Demandante: Víctor Alonso Gómez Aristizábal Demandado: Consejo de Estado-Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2023-07041-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Bogotá D.C., veintiuno (21) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-07041-01 Demandante: VÍCTOR ALONSO GÓMEZ ARISTIZÁBAL Demandado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN PRIMERA Tema: Tutela contra providencia judicial.

Confirma falta de relevancia constitucional SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala la impugnación presentada por el accionante contra la providencia del 1 de febrero de 2024, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró improcedente la solicitud de tutela impetrada por el señor Víctor Alonso Gómez Aristizábal.

ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo El señor Víctor Alonso Gómez Aristizábal, por intermedio de apoderado judicial, interpuso acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Primera, con el fin de que le sea amparado su derecho fundamental al debido proceso. Consideró vulnerada dicha garantía con ocasión de la providencia del 4 de agosto de 2023 proferida por el Consejo de Estado, Sección Primera, que revocó el auto del 7 de noviembre de 2019 dictado por la Sección Cuarta de Decisión Oral del Tribunal Administrativo de Antioquia para, en su lugar, declarar probada la excepción previa de falta del requisito de procedibilidad del trámite de conciliación prejudicial y dar por terminado el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho formulado en contra de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, con radicado 05001-23-33-000- 2018-00307-01. 1.2.

Pretensiones En concreto, solicitó lo siguiente:

PRIMERO: TUTELAR el derecho al Debido Proceso como bien jurídico tutelado por el legislador constitucional a VICTOR ALONSO GOMEZ ARISTIZABAL por la irregular APLICACIÓN E INTERPRETACION de la normatividad vigente en CONCILIACION PREJUDICIAL como requisito de procedibilidad. Demandante: Víctor Alonso Gómez Aristizábal Demandado: Consejo de Estado-Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2023-07041-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: ORDENAR Al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA continuar con el proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho”.

La solicitud tuvo como fundamento, los siguientes: 1.3. Hechos El señor Víctor Alonso Gómez Aristizábal instauró demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, con el fin de obtener la nulidad de las Resoluciones 1-90-201-241-929 y 007502 del 7 de junio y 2 de octubre de 2017, expedidas por el jefe de la División de gestión de Liquidación de la Dirección Seccional de Aduanas de Medellín y la subdirectora de gestión de Recursos Jurídicos de la Dirección de Gestión Jurídica de la entidad.

En providencia del 7 de noviembre de 2019, el Tribunal Administrativo de Antioquia declaró no probada la excepción previa de falta de procedibilidad de conciliación prejudicial formulada por la DIAN, al considerar que la controversia era de carácter aduanero, a pesar de cuestionar la procedencia de la multa impuesta de conformidad con el artículo 551 del Decreto 390 de 2016, equivalente al 200 % del avalúo de la mercancía que no fue puesta a disposición de la administración. Concluyó en aplicación del principio de confianza legítima, que no era viable exigir la conciliación previa porque la demanda se presentó antes de que se profiriera el auto de unificación del 22 de febrero de 2018, en el que el Consejo de Estado estableció que los actos administrativos en los que la DIAN ordena el decomiso de mercancías no son de naturaleza tributaria, eventos en los cuales debía agotarse la conciliación prejudicial como requisito para instaurar la demanda.

El Consejo de Estado, Sección Primera, en providencia del 4 de agosto de 2023, revocó lo dispuesto en primera instancia, declaró probada la excepción previa y ordenó en consecuencia la terminación del proceso. Expuso que el objeto del proceso no fue el acto administrativo que ordenó el decomiso de la mercancía sino el que impuso la sanción por la imposibilidad de ordenar la referida aprehensión, controversia de contenido económico que obliga a agotar el requisito de procedibilidad de que trata el artículo 161 del CPACA, sin que haya lugar a aplicar el auto de unificación del 22 de febrero de 2018 por el hecho de instaurar la demanda con anterioridad a su pronunciamiento como lo indicó el a quo, ya que su fundamentación fáctica y jurídica es totalmente diferente a la estudiada. 1.4.

Sustento de la vulneración El actor manifestó que con la providencia cuestionada se lesionó su debido proceso, toda vez que se hizo una interpretación de las normas con un espíritu distinto al otorgado por el legislador pues confundieron los conceptos Demandante: Víctor Alonso Gómez Aristizábal Demandado: Consejo de Estado-Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2023-07041-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de aprehensión y decomiso frente a las sanciones impuestas por la DIAN, de modo que entendieron que el demandante debía agotar el requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial, cuando la ley no consagró dicho trámite para cuando se controvierten actos administrativos sancionatorios.

Precisó que se entendió erradamente que el tutelante pretendía demandar un acto de aprehensión y decomiso de una mercancía cuando en realidad se controvierte un acto administrativo sancionatorio, asunto que tiene origen en una norma imperativa y que, por ende, no es negociable, transable ni conciliable. Afirmó que la providencia incurrió en una equivocación al declarar probada la excepción de falta de agotamiento del requisito de procedibilidad, ya que sí es posible tener una línea de enlace entre la definición de la situación jurídica de la mercancía y de la sanción, pero si se estuviera hablando de lo primero solo sería viable por vía administrativa dictar aprehensión y decomiso de los bienes y, ante la imposibilidad de ello, procedería la sanción. Tras efectuar un recuento sobre el trámite administrativo que regula la materia, adujo que se puede afirmar que la sanción aduanera se asimila a una obligación tributaria, frente a la cual no es posible efectuar conciliación. 1.5.

Trámite de la acción de tutela Mediante auto del 22 de noviembre de 2023, la Sección Cuarta del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y ordenó notificar al accionante y a la accionada. De igual forma, vinculó como terceros con interés al Tribunal Administrativo de Antioquia y a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.

De igual manera dispuso la publicación en la página web del Consejo de Estado de la admisión para el conocimiento de los terceros interesados y negó la medida provisional solicitada por el actor. 1.6. Intervenciones Efectuadas las notificaciones respectivas1, se presentó la siguiente: 1.6.1. El Consejo de Estado, Sección Primera, por conducto de la magistrada ponente de la decisión cuestionada, solicitó declarar improcedente la acción de tutela al pretender el accionante reabrir el debate respecto de la exigencia del requisito de conciliación prejudicial del acto administrativo aduanero sancionatorio ante la imposibilidad de aprehender o decomisar la mercancía, lo cual conlleva a convertir el mecanismo constitucional en una tercera instancia. 1.6.2.

El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión, remitió el expediente digital sin pronunciamiento a los hechos del amparo presentado. 1 Mediante oficios enviados por correo electrónico del 28 de noviembre de 2023. Anotación 7 Samai. Demandante: Víctor Alonso Gómez Aristizábal Demandado: Consejo de Estado-Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2023-07041-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.6.3.

Las demás vinculadas guardaron silencio, pese a haber sido notificadas en debida forma. 1.7 Sentencia de primera instancia La Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante providencia del 1 de febrero de 2024, declaró improcedente la acción de tutela porque no se cumplió con el requisito de la relevancia constitucional, en tanto los argumentos del escrito de tutela no se acompasan con las razones de la decisión cuestionada. 1.8.

Impugnación El tutelante citó una serie de providencias que hacen referencia a la obligatoriedad de aplicación del precedente judicial, con base en las cuales afirmó que lo que pretende con la acción es que el magistrado señale si este es obligatorio, aspecto relevante para definir si el caso tiene relevancia constitucional; esto es, si para este evento en concreto resultaba imperativo que el usuario aduanero acudiera al mecanismo de la conciliación como requisito de procedibilidad en asuntos económicos.

Señaló que tanto en la Ley 640 de 2001 como en la nueva norma de conciliación, Ley 2220 de 2022, no son conciliables las materias sancionatorias pues estas no son susceptibles de hacer negociación de las multas que son impuestas en virtud de la legislación. Citó la sentencia de unificación de 28 de febrero de 2018 proferida dentro del radicado 7600012333000201309601, en donde se afirma que a la fecha de emisión de dicho fallo es necesaria la presentación del requisito de procedibilidad de conciliación prejudicial en asuntos similares al objeto de controversia; sin embargo, la demanda contencioso administrativa fue radicada antes de ese pronunciamiento por lo que según el principio de confianza legítima no aplicaría. Concluyó que en este caso el juez de tutela no está actuando como una instancia adicional, sino en virtud de la lesión del debido proceso por violación al principio de confianza legítima que depositó el tutelante en el Estado al tener presente que no existía la obligación de acudir a la conciliación como requisito de procedibilidad en su caso.

CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sección es competente para conocer la impugnación presentada por la parte demandante contra la providencia del 1 de febrero de 2024, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, 37 del Decreto Ley 2591 de 1991, en el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de Demandante: Víctor Alonso Gómez Aristizábal Demandado: Consejo de Estado-Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2023-07041-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2021, así como en el artículo 13 del Acuerdo 80 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.

Problema jurídico Corresponde a la Sala establecer si hay lugar a confirmar, revocar o modificar el fallo adoptado en primera instancia, que declaró improcedente la acción de tutela. Para el efecto, se estudiará: i) la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; ii) estudio sobre la relevancia constitucional y, iii) caso concreto. 2.3.

La procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20122, unificó la diversidad de criterios que la corporación tenía sobre la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema3.

Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción contra providencias judiciales4. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”.

Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 20145, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial. 2 Sala Plena.

Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. 3 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 4 Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia. 5 Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Demandante: Víctor Alonso Gómez Aristizábal Demandado: Consejo de Estado-Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2023-07041-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.4.

Requisito de procedibilidad de relevancia constitucional En relación con la relevancia constitucional, la Sala cita como antecedente la sentencia de tutela del 29 de septiembre de 20226, mediante la cual se declaró la improcedencia de la acción por no superar el requisito de relevancia constitucional ya que el actor no propuso ningún debate jurídico en torno a la trasgresión de algún derecho fundamental y lo que pretendía era someter nuevamente a discusión lo que analizó el juez natural de la causa.

La Corte Constitucional, en la sentencia SU-573 del 2019, al momento de estudiar los requisitos de procedibilidad en sede de revisión, encontró que la acción de tutela carecía de relevancia constitucional. En el citado fallo de unificación la Corte explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial “…el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada’.

Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre…”. El tribunal constitucional consideró que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado.

Por lo que, no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural. A su vez, la citada corporación precisó que las finalidades de este requisito son las siguientes: “(i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;

(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal.7” (Énfasis de la Sala).

El alto órgano de cierre, luego de abordar los criterios que debe reunir una solicitud de amparo que reproche una decisión judicial para superar el requisito de la relevancia constitucional, consideró que el mecanismo de tutela no cumplía con este postulado, puesto que: i) No tenía la identidad para interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o desarrollar el alcance de un derecho fundamental, 6 Referencia: Acción de Tutela.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-03365-01. Demandante: Darío José Montero Guerrero. Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala Oral A. 7 Sentencia SU 573 de 2019. Demandante: Víctor Alonso Gómez Aristizábal Demandado: Consejo de Estado-Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2023-07041-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ii) involucraba un debate eminentemente legal, iii) planteaba una discusión preponderantemente económica y, iv) no cumplía con la carga argumentativa y explicativa rígida porque no se demostraba la grave violación de los derechos fundamentales invocados.

Bajo las anteriores consideraciones, se desarrollará el caso en particular. 2.5. Caso concreto La parte actora cuestionó la providencia del 4 de agosto de 2023 proferida por el Consejo de Estado, Sección Primera mediante la cual revocó el auto del 7 de noviembre de 2019 dictado por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sección Cuarta de Decisión Oral, para declarar probada la excepción previa de falta del requisito de procedibilidad del trámite de conciliación prejudicial y dar por terminado el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho formulado por el actor en contra de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales con radicado 05001-23-33-000-2018- 00307-01.

El actor no enunció alguna configuración de un defecto en concreto pues su argumentación se dirige principalmente a afirmar que no debió haberse exigido el agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial en su caso, toda vez que no se trata de un acto de aprehensión y decomiso de la mercancía sino de un acto sancionatorio, el cual no es negociable ni transigible.

No obstante, omitió citar normas que sustentaran su tesis pues se limitó a realizar un recuento sobre el trámite administrativo que devino en la sanción objeto de demanda contencioso administrativa. En primera instancia la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en providencia del 2 de noviembre de 2023 declaró improcedente la acción de tutela por falta de relevancia constitucional al considerar que en el escrito de tutela el accionante expone argumentos que no se acompasan con las razones de la decisión cuestionada.

Con la impugnación, el tutelante trajo a colación los siguientes argumentos que no fueron propuestos con la acción de tutela: - Tanto en la Ley 640 de 2001 como en la nueva norma de conciliación, Ley 2220 de 2022, no son conciliables las materias sancionatorias pues estas no son susceptibles de hacer negociación de las multas que son impuestas en virtud de la legislación. - La sentencia de unificación de 28 de febrero de 2018 proferida dentro del radicado 7600012333000201309601, afirma que a la fecha de emisión de dicho fallo es necesaria la presentación del requisito de Demandante: Víctor Alonso Gómez Aristizábal Demandado: Consejo de Estado-Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2023-07041-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co procedibilidad de conciliación prejudicial en asuntos similares al objeto de controversia; sin embargo, la demanda contencioso administrativa fue radicada antes de ese pronunciamiento por lo que según el principio de confianza legítima no aplicaría. La Sala precisa que tales cargos no serán analizados, comoquiera que la contraparte no tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre ellos y tampoco fueron sometidos a consideración del a quo.

Por otro lado, revisados los argumentos del escrito inicial, los cuales fueron reiterados en la impugnación, se observa que la acción de tutela de la referencia carece de relevancia constitucional, tal y como fue resuelto en primera instancia. En efecto, el actor no advierte que la decisión cuestionada sea caprichosa o arbitraria, por el contrario, lo expuesto por el solicitante está encaminado a revivir la controversia ya definida por el juez natural, cuestión que no impacta la garantía del derecho fundamental invocado tras revocar la decisión de primera instancia, lo que evidencia convertir el trámite ordinario en una tercera instancia. Tan es así que en el escrito de tutela el actor afirmó que no debió exigirse el requisito de conciliación prejudicial por tratarse de un acto administrativo de carácter sancionatorio, como contraposición a la tesis del juez natural según la cual sí era procedente ello porque “(…) la imposición de una sanción ante la imposibilidad de aprehender y decomisar la mercancía es un acto administrativo distinto de aquel en el que se ordena la aprehensión y decomiso de una mercancía, toda vez que el procedimiento administrativo sancionatorio es una consecuencia, precisamente, de la presunta ilegalidad de aquella (…)”.

Sin embargo, no puso de presente argumentos que permitieran evidenciar una tensión entre el derecho fundamental alegado, el principio de la confianza legítima que trae a colación y la decisión objeto de reparo, pues más allá de proponer un debate constitucional con un sustento razonable sobre la configuración de posibles yerros por cuenta de la providencia judicial, pretende reabrir un debate que ya fue surtido ante el juez natural.

Cabe señalar que tratándose de acciones de tutela contra providencias emitidas por altas cortes, el cumplimiento del requisito de procedibilidad de la relevancia constitucional debe ser más riguroso y propender por sustentar razonadamente los defectos que se formulen frente a ellas. Así las cosas, resulta claro que la presente acción de tutela no tiene relevancia constitucional, razón por la cual se confirmará el fallo impugnado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Demandante: Víctor Alonso Gómez Aristizábal Demandado: Consejo de Estado-Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2023-07041-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co FALLA PRIMERO: Confírmase la sentencia de 1º de febrero de 2024, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado.

SEGUNDO: Notifíquese esta providencia en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los 10 días siguientes al de la ejecutoria de esta providencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx”