Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veintidós (22) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 08001-2333-000-2021-00381-02 (0289-2025) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones Demandado: Joaquín José Marenco Peña Tema: Lesividad.

Declara probada de oficio la excepción de caducidad de conformidad con el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024. CONFIRMA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra la sentencia proferida el diez (10) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que declaró probada de oficio la excepción de caducidad.

ANTECEDENTES La Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones instauró demanda en contra del señor Joaquín José Marenco Peña, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), bajo la modalidad de lesividad, con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES Que se declare la nulidad de la Resolución GNR 087866 del 4 de mayo de 2013, mediante la cual el Instituto de Seguros Sociales, ISS reconoció una pensión de vejez en favor del señor Marenco Peña. A título de restablecimiento del derecho solicitó se ordene al demandado reintegrar las sumas canceladas por dicho concepto de forma indexada y pagar los intereses a los que haya lugar.

HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: 2 Radicado: 08001-2333-000-2021-00381-02 (0289-2025) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que mediante Resolución No. 010345 del 25 de agosto de 2010, CAJANAL reconoció y ordenó el pago de una pensión de vejez a favor del señor Marenco Peña, por un valor de $ 3.480.965.38, efectiva a partir del 26 de febrero de 2006, con base en la Ley 33 de 1985.

Que por Resolución GNR 087866 del 4 de mayo de 2013, el ISS reconoció y ordenó el pago de otra prestación económica en favor del pensionado, por un valor inicial de $ 1.558.874, efectiva a partir del 11 de enero de 2013, aplicándosele una tasa de reemplazo del 90%, de conformidad con el Decreto 758 de 1990. Que el 23 de marzo de 2021 Colpensiones solicitó al demandado su consentimiento para revocar el acto administrativo cuestionado, considerando no se le debió reconocer un nuevo derecho pensional, porque ambas prestaciones tuvieron en cuenta los mismos tiempos públicos y fueron asignadas con posterioridad a la Ley 100 de 1993.

El solicitado guardó silencio. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Citó como vulnerados la Constitución Política de 1991, Ley 4 de 1992 y Ley 549 de 1999. Sostuvo que la Resolución mediante la cual el ISS le reconoció un nuevo derecho pensional al señor Marenco Peña es contraria al ordenamiento jurídico, en la medida en que vulnera el artículo 128 de la Constitución Política, al permitir que el beneficiario perciba simultáneamente dos asignaciones provenientes del tesoro público.

TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida el 22 de julio de 20211, y notificada al demandado. El señor Joaquín José Marenco Peña señaló que la pensión se reconoció legalmente. Que no gozaba de dos asignaciones pensionales provenientes del tesoro público, porque la primera era de origen privado, no existiendo vulneración del artículo 128 de la Constitución. Presentó como excepción la que denominó “ineptitud de la demanda” por no existir claridad por parte de Colpensiones sobre la causal de nulidad que pretendía. Por auto del 24 de enero de 2023 se negó la solicitud de suspensión provisional de los efectos de la resolución cuestionada; decisión contra la cual la parte demandante interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por esta corporación mediante auto del 30 de noviembre de 20232, confirmando la negativa. 1 SAMAI, Trámite en otras Corporaciones, Índice 02, archivo denominado: 005AdmisionDemanda.pdf. 2 SAMAI, Trámite en otras Corporaciones, 08001-2333-000-2021-00381-01 (5976-2023), índice 04, archivo denominado: 5_080012333000202100381011AUTOQUERESUELAUTORESUE20231201083534. 3 Radicado: 08001-2333-000-2021-00381-02 (0289-2025) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El 29 de agosto de 2022 se surtió el traslado de excepciones, posteriormente fueron resueltas y a través de auto del 14 de diciembre de 20233, se impartió tramité de sentencia anticipada.

SENTENCIA OBJETO DE APELACIÓN El Tribunal Administrativo del Atlántico declaró de oficio la excepción de caducidad y, en consecuencia, dispuso la terminación del proceso, en aplicación del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024. Resaltando que el Artículo 187 del CPACA faculta al fallador para declarar cualquier excepción que se encuentre probada.

Precisó que el artículo 164 numeral 1° literal c del CPACA indica que la demanda contra actos administrativos que reconozcan o nieguen prestaciones periódicas podía ser presentada en cualquier tiempo, por lo que no se consagraba para la acción término de caducidad. Sin embargo, lo dicho debía leerse en armonía con el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, que señala que, tratándose de pensiones reconocidas, las acciones contenciosas no pueden ejercerse luego de 5 años contados desde el reconocimiento de la pensión, también aplicado a los procesos en curso, y que esto debía regir a partir de la sanción de la Ley (julio de 2024), por no hacer parte del sistema pensional, último que regirá desde el 1° de julio de 2025.

