, adscrito al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa y financiera [ ]” [énfasis añadido]. 23 La naturaleza jurídica de la Agencia Nacional de Tierras está definida en el artículo 1° del Decreto 2363 del 7 de diciembre de 2015, disposición normativa que establece lo siguiente [transcripción literal]: “Artículo 1°.

Creación y naturaleza jurídica de la Agencia Nacional de Tierras -ANT-. Créase la Agencia Nacional de Tierras, ANT, como una agencia estatal de naturaleza especial, del sector descentralizado de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, técnica y financiera, adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, como máxima autoridad de las tierras de la Nación en los temas de su competencia” [énfasis añadido].

Radicación: 81001-23-31-000-2012-10029-01 [51.901] Demandante: Reinaldo Bernal Pérez 16 la cuantía para la fecha en la que se presentó la demanda -9 de febrero de 201224- superó los 300 SMLMV exigidos para aquella época, de conformidad con lo establecido en los artículos 12925, 132.326 y 18127 del CCA. 2. La acción procedente 2.1.

Según lo contemplado en el artículo 85 del CCA28, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho es el mecanismo procesal idóneo para solicitar: [i] la anulación de un acto administrativo; [ii] el restablecimiento del derecho amparado en una norma jurídica que se estima vulnerado y [iii] la reparación del daño causado. 2.2. Así las cosas, como en este juicio se pretende la nulidad del acto administrativo a través del cual se revocó directamente la adjudicación del bien baldío denominado “El Diamante” a favor de Reinaldo Bernal Pérez y, además, también se persigue el restablecimiento de los derechos del extremo activo sobre el predio en comento, es necesario concluir que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ejercida en el presente asunto es la procedente para abordar el estudio del caso concreto que se somete a consideración de esta Subsección. 3.

La legitimación en la causa 3.1. En lo que respecta a este presupuesto a procesal, es necesario indicar que Reinaldo Bernal Pérez y el Incoder se encuentran legitimados en la causa por activa y por pasiva, respectivamente, puesto que: 24 El valor del salario mínimo legal mensual vigente en el 2012 ascendía a $566.700. Información obtenida de la página oficial del Banco de la República de Colombia https://www.banrep.gov.co/es/salarios.

Para dicha anualidad, el tope correspondiente a los 300 SMLMV equivalía a $170’010.000. En este caso, la cuantía de la demanda se estimó en un monto de $436’000.000 [folio 17 del cuaderno del Tribunal]. 25 “Artículo 129. Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia [subrogado por el artículo 37 de la Ley 446 de 1998]. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión [ ]” [énfasis y aclaración añadida]. 26 “Artículo 132.

Competencia de los Tribunales Administrativos en primera instancia [subrogado por el artículo 40 de la Ley 446 de 1998]. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: […] 3. De los de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan Actos Administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales [ ]” [énfasis y aclaración añadida]. 27 “Artículo 181.

Apelación [modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998]. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales […]” [énfasis y aclaración añadida]. 28 “Artículo 85. Acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño [ ]” [énfasis añadido].

Radicación: 81001-23-31-000-2012-10029-01 [51.901] Demandante: Reinaldo Bernal Pérez 17 [i] El actor era el propietario del bien inmueble denominado “El Diamante”, dado que, a través de la Resolución No. 0867 del 1° de noviembre de 200629, el Incoder se lo adjudicó. [ii] Mediante la Resolución No. 0378 del 17 de noviembre de 201030 -acto administrativo acusado en este juicio-, el Incoder revocó directamente la decisión previamente referida, lo cual significó la pérdida del derecho de dominio del demandante sobre el predio en cuestión. 3.2.

En función de lo anterior, es evidente que Reinaldo Bernal Pérez y el Incoder están legitimados en la causa por activa y por pasiva en este caso, dado que ambos tienen participación directa en los fundamentos de hecho y de derecho sobre los cuales se edifica y se nutre el presente proceso judicial. 3.3. De otro lado, no se pierde de vista que el a quo declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio31, determinación que comparte la Sala, dado que: [i] La resolución cuestionada fue proferida por el Incoder, establecimiento público del orden nacional que cuenta con personería jurídica independiente, patrimonio propio y autonomía administrativa y financiera. [ii] Ninguna de las pretensiones planteadas en la demanda se dirigieron en contra del Ministerio.

Asimismo, tampoco se observa que los fundamentos fácticos y jurídicos invocados por el actor revelen la participación directa -ni siquiera indirecta- de la referida entidad pública en el presente proceso. 3.4. En ese orden de ideas, se confirma la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en esta contienda judicial, la cual se declarará expresamente en la parte resolutiva de esta providencia, toda vez que el a quo omitió hacerlo en el fallo impugnado. 29 Folio 48 del cuaderno del Tribunal. 30 Folio 107 del cuaderno del Tribunal. 31 Ha de mencionarse que la declaratoria de falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio quedó consignada en la parte motiva del fallo de primera instancia; sin embargo, en el acápite resolutivo de la providencia nada se señaló sobre ese aspecto en particular [folios 271 y 279 del cuaderno del Consejo de Estado].

Radicación: 81001-23-31-000-2012-10029-01 [51.901] Demandante: Reinaldo Bernal Pérez 18 4. El ejercicio oportuno del derecho de acción 4.1. De conformidad con lo regulado en el artículo 136.232 del CCA, subrogado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho caduca al cabo de 4 meses, los cuales deben contabilizarse a partir del día siguiente a la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según sea el caso.

En ese sentido, conviene señalar que, a través de la Resolución No. 0378 del 17 de noviembre de 201033, el Incoder revocó directamente el acto administrativo a través del cual se le había adjudicado la propiedad del bien baldío denominado “El Diamante” a Reinaldo Bernal Pérez -Resolución No. 0867 del 1° de noviembre de 200634-. La revocación directa -determinación impugnada en este juicio- se le notificó al actor por edicto35, el cual se desfijó el 9 de agosto de 2011, motivo por el que debe señalarse que el término de 4 meses para presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho se vencía, en principio, el 10 de diciembre de 2011.

Ahora bien, de conformidad con el artículo 21 de la Ley 640 de 200136, dicho término se suspendió el 9 de diciembre de 2011 -inclusive-, toda vez que ese día se presentó la solicitud de conciliación extrajudicial37, la cual se declaró fallida -por falta de ánimo conciliatorio- según la Constancia No. 253-109-2011 expedida por la Procuraduría 52 Judicial II para Asuntos Administrativos el 8 de febrero de 201238.

En ese contexto, el término de caducidad se suspendió cuando faltaban 2 días para que se venciera, reanudándose al día siguiente de la expedición de la aludida 32 “Artículo 136. Caducidad de las acciones [subrogado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998]. [ ] 2. La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso.

Sin embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe [ ]” [énfasis añadido]. 33 Folio 107 del cuaderno del Tribunal. 34 Folio 48 del cuaderno del Tribunal. 35 El edicto permaneció fijado en las oficinas del Incoder entre el 26 de julio de 2011 y el 8 de agosto de la misma anualidad [folio 95 del cuaderno del Tribunal]. 36 “Artículo 21.

Suspensión de la prescripción o de la caducidad. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2º de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable” [énfasis añadido]. 37 Folios 123 a 133 del cuaderno del Tribunal. 38 Folios 134 a 136 del cuaderno del Tribunal.

Radicación: 81001-23-31-000-2012-10029-01 [51.901] Demandante: Reinaldo Bernal Pérez 19 constancia -9 de febrero de 2012-, por lo que el término expiraba el 10 de febrero de 2012, cuando finalizaron los 4 meses de la caducidad y, como la parte activa interpuso su demanda el 9 de febrero de 201239, se concluye que se presentó oportunamente. 5.

El objeto de la impugnación y la delimitación de los problemas jurídicos a resolver en esta instancia La Sala, de entrada, estima necesario precisar que el marco fundamental para la competencia del juez de segunda instancia lo constituyen los cargos planteados en contra de la providencia recurrida. En ese orden de ideas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 357 del CPC40, ha de indicarse que la apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable para el recurrente, de ahí que el superior funcional no pueda enmendar la providencia judicial en la parte que no fue objeto de la impugnación, salvo que en razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquella.

Precisado lo anterior, la Subsección advierte que el análisis del caso concreto se circunscribirá exclusivamente a los reparos concretos que formuló el actor en contra de la sentencia cuestionada, sin que resulte plausible extender el presente estudio a materias que no fueron objeto de reproche. Así pues, ha de indicarse que el eje temático sobre el que gravitará esta providencia judicial es el siguiente: ▪ El desconocimiento del derecho de audiencia y defensa de Reinaldo Bernal Pérez en el marco del trámite de revocatoria directa del acto administrativo a través del cual el Incoder le adjudicó la propiedad del bien baldío denominado “El Diamante”.

En tal virtud, a la Sala le corresponde determinar si las irregularidades procedimentales invocadas por el actor tienen la entidad suficiente para desvirtuar la presunción de legalidad que acompaña a la resolución acusada en este proceso. Para tal efecto, se estudiará el régimen jurídico aplicable a la adjudicación de los bienes baldíos y a la revocatoria directa de las determinaciones que así lo disponen 39 Folio 18 del cuaderno del Tribunal. 40 “Artículo 357.

Competencia del superior. La apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante, y por lo tanto el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso, salvo que en razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquella [ ]” [énfasis añadido].

Radicación: 81001-23-31-000-2012-10029-01 [51.901] Demandante: Reinaldo Bernal Pérez 20 y, acto seguido, se pasarán a examinar los argumentos consignados en el recurso de apelación formulado por el extremo demandante. 6. Los hechos probados y las pruebas relevantes en este juicio para resolver el problema jurídico identificado La Sala valorará los documentos aportados en copia simple, siempre que no hayan sido tachados de falsedad por alguna de las partes o exista alguna disposición que haga exigible el requisito de las copias auténticas o de una determinada copia, de conformidad con lo establecido por esta Corporación en la sentencia de unificación jurisprudencial del 28 de agosto de 201341.

No está de más señalar que la Subsección únicamente hará referencia a los hechos probados y a las pruebas que resultan relevantes para resolver el problema jurídico identificado en el acápite No. 5 de la parte considerativa de esta decisión. En ese sentido, revisado el expediente del presente juicio, se advierte lo siguiente: 6.1. El 1° de noviembre de 2006, el Incoder expidió la Resolución No. 086742, acto administrativo a través del cual se le adjudicó43 a Reinaldo Bernal Pérez el terreno baldío denominado “El Diamante”44, ubicado en la vereda La Virgen del municipio Cravo Norte, departamento de Arauca. 41 En la providencia de unificación jurisprudencial en comento se razonó lo siguiente [transcripción literal]: “[…] Debe precisarse que la copia simple de las pruebas que componen el acervo del proceso penal, en especial las diligencias adelantadas por las demandadas, pueden ser valoradas toda vez que los medios probatorios obrantes fueron practicados con audiencia de la demandada, y solicitados como prueba traslada por la parte demandante, petición que fue coadyuvada por las demandadas, surtiéndose así el principio de contradicción […].

En consideración a lo anterior y a pesar de que no se cumplió con el requisito de autenticación de la copia previsto en el artículo 254 de la ley procesal civil, la Sala considera en esta oportunidad, en aras de la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal y de la garantía del derecho de acceso a la justicia consagrado en los artículos 228 y 229 de la Constitución Política, que no pueden aplicarse las formas procesales con excesivo rigorismo y en forma restrictiva, con el fin de desconocer lo que las mismas partes no han hecho y ni siquiera han discutido durante el proceso, como lo es la autenticidad del documento aportado por la parte actora en copia simple, admitido como prueba por la Nación que, además, aceptó el hecho aducido con el mismo en la contestación de la demanda [ ]” [Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena de la Sección Tercera, sentencia de unificación jurisprudencial del 28 de agosto de 2013, expediente No. 25.022]. 42 Folio 48 del cuaderno del Tribunal. 43 En concreto, el Incoder resolvió lo siguiente [se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores]: “[ ]

RESUELVE

Artículo 1°. Adjudicar a REINALDO BERNAL PÉREZ, identificado con cédula de ciudadanía No. 18.256.836, el terreno baldío denominado EL DIAMANTE, ubicado en la vereda LA VIRGEN, jurisdicción del municipio de CRAVO NORTE, departamento de ARAUCA [ ]” [énfasis y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito] [folio 48 del cuaderno del Tribunal]. 44 Bien inmueble rural identificado con la matrícula inmobiliaria No. 52409, cuya anotación No. 1 da cuenta de la debida inscripción de la Resolución No. 0867 del 1° de noviembre de 2006 [folio 50 del cuaderno del Tribunal].

Radicación: 81001-23-31-000-2012-10029-01 [51.901] Demandante: Reinaldo Bernal Pérez 21 6.2. El 19 de febrero de 200945, Germán Ramiro Erazo Belalcázar acudió ante el Incoder para solicitar la revocatoria directa del título de propiedad que se le otorgó a Reinaldo Bernal Pérez sobre el bien inmueble denominado “El Diamante”. Para sustentar su petición, afirmó ser el legítimo dueño del predio en comento. 6.3.

A través del auto No. 006 del 12 de marzo de 200946, el Incoder inició el procedimiento administrativo tendiente a revocar directamente la Resolución No. 0867 del 1° de noviembre de 2006, determinación a través de la cual se le adjudicó a Reinaldo Bernal Pérez el terreno baldío denominado “El Diamante”. En lo que se refiere a su notificación, se resolvió lo siguiente [se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores]: “[ ]

RESUELVE

[ ]

ARTÍCULO SEGUNDO: Notificar personalmente la providencia a la Procuraduría Judicial Ambiental y Agraria, al adjudicatario del predio EL DIAMANTE, y al solicitante de la revocatoria, tal como lo establecen los artículos 44 y ss del CCA.

ARTÍCULO TERCERO: Si no fuere posible la notificación personal, se dejará constancia de ello y se procederá a emplazar por edicto a los interesados por el término de cinco (5) días hábiles, en un lugar público de esta Dirección, vencido el cual, si no comparecieren, se les designará un curador ad litem, a quien se le notificará la providencia y con quien se adelantará el procedimiento [ ]” [énfasis y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito]. 6.4.

El 3 de abril de 200947 se le notificó personalmente al agente del Ministerio Público el auto antes relacionado, misma suerte con la que corrió Germán Erazo Belalcázar; sin embargo, ello sucedió el 29 de abril de la misma anualidad48. 6.5. Mediante comunicación identificada con el No. 320-1-5009-2100717 del 10 de junio de 200949, el Incoder le solicitó a la gerente de la emisora “La Voz del Cinaruco” lo siguiente [se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores]: “[ ] Me permito solicitar a usted, se digne ordenar la publicación de un aviso por una (1) vez al día, durante tres (3) días calendario, entre las 7:00 de la mañana y las 10:00 de la noche.

De acuerdo a lo estipulado en la Ley 160 de 1994 y sus decretos reglamentarios, con el objeto de informar a los señores [ ] REINALDO BERNAL PÉREZ, todos residentes en la vereda La Virgen, municipio de Cravo Norte, departamento de Arauca, que deben presentarse en las oficinas del Incoder a efecto de recibir una notificación personal de una providencia administrativa [ ]” [mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito]. 45 Folios 51 a 54 del cuaderno del Tribunal. 46 Folios 74 a 78 del cuaderno del Tribunal. 47 Folio 79 del cuaderno del Tribunal. 48 Folio 79 del cuaderno del Tribunal. 49 Folio 81 del cuaderno del Tribunal.

Radicación: 81001-23-31-000-2012-10029-01 [51.901] Demandante: Reinaldo Bernal Pérez 22 Las transmisiones requeridas se efectuaron el 11, 12 y 13 de junio de 2009, tal y como lo acreditan los sellos de la aludida emisora que obran en la parte de atrás del documento50 antes relacionado. 6.6. El 9 de julio de 200951, el Incoder citó y emplazó a Reinaldo Bernal Pérez para que compareciera a sus oficinas y se notificara personalmente del auto No. 006 del 12 de marzo de la misma anualidad, lo cual quedó consignado en los siguientes términos [se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores]: “[ ] Al señor REINALDO BERNAL PÉREZ, identificado con la cédula de ciudadanía No. 18.256. 836 de La Primavera - Vichada, para que dentro del término de cinco (5) días hábiles comparezca personalmente o por intermedio de apoderado en las oficinas del INCODER, situadas en la calle 20 No. 22-44 2° piso, a recibir notificación del auto de fecha 12 de marzo de 2009, por medio del cual se inició el trámite de revocatoria directa de la Resolución No. 0867 del 1° de noviembre de 2006, relacionado con el predio rural denominado EL DIAMANTE, ubicado en el municipio de CRAVO NORTE, vereda LA VIRGEN, departamento de ARAUCA.

Se le advierte al emplazado que si no comparece dentro del término indicado, se le designará un curador ad litem al que se le notificará la providencia y con quien se adelantará el procedimiento. Para los efectos del artículo 21 del Decreto 230 del 30 de enero de 2008, se fija el presente edicto en la cartelera de las oficinas del INCODER Arauca por el término de cinco (5) días hábiles, hoy nueve (9) julio de 2009, a las 8:00 a.m., y se desfija el día quince (15) de julio de 2009 a las 6:00 p.m. [ ]” [mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito]. 6.7.

A través del auto del 15 de octubre de 200952, el Incoder designó a José Rodrigo Ojeda Amarillo como curador ad litem de Reinaldo Bernal Pérez, puesto que [se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores]: “[ ] Revisadas las diligencias administrativas relacionadas con la revocatoria directa presentada por el señor Germán Erazo Belalcázar, identificado con la cédula de ciudadanía No. 17.042.781 de Bogotá, contra la Resolución No. 0867 del 1° de noviembre de 2006, por medio de la cual se adjudicó el predio baldío denominado EL DIAMANTE, ubicado en el municipio de CRAVO NORTE, vereda LA VIRGEN, al señor REINALDO BERNAL PÉREZ, identificado con la cédula de ciudadanía No. 18.256.836 expedida en La Primavera - Vichada, se observa según informe secretarial que al mencionado señor se le emplazó por medio de edicto, con el fin de hacerle notificación personal del auto por el cual se dio inicio al procedimiento de revocatoria directa, sin que fuera posible la notificación respectiva.

Por lo anterior, en aplicación de lo preceptuado por los artículos 9° y 9°a, modificados por el artículo 3° de la Ley 794 de 2003, se hace necesario proceder al nombramiento de un curador ad litem que lo represente en las diligencias, y poder continuar los trámites del referido procedimiento agrario [ ]” [mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito]. 50 Folio 81 del cuaderno del Tribunal. 51 Folio 82 del cuaderno del Tribunal. 52 Folios 83 y 84 del cuaderno del Tribunal.

Radicación: 81001-23-31-000-2012-10029-01 [51.901] Demandante: Reinaldo Bernal Pérez 23 6.8. A través de la Resolución No. 0378 del 17 de noviembre de 201053 -acto administrativo objeto de control judicial-, el Incoder resolvió lo siguiente [se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores]: “[ ] […] EL DIRECTOR TERRITORIAL DEL INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL INCODER - ARAUCA En ejercicio de las facultades legales y estatutarias, en especial las previstas en el artículo 65 y siguientes de la Ley 160 de 1994 y Decreto No. 2664 de 1994, Decreto No. 982 de 1996, el Decreto No. 4902 del 21 de diciembre de 2007 y la Resolución de Gerencia General 2047 del 5 de octubre de 2009, y

CONSIDERANDO

Que mediante Resolución No. 0867 del 1° de noviembre de 2006, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER, a través de la Oficina de Enlace Territorial No. 8 de Villavicencio adjudicó definitivamente al señor REINALDO BERNAL PÉREZ, identificados con cédula de ciudadanía No. 18.256.836 de La Primavera (Vichada), el predio baldío denominado EL DIAMANTE, ubicado en el municipio de CRAVO NORTE, vereda LA VIRGEN, departamento de ARAUCA, con una extensión superficiaria de NOVECIENTOS OCHENTA Y SEIS (986) HECTÁREAS, NUEVE MIL NOVECIENTOS SETENTA (9970) METROS CUADRADOS y con matrícula inmobiliaria No. 410-52409.

El señor Germán Erazo Belalcázar en escrito fechado el 19 de febrero de 2009, solicita a esta Dirección Territorial se revoque la resolución anteriormente mencionada, por considerar que fue despojado de las mismas durante el tiempo que permaneció secuestrado por elementos del ELN el 19 de diciembre de 1987. Manifiesta también dicho señor que esas tierras la venia ocupando desde 1981 por compra que realizó a distintos colonos, cuyos documentos anexa al expediente.

Informa de igual manera que allí en esos terrenos se proponía efectuar levante de ganadería y vivir con su familia, para lo cual había construido una casa en bloque, piscina y hasta una pista de aterrizaje con permiso de La Aeronáutica Civil. Esta Dirección Territorial decidiría el curso de la petición de revocatoria Directa Instaurada, si no fuera porque dentro del expediente existen una serie de irregularidades que se presentaron durante el trámite del proceso y que conllevan necesariamente a decretar la nulidad de todo lo actuado a partir de la publicación obrante al folio (14) del expediente en adelante, ya que se violó el artículo 6° numeral 2° del Decreto 0982 de 1996, modificatorio del artículo 16 del Decreto de 2664 de 1994, porque el intervalo de los cinco (5) días calendario de que da cuenta la norma no se cumplió y además, la primera publicación o sea el 20 de abril de 2006 se efectuó antes de haberse proferido el auto de aceptación, y no podemos olvidar que las normas procedimentales son de orden público y de obligatorio cumplimiento.

En consecuencia, se hace necesario que esta dirección territorial proceda a revocar la resolución de adjudicación antes mencionada. En mérito de lo expuesto, esta Dirección RESUELVE:

ARTÍCULO PRIMERO: Decretar la nulidad de todo lo actuado a partir de la publicación en una emisora obrante al folio (14) del expediente en adelante, y a través de la cual se puso en conocimiento la solicitud de adjudicación del predio 53 Folio 107 del cuaderno del Tribunal. Radicación: 81001-23-31-000-2012-10029-01 [51.901] Demandante: Reinaldo Bernal Pérez 24 rural llamado EL DIAMANTE ubicado en el municipio de CRAVO NORTE, vereda LA VIRGEN, departamento de ARAUCA, con una extensión superficiaria de NOVECIENTOS OCHENTA Y SEIS (986) HECTÁREAS, NUEVE MIL NOVECIENTOS SETENTA (9970) METROS CUADRADOS y con matrícula inmobiliaria No. 410-52409, y como consecuencia REVOCAR la resolución No. 0867 del 1° de noviembre de 2006, por medio del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER, a través de la Oficina de Enlace Territorial No. 8 de Villavicencio adjudicó definitivamente al señor REINALDO BERNAL PÉREZ, identificado con cédula de ciudadanía No. 18.256.836 de La Primavera (Vichada), el predio baldío denominado EL DIAMANTE, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

ARTÍCULO SEGUNDO: Notificar la presente resolución a la Procuraduría para asuntos Agrarios y Ambientales, a las partes interesadas de acuerdo a lo dispuesto en los Artículos 44, 45 y s.s. del Código Contencioso Administrativo.

ARTÍCULO TERCERO: Ejecutoriada esta resolución, se ordenará su registro en el folio de matrícula inmobiliaria No. 410-52409 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Arauca para su respectiva cancelación, hecho lo anterior se archivarán las diligencias […]” [énfasis y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito]. 7.

El análisis de la Subsección y la resolución del caso concreto La Sala estudiará el caso concreto con estricto apego al problema jurídico identificado en el acápite No. 5 de la parte considerativa de esta providencia, el cual consiste en lo siguiente: ▪ El desconocimiento del derecho de audiencia y defensa de Reinaldo Bernal Pérez en el marco del trámite de revocatoria directa del acto administrativo a través del cual el Incoder le adjudicó la propiedad del bien baldío denominado “El Diamante” 7.1.

El régimen jurídico aplicable a la adjudicación de los bienes baldíos y a la revocatoria directa de las determinaciones que así lo disponen Previo a resolver el reproche materia de análisis, la Subsección estima oportuno precisar cuál es el régimen jurídico aplicable a la adjudicación de los bienes baldíos y a la revocatoria directa de las determinaciones que así lo disponen.

El procedimiento administrativo de adjudicación en materia agraria tiene por objeto permitir y garantizar de manera efectiva el acceso a la propiedad de la tierra a favor de las personas que ocupan y explotan un predio baldío por un periodo de tiempo determinado. Es en ese sentido, el legislador ha establecido cuáles son las normas aplicables para la ocupación y aprovechamiento de estas tierras baldías.

Al respecto, la Ley 160 de 199454 creó el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino y en el numeral 13 de esta norma asignó, al entonces 54 “Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones”.

Radicación: 81001-23-31-000-2012-10029-01 [51.901] Demandante: Reinaldo Bernal Pérez 25 Incora, la función de administrar en nombre del Estado las tierras baldías de la Nación, lo cual quedó consignado de la siguiente forma [transcripción literal]: “[…] 13. Administrar en nombre del Estado las tierras baldías de la Nación y, en tal virtud, adjudicarlas, celebrar contratos, constituir reservas y adelantar en ellas programas de colonización, de acuerdo con las normas legales vigentes y los reglamentos que expida la Junta Directiva […]”.

La mencionada ley dotó de facultad al Incora no solo para la administración de los terrenos baldíos, sino también para la adjudicación y adopción de medidas pertinentes cuando se evidenciara una indebida apropiación o irregularidades en las condiciones bajo las cuales fueron entregados y, además, estableció que la propiedad de este tipo de bienes se obtiene únicamente a través de título otorgado por el Estado.

Sobre la titulación de terrenos baldíos y la validez de los actos administrativos de adjudicación, ha de indicarse que el artículo 72 de la norma legislativa en cuestión dispuso que [transcripción literal]: “Artículo 72. No se podrán efectuar titulaciones de terrenos baldíos en favor de personas naturales o jurídicas que sean propietarias o poseedoras, a cualquier título, de otros predios rurales en el territorio nacional.

Con el fin de dar cumplimiento a lo dispuesto en el inciso anterior, en el momento de presentar la solicitud de titulación el peticionario deberá manifestar, bajo la gravedad del juramento, si es o no propietario o poseedor de otros inmuebles rurales en el territorio nacional. Serán absolutamente nulas las adjudicaciones que se efectúen con violación de la prohibición establecida en este artículo.

La acción de nulidad contra las resoluciones de adjudicación de baldíos podrá intentarse por el INCORA, por los Procuradores Agrarios o cualquier persona ante el correspondiente Tribunal Administrativo, dentro de los dos (2) años siguientes a su ejecutoria o desde su publicación en el "Diario oficial", según el caso. La procedencia de esta acción se hará constar en todas las resoluciones de titulación de baldíos que expida el INCORA.

Sin perjuicio de lo dispuesto en los incisos anteriores, el INCORA podrá revocar directamente, en cualquier tiempo, las resoluciones de adjudicación de tierras baldías proferidas con violación a lo establecido en las normas legales o reglamentarias vigentes sobre baldíos. En este caso no se exigirá el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular.

En lo demás, el procedimiento de revocación se surtirá con arreglo a las prescripciones del Código de lo Contencioso Administrativo. Para la aplicación de las prohibiciones previstas en el presente artículo, se tendrán en cuenta, además, las adjudicaciones de terrenos baldíos efectuadas a sociedades de las que los interesados formen parte, lo mismo que las que figuren en cabeza de su cónyuge, compañero permanente e hijos menores que no hayan obtenido habilitación de edad.

Radicación: 81001-23-31-000-2012-10029-01 [51.901] Demandante: Reinaldo Bernal Pérez 26 Ninguna persona podrá adquirir la propiedad sobre terrenos inicialmente adjudicados como baldíos, si las extensiones exceden los límites máximos para la titulación señalados por la Junta Directiva para las Unidades Agrícolas Familiares en el respectivo municipio o región. También serán nulos los actos o contratos en virtud de los cuales una persona aporte a sociedades o comunidades de cualquier índole, la propiedad de tierras que le hubieren sido adjudicadas como baldíos, si con ellas dichas sociedades o comunidades consolidan la propiedad sobre tales terrenos en superficies que excedan a la fijada por el Instituto para la Unidad Agrícola Familiar.

Quien siendo adjudicatario de tierras baldías las hubiere enajenado, no podrá obtener una nueva adjudicación antes de transcurridos quince (15) años desde la fecha de la titulación anterior. Los terrenos baldíos adjudicados no podrán fraccionarse en extensión inferior a la señalada por el INCORA como Unidad Agrícola Familiar para la respectiva zona o municipio, salvo las excepciones previstas en esta Ley.

Los Registradores de Instrumentos Públicos se abstendrán de registrar actos o contratos de tradición de inmuebles, cuyo dominio inicial provenga de adjudicaciones de baldíos nacionales, en los que no se protocolice la autorización del INCORA cuando con tales actos o contratos se fraccionen dichos inmuebles. La declaratoria de caducidad de los contratos relacionados con baldíos y la reversión al dominio de la Nación se harán sin perjuicio de los derechos de terceros.

Las prohibiciones y limitaciones señaladas en los incisos anteriores deberán consignarse en los títulos de adjudicación que se expidan” [énfasis añadido]. Según la norma transcrita, el legislador estableció dos prerrogativas en cabeza del Incora respecto de la validez de las resoluciones de adjudicación de terrenos baldíos. La primera de ellas, la de instaurar ante el correspondiente Tribunal Administrativo la acción de nulidad en contra de sus propios actos de adjudicación. Dicha acción, además del Incora, también podría ser interpuesta por los Procuradores Agrarios o cualquier persona.

La segunda facultad otorgada por la norma tiene relación con la posibilidad de la administración de revocar directamente, en cualquier tiempo, las resoluciones de adjudicación de tierras baldías expedidas con violación a lo establecido en las normas legales o reglamentarias vigentes, sin necesidad de consentimiento expreso y escrito del respectivo titular.

En lo demás, el procedimiento de revocación se debe surtir con arreglo a las prescripciones del CCA. En el mismo sentido, el Decreto 2664 de 1994 reglamentó el Capítulo XII de la Ley 160 de 1994 y dictó los procedimientos para la adjudicación de terrenos baldíos y su recuperación. Radicación: 81001-23-31-000-2012-10029-01 [51.901] Demandante: Reinaldo Bernal Pérez 27 De otra parte, el Decreto 1292 del 200355 ordenó la supresión y liquidación del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria -Incora-.

Asimismo, mediante el Decreto 1300 del 21 de mayo de 200356, se creó el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural -Incoder-, entidad que asumió las funciones de reforma agraria y desarrollo rural que se hallaban a cargo del Incora. Posteriormente, la Ley 1152 de 200757 reestructuró el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural -Incoder- y dispuso que continuaría como un establecimiento público del orden nacional, adscrito al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa y financiera58, cuyo objeto fundamental sería ejecutar la política agropecuaria y de desarrollo rural59.

Esta Ley 1152 de 2007 dotó de funciones nuevas al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural -Incoder- y, en relación con la adjudicación de los baldíos sobre terrenos productivos, precisó [transcripción literal]: “Artículo 21. Son funciones del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, las siguientes: […] 7. Adjudicar mediante convocatoria pública las tierras productivas de la Nación que le hayan sido transferidas por cualquier entidad pública o privada. 8.

Adjudicar baldíos con vocación productiva a los particulares en el término de la presente ley […]”. La citada ley derogó la Ley 160 de 1994, pero estableció, en el artículo 161, el procedimiento administrativo de la revocatoria directa del acto de adjudicación de baldíos, con un contenido similar al de la norma derogada: “Artículo 161.

No se podrán efectuar titulaciones de terrenos baldíos en favor de personas naturales o jurídicas que sean propietarias o poseedoras, a cualquier título, 55 “Por el cual se suprime el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora y se ordena su liquidación”. 56 “Por el cual se crea el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder y se determina su estructura”. 57 “Por la cual se dicta el Estatuto de Desarrollo Rural, se reforma el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, y se dictan otras disposiciones”. 58 “Artículo 18.

Para el cumplimiento de los objetivos previstos en esta norma el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, continuará siendo un Establecimiento Público del orden nacional que cuenta con personería jurídica, patrimonio autónomo e independencia administrativa, adscrito al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, su domicilio está en la ciudad de Bogotá y contará con el número plural de dependencias que requiera para el cabal ejercicio de sus funciones en el orden territorial, en los términos de la presente ley”. 59 “Artículo 20.

El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, tendrá por objeto fundamental promover y apoyar la ejecución de la política establecida por el Ministerio de Agricultura para fomentar el desarrollo productivo agropecuario, forestal y pesquero en el medio rural, facilitar a la población campesina el acceso a los factores productivos, fortalecer a las entidades territoriales y sus comunidades, y propiciar la articulación de las acciones institucionales que forman parte del sistema nacional de desarrollo rural, bajo principios de competitividad, equidad, sostenibilidad, multifuncionalidad y descentralización, para contribuir a mejorar los índices de calidad de vida de los pobladores rurales y al desarrollo socioeconómico del país”.

Radicación: 81001-23-31-000-2012-10029-01 [51.901] Demandante: Reinaldo Bernal Pérez 28 de otros predios rurales en el territorio nacional, salvo lo dispuesto para las zonas de desarrollo empresarial. Con el fin de dar cumplimiento a lo dispuesto en el inciso anterior, en el momento de presentar la solicitud de titulación el peticionario deberá manifestar, bajo la gravedad del juramento, si es o no propietario o poseedor de otros inmuebles rurales en el territorio nacional.

Serán absolutamente nulas las adjudicaciones que se efectúen con violación de la prohibición establecida en este artículo. La acción de nulidad contra las resoluciones de adjudicación de baldíos podrá intentarse por la entidad administrativa adjudicataria, por los Procuradores Agrarios o cualquier persona ante el correspondiente Tribunal Administrativo, dentro de los dos (2) años siguientes a su ejecutoria, o desde su publicación en el Diario Oficial, según el caso.

La procedencia de esta acción se hará constar en todas las resoluciones de titulación de baldíos que expida la entidad administrativa adjudicataria. Sin perjuicio de lo dispuesto en los incisos anteriores, la entidad administrativa adjudicataria podrá revocar directamente, en cualquier tiempo, las resoluciones de adjudicación de tierras baldías proferidas con violación a lo establecido en las normas legales o reglamentarias vigentes sobre baldíos.

En este caso no se exigirá el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular. En lo demás, el procedimiento de revocación se surtirá con arreglo a las prescripciones del Código de lo Contencioso Administrativo. Para la aplicación de las prohibiciones previstas en el presente artículo, se tendrán en cuenta, además, las adjudicaciones de terrenos baldíos efectuadas a sociedades de las que los interesados formen parte, lo mismo que las que figuren en cabeza de su cónyuge, compañero permanente e hijos menores adultos.

Ninguna persona podrá adquirir la propiedad sobre terrenos inicialmente adjudicados como baldíos, si las extensiones exceden los límites máximos para la titulación señalados por el Consejo Directivo para las Unidades Agrícolas Familiares en el respectivo municipio o zona. También serán nulos los actos o contratos en virtud de los cuales una persona aporte a sociedades o comunidades de cualquier índole, la propiedad de tierras que le hubieren sido adjudicadas como baldíos, si con ellas dichas sociedades o comunidades consolidan la propiedad sobre tales terrenos en superficies que excedan a la fijada por el Instituto para la Unidad Agrícola Familiar.

Quien siendo adjudicatario de tierras baldías las hubiere enajenado o no podrá obtener una nueva adjudicación. Los terrenos baldíos adjudicados no podrán fraccionarse en extensión inferior a la señalada por el Incoder como Unidad Agrícola Familiar para la respectiva zona o municipio, salvo las excepciones previstas en esta ley y las que determine el Consejo Directivo del Incoder mediante reglamentación. Los Notarios y Registradores de Instrumentos Públicos se abstendrán de autorizar y registrar actos o contratos de tradición de inmuebles, cuyo dominio inicial provenga de adjudicaciones de baldíos nacionales, en los que no se protocolice la autorización del Incoder, cuando con tales actos o contratos se fraccionen dichos inmuebles.

La declaratoria de caducidad de los contratos relacionados con baldíos y la reversión al dominio de la Nación se harán sin perjuicio de los derechos de terceros. No podrá alegarse derecho para la adjudicación de un baldío, cuando demuestre que el peticionario deriva su ocupación del fraccionamiento de los terrenos, efectuado por personas que los hayan tenido indebidamente, hubiere procedido con mala fe, o con fraude a la ley, o con violación de las disposiciones legales u otro medio semejante, o cuando se tratare de tierras que tuvieren la calidad de inadjudicables o reservadas.

Las prohibiciones y limitaciones señaladas en los incisos anteriores deberán consignarse en los títulos de adjudicación que se expidan” [énfasis añadido]. Radicación: 81001-23-31-000-2012-10029-01 [51.901] Demandante: Reinaldo Bernal Pérez 29 La precitada norma fue reglamentada por el Decreto 230 de 2008 “en lo relativo a la administración, tenencia y disposición de los terrenos baldíos nacionales, se establecen los procedimientos para su adjudicación, reserva, reversión y recuperación y se dictan otras disposiciones”.

En su artículo 7º reguló la competencia del Incoder, así [transcripción literal]: “[…] Artículo 7º. Competencia. Con sujeción a los criterios de ordenamiento territorial establecidos en el Plan de Ordenamiento Territorial correspondiente, así como a los referentes a la disposición y uso de las tierras de propiedad de la Nación adoptados por el Consejo Nacional de Tierras y a las políticas de conservación del medio ambiente y de los recursos naturales renovables, el Incoder adelantará las actuaciones y dictará las disposiciones encaminadas a regular la ocupación, la ordenada utilización y el aprovechamiento de las tierras baldías de propiedad nacional con vocación productiva agropecuaria o forestal, dando preferencia en su adjudicación a los campesinos de escasos recursos.

En tal virtud, el Incoder podrá adjudicarlas en favor de las personas naturales, empresas comunitarias y cooperativas campesinas, y en las Zonas de Desarrollo Empresarial, a las sociedades de cualquier índole que sean reconocidas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural como empresas especializadas del sector agrícola, pecuario, pesquero o forestal, con arreglo a las disposiciones legales, a las del presente decreto y a los reglamentos que por autorización legal expida el Consejo Directivo del Incoder.

Las facultades previstas en el presente artículo también comprenden la revocatoria directa de las resoluciones de adjudicación expedidas con violación de lo establecido en las normas constitucionales, legales y reglamentarias, la celebración de contratos de explotación de baldíos con las mencionadas empresas, la declaratoria de caducidad en caso de incumplimiento de las obligaciones pactadas y la recuperación de los terrenos cuando se cumpla la condición resolutoria del correspondiente contrato […]” [énfasis añadido].

A su vez, el artículo 20 del precitado decreto, estableció que el gerente del Incoder podría revocar directamente, de oficio o a solicitud de parte, las resoluciones de adjudicación de baldíos. El tenor literal de dicha disposición normativa es el siguiente: “Artículo 20. Procedencia. El Gerente General del Incoder podrá revocar directamente de oficio, a solicitud de parte o del agente del Ministerio Público Agrario, en cualquier tiempo, sin necesidad de solicitar el consentimiento expreso y escrito del titular, las resoluciones de adjudicación de baldíos proferidas con violación de las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias vigentes al momento de expedirse la resolución correspondiente, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 161 de la Ley 1152 de 2007 […]” [énfasis añadido].

Posteriormente, la Corte Constitucional, a través de la sentencia C-175 del 18 de marzo de 2008, declaró la inexequibilidad de la Ley 1152 de 2007, por no haber surtido el procedimiento de consulta previa a las comunidades indígenas y afrodescendientes. Frente a los efectos de esta decisión, se dispuso que [transcripción literal]: Radicación: 81001-23-31-000-2012-10029-01 [51.901] Demandante: Reinaldo Bernal Pérez 30 “[…] Por último, la Sala considera pertinente señalar que esta decisión tiene los efectos ordinarios previstos en el artículo 45 de la Ley 270/96 -Estatutaria de Administración de Justicia-, es decir, hacia futuro […]” [énfasis añadido].

Al respecto, el artículo 45 de la Ley 270 de 1996 -Estatutaria de Administración de Justicia- estableció las reglas sobre los efectos de las sentencias proferidas en desarrollo del control judicial de constitucionalidad y señaló que “[l]as sentencias que profiera la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a su control en los términos del artículo 241 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro a menos que la Corte resuelva lo contrario”.

Frente a los efectos de las sentencias de inexequibilidad, la Corte Constitucional, mediante la sentencia SU037 del 31 de enero 2019, reiteró que la regla general son efectos hacía futuro, lo cual razonó así [transcripción literal]: “[…] 5.5. Así las cosas, en la actualidad, por regla general y salvo que se indique expresamente algo diferente en el fallo, la declaratoria de inexequibilidad de una disposición tiene efectos hacia futuro (ex nunc) y esto, según lo ha explicado esta Corte, encuentra sustento en los principios de seguridad jurídica y democrático, los cuales implican “la presunción de constitucionalidad de las normas que integran el sistema jurídico” mientras ella no sea desvirtuada por este Tribunal en una providencia con fuerza erga omnes, luego de surtirse un proceso de constitucionalidad abstracta. 5.6.

En este orden de ideas, cuando esta Corporación declara la inconstitucionalidad de una norma sin retrotraer los efectos de su determinación, convalida de contera las situaciones jurídicas consolidadas a su amparo entre el instante en el que entró en vigencia y la fecha de la sentencia, pues las actuaciones adelantadas en ese lapso, en principio, se reputan como legítimas por haber sido ejecutadas en consonancia con el derecho positivo vigente. 5.7.

No obstante lo anterior, debe tenerse en cuenta que este Tribunal tiene la potestad para excepcionar la mencionada regla de efectos ex nunc y determinar otras consecuencias temporales para sus fallos de inexequibilidad, lo que ha sido justificado en su misión de garantizar la supremacía e integridad de la Carta Política, la cual no sólo exige determinar si una disposición desconoce o no el texto fundamental, sino también el instante desde el cual se debe entender expulsado del ordenamiento jurídico un precepto que es hallado incompatible con la Constitución […]” [énfasis añadido].

Acorde con lo señalado, y dado que los efectos de la sentencia de inexequibilidad de la Ley 1152 de 2007 fueron hacia el futuro, estima la Sala que, en la medida en que la solicitud de revocatoria del acto de adjudicación se presentó el 19 de febrero de 200960 [hecho probado No. 6.2.], el procedimiento adelantado por el Incoder debía ceñirse a lo establecido en la referida ley, dado que para dicha fecha ya se encontraba vigente tal normatividad. 60 Folios 51 a 54 del cuaderno del Tribunal.

Radicación: 81001-23-31-000-2012-10029-01 [51.901] Demandante: Reinaldo Bernal Pérez 31 Sobre el particular, esta Corporación61 ha señalado que [transcripción literal]: “[…] Como se expuso, para el momento en el cual se expidió la Resolución 569 del 7 de abril de 2008 y se presentó la demanda en estudio se encontraba vigente la Ley 1152 de 2007, mediante la cual se dictó el Estatuto de Desarrollo Rural, se reformó el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural -INCODER- y se dictaron otras disposiciones.

Posteriormente, la Corte Constitucional, mediante sentencia C-175 del 18 de marzo de 2009, declaró inexequible la Ley 1152, al tiempo que indicó que ese fallo produciría efectos hacia el futuro. Respecto de los efectos de la declaratoria de inexequibilidad de una disposición jurídica, la propia Corte Constitucional, ha sostenido en reiterada jurisprudencia: [ ] la declaratoria de inexequibilidad de una norma implica la reincorporación al ordenamiento jurídico de las disposiciones por ella derogadas siempre que ello se requiera para asegurar la supremacía del texto fundamental.

Esto es así en cuanto una declaratoria de inexequibilidad conlleva la expulsión del ordenamiento jurídico de una norma que ha sido encontrada contraria a la Carta y ante ello se debe determinar el establecer si el fallo tiene efectos únicamente hacia el futuro o si también cobija situaciones consolidadas en el pasado, evento en el cual restablecen su vigencia aquellas disposiciones que habían sido derogadas por la norma declarada inconstitucional [ ].

De manera que, desde el 18 de marzo de 2009, fecha en la cual la Corte Constitucional declaró inexequible la Ley 1152 y, como consecuencia de sus decretos reglamentarios, recobraron vigencia las normas previstas en la Ley 160 de 1994, las cuales, por ende, en la actualidad, son las disposiciones jurídicas aplicables en materia agraria […]” [énfasis añadido].

Aunado a lo anterior y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887 “[l]as leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. Pero los términos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y diligencias que se estuvieren iniciadas, se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación”.

En línea con lo que se acaba de indicar, en virtud de la jurisprudencia en cita y de conformidad con lo dispuesto por el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, las actuaciones que hubieren iniciado a correr en vigencia de la Ley 1152 de 2007 y su Decreto Reglamentario 230 de 2008, debían culminar con fundamento en dicha normatividad. Por otro lado, aquellos trámites iniciados con posterioridad a la declaratoria de inexequibilidad62 de la Ley 1152 de 2007, debían atender lo previsto en la norma revivida, esto es, la contenida en la Ley 160 de 1994 y en el Decreto 2664 de 1994. 61 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 29 de enero de 2010, expediente No. 37.152. 62 Mediante la sentencia C-175 del 18 de marzo de 2009.

Radicación: 81001-23-31-000-2012-10029-01 [51.901] Demandante: Reinaldo Bernal Pérez 32 7.2. El análisis del caso concreto Precisadas las normas aplicables, la Sala analizará el procedimiento administrativo surtido por el Incoder, con la finalidad de determinar si existió algún vicio o irregularidad que pudiera afectar la validez del acto acusado, especialmente, en lo que tiene que ver con el desconocimiento del derecho de audiencia y defensa alegado por el actor.

El extremo activo afirmó que debía revocarse la sentencia de primera instancia para, en su lugar, declarar la nulidad total de la Resolución No. 0378 del 17 de noviembre de 2010, expedida por el Incoder dentro del trámite de revocatoria del acto administrativo de adjudicación, por el único cargo de violación asociado al desconocimiento de su derecho fundamental al debido proceso.

El apelante sostuvo que el Incoder adelantó el proceso de revocatoria directa del acto de adjudicación del bien denominado “El Diamante”, sin que se le notificara personalmente del inicio de la actuación administrativa, por lo que se le impidió ejercer su derecho de defensa y contradicción. Afirmó, igualmente, que no se practicó la inspección ocular acorde con lo previsto en el ordenamiento jurídico y que, aunque se le designó curador ad litem, este no intervino en debida forma en el procedimiento administrativo.

En esa medida, la Sala encuentra necesario hacer referencia al debido proceso administrativo, con el propósito de resolver sobre el cargo de nulidad respecto del acto acusado. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 29 de la Constitución Política de 1991, el derecho fundamental al debido proceso “se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas” [énfasis añadido].

Por su parte, la Corte Constitucional, mediante la sentencia C-175 del 18 de marzo de 2009, al definir el alcance y las características del derecho al debido proceso administrativo, se pronunció en los siguientes términos [transcripción literal]: “[…] Las garantías establecidas en virtud del debido proceso administrativo, de acuerdo a la jurisprudencia sentada por este alto Tribunal, son las siguientes: “(i)ser oído durante toda la actuación, (ii) a la notificación oportuna y de conformidad con la ley, (iii) a que la actuación se surta sin dilaciones injustificadas, (iv) a que se permita la participación en la actuación desde su inicio hasta su culminación, (v) a que la actuación se adelante por autoridad competente y con el pleno respeto de las formas propias previstas en el ordenamiento jurídico, (vi) a gozar de la presunción de inocencia, (vii) al ejercicio del derecho de defensa y contradicción, (viii) a solicitar, Radicación: 81001-23-31-000-2012-10029-01 [51.901] Demandante: Reinaldo Bernal Pérez 33 aportar y controvertir pruebas, y (ix) a impugnar las decisiones y a promover la nulidad de aquellas obtenidas con violación del debido proceso [ ]”.

De allí que una de las principales manifestaciones de la garantía al debido proceso está relacionada con el cabal ejercicio del derecho a la defensa, entendido como la oportunidad reconocida a toda persona de ser oída, de hacer valer las propias razones y argumentos, de controvertir, contradecir y objetar las pruebas en su contra y de solicitar la práctica y evaluación de las que se estiman favorables, así como de ejercitar los recursos que la ley otorga63.

Particularmente en asuntos de revocatoria directa del acto de adjudicación de un bien baldío, la garantía del derecho al debido proceso se concreta y se hace efectiva con la comunicación del inicio de la actuación y con la notificación de la decisión de fondo que adopte la administración al culminar con la actuación a su cargo. En este mismo sentido, la Subsección resalta que frente al ejercicio de la facultad de revocatoria directa de los actos de adjudicación de baldíos, la Corte Constitucional, mediante la sentencia C-255 del 29 de marzo 2012, estudió la constitucionalidad del artículo 72 de la Ley 160 de 199464 y precisó que esta prerrogativa es excepcional y procede siempre que se garantice el debido proceso y se trate de actos manifiestamente ilegales o que deriven en la violación de requisitos sustantivos de la adjudicación de baldíos, lo cual se planteó así [transcripción literal]: “[…] Como primera medida la Corte recuerda que la facultad de revocatoria directa de actos administrativos no se encuentra per se constitucionalmente prohibida.

Es cierto que por regla general la administración no puede revocar unilateralmente sus propios actos, sino que debe acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo a través de la llamada acción de lesividad, entre otras por razones de seguridad jurídica y confianza legítima. Pero también es cierto que excepcionalmente el Legislador puede autorizar la revocatoria unilateral sin que medie la anuencia del administrado, cuando ello obedezca a razones constitucionales importantes, existan elementos de juicio acreditados de manera suficiente y se ofrezcan al ciudadano todas las garantías para ejercer sus derechos de contradicción y defensa en el marco del debido proceso. [ ] [C]uando la adjudicación de bienes baldíos ha ocurrido con violación de lo previsto en las normas legales y reglamentarias, subyacen motivos que justifican una actuación directa de la Administración para adoptar los correctivos necesarios y restituir las cosas a su estado originario.

No obstante, para ser coherente con sus precedentes jurisprudenciales y evitar interpretaciones contrarias a la Constitución, la Sala es categórica en advertir que no cualquier incumplimiento de las normas autoriza la intervención unilateral de la administración. Una actuación de tal entidad sólo puede tener cabida ante actos manifiestamente ilegales o que deriven en la violación de requisitos sustantivos o materiales de la adjudicación de baldíos.

Es decir, que afecten de manera sensible y directa los fines que subyacen en estos programas o que impliquen una 63 Corte Constitucional, sentencia C-025 del 27 de enero de 2009. 64Norma de contenido idéntico al del artículo 161 de la Ley 1152 de 2007. Radicación: 81001-23-31-000-2012-10029-01 [51.901] Demandante: Reinaldo Bernal Pérez 34 grave distorsión de los mismos, cuando la titulación no recaiga en sus destinatarios legítimos -los sujetos de debilidad manifiesta del sector agropecuario, merecedores de la especial protección del Estado-, sino que termine en manos de quienes por sus privilegios económicos, sociales, políticos, o de cualquier otra índole, tengan la capacidad de interferir negativamente en el cumplimiento de la función social de la propiedad y el acceso progresivo a la tierra rural […]” [énfasis añadido] De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, no cualquier irregularidad justifica el ejercicio de la facultad de revocatoria directa, en cualquier tiempo y sin que medie el consentimiento del titular; deberá tratarse de un acto manifiestamente ilegal o que comporte el desconocimiento de requisitos sustantivos, esto es, que deriven en el desconocimiento de los fines de la norma o lleven a la afectación grave del bien jurídico que estas protegen.

Además, la decisión debe estar precedida de una actuación adelantada con apego a las garantías del debido proceso y con observancia de los principios de publicidad y contradicción, entre otros. En ese sentido, la sentencia referida determinó que [transcripción literal]: “[…] Por el contrario, no podrá acudirse a la revocatoria unilateral frente a defectos de orden formal o meras inconsistencias que resultan intrascendentes de cara a los objetivos de la política de reforma agraria y que en modo alguno puedan ser imputables al adjudicatario.

En tales casos, “razones de seguridad jurídica y de respeto a los derechos adquiridos o de las situaciones jurídicas subjetivas que han quedado consolidadas en cabeza de una persona, como también la presunción de legalidad de las decisiones administrativas en firme, avalan el principio de la inmutabilidad o intangibilidad de los derechos subjetivos reconocidos por la administración a través de un acto administrativo. [ ] 6.5.

De otra parte, la Sala considera que la norma acusada no vulnera el artículo 29 de la Constitución, en la medida en que la revocatoria de actos de adjudicación de baldíos exige que se adelante una actuación en la cual el ciudadano goce de “todas las garantías que inspiran el debido proceso en sede administrativa, destacándose el respeto y acatamiento, entre otros, de los principios de la necesidad de la prueba, de la publicidad y la contradicción; y por supuesto, imponiéndose el respeto y acatamiento que ameritan los términos preclusivos con que cuenta el funcionario competente para adelantar y resolver cada etapa o lapso procedimental”.

Nótese cómo el artículo 72 de la Ley 160 de 1994 señala de forma expresa que las diligencias para la revocación de dichos actos se surtirán con arreglo a las prescripciones del Código Contencioso Administrativo, lo que obliga a las autoridades a ser especialmente cautas y garantes de los derechos de contradicción y defensa de quien se pretenda revocar un acto de adjudicación de baldíos.

En tal sentido la Corte constata que, ya sea que la revocatoria proceda con o sin el consentimiento del particular, la misma está sometida al procedimiento establecido en el artículo 74 del Código Contencioso Administrativo. Norma que remite al artículo 28 del mismo estatuto, y este a su vez a las reglas sobre citación del interesado (art. 14), oportunidad para presentar pruebas (art. 34) y presupuestos para la adopción de decisiones (art. 35).

En esa medida consagra las reglas mínimas del debido proceso que deben aplicarse cuando se pretenda revocar un acto administrativo de adjudicación de baldíos. Radicación: 81001-23-31-000-2012-10029-01 [51.901] Demandante: Reinaldo Bernal Pérez 35 […] En este punto la Corte recuerda que la titulación de baldíos no se enmarca dentro de los actos contractuales entre iguales, en los cuales media un acuerdo de voluntades generalmente con intereses onerosos, sino que opera un acto de disposición a título gratuito por parte del Estado, encaminado al cumplimiento de sus fines desde la óptica de las acciones afirmativas a favor de sujetos de especial protección del sector agrario.

Surge entonces una suerte de responsabilidad compartida entre la administración y el ciudadano, quien asume un compromiso de lealtad y transparencia que en caso de verse defraudado permite la revocatoria directa, aún sin la anuencia de su parte, sobre todo si se tiene en cuenta que la garantía constitucional de los derechos adquiridos no se extiende a los bienes cuya titulación se alcanza ilegalmente […]” [énfasis añadido].

En los términos de la Corte Constitucional, cuando la administración pretenda revocar un acto administrativo de adjudicación de baldíos debe respetar las reglas mínimas del debido proceso, como lo es, en el caso, la comunicación al adjudicatario, aunado a que no puede acudir a la revocatoria unilateral frente a defectos de orden formal o meras inconsistencias que resultan intrascendentes, máxime cuando el acto administrativo está en firme, se presume legal y avala el principio de la inmutabilidad o intangibilidad de los derechos subjetivos reconocidos por la administración. En el presente caso, el procedimiento administrativo que debía adelantarse para darle trámite a la solicitud de revocatoria directa de la Resolución No. 0867 del 1° de noviembre de 2006, era el contenido en el CCA, puesto que así expresamente lo determinaba el artículo 161 de la Ley 1152 de 2007, aplicable para el momento de los hechos.

La norma en comento es del siguiente tenor [transcripción literal]: “Articulo 161 […] [L]a entidad administrativa adjudicataria podrá revocar directamente, en cualquier tiempo, las resoluciones de adjudicación de tierras baldías proferidas con violación a lo establecido en las normas legales o reglamentarias vigentes sobre baldíos. En este caso no se exigirá el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular.

En lo demás, el procedimiento de revocación se surtirá con arreglo a las prescripciones del Código de lo Contencioso Administrativo […]” [énfasis añadido]. A su turno, el artículo 74 del CCA65 dispuso que el trámite para la revocatoria de actos de carácter particular y concreto se debe adelantar de conformidad con las pautas y derechos consagrados para el procedimiento administrativo referido en el artículo 28 y siguientes de ese cuerpo normativo. 65 “Artículo 74.

Procedimiento para la revocación de actos de carácter particular y concreto. Para proceder a la revocación de actos de carácter particular y concreto se adelantará la actuación administrativa en la forma prevista en los artículos 28 y concordantes de este código. En el acto de revocatoria de los actos presuntos obtenidos por el silencio administrativo positivo se ordenará la cancelación de las escrituras que autoriza el artículo 42 y se ordenará iniciar las acciones penales o disciplinarias correspondientes.

El beneficiario del silencio que hubiese obrado de buena fe, podrá pedir reparación del daño ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo si el acto presunto se revoca” [énfasis añadido]. Radicación: 81001-23-31-000-2012-10029-01 [51.901] Demandante: Reinaldo Bernal Pérez 36 Es así que el artículo 28 del CCA consagró el deber de la administración de comunicar la existencia de la actuación a los particulares que pudieren resultar afectados, tal y como se observa a continuación [transcripción literal]: “Artículo 28.

Deber de comunicar. Cuando de la actuación administrativa iniciada de oficio se desprenda que hay particulares que pueden resultar afectados en forma directa, a estos se les comunicará la existencia de la actuación y el objeto de la misma. En estas actuaciones se aplicará, en lo pertinente, lo dispuesto en los artículos 14, 34 y 35” [énfasis añadido].

A su turno, la norma se remite a lo dispuesto en los artículos 14, 15, 34 y 35 de la referida codificación, a cuyo tenor [transcripción literal]: “Artículo 14. Citación de terceros. Cuando de la misma petición o de los registros que lleve la autoridad, resulte que hay terceros determinados que pueden estar directamente interesados en las resultas de la decisión, se les citará para que puedan hacer parte y hacer valer sus derechos.

La citación se hará por correo a la dirección que se conozca si no hay otro medio más eficaz. En el acto de citación se dará a conocer claramente el nombre del peticionario y el objeto de la petición. Si la citación no fuere posible, o pudiere resultar demasiado costosa o demorada, se hará la publicación de que trata el artículo siguiente.

Artículo 15. Publicidad. Cuando de la misma petición aparezca que terceros no determinados pueden estar directamente interesados o resultar afectados con la decisión, el texto o un extracto de aquélla que permita identificar su objeto se insertará en la publicación que para el efecto tuviere la entidad, o en un periódico de amplia circulación nacional o local, según el caso. […] Artículo 34.

Pruebas. Durante la actuación administrativa se podrán pedir y decretar pruebas y allegar informaciones, sin requisitos ni términos especiales, de oficio o a petición del interesado. Artículo 35. Adopción de decisiones. Habiéndose dado oportunidad a los interesados para expresar sus opiniones, y con base en las pruebas e informes disponibles, se tomará la decisión que será motivada al menos en forma sumaria si afecta a particulares.

En la decisión se resolverán todas las cuestiones planteadas, tanto inicialmente como durante el trámite. Cuando el peticionario no fuere titular del interés necesario para obtener lo solicitado o pedido, las autoridades negarán la petición y notificarán esta decisión a quienes aparezcan como titulares del derecho invocado, para que puedan hacerse parte durante la vía gubernativa, si la hay.

Las notificaciones se harán conforme lo dispone el capítulo X de este título” [énfasis añadido] Significa lo anterior que el Incoder, en el trámite de revocación directa, estaba en la obligación de acatar, entre otros, los siguientes deberes: [i] comunicar sobre la existencia de la actuación administrativa -artículo 28-; [ii] brindar respeto a las garantías relacionadas con los derechos de defensa y contradicción -artículo 35-, Radicación: 81001-23-31-000-2012-10029-01 [51.901] Demandante: Reinaldo Bernal Pérez 37 [iii] motivar debidamente la decisión -primer inciso del artículo 35-; [iv] notificar el acto definitivo -artículos 43 al 45- e [v] indicar expresamente los recursos procedentes contra el mismo -artículo 47-.

De cara al caso concreto, observa la Sala de Subsección que el procedimiento administrativo de revocatoria directa de la Resolución No. 0867 del 1° de noviembre de 2006, se inició mediante el auto No. 006 del 12 de marzo de 200966 y por solicitud que hiciere el señor Germán Ramiro Erazo Belalcázar el 19 de febrero de 200967, quien afirmó ser el propietario del bien inmueble adjudicado denominado “El Diamante” [hechos probados Nos. 6.2. y 6.3.].

El referido auto fue notificado personalmente al agente del Ministerio Público y al señor Germán Ramiro Erazo Belalcázar, según dan cuenta las constancias del 3 y del 29 de abril del 200968 [hecho probado No. 6.4.]. Sin embargo, en lo concerniente a la comunicación a Reinaldo Bernal Pérez del auto que inició la actuación de revocatoria de la adjudicación del bien baldío, la Sala no encuentra que el Incoder hubiere enviado por correo la citación a la dirección del actor, ni tampoco que hubiera dejado constancia de la imposibilidad de su envío o que la misma resultaba demasiado costosa o demorada, acorde con lo previsto en el artículo 14 del CCA.

En efecto, en los antecedentes administrativos únicamente obra el oficio No. 320-1- 5009-2100717 del 10 de junio de 200969, a través del cual el Incoder le solicitó a la gerente de la emisora “La Voz del Cinaruco” la publicación de un aviso en el que se le informara a Reinaldo Bernal Pérez que debía presentarse ante el Incoder a notificarse personalmente de una providencia administrativa [hecho probado No. 6.5.].

Dicho documento, en concreto, indicaba lo siguiente [se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores]: “[ ] Me permito solicitar a usted, se digne ordenar la publicación de un aviso por una (1) vez al día, durante tres (3) días calendario, entre las 7:00 de la mañana y las 10:00 de la noche. De acuerdo a lo estipulado en la Ley 160 de 1994 y sus decretos reglamentarios, con el objeto de informar a los señores [ ] REINALDO BERNAL PÉREZ, todos residentes en la vereda La Virgen, municipio de Cravo Norte, departamento de Arauca, que deben presentarse en las oficinas del Incoder a efecto 66 Folios 74 a 78 del cuaderno del Tribunal. 67 Folios 51 a 54 del cuaderno del Tribunal. 68 Folio 79 del cuaderno del Tribunal. 69 Folio 81 del cuaderno del Tribunal.

Radicación: 81001-23-31-000-2012-10029-01 [51.901] Demandante: Reinaldo Bernal Pérez 38 de recibir una notificación personal de una providencia administrativa [ ]” [mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito]. Para la Sala, el referido oficio no satisface la obligación de poner en conocimiento de los terceros interesados la existencia de la actuación administrativa, dado que, en primer lugar, de conformidad con el artículo 14 del CCA se debió enviar la citación por correo a la dirección del predio y, en segundo lugar, el mecanismo utilizado para dar publicidad a la decisión claramente no era el medio más eficaz para los fines antes expuestos.

Ahora bien, aunque es cierto que, en aras de dar publicidad a la decisión de apertura de la actuación administrativa, el Incoder fijó el edicto el 9 de julio de 200970 en el que citó y emplazó a Reinaldo Bernal Pérez [hecho probado No. 6.6.] y que ante su no comparecencia, le designó un curador ad litem71 [hecho probado No. 6.7.], también es una realidad que la referida actuación no estuvo precedida del trámite previsto en el ordenamiento jurídico, puesto que, se reitera, la obligación de envío por correo de la citación a la dirección del demandante no se agotó en debida forma.

Lo expuesto es suficiente para sostener que el trámite administrativo que devino en la revocatoria directa de la Resolución No. 0867 del 1° de noviembre de 2006, en efecto, estuvo viciado por las irregularidades en la comunicación del inicio de la actuación, toda vez que, tal y como ya se precisó, no se demostró el envío de la citación por correo a la dirección de la parte actora, ni de la imposibilidad de realizarla acorde con lo señalado en los artículos 14, 15 y 28 del CCA.

Por cuenta de la línea argumentativa antes trazada, la Sala72 se aparta de los fundamentos expuestos por el a quo, pues el procedimiento de revocatoria sea de oficio o a solicitud de parte, se debe adelantar con la garantía de los derechos al debido proceso, defensa y contradicción, acorde con lo previsto en el ordenamiento jurídico. En atención a la prosperidad del cargo de nulidad por desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, la Sala se releva de estudiar los demás argumentos del recurso de apelación formulado por la parte activa, dado que lo hasta aquí analizado, en realidad, resulta suficiente para desvirtuar la presunción 70 Folio 82 del cuaderno del Tribunal. 71 Folio 83 y 84 del cuaderno del Tribunal. 72 En relación con un caso de contornos fácticos y jurídicos idénticos a los analizados en este proceso, consultar la siguiente providencia judicial: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 3 de diciembre de 2020, radicación No. 81001-23-31- 000-2011-00053-01.

Radicación: 81001-23-31-000-2012-10029-01 [51.901] Demandante: Reinaldo Bernal Pérez 39 de legalidad del acto administrativo acusado, de manera que las irregularidades probatorias que también se invocaron en este juicio no requieren ser estudiadas para poder arribar a la conclusión de que el acto administrativo cuestionado resulta contrario al ordenamiento jurídico.

Finalmente, en la medida en la que el actor, a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se declarara la firmeza de la Resolución No. 0867 del 1° de noviembre de 2006 que le adjudicó el bien baldío denominado “El Diamante”, es necesario precisar que la anulación del acto administrativo acusado -Resolución No. 0378 del 17 de noviembre de 2010- supone la cesación de todos sus efectos, de ahí que las situaciones reguladas por esa determinación -expulsada del ordenamiento jurídico- regresen a su estado anterior, es decir, cobra vigencia y efectos el acto de adjudicación. Con independencia de lo que se acaba de exponer, la Subsección pone de relieve que lo anterior no implica que la entidad haya perdido la facultad de examinar nuevamente la legalidad de la Resolución No. 0867 del 1° de noviembre de 2006 y, en el evento de considerar que se cumplen los presupuestos para su revocatoria directa, proceda en tal sentido, en tanto que la misma se puede realizar en cualquier tiempo; sin embargo, se advierte -una vez más- que dicha competencia deberá ejercitarse con plena observancia de las garantías constitucionales y legales que le asisten a los sujetos involucrados en la controversia.

En los términos que anteceden, se revocará la sentencia de primera instancia, proferida por la Sala Única de Decisión del Tribunal Administrativo de Arauca. 8. La condena en costas No procede la condena en costas en esta instancia, toda vez que no se evidencia una actuación temeraria de alguna de las partes, condición exigida por el artículo 171 del CCA73 -subrogado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998- para dicho efecto.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 73 “Artículo 171. Condena en costas [subrogado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998]. En todos los procesos, con excepción de las acciones públicas, el Juez, teniendo en cuenta la conducta asumida por las partes, podrá condenar en costas a la vencida en el proceso, incidente o recurso, en los términos del Código de Procedimiento Civil” [énfasis y aclaración añadida].

Radicación: 81001-23-31-000-2012-10029-01 [51.901] Demandante: Reinaldo Bernal Pérez 40

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 5 de marzo de 2014, expedida por la Sala Única de Decisión del Tribunal Administrativo de Arauca, de conformidad con las razones plasmadas en la parte motiva de esta providencia y, en su lugar, se dispone: 1°: DECLARAR PROBADA la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva respecto de la Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. 2°: DECLARAR LA NULIDAD TOTAL de la Resolución No. 0378 del 17 de noviembre de 2010.

SEGUNDO: SIN condena en costas en esta instancia, en virtud de los motivos analizados en esta decisión.

TERCERO: Por intermedio de la Secretaría de la Sección Tercera de esta Corporación, en firme la presente providencia, DEVOLVER el expediente de este proceso al Tribunal de origen para lo de su cargo y, acto seguido, FINALIZAR y ARCHIVAR esta actuación en la plataforma tecnológica SAMAI del Consejo de Estado.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Consejero de Estado FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Consejero de Estado [VF]