Radicado: 11001-03-15-000-2025-02939-01 Demandante: Milton César Toro Cadavid CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERA PONENTE: ADRIANA POLIDURA CASTILLO Bogotá D.C., doce (12) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-02939-01 Accionante: Milton César Toro Cadavid Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia-Sala Sexta de Decisión Referencia: Acción de tutela Acción de tutela contra providencias judiciales.
Requisitos generales de procedencia – relevancia constitucional – improcedencia. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la parte accionante en contra de la sentencia del 3 de julio de 2025, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado que declaró improcedente la solicitud de tutela frente a los cargos por defecto sustantivo y por desconocimiento del precedente por no superar el requisito de relevancia constitucional y negó el amparo respecto del defecto fáctico.
I.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela Milton César Toro Cadavid, a través de apoderada judicial1, formuló acción de tutela mediante la cual solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo, a la seguridad social y a la igualdad2, que consideró vulnerados por el Tribunal Administrativo Antioquia-Sala Sexta de Decisión con ocasión de la sentencia proferida el 12 de diciembre de 2024, mediante la cual se revocó el fallo del 6 de agosto de 2024 emitido por el Juzgado Treinta Administrativo del Circuito de Medellín y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda, al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho número 05001-33-33-030-2020- 00203-00/01. 1 Poder conferido a la abogada Maritza Hurtado Rentería. Índice 00002 del expediente digital de primera instancia en el aplicativo SAMAI, certificado 35A8764A32EF982D 32C79121A5851967 F0976E8B07B6647F 569B978712CFADA6. 2 Índice 00002 del expediente digital de primera instancia en el aplicativo SAMAI, certificado BE0A93D1DFCA3F5E 10B596B5246C5031 1DA6E814156C2DEB 0B85AEDD78EF5CCC.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02939-01 Demandante: Milton César Toro Cadavid 2 2. Hechos 2.1. Milton César Toro Cadavid celebró varios contratos de prestación de servicios con el Servicio Nacional de Aprendizaje SENA-Regional Antioquia, entre el 4 de febrero de 2008 y el 31 de julio de 2017, para desempeñarse como Instructor en el Área de Formación, Orientación y Asesoría en el Programa de Emprendimiento, en el Centro de Servicios de Salud. 2.2.
El 17 de enero de 2020, el señor Toro Cadavid, presentó escrito ante el SENA con el fin que se le reconociera la existencia de una relación laboral y, en consecuencia, que se ordenara el pago de las prestaciones sociales causadas con ocasión de dicho vínculo. Mediante comunicación 05-2-2020-001402 del 22 de enero de 2020 la entidad