Destacó que su fallo sigue decisiones similares del Consejo de Estado. Que, en el caso estudiado Colpensiones presentó la demanda el 21 de julio de 2021, solicitando la nulidad de la resolución emitida por el ISS, que reconoció el derecho pensional del señor Marenco Peña en el año 2013. Es decir, demandó mucho después de los 5 años permitidos, los cuales vencieron en el 2018.

RECURSO DE APELACIÓN Colpensiones interpuso recurso de apelación, reiterando que el acto administrativo mediante el cual se reconoció la pensión objeto de la demanda vulneraba disposiciones constitucionales, y que ello constituyó una afectación al patrimonio público. Frente a la excepción de caducidad, argumentó que, esta debe analizarse conforme al inciso segundo del artículo 40 de la Ley 153 de 1887, el cual establece que las normas procesales nuevas no se aplican a actuaciones que ya habían comenzado bajo las reglas anteriores.

En este sentido, la caducidad - al ser una regla de sustanciación y ritualidad del juicio - debe evaluarse con base en la norma que estaba vigente al momento de presentar la demanda. Para este caso, el artículo 164.1.c del CPACA permitía demandar en cualquier tiempo cuando se tratara de nulidad de actos que reconocen prestaciones periódicas, que por esto no le aplicaría el nuevo término de caducidad que trajo la Ley 2381 de 2024. 3 SAMAI, Trámite en otras Corporaciones, índice 23, archivo denominado. 37_AUTOCORRETRASLADO_CORRASETR(.pdf). 4 Radicado: 08001-2333-000-2021-00381-02 (0289-2025) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señaló que, si bien el artículo 150 Constitucional facultaba al legislador para establecer nuevas reglas en los procesos, los cambios normativos debían responder a razones justificadas y orientadas al interés general y derechos sociales, y no podían afectar el acceso a la justicia, el debido proceso y el principio de legalidad.

Adicionó que esta disposición no estaba vigente por lo que la Ley establecía en su artículo 94 que “El Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, invalidez y Muerte de origen común, previsto en la presente ley, entrará en vigor el 01 de julio de 2025”. Por lo expuesto, solicita se revoque la sentencia de primera instancia y en su lugar se estudie de fondo el asunto.

TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA El 31 de marzo de 2025 se admitió el recurso. Las partes guardaron silencio. El señor agente del Ministerio Público solicitó confirmar la sentencia. Señaló que la acción interpuesta por Colpensiones para anular el reconocimiento pensional carecía de fundamento jurídico porque ya había operado la caducidad, conforme al artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, que estableció un término de cinco años para demandar estos actos, incluso en los procesos en curso.

Aunado a que la citada Ley entró a regir desde el 16 de julio de 2024 y no desde el 1° de julio de 2025, término último que tan solo aplica para las disposiciones de dicha normativa referentes al Sistema de protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de Común, no para la caducidad del medio de control. CONSIDERACIONES De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, corresponde a esta Sala determinar si procede revocar la sentencia de primera instancia que declaró de oficio probada la excepción de caducidad con fundamento en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024.

Marco normativo y jurisprudencial Caducidad de la acción contenciosa contra actos de reconocimiento pensional La caducidad está relacionada con el término que previó el legislador para presentar las acciones destinadas a obtener la protección de los derechos consagrados en el ordenamiento jurídico. Por lo tanto, el interesado debe acudir a la jurisdicción en el plazo señalado en la norma, so pena de que se configure el aludido fenómeno. 5 Radicado: 08001-2333-000-2021-00381-02 (0289-2025) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al respecto, la Corporación ha sostenido:4 «(…) La caducidad es un fenómeno cuya ocurrencia depende del cumplimiento del término perentorio establecido para ejercer las acciones ante la jurisdicción derivadas de los actos, hechos, omisiones u operaciones de la administración, sin que se haya ejercido el derecho de acción por parte del interesado.

El tiempo determinado para el ejercicio de las acciones depende del tipo de acción y del origen que la provoca.» El artículo 164, numeral 1. ° literal c, prevé que cuando se pretenda controvertir actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas, se podrá demandar en cualquier tiempo. No obstante, y en relación con las pensiones reconocidas, la Ley 2381 de 2024 establece que las acciones administrativas y contencioso administrativas deben interponerse dentro de los 5 años contados a partir de la concesión de la prestación. Transcurrido este plazo, se aplicará la caducidad, salvo en los casos de actuaciones fraudulentas o con ocurrencia de algún delito en la obtención del derecho. «(…) Artículo 86.

Término para ejercer acciones administrativas y contencioso administrativas respecto de las pensiones reconocidas. Las acciones administrativas y contencioso administrativas, no podrán ser ejercidas después de cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas por las entidades facultadas para ello a excepción y cuando se trate de fraude o con ocurrencia de algún delito.

A las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley. Los procesos con respecto a los cuales se hayan ejercido acciones administrativas y/o contenciosas, y respecto a las cuales ya se haya decidido, podrán ser susceptibles del recurso Extraordinario de Revisión, para lo cual se tendrá un término de cinco (5) años a partir de la vigencia de esta ley.» (Negrillas para resaltar) Sobre la aplicación inmediata de la Ley 2381 de 20245 se advierte que fue sancionada y publicada el 16 de julio de 2024, y en lo concerniente al Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común, conforme a lo señalado en el artículo 94, empezará a regir a partir del 1.° de julio de 2025.

Sin embargo, no ocurre lo mismo con respecto a las demás disposiciones de la norma, ya que, al no establecerse una fecha en particular para su entrada en vigor, se entiende que tienen vigencia desde su promulgación. Lo anterior, teniendo en cuenta que la reforma en materia de caducidad no integra las modificaciones que se realizaron al aludido sistema de pensiones, el cual se difirió hasta el año 2025. 4 Consejo de Estado.

Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 23 de septiembre de 2010. Exp: 47001- 23-31-000-2003-00376-01 (1201-2008). C.P. Bertha Lucia Ramírez de Páez. Demandante: Marco Fidel Ramírez Yépez y otros. 5 «por medio de la cual se establece el sistema de protección social integral para la vejez, invalidez y muerte de origen común, y se dictan otras disposiciones». 6 Radicado: 08001-2333-000-2021-00381-02 (0289-2025) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Además, para la Subsección es evidente que, por la naturaleza de la norma a aplicar, tiene vigencia desde su publicación, aun en el evento de que se hubiera diferido esta (que no fue el caso) entre otras razones porque se logra el efecto útil querido por el legislador, veamos el siguiente supuesto: Si a la fecha de hoy y después de trascurridos 5 años del reconocimiento pensional, la administración presentara una demanda contra el pensionado, ¿estaría obligado el juez a admitirla con el argumento de que la norma no ha entrado en vigencia? Si la respuesta fuera positiva, el mismo juez, estaría obligado a declarar la caducidad cuando la norma “entre en vigencia”, lo cual no solo es absurdo, sino que no cumple con el propósito del legislador que es el de dar estabilidad a las situaciones jurídicas favorables a las personas pensionadas.

No tendría sentido entonces someter a los jueces a una espera prolongada (hasta el 1. ° de julio de 2025), dado que, independientemente de si la caducidad se declara en este momento o con posterioridad, los efectos serían los mismos; pues la contabilización se debe realizar desde la concesión de la prestación. Por lo expuesto, la Subsección concluye que el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, se encuentra vigente.

Sus efectos jurídicos resultan aplicables y obligatorios a partir de su promulgación en el Diario Oficial, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la Sentencia C-957 de 19976. Resolución del caso concreto El recurso de apelación interpuesto por Colpensiones pretende que en el análisis de caducidad se tenga en cuenta que tal figura debe estudiarse conforme a la norma que se encontraba vigente al momento de presentarse la demanda, en virtud del inciso segundo del artículo 40 de la Ley 153 de 1887.

Al respecto la Subsección manifiesta que no desconoce esta disposición, la cual según lo considera la parte demandada plantearía una interpretación diferente en cuanto a la aplicación del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, sin embargo, en esta oportunidad se reiterará la postura ya asumida7 en la que se dio aplicación a la declaratoria de la excepción de caducidad en las demandas que se presenten y que incluso se encuentren en curso en la jurisdicción contenciosa administrativa por las 6 “En lo relativo a su vigencia, como regla general, la ley comienza a regir a partir de su promulgación, salvo que el legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, mediante precepto expreso determine una fecha diversa a aquella, facultad igualmente predicable del legislador extraordinario.

Los efectos jurídicos de los actos legislativos y de las leyes que se producen a partir de la promulgación en el Diario Oficial, dan lugar a su oponibilidad y obligatoriedad sin que por ello se afecte la validez ni la existencia de los mismos.” Negrilla para resaltar. 7 Véanse, entre otros, los siguientes fallos de la Subsección A: 2 de octubre de 2024, exp. núm. 2524-2022, C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez; 2 de octubre de 2024, exp. núm. 3265-2023, C.P. Luis Eduardo Mesa Nieves; 23 de octubre de 2024, exp. núm. 1431-2023, Luis Eduardo Mesa Nieves; 23 de octubre de 2024, exp. núm. 3509 de 2024, 14 de noviembre de 2024, exp. núm. 4936 - 2024, exp. núm. 3936-2018 todas del C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez. 7 Radicado: 08001-2333-000-2021-00381-02 (0289-2025) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co siguientes razones: Sea lo primero recordar que la cláusula general de competencia legislativa prevista en el artículo 150 de la Constitución Política faculta al legislador para establecer las formas propias de todo tipo de actuaciones procesales judiciales o administrativas y, en particular, para fijar los términos en los cuales se enmarcan las acciones judiciales.

En cuanto a la competencia general para establecer todo tipo de reglas procesales, la Corte Constitucional ha encontrado justificada esta potestad en la necesidad de garantizar la efectividad del derecho fundamental al debido proceso y el acceso efectivo a la administración de justicia, entre otros principios intrínsecos al Estado Social de Derecho encaminados a la realización de la justicia y la convivencia pacífica8.

Sobre esto, la Sala ha precisado que la Constitución facultó al legislador para establecer términos procesales, en aras de garantizar la confianza legitima y seguridad jurídica, en este asunto, para quienes le sea reconocido su derecho pensional9. En virtud de esa potestad legislativa, vemos que fue expedida la Ley 2381 de 2024, en la cual de manera expresa y clara se estableció una orden que es obligatoria y que además se encuentra vigente desde el momento de su promulgación y es la de declarar probada la excepción de caducidad a las acciones administrativas y/o contencioso administrativas iniciadas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas una prestación económica.

La interpretación y aplicación que de esta norma ha realizado la Subsección ha dado prevalencia a los derechos reconocidos a la población pensionada, considerando que la principal razón por la cual el legislador establece un plazo para presentar acciones judiciales o administrativas que se promueven en contra de estos derechos adquiridos es proteger principios constitucionales como la seguridad jurídica y confianza legitima.

Esto significa que, una vez reconocida una pensión por la autoridad competente, esa decisión debe gozar de estabilidad y no estar sujeta a cuestionamientos indefinidos en el tiempo. Protección que también refuerza el respeto por la buena fe de las personas que han cumplido con los requisitos legales para jubilarse, y contribuye a garantizar sus derechos fundamentales, especialmente el derecho a la seguridad social y a recibir una pensión que garantice su subsistencia. Precisado lo anterior, tenemos que, en este caso se pretende la nulidad de la Resolución GNR 087866 del 4 de mayo de 2013, en la cual el ISS reconoció una pensión de vejez en favor del demandado, es decir, la administración tenía hasta el 5 de mayo de 2018 para presentar la demanda, y según consta en el expediente 8 Corte Constitucional.

Sentencia C-227 de 2009. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 9 Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 20 de marzo de 2025. Exp: 25000-23-42- 000-2016-00995-02 (2361-2022). C.P. Juan Camilo Morales Trujillo. Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República –FONPRECON 8 Radicado: 08001-2333-000-2021-00381-02 (0289-2025) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co digital se radicó y sometió a reparto el 21 de julio de 2021,10 por lo que se concluye que se presentó con posterioridad a los 5 años de que trata la Ley 2381 de 2024.

En consecuencia, la Subsección confirmará la sentencia de primera instancia, que declaró probada de oficio la excepción de caducidad del medio de control ejercido. Condena en costas en segunda instancia Sobre este punto, es importante aclarar que teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en el artículo 47 de la Ley 2080 de 202111 en el que se indica que dicha declaración es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal, la Subsección A considera que, en el presente caso, pese a que se está confirmando la decisión apelada, en consideración al numeral 3.° del artículo 365 del CGP12, y observando los argumentos esbozados por la parte recurrente en sus distintas intervenciones, no se presenta tal supuesto, por el contrario, manifestó argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por la autoridad de la ley, F A L LA Primero. CONFIRMAR la sentencia proferida el diez (10) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) por el Tribunal Administrativo del Atlántico, por medio de la cual se declaró probada de oficio la excepción de caducidad del medio de control.

Segundo: Sin condena en costas en esta instancia. Tercero. Devolver el expediente al tribunal de origen y realizar las anotaciones pertinentes en el aplicativo SAMAI. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente 10 SAMAI, Trámite en otras Corporaciones, Índice 02, archivo denominado: 003 ActaReparto.pdf 11 ARTÍCULO 47. Adiciónese el siguiente inciso al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011: En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. 12 En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. 9 Radicado: 08001-2333-000-2021-00381-02 (0289-2025) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente