CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Bogotá, D. C., treinta y uno (31) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 11001 03 25 000 2021 00322 00 (1731-2021) Demandante: Instituto Caro y Cuervo Demandado: Comisión Nacional del Servicio Civil Temas: Recursos de reposición y súplica AUTO INTERLOCUTORIO __________________________________________________________________ Decide el despacho el recurso de reposición interpuesto por el Instituto Caro y Cuervo, contra el auto del 8 de septiembre de 2022, por medio del cual se denegó la medida cautelar de suspensión provisional de los actos administrativos acusados.
Antecedentes Las pretensiones de la demanda En ejercicio del medio de control de nulidad, consagrado en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, acumulado con pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho según el artículo 138 ibidem, el Instituto Caro y Cuervo, mediante apoderado, presentó demanda en orden a que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos, expedidos por la Comisión Nacional del Servicio Civil: Acuerdo n.° 0346 (20201000003466) del 28 de noviembre de 2020, «[p]or el cual se convoca y se establecen las reglas del Proceso de Selección, para proveer los empleos en vacancia definitiva pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal del instituto caro y cuervo, identificado como Proceso de Selección No. (sic) 1505 de 2020 – Nación 3».
Acuerdo n.° 0009 (20211000000096) del 19 de enero de 2021, «[p]or el cual se modifica el artículo 8° del Acuerdo No. (sic) 20201000003466 del 28 de noviembre de 2020, “Por el cual se convoca y se establecen las reglas del Proceso Selección, para proveer los empleos en vacancia definitiva pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal del instituto caro y cuervo identificado como Proceso de Selección No. (sic) 1505 de 2020 – Nación 3”».
Acuerdo n.° 0061 (20211000000616) del 11 de marzo de 2021, «[p]or el cual se modifica el artículo 8° del Acuerdo No. (sic) 20201000003466 del 28 de noviembre del 2020, modificado por el Acuerdo No. (sic) 20211000000096 del 19 de enero del 2021 “Por el cual se convoca y se establecen las reglas del Proceso de Selección, para proveer los empleos en vacancia definitiva pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal del instituto caro y cuervo identificado como Proceso de Selección No. (sic) 1505 de 2020 – Nación 3”».
De manera subsidiaria, la entidad actora deprecó, a título de restablecimiento del derecho, ordenar a la Comisión Nacional del Servicio Civil i) coordinar y planear las actividades del concurso que sean necesarias para salvaguardar el patrimonio cultural e idiomático de la Nación; y ii) conceder un plazo de 1 año para terminar el proceso de reestructuración de la planta académica y de aspectos relacionados con la atención de las políticas de fortalecimiento y conservación del patrimonio cultural de la Nación. El auto recurrido Mediante auto del 8 de septiembre de 2022, el despacho denegó la medida cautelar de suspensión provisional de los actos administrativos acusados, por las razones que se resumen a continuación: Con base en los artículos 125 y 130 de la Constitución Política, y 11 de la Ley 909 de 2004, la Comisión Nacional del Servicio Civil podía realizar la convocatoria a concurso de méritos para proveer los empleos de carrera que estuvieran vacantes en la planta de personal del Instituto Caro y Cuervo.
Los requisitos que se exigieron para postularse a los cargos de la Imprenta Patriótica y los de docencia e investigación en las maestrías que ofrece la Facultad Seminario Andrés Bello concuerdan con los señalados en el manual de funciones y competencias laborales, según lo indicó la propia entidad accionante, lo cual refleja el cumplimiento del artículo 2.2.5.1.4, numeral 1, del Decreto 1083 de 2015.
Adicionalmente, el reproche relacionado con la eventual afectación de la acreditación institucional no estaría dirigido contra la convocatoria del proceso de selección, sino contra el manual de funciones y competencias laborales, pues este establece los requisitos y las calidades que se exigen para desempeñar cada empleo. El despacho observa que sí hubo labores de entendimiento entre la Comisión Nacional del Servicio Civil y el Instituto Caro y Cuervo, las cuales dan luces sobre el cumplimiento de la etapa de planeación institucional, a saber: «a) la remisión del manual de funciones y competencias laborales y de la oferta pública de empleos de carrera; b) solicitudes y respuestas sobre la exclusión de ciertos cargos; c) reuniones entre ambas entidades, las cuales se relacionan en algunas comunicaciones internas; y d) sesión del Consejo Directivo del Instituto Caro y Cuervo, la cual se realizó el 29 de septiembre de 2020, en la que se aprobó un traslado presupuestal con el propósito de financiar el concurso de méritos».
La necesidad de reestructuración del Instituto Caro y Cuervo no es un reproche contra la legalidad de los actos acusados, sino un reparo de conveniencia, si se quiere, el cual no compromete las facultades de la Comisión Nacional del Servicio Civil para administrar y vigilar la carrera administrativa, ni está relacionado con el objeto de los actos enjuiciados.
La parte actora no realizó ninguna exposición sobre la necesidad de previsión de parámetros de evaluación para los investigadores y de qué forma esa omisión comportaría una irregularidad capaz de afectar el desarrollo de la convocatoria o los cometidos de la entidad beneficiaria del concurso. Además, no explicó por qué los mecanismos de evaluación definidos en el proceso de selección serían insuficientes para determinar las capacidades y las cualidades de los aspirantes.
Los recursos de reposición y súplica El 12 de octubre de 2022, la parte demandante interpuso recurso de reposición y, en subsidio, el de súplica, los cuales sustentó así: En relación con la planeación institucional, el Instituto Caro y Cuervo no actuó por libre iniciativa, sino bajo la presión de la Comisión Nacional del Servicio Civil, entidad que inició un proceso administrativo sancionatorio en contra de la directora del Instituto.
Fue en este escenario de coacción donde se autorizó el traslado presupuestal con el fin de cofinanciar el concurso. La planta de personal del Instituto Caro y Cuervo requiere un ajuste o reestructuración para responder a las necesidades del patrimonio idiomático y lingüístico del país; sin embargo, la Comisión Nacional del Servicio Civil no tomó ninguna acción afirmativa frente a esto, a pesar de que había avances con el acompañamiento del Departamento Administrativo de la Función Pública.
El manual de funciones del Instituto Caro y Cuervo cumple con las exigencias del Decreto 1083 de 2015, pero, dadas las necesidades del Instituto, los cargos de los funcionarios que ejercen la docencia y aquellos vinculados a la Imprenta Patriótica requieren un perfil más alto o un mecanismo que permita atender la realidad institucional. Se solicitó la exclusión de los cargos de la Imprenta Patriótica mientras se determinaba la mejor forma de preservar el conocimiento artesanal que caracteriza a esta área, pero la Comisión Nacional del Servicio Civil no ofreció alternativa distinta a la continuidad del concurso de méritos.
Las maestrías de la Facultad Seminario Andrés Bello se desarrollan con apoyo de funcionarios que acreditan formación de maestría y doctorado, y trayectoria investigativa. Por ende, este no es un tema de conveniencia, sino de supervivencia y continuidad de la mencionada Facultad, debido a que los programas no podrían obtener la acreditación del Ministerio de Educación. El traslado de los recursos A través de fijación en lista del 10 de noviembre de 2022, la Secretaría de la Sección Segunda del Consejo de Estado corrió traslado de los recursos, por el término de tres (3) días.
Sin embargo, la Comisión Nacional del Servicio Civil y el agente del Ministerio Público guardaron silencio. Consideraciones El problema jurídico Consiste en determinar si se debe reponer o no el auto del 8 de septiembre de 2022, proferido por el despacho, por medio del cual se denegó la medida cautelar de suspensión provisional de los Acuerdos n.° 0346 (20201000003466) del 28 de noviembre de 2020; n.° 0009 (20211000000096) del 19 de enero de 2021; y n.° 0061 (20211000000616) del 11 de marzo de 2021, expedidos por la Comisión Nacional del Servicio Civil.
La procedencia de los recursos de reposición y súplica De conformidad con el artículo 242 del cpaca, el recurso de reposición procede contra todos los autos, salvo norma en contrario. A su turno, el artículo 243 ibidem dispone lo siguiente: artículo 243. apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: 1.
El que rechace la demanda o su reforma, y el que niegue total o parcialmente el mandamiento ejecutivo. 2. El que por cualquier causa le ponga fin al proceso. 3. El que apruebe o impruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales. El auto que aprueba una conciliación solo podrá ser apelado por el Ministerio Público. 4. El que resuelva el incidente de liquidación de la condena en abstracto o de los perjuicios. 5.
El que decrete, deniegue o modifique una medida cautelar. 6. El que niegue la intervención de terceros. 7. El que niegue el decreto o la práctica de pruebas. 8. Los demás expresamente previstos como apelables en este código o en norma especial. […]. [Negritas por fuera del original] Por otra parte, al tenor del artículo 246 ibidem, el recurso de súplica procede, entre otros, contra los autos enlistados en los numerales 1 a 8 del artículo 243 ibidem, cuando sean dictados por el magistrado ponente en única instancia, o durante el trámite de la apelación o de los recursos extraordinarios.
Análisis del despacho. El caso concreto Luego de analizar los supuestos de hecho y de derecho del presente asunto, el despacho encuentra mérito suficiente para no reponer el auto recurrido, por las razones que se exponen a continuación: De acuerdo con el parágrafo 2 del artículo 11 de la Ley 909 de 2004, la Comisión Nacional del Servicio Civil, dentro de los parámetros del debido proceso, puede imponer multas a los servidores públicos de las entidades nacionales y territoriales cuando se compruebe que han vulnerado las normas de la carrera administrativa o inobservado las órdenes e instrucciones impartidas por aquella.
Al respecto, la Corte Constitucional, mediante Sentencia C- 1265 de 2005, declaró la exequibilidad de la disposición citada y de otras más. En dicha oportunidad, el máximo tribunal constitucional señaló lo siguiente: 3.3. El propósito de las normas que se examinan, es complementar la facultad de impartir órdenes e instrucciones, dotando a la Comisión de instrumentos jurídicos aptos para ejercer la función de vigilancia que el constituyente le asignó, teniendo en cuenta que el control sobre la aplicación de las normas que regulan la carrera administrativa legítima el otorgamiento de un cierto poder sancionatorio, a fin de que las órdenes e instrucciones impartidas no sean desatendidas, en desmedro de la eficacia propia de la competencia atribuida a la Comisión Nacional del Servicio Civil.
La vigilancia, entendida como el control sobre el cuidado, atención y cumplimiento exacto de las cosas que están a cargo de cada uno, debe estar acompañada de la autoridad suficiente, proporcional y necesaria para el cumplimiento de la función propia de un órgano como la Comisión Nacional del Servicio civil. Por lo tanto, la Sala considera que la facultad conferida a la Comisión para imponer multas a los servidores públicos que desatiendan las normas, las órdenes o las instrucciones impartidas previamente para el adecuado funcionamiento de la carrera administrativa, se aviene a la naturaleza propia de las funciones de este órgano, en particular de la relacionada con el deber de ejercer vigilancia sobre la aplicación de los preceptos que regulan la carrera administrativa a fin de poder controlar su cumplimiento.
En ese escenario, la facultad que tiene la Comisión Nacional del Servicio Civil para imponer multas a los servidores públicos que desatiendan las normas, órdenes e instrucciones sobre la carrera administrativa comporta un mecanismo válido de ejercicio de la labor de vigilancia que le fue encomendada a la Comisión. Por lo tanto, la puesta en marcha de esta competencia no podría entenderse, por sí sola, como una forma de presión o coacción indebida a las entidades beneficiarias de los concursos, sino como una acción tendiente a salvaguardar el principio del mérito y el sistema de carrera administrativa.
Así las cosas, el hecho de que la Comisión Nacional del Servicio Civil haya adelantado un proceso administrativo sancionatorio en contra de la directora del Instituto Caro y Cuervo solo demuestra el ejercicio de una facultad que el legislador le concedió a la Comisión, mas no una irregularidad en la etapa de planeación previa del concurso, como lo propuso la parte actora.
Sobre el particular, vale la pena resaltar, tal como se hizo en el auto del 8 de septiembre de 2022, que hubo labores de entendimiento y coordinación entre las entidades mencionadas, las cuales hicieron viable la convocatoria al concurso de méritos, a saber: «a) la remisión del manual de funciones y competencias laborales y de la oferta pública de empleos de carrera; b) solicitudes y respuestas sobre la exclusión de ciertos cargos; c) reuniones entre ambas entidades, las cuales se relacionan en algunas comunicaciones internas; y d) sesión del Consejo Directivo del Instituto Caro y Cuervo, la cual se realizó el 29 de septiembre de 2020, en la que se aprobó un traslado presupuestal con el propósito de financiar el concurso de méritos».
Respecto de los requisitos que se exigen en el proceso de selección para inscribirse en los cargos de la Imprenta Patriótica y los de docencia e investigación en la Facultad Seminario Andrés Bello, el Instituto Caro y Cuervo considera que se debieron solicitar calidades mayores, las cuales no están señaladas en el manual específico de funciones y competencias laborales, sino que se necesitarían para atender la realidad institucional.
Sin embargo, dicho reparo no puede servir de fundamento para reponer la providencia recurrida y decretar la suspensión provisional de los actos acusados, puesto que, de conformidad con el artículo 2.2.5.1.4, numeral 1, del Decreto 1083 de 2015, para ejercer los empleos de la Rama Ejecutiva del orden nacional se deben reunir los requisitos y las competencias que la Constitución Política, la ley, los reglamentos y los manuales de funciones y de competencias laborales exijan para el desempeño de los cargos.
Por otro lado, el Instituto Caro y Cuervo reiteró el argumento según el cual resultaba necesario adelantar un proceso de reestructuración de la entidad antes de iniciar el concurso de méritos, a fin de fortalecer la planta académica. No obstante, el despacho debe insistir en que este no es un reproche contra la legalidad de los actos administrativos acusados, sino un reparo de conveniencia, pues la necesidad del servicio determina en qué momento se requeriría modificar o ajustar la estructura institucional, aspecto que la parte actora no abordó con suficiencia, y, en todo caso, dicha circunstancia no compromete las competencias de la Comisión Nacional del Servicio Civil para administrar y vigilar la carrera administrativa ni está relacionado con el objeto de los acuerdos atacados, cual es realizar la convocatoria al proceso de selección. Finalmente, por resultar procedente, conforme a los artículos 246 (numeral 2) y 243 (numeral 5) del cpaca, el despacho concederá el recurso de súplica interpuesto en subsidio del de reposición. En mérito de lo expuesto, el despacho Resuelve Primero. No reponer el auto del 8 de septiembre de 2022, por medio del cual se denegó la medida cautelar de suspensión provisional de los Acuerdos n.° 0346 (20201000003466) del 28 de noviembre de 2020, 0009 (20211000000096) del 19 de enero de 2021 y 0061 (20211000000616) del 11 de marzo de 2021, expedidos por la Comisión Nacional del Servicio Civil, de conformidad con las razones esbozadas previamente.
Segundo. Una vez ejecutoriada esa decisión, por Secretaría, remitir el cuaderno de medida cautelar al despacho del magistrado Gabriel Valbuena Hernández, a fin de que se estudie el recurso de súplica interpuesto por el Instituto Caro y Cuervo, contra el auto del 8 de septiembre de 2022, en los términos del literal d) del artículo 246 del cpaca.
Notifíquese y cúmplase RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente JMMC CONSTANCIA: la presente providencia fue firmada electrónicamente por el consejero conductor del proceso en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.