Demandante: Afranio Cardona Granados Demandados: Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga y otros Radicado: 68001-23-33-000-2023-00489-01 1Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá, D. C., dos (2) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 68001-23-33-000-2023-00489-01 Demandante: AFRANIO CARDONA GRANADOS Demandados: JUZGADO CATORCE ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BUCARAMANGA Y OTROS Temas: Tutela por presunta vulneración del derecho fundamental de petición. Modifica el fallo de primera instancia y declara la carencia actual de objeto por hecho superado.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por la Procuraduría General de la Nación, contra la providencia del 17 de octubre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que amparó el derecho fundamental de petición del accionante, frente a la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones E.I.C.E. (en adelante Colpensiones) y la Procuraduría General de la Nación, y declaró de oficio la falta de legitimación en la causa por pasiva del Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo 1. Mediante escrito presentado el 4 de octubre de 2023, el señor Afranio Cardona Granados, actuando en nombre propio, instauró acción de tutela contra el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, la Administradora Colombiana de Pensiones, en lo sucesivo Colpensiones, y la Procuraduría General de la Nación. Lo anterior, con el fin de obtener el amparo de su derecho fundamental de petición. 2.
El accionante consideró vulnerada la referida garantía constitucional con ocasión de la falta de respuesta por parte de las accionadas frente a la solicitud que les fue presentada el 12 de julio de 2023. Demandante: Afranio Cardona Granados Demandados: Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga y otros Radicado: 68001-23-33-000-2023-00489-01 2Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2.
Pretensiones 3. Con base en lo anterior, la parte actora solicitó se ordene:
PRIMERO: Se me TUTELE el derecho fundamental de petición, en que pudiesen haber incurrido el ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES E.I.C.E., y PROCURADURIA GENERAL DE LA NACIÓN, en relación con la solicitud de reconocimiento y pago de la sentencia judicial emitida al interior de tramite surtido bajo partida 680013333014-2017-00232-00.
SEGUNDO: Que en consecuencia se ordene a la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES E.I.C.E. que, en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la decisión, emitir respuesta de fondo, clara, precisa y congruente respecto a la petición formulada ante aquella entidad, por conducto de la dependencia competente, resolviendo si accede o se niega el derecho peticionado, indicando el sustento de su decisión.
TERCERO: Que en consecuencia se ordene a la PROCURADURIA GENERAL DE LA NACIÓN que, en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la decisión, en su condición de autoridad competente para ejercer la supervigilancia del derecho fundamental de petición, inicie la actuación administrativa pertinente conforme al artículo 23 de la Ley 1437 de 2011, emitiendo una respuesta clara, precisa, congruente y consecuente con lo solicitado sobre el particular, sin incurrir en formulas formato y evasivas respecto al ejercicio de la competencia que es propia de la entidad1. 1.3.
Hechos probados y/o admitidos La solicitud de amparo se fundamentó en los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia de segunda instancia: 4. El 24 de junio de 2020, el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga profirió sentencia dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, adelantado por el señor Afranio Cardona Granados, contra Colpensiones y la Procuraduría General de la Nación, con radicado n.° 680013333014-2017-00232-00, así: (…)
SEGUNDO: ORDÉNASE a la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES a reliquidar la pensión de vejez reconocida al señor AFRANIO CARDONA GRANADOS con la inclusión de la PRIMA DE ANTIGÜEDAD devengada durante el tiempo de servicios objeto de liquidación. Las diferencias que resulten entre lo pagado y lo que debió pagarse deberán ser indexadas conforme a lo señalado en la parte motiva.
Así mismo, la entidad demandada deberá efectuar los respectivos descuentos indexados si sobre este factor no se hicieron los respectivos aportes a pensión. Se advierte que la reliquidación ordenada sólo quedará en firme si resulta ser mayor el valor de la pensión a la que ya viene devengando, conforme a las pautas dadas en la parte motiva. 1 La transcripción corresponde al texto original de la demanda, por lo que puede contener errores.
Demandante: Afranio Cardona Granados Demandados: Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga y otros Radicado: 68001-23-33-000-2023-00489-01 3Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (…) 5. La anterior decisión fue objeto de recurso de apelación resuelto mediante sentencia del 2 de diciembre de 2021, por el Tribunal Administrativo de Santander, en los siguientes términos:
PRIMERO: MODIFICAR el numeral SEGUNDO de la sentencia de primera instancia de fecha veinticuatro (24) de junio de dos mil veintiuno (2021), proferida por el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, el cual quedará así: “SEGUNDO: ORDÉNASE a la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES reliquidar la pensión reconocida al señor AFRANIO CARDONA GRANADOS, incluyendo el promedio de lo devengado en el tiempo que le hacía falta para adquirir el estatus pensional, o el cotizado durante todo el tiempo laborado, según le resulte más favorable conforme lo previsto en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en concordancia con el artículo 21 ibídem; advirtiendo que la reliquidación ordenada solo quedará en firme si resulta ser mayor que el valor de la pensión que ya viene devengando, conforme las pautas dadas en esta providencia.”
SEGUNDO: ADICIONAR el siguiente numeral a la sentencia apelada: “SEPTIMO: ORDENAR el reconocimiento y pago de la mesada adicional o mesada catorce a favor del accionante desde el 01 de septiembre de 2016. Las sumas que resulten de este reconocimiento deberán ser ajustadas a valor presente, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.” (…) 6.
El 12 de julio de 2023, el señor Afranio Cardona Granados, presentó una petición ante el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, Colpensiones y la Procuraduría General de la Nación. 7. En dicho escrito solicitó: • al Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga «la emisión de copia autentica de la sentencia emitida para efectos de su presentación ante la autoridad accionada»; • a Colpensiones, «el reconocimiento y pago de su asignación pensional conforme lo dispuesto en las sentencias proferidas dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado n.° 68001- 33-33-014-2017-00232-00», y • a la Procuraduría General de la Nación que «garantice la emisión de respuesta de fondo a la suscrita en los términos legales, sin fijar el Demandante: Afranio Cardona Granados Demandados: Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga y otros Radicado: 68001-23-33-000-2023-00489-01 4Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contenido de la respuesta, pero sí su completitud, en aplicación del trámite consagrado en el artículo 23 del C.P.A.C.A»2. 1.4.
Fundamentos de la solicitud 8. El accionante consideró vulnerado su derecho fundamental de petición al no recibir respuesta a la solicitud presentada mediante correo electrónico3 el 12 de julio de 2023, dirigida al Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, Colpensiones y la Procuraduría General de la Nación. 9.
Aclaró que, la ausencia de respuesta de fondo respecto a lo pedido a Colpensiones denota la necesidad del acompañamiento pedido al ministerio público, «que al emitir una respuesta elusiva y reiterativa respecto al ejercicio de la competencia que se pretendía ejerciera, constituyó a su vez una vulneración directa de mi prerrogativa fundamental de mi derecho de petición». 1.5.
Trámite de la acción de tutela 10. Mediante auto del 4 de octubre de 2023, el magistrado ponente del Tribunal Administrativo de Santander admitió la acción de tutela y ordenó notificar al Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, a Colpensiones y a la Procuraduría General de la Nación. 1.6. Intervenciones Realizadas las notificaciones ordenadas de manera electrónica, se presentaron las siguientes intervenciones: 1.6.1.
Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga 11. Informó que si bien es cierto, en el proceso obra solicitud de copia auténtica también lo es que la parte interesada no allegó el pago de arancel para la expedición de las copias auténticas, razón por la cual, la Secretaría procedió a requerir a la parte demandante el correspondiente pago para expedir las copias auténticas solicitadas. 1.6.2.
Administradora Colombiana de Pensiones- Colpensiones 12. El director seccional de administración de la entidad solicita sea declarada la improcedencia de la acción, e indicó que revisado el expediente pensional se evidencia que no existe solicitud realizada por el accionante, por lo tanto, no se ha podido dar trámite a dicha petición. Agregó que el correo electrónico 2 Lo que pretende el actor es el acompañamiento de la procuraduría ante la omisión de Colpensiones en responder su petición. 3 Dirigido a los siguientes correos electrónicos: notificacionesjudiciales@colpensiones.gov.co, Ofiserjamemorialesbuc@cendoj.ramajudicial.gov.co y procesosjudiciales@procuraduria.gov.co.
Demandante: Afranio Cardona Granados Demandados: Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga y otros Radicado: 68001-23-33-000-2023-00489-01 5Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co notificacionesjudiciales@colpensiones.gov.co no es un medio dispuesto por Colpensiones para la recepción de solicitudes y que al radicar solicitudes en medios no dispuestos para estos fines, hace imposible que la misma sea dirigida al área pertinente para darle el correspondiente trámite. 13.
La Procuraduría General de la Nación guardó silencio pese a haber sido notificada en debida forma. 1.7. Fallo impugnado 14. El Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia del 17 de octubre de 2023, resolvió: Primero. AMPARAR el derecho fundamental de petición de la parte actora – AFRANIO CARDONA GRANADOS, por los motivos expuestos en ese proveído.
Segundo. En consecuencia, ORDENAR a las entidades demandadas – ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES COLPENSIONES y la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN que, dentro del término de 48 horas siguientes a la notificación de esta providencia, si no lo ha hecho, den respuesta a la solicitud incoada por el actor, el 12 de julio de 2023, de manera que satisfaga dicha garantía constitucional mediante una respuesta de fondo, clara, precisa y congruente con la debida notificación al interesado.
Tercero. DECLARAR de oficio la falta de legitimación en la causa por pasiva del JUZGADO CATORCE ADMINISTRATIVO DE BUCARAMANGA, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva. (…) 15. Señaló que no existiendo prueba alguna en el expediente que dé cuenta de la resolución de fondo del asunto, se tendrían por ciertos los hechos de la demanda en aplicación del principio de veracidad consagrado en el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991 ante la falta de informe por parte del extremo pasivo. 16.
Por otra parte, frente a lo informado por Colpensiones, con respecto a que la solicitud se elevó a una dirección de correo distinta a la dispuesta para este tipo de actuaciones, la Sala le recordó a la entidad el artículo 21 de la Ley 1755 de 2015, en el que se dispone que: “ARTÍCULO 21. Funcionario sin competencia. Si la autoridad a quien se dirige la petición no es la competente, se informará de inmediato al interesado si este actúa verbalmente, o dentro de los cinco (5) días siguientes al de la recepción, si obró por escrito.
Dentro del término señalado remitirá la petición al competente y enviará copia del oficio remisorio al peticionario o en caso de no existir funcionario competente así se lo comunicará. Los términos para decidir o responder se contarán a partir del día siguiente a la recepción de la Petición por la autoridad competente. 17. Conforme con lo anterior, no son recibidos los argumentos expuestos por la entidad accionada, por cuanto, el deber ser, era remitir al canal autorizado para Demandante: Afranio Cardona Granados Demandados: Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga y otros Radicado: 68001-23-33-000-2023-00489-01 6Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co realizar esas solicitudes o en su defecto haberle informado al actor de manera inmediata que ese no es el canal autorizado indicándole el canal en el cual debía allegar su petición. 18.
Advirtió que existe una vulneración del derecho fundamental de petición del actor, comoquiera que transcurrieron más de quince días de conformidad con el artículo 14 de la Ley 1755 de 2015, sin que Colpensiones y la Procuraduría General de la Nación respondieran de fondo a lo solicitado por el ciudadano, dieran información sobre el estado de la petición o informara el término en el que iban a dar solución de fondo a la cuestión formulada. 19.
Respecto a la vinculación como accionado del Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, señaló que en virtud de que la solicitud tan solo fue remitida como copia para que obre dentro del expediente, sin que se le esté realizando ningún tipo de petición al Juzgado, por tal razón, de oficio será declarada la falta de legitimación en la causa por pasiva. 1.8.
Impugnación 20. Mediante escrito remitido el 20 de octubre de 2023 la Procuraduría General de la Nación impugnó la anterior decisión, solicitó que se revoque la providencia del 17 de octubre de 2023 y que se desvincule por falta de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que esta entidad no ha vulnerado el derecho fundamental objeto de protección judicial a la parte accionante.
Lo anterior teniendo en cuenta que no se presentó el supuesto silencio, ya que dio respuesta a la acción de tutela el 6 de octubre de 2023 y adjuntó material probatorio, los cuales fueron allegados al correo electrónico sgtadminstd@notificacionesrj.gov.co, como se aprecia en el archivo digital. 21. Agregó que, si bien es cierto, lo referido por el despacho de la Secretaría del Tribunal Administrativo de Santander, «que las comunicaciones deben allegarse a la dirección ventanillatriadmsan@cendoj.ramajudicial.gov.co como canal oficial para la recepción de documentos procesales aportados por los sujetos procesales, también lo es que el correo electrónico sgtadminstd@notificacionesrj.gov.co es el medio electrónico por el cual, se remiten las comunicaciones y notificaciones emitidas dentro de todos los expedientes procesales instruidos por los despachos de los honorables togados que conforman el Tribunal Administrativo de Santander, razón por la cual, en cumplimiento de las funciones judiciales, el personal encargado de administrar dicho correo, tuvo que ver el memorial arrimado y por ende darle el trámite de rigor», pues en caso contrario, se vulneran los derechos fundamentales al debido proceso y de contradicción. 22.
Así mismo, indicó que adjuntó con la presente impugnación el material probatorio, para que sea estudiado, de las respuestas dadas al accionante. Demandante: Afranio Cardona Granados Demandados: Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga y otros Radicado: 68001-23-33-000-2023-00489-01 7Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23.
De otra parte, advirtió que el 19 y 20 de octubre de 2023, «arrimó al correo electrónico ventanillatriadmsan@cendoj.ramajudicial.gov.co memorial junto con soporte probatorio, la constancia del cumplimiento a lo ordenado por el Tribunal Administrativo de Santander en decisión del 17 de octubre de 2023». II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1.
Competencia 24. Esta Sala es competente para resolver la impugnación interpuesta por la Procuraduría General de la Nación contra la sentencia del del 17 de octubre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, 37 del Decreto Ley 2591 de 1991, en el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el artículo 13 del Acuerdo 80 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.
Cuestión previa 25. Si bien el Tribunal Administrativo de Santander declaró de oficio la falta de legitimación en la causa por pasiva del Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, se procederá a revocar esta decisión y, en su lugar, declarar la carencia actual de objeto por hecho superado. Lo anterior, por cuanto en la petición presentada por el señor Cardona Granados sobre «la emisión de copia autentica de la sentencia», fue debidamente diligenciada por parte del juzgado, en donde solicitó a la parte accionante el pago del arancel para proceder a la expedición de los documentos requeridos.
De otra parte, obra en el expediente el correo con el envío de la primera copia auténtica al accionante. 26. Respecto a la solicitud, de la Procuraduría General de la Nación, de desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, se negará tal solicitud por cuanto se trata de una de las entidades demandadas. Aunado que también figura como destinataria de la solicitud presentada por el extremo Demandante: Afranio Cardona Granados Demandados: Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga y otros Radicado: 68001-23-33-000-2023-00489-01 8Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co accionante y porque es necesario hacer el estudio de fondo para determinar sí hubo o no vulneración del derecho de petición por parte de esa accionada. 2.3.
Problema jurídico 27. Corresponde a la Sala determinar si revoca, modifica o confirma la decisión de primera instancia proferida el 17 de octubre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, a través de la cual se accedió al amparo solicitado, para lo cual se deberá resolver el siguiente interrogante: • ¿Se vulneró el derecho fundamental de petición del actor, frente a la solicitud elevada el 12 de julio de 2023 ante el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga y la Procuraduría General de la Nación? 28.
Para resolver el interrogante, se analizarán los siguientes temas: (i) panorama general de la acción de tutela, (ii) de la carencia actual de objeto, (iii) derecho de petición y (iv) el caso concreto. 2.4. Panorama general de la acción de tutela 29. Según el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona puede ejercer la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales siempre que sean violados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en los precisos casos en que indica el Decreto 2591 de 1991. 30.
La jurisprudencia constitucional, de manera enfática y uniforme, ha señalado que la acción de amparo fue instituida como un instrumento de defensa judicial de los derechos fundamentales, dotada de un carácter subsidiario y residual. Lo anterior implica que su ejercicio solo es procedente de manera supletiva, es decir, cuando no sea posible acudir a otro medio de defensa, salvo que se promueva para precaver la ocurrencia de un perjuicio irremediable4. 2.5.
De la carencia actual de objeto 31. La Sala ha explicado en varias ocasiones5 que la acción de tutela ha sido instituida como un instrumento preferente y sumario, dirigido a la protección de derechos fundamentales que sean violentados o amenazados de una manera actual e inminente. 4 Ver, entre otras, las sentencias de la corte constitucional SU-037 de 2009 y T-764 de 2010. 5 Ver, por ejemplo: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.
Sentencias del 15.11.17, M.P. Alberto Yepes Barreiro, Rad. 2017-00085-01 y del 19.10.17., M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 2017-2365-00. Demandante: Afranio Cardona Granados Demandados: Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga y otros Radicado: 68001-23-33-000-2023-00489-01 9Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 32.
No obstante, existen eventos en los que la amenaza al derecho fundamental desaparece en el trascurso de la acción de tutela, o la vulneración del derecho fundamental amenazado se materializa en el curso del proceso, de suerte que el instrumento pierde efectividad, lo que torna inane la intervención del juez constitucional tendiente a impartir órdenes para que cese la vulneración de los derechos fundamentales. 33.
En efecto, actualmente la Corte Constitucional ha sostenido que la terminación del proceso de tutela por carencia actual de objeto puede proceder en tres supuestos: (i) hecho superado; (ii) daño consumado; y, (iii) una situación sobreviniente. 34. Al respecto, la Alta Corporación, en la sentencia T-481 del 20166, señaló que: La acción de tutela fue concebida como un mecanismo para la protección efectiva de los derechos fundamentales que son objeto de una amenaza o afectación actual.
Por lo tanto, se ha sostenido en reiterada jurisprudencia que, ante la alteración o el desaparecimiento de las circunstancias que dieron origen a la vulneración de los derechos fundamentales objeto de estudio, la solicitud de amparo pierde su eficacia y sustento, así como su razón de ser como mecanismo extraordinario y expedito de protección judicial.
Lo antedicho, pues, al desaparecer el objeto jurídico sobre el que recaería la eventual decisión del juez constitucional, cualquier determinación que se pueda tomar para salvaguardar las garantías que se encontraban en peligro, se tornaría inocua y contradiría el objetivo que fue especialmente previsto para esta acción7. A partir de los anteriores razonamientos, en sentencia T-494 de 1993 se destacó sobre este respecto, que: “La tutela supone la acción protectora del Estado que tiende a proteger un derecho fundamental ante una acción lesiva o frente a un peligro inminente que se presente bajo la forma de amenaza.
Tanto la vulneración del derecho fundamental como su amenaza, parten de una objetividad, es decir, de una certeza sobre la lesión o amenaza, y ello exige que el evento sea actual, que sea verdadero, no que haya sido o que simplemente -como en el caso sub examine- que se hubiese presentado un peligro ya subsanado”. Es por esto, que la doctrina constitucional ha desarrollado el concepto de la “carencia actual de objeto” para identificar este tipo de eventos y, así, denotar la imposibilidad material en la que se encuentra el juez de la causa para dictar alguna orden que permita salvaguardar los intereses jurídicos que le han sido encomendados.
Sobre el particular, se tiene que éste se constituye en el género que comprende el fenómeno previamente descrito, y que puede materializarse a través de las siguientes figuras: (i) “hecho superado”, (ii) “daño consumado” o (iii) de aquella que se ha empezado a desarrollar por la jurisprudencia denominada como el acaecimiento de una “situación sobreviniente”8. 6 Corte Constitucional, Sentencia T-481 1.09.2016, M.P. Carlos Bernal Pulido. 7 «El pasaje bajo transcripción presenta la siguiente nota de pie de página, bajo el número 5, la cual se transcribe literalmente: “Sentencias: SU-225 de 2013;
T-317 de 2005”». 8 «El pasaje bajo transcripción presenta la siguiente nota de pie de página, bajo el número 6, la cual se transcribe literalmente: “Ver sentencias T-988 de 2007, T-585 de 2010 y T-200 de 2013”». Negrita propia del texto. Demandante: Afranio Cardona Granados Demandados: Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga y otros Radicado: 68001-23-33-000-2023-00489-01 10Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 35.
Con base en el anterior marco referencial, el Tribunal Constitucional ha sostenido que el hecho superado obedece a lo regulado en el artículo 26 del Decreto Ley 2591 de 1991, atinente a la cesación de la actuación impugnada, la cual se materializa cuando en el trámite de una acción de tutela se demuestra que la autoridad demandada ha realizado las acciones necesarias para eliminar la vulneración de los derechos fundamentales.9 36.
En palabras de la Corte Constitucional, la «(…) primera de estas figuras [hecho superado], regulada en el artículo 26 del decreto 2591 de 1991, comprende el supuesto de hecho en el que, entre el momento en que se interpone la demanda de amparo y el fallo, se evidencia que, como producto del obrar de la entidad accionada, se eliminó la vulneración a los derechos fundamentales del actor, esto es, tuvo lugar la conducta solicitada (ya sea por acción o abstención) y, por tanto, (i) se superó la afectación y (ii) resulta inocua cualquier intervención que pueda realizar el juez de tutela para lograr la protección de unos derechos que, en la actualidad, la accionada ha dejado de desconocer (…)»10. 37.
En concordancia con lo anterior, para la aplicación del hecho superado resulta irrelevante determinar si la eliminación de la vulneración de los derechos fundamentales ocurre antes o después del fallo de primera instancia (resalta esta Sección), lo que indica que el juez podría optar por analizar de fondo la conducta de la autoridad demandada, para determinar si en todo caso se vulneraron o no los derechos fundamentales. 38.
En efecto, la Corte Constitucional ha empleado esta figura incluso en aquellos casos en los cuales la cesación de la vulneración de los derechos fundamentales ocurre luego de que se ha proferido la decisión de segunda instancia, durante el trámite de revisión ante ese Tribunal11. 39. En estas situaciones, aunque la vulneración de los derechos fundamentales se supere antes del pronunciamiento judicial de primera o segunda instancia, se ha destacado que no es perentorio para el fallador de instancia pronunciarse sobre la conducta desplegada por la autoridad demandada, para formular un juicio de reproche, en caso de que sea necesario, y advertir sobre la no repetición de la conducta lesiva de los derechos afectados.
Así lo ha indicado la Corte Constitucional: En estos casos, “no es perentorio para los jueces de instancia, aunque sí para Corte en sede de Revisión,12 incluir en la argumentación de su fallo el 9 Corte Constitucional. Sentencia T-038 del 01.02.19. M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 10 Sentencia T-481 del 1.09.16 M.P. Carlos Bernal Pulido. 11 A manera de ejemplo, ver la sentencia T-662 del 29.11.16.
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 12 «El pasaje bajo transcripción presenta la siguiente nota de pie de página, con el número 45, la cual se transcribe literalmente: “Esto se debe a que la Corte Constitucional, como Juez de máxima jerarquía de la Jurisdicción Constitucional tiene el deber de determinar el alcance de los derechos fundamentales cuya protección se solicita».
Demandante: Afranio Cardona Granados Demandados: Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga y otros Radicado: 68001-23-33-000-2023-00489-01 11Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co análisis sobre la vulneración de los derechos fundamentales planteada en la demanda.
Sin embargo puede hacerlo, sobre todo si considera que la decisión debe incluir observaciones acerca de los hechos del caso estudiado, incluso para llamar la atención sobre la falta de conformidad constitucional de la situación que originó la tutela, o para condenar su ocurrencia y advertir la inconveniencia de su repetición, so pena de las sanciones pertinentes, si así lo considera”.13 Según la jurisprudencia de la Corte, lo que sí resulta ineludible en estos casos, es que la providencia judicial incluya la demostración de la reparación del derecho antes del momento del fallo, es decir que se demuestre el hecho superado14. 40.
Pero en sede de revisión, la Corte Constitucional sí se debe pronunciar para formular un juicio de reproche, si a ello hay lugar. Sobre el particular, la Alta Corporación en cita ha dicho lo siguiente: Se está frente a un hecho superado cuando durante el trámite de amparo las acciones u omisiones que amenazan al derecho fundamental desaparecen por la satisfacción de la pretensión que sustenta la acción de tutela, por lo que la orden a impartir por parte del juez constitucional pierde su razón de ser, pues que el derecho ya no se encuentra en riesgo15.
No obstante lo anterior, esta Corporación ha señalado que puede adelantar el estudio del asunto sometido a su conocimiento, pues le corresponde en sede de revisión, determinar el alcance de los derechos fundamentales cuya protección se solicita16, pronunciarse sobre la vulneración invocada en la demanda conforme al artículo 24 del Decreto 2591 de 199117 y determinar si, con atención de las particularidades del caso, procede el amparo de la dimensión objetiva de los derechos conculcados18.
Dicho análisis puede comprender: i) observaciones sobre los hechos del caso estudiado; ii) llamados de atención sobre la situación que originó la tutela; iii) el reproche sobre su ocurrencia y la advertencia sobre la garantía de no repetición19; y iv) la posibilidad de adoptar las medidas de protección objetiva20”.21 41. El daño consumado se produce cuando la vulneración del derecho fundamental que se pretendía evitar se materializa con posterioridad a la interposición de la acción de tutela.
Al respecto, ha sostenido el Tribunal Constitucional: «la segunda de las figuras referenciadas [daño consumado], consiste en que a partir de la vulneración ius-fundamental que venía ejecutándose, 13 «El pasaje bajo transcripción presenta la siguiente nota de pie de página, con el número 46, la cual se transcribe literalmente: “Ver sentencia T-612 de 2009». 14 «El pasaje bajo transcripción presenta la siguiente nota de pie de página, con el número 47, la cual se transcribe literalmente: “Sentencia T-170/09» y«Corte Constitucional.
Sentencia T- 112/2010, M.P. Mauricio González Cuervo». Negrita y subrayado fuera de texto. 15 «Sentencia T-311 de 2012 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva». 16 «Sentencia T-170 de 2009 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto». 17 «ARTICULO 24. PREVENCIÓN A LA AUTORIDAD. Si al concederse la tutela hubieren cesado los efectos del acto impugnado (…) en el fallo se prevendrá a la autoridad pública para que en ningún caso vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito para conceder la tutela, y que, si procediere de modo contrario, será sancionada de acuerdo con lo establecido en el artículo correspondiente de este Decreto, todo sin perjuicio de las responsabilidades en que ya hubiere incurrido.
El juez también prevendrá a la autoridad en los demás casos en que lo considere adecuado para evitar la repetición de la misma acción u omisión». 18 «Sentencia T-576 de 2008 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto». 19 «Sentencia SU-225 de 2013 M.P. Alexei Julio Estrada». 20 «Sentencia T-576 de 2008 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto». 21 «Corte Constitucional.
Sentencia T-662 de 2016».Negrita y subrayado fuera del texto. Demandante: Afranio Cardona Granados Demandados: Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga y otros Radicado: 68001-23-33-000-2023-00489-01 12Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se ha consumado el daño o afectación que con la acción de tutela se pretendía evitar, de forma que ante la imposibilidad de hacer cesar la vulneración o impedir que se concrete el peligro, no es factible que el juez de tutela dé una orden al respecto».22 42.
Por último, la Corte Constitucional ha distinguido el supuesto de hecho correspondiente a la situación sobreviniente, caso en el cual la vulneración de los derechos fundamentales cesa luego de la interposición de la acción de tutela, pero por una circunstancia que no se encuadra en los conceptos de daño consumado y hecho superado. 43.
La citada Corporación ha indicado lo siguiente sobre este supuesto de hecho para declarar la carencia actual de objeto: El hecho sobreviniente ha sido reconocido tanto por la Sala Plena como por las distintas Salas de Revisión. Es una categoría que ha demostrado ser de gran utilidad para el concepto de carencia actual de objeto, pues por su amplitud cobija casos que no se enmarcan en los conceptos tradicionales de daño consumado y hecho superado.
El hecho sobreviniente remite a cualquier ‘otra circunstancia que determine que, igualmente, la orden del juez de tutela relativa a lo solicitado en la demanda de amparo no surta ningún efecto y por lo tanto caiga en el vacío’. No se trata entonces de una categoría homogénea y completamente delimitada23. (Negrita y subrayado fuera del texto). 2.6.
Del derecho de petición 44. La Constitución Política de 1991, consagró en su artículo 23 el derecho fundamental de petición en virtud del cual toda persona tiene la posibilidad de «presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución»24. El mismo artículo superior precisa que el legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales. 45.
La Corte Constitucional al resolver asuntos en sede de tutela, ha establecido algunos parámetros acerca del núcleo esencial y contenido de este derecho: «El núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se reserva para sí el sentido de lo decidido».25 46.
Asimismo, se han establecido ciertos requisitos en cuanto a la contestación de la petición, respecto a la oportunidad, se acude por regla general a lo previsto en el artículo 14 de la Ley 1755 de 2015, que señala el término de 15 días para resolver la misma, de no ser posible, antes de que se cumpla con el término allí dispuesto y ante la imposibilidad de dar una respuesta en dicho lapso, la autoridad 22 «Corte Constitucional.
Sentencia T-030/2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado». 23 «Corte Constitucional. Sentencia SU-522/2019, M.P. Diana Fajardo Rivera». 24 Corte Constitucional. C-510-04. Magistrado ponente: Álvaro Tafur Galvis. 25 Sentencia T-332-15, Magistrado ponente Alberto Rojas Ríos. Demandante: Afranio Cardona Granados Demandados: Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga y otros Radicado: 68001-23-33-000-2023-00489-01 13Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co o el particular deberá explicar los motivos y señalar el término en el cual se realizará la contestación. Para este efecto, el criterio de razonabilidad del término será determinante, puesto que deberá tenerse en cuenta el grado de dificultad o la complejidad de la solicitud. 47.
Además, la petición debe resolverse de fondo, de manera clara, precisa y congruente con lo solicitado. Ello significa que la respuesta al derecho de petición debe versar sobre aquello preguntado por la persona y no sobre un tema semejante o relativo al asunto principal de la petición. Quiere decir, que la solución entregada al peticionario debe encontrarse libre de evasivas o premisas ininteligibles que desorienten el propósito esencial de la solicitud, sin que ello implique la aceptación de lo solicitado. // Desde luego, este deber de contestar de manera clara y coherente, no impide que la autoridad suministre información adicional relacionada con los intereses del peticionario, pues eventualmente ésta puede significar una aclaración plena de la respuesta dada26. 48.
Así las cosas, se tiene que la respuesta debe ser puesta en conocimiento del peticionario, lo que se traduce en el deber de la entidad de agotar «los medios disponibles para informar al particular de su respuesta y lograr constancia de ello (…) la notificación (…) debe ser efectiva, es decir, real y verdadera, y que cumpla el propósito de que la respuesta de la entidad sea conocida a plenitud por el solicitante»27. 49.
En relación con el contenido y alcance del derecho fundamental de petición la Corte Constitucional ha explicado que: i) es un derecho fundamental determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa. En este sentido ha precisado que mediante él se garantizan otros derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la participación política y a la libertad de expresión; ii) su contenido esencial comprende los siguientes elementos: a) la posibilidad cierta y efectiva de elevar, en términos respetuosos, solicitudes ante las autoridades, sin que éstas se nieguen a recibirlas o se abstengan de tramitarlas; b) la respuesta oportuna, es decir, dentro de los términos establecidos en el ordenamiento jurídico; c) la respuesta de fondo o contestación material, lo que supone que la autoridad entre en la materia propia de la solicitud, sobre la base de su competencia, refiriéndose de manera completa a todos los asuntos planteados (plena correspondencia entre la petición y la respuesta), excluyendo fórmulas evasivas o elusivas; y d) la pronta comunicación de lo decidido al peticionario, con independencia de que su sentido sea positivo o negativo28. 50.
Así pues, la respuesta debe cumplir unos lineamientos básicos en orden a la satisfacción material de los requerimientos invocados en la solicitud y, además 26 Sentencia T-149-13, Magistrado ponente Luis Guillermo Pérez Pérez. 27 Ib. 28 Corte Constitucional, sentencia T-161 de 10 de marzo de 2011. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
Demandante: Afranio Cardona Granados Demandados: Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga y otros Radicado: 68001-23-33-000-2023-00489-01 14Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co incluye la obligación de ponerla en conocimiento del peticionario, condición fundamental para entender satisfecho el derecho que se invoca29. 51.
Finalmente, sobre el punto debe precisarse que la jurisprudencia constitucional ha sido enfática en señalar que deben diferenciarse el derecho de petición y el derecho a lo pedido, por lo que el derecho de petición se ejerce y agota en la solicitud y la respuesta, cuestión distinta a si se decide sobre el reconocimiento o no de un derecho subjetivo. 2.7.
Caso concreto 52. Se debe advertir que la Procuraduría General de la Nación fue quien impugnó el fallo de tutela del 17 de octubre de 2023, únicamente en lo referente al error que se presentó, por cuanto su contestación y pruebas fueron remitidas al correo electrónico sgtadminstd@notificacionesrj.gov.co y no a la dirección ventanillatriadmsan@cendoj.ramajudicial.gov.co como canal oficial para la recepción de documentos. 53.
De conformidad con lo expuesto, la Sala considera que, si bien es cierto que la Procuraduría General de la Nación no remitió la respuesta al correo indicado por el Tribunal Administrativo de Santander, esta se adjuntó, con las pruebas, al escrito de impugnación y por tratarse la acción de tutela de un mecanismo de carácter informal es obligación del juez constitucional verificar la vulneración o no del derecho fundamental invocado. 54.
Así las cosas, entre las pruebas que se adjuntaron con el escrito de impugnación se encontró la respuesta enviada el 6 de octubre de 2023, por la Procuraduría General de la Nación al accionante, a Colpensiones y al Grupo Especial de Supervigilancia al Derecho de Petición. 29 Sobre el tema, ver sentencia de 22.03.2012., Radicación: 25000-23-25-000-2012-00150-01, Actor: Robert Wilson Molina Sambony M.P. Susana Buitrago Valencia. Demandante: Afranio Cardona Granados Demandados: Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga y otros Radicado: 68001-23-33-000-2023-00489-01 15Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 55.
De otra parte, se observa que mediante auto 644 del 6 de octubre de 2023, la Procuraduría Auxiliar de Asuntos Constitucionales dio trámite y respuesta de fondo a la solicitud presentada por el accionante, que consistía en el acompañamiento ante la omisión de Colpensiones en responder su petición, pues en dicho auto se ordenó:
PRIMERO. - REQUERIR a las autoridades y a los particulares relacionados a continuación para que, en el término de cinco (5) días hábiles: (i) si no lo han hecho, procedan a dar respuesta a los peticionarios; y (ii) remitan al link https://www.procuraduria.gov.co/PQRSDF/Pages/default.aspx., citando los radicados SDP y SIGDEA respectivos, un informe de la actuación correspondiente que incluya copia de las respuestas dadas a las solicitudes y las comunicaciones de las mismas.
SEGUNDO. - Por intermedio del Grupo Especial de Supervigilancia al Derecho de Petición: (i) REMÍTASE, vía correo electrónico, a las autoridades relacionadas en el numeral anterior copia del presente auto junto con las peticiones de los solicitantes, para que procedan a dar cumplimiento a lo ordenado. (ii) INFÓRMESE, vía correo electrónico, la presente decisión a los peticionarios.
TERCERO. - Realizados los requerimientos correspondientes, ARCHIVAR las diligencias de Supervigilancia al Derecho de Petición relacionadas en el numeral primero.
CUARTO. - Recibidos los informes de las entidades y particulares, ARCHIVAR los mismos dejando las constancias y anotaciones correspondientes a fin de ser utilizados como insumos en caso de solicitarse la reactivación del procedimiento.
QUINTO. - ADVERTIR a los peticionarios relacionados en el numeral primero que de no recibir la respuesta a su solicitud podrán solicitar que el trámite de Supervigilancia al Derecho de Petición se reactive, para que se realice un segundo requerimiento y/o se remita a la autoridad disciplinaria o administrativa que sea del caso, para lo cual deberán informar tal situación al link https://www.procuraduria.gov.co/PQRSDF/Pages/default.aspx.
SEXTO. - INFORMAR a los peticionarios relacionados en el numeral primero que tienen la posibilidad de interponer acciones de tutela en contra de las entidades correspondientes, con fin de que el juez constitucional disponga la protección de su derecho fundamental de petición en los términos del artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991.
SÉPTIMO. - ADVERTIR a los interesados que contra este auto no procede recurso alguno. 56. Esta sección recuerda que una verdadera respuesta, si bien no tiene que ser favorable a las pretensiones del peticionario, sí debe cumplir con los requisitos de ser oportuna, resolver lo solicitado de manera clara, precisa y congruente, además de ser puesta en conocimiento del solicitante, siendo así, la notificación de la respuesta o su trámite, parte integrante del derecho fundamental de petición. 57.
Tal como lo ha establecido de manera pacífica la Corte Constitucional: Es deber de las autoridades de resolver de fondo las peticiones elevadas ante ellas, sin que ello quiera decir que la respuesta deba ser favorable, y no son suficientes ni acordes con el artículo 23 constitucional las respuestas evasivas o abstractas, como quiera que condenan al peticionario a una situación de incertidumbre, por cuanto éste no logra aclarar sus inquietudes, especialmente si se considera que, en Demandante: Afranio Cardona Granados Demandados: Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga y otros Radicado: 68001-23-33-000-2023-00489-01 16Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co muchos eventos, de esa respuesta depende el ejercicio de otros derechos subjetivos.
Ha señalado igualmente la jurisprudencia, que la respuesta emitida en el marco de un derecho de petición debe ser dada a conocer efectivamente al peticionario, quien es el directo interesado en saber sobre la explicación brindada y en los efectos de la misma30. 58. Por tanto, al evidenciarse que en el presente caso la vulneración del derecho fundamental cesó por parte de la Procuraduría General de la Nación, que luego de la interposición de la acción de tutela le notificó al accionante la respuesta, cualquier intervención que en este punto realice el juez de tutela resulta inocua pues, se insiste, el objeto jurídico perseguido a través de este mecanismo extraordinario y expedito se concretó y, en esa medida, no es posible conseguir la cesación o evitar que dicha situación ocurra. 59.
En ese orden de ideas, la circunstancia descrita conlleva naturalmente a que la Sala se abstenga de hacer un pronunciamiento al respecto, dado que cualquier orden que se llegue a impartir carecería de efecto alguno, motivo por el cual declarará la carencia actual de objeto por hecho superado, en cuanto a la Procuraduría General de la Nación. 2.8.
Conclusión 60. Con fundamento en los argumentos referidos en los párrafos precedentes, se revocará parcialmente la sentencia del 17 de octubre de 2023, respecto a la declaración de oficio de la falta de legitimidad en la causa por pasiva del Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga y respecto al amparo del derecho fundamental de petición frente a la Procuraduría General de la Nación, para en su lugar declarar la carencia actual de objeto por hecho superado.
Se confirmará respecto a Colpensiones. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación de la Procuraduría General de la Nación.
SEGUNDO: MODIFICAR los numerales primero y segundo de la sentencia de 17 de octubre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander respecto a la Procuraduría General de la Nación, y en su lugar DECLARAR la carencia actual de objeto por hecho superado. 30 Sentencia T-369/13. Negrilla fuera del texto. Demandante: Afranio Cardona Granados Demandados: Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga y otros Radicado: 68001-23-33-000-2023-00489-01 17Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: REVOCAR el numeral tercero que declaró de oficio la falta de legitimación en la causa por pasiva del Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, para en su lugar DECLARAR la carencia actual de objeto por hecho superado.
CUARTO: CONFIRMAR las demás decisiones proferidas en la sentencia del 17 de octubre de 2023 por el Tribunal Administrativo de Santander.
QUINTO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
SEXTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la de la ejecutoria de esta providencia, de conformidad con el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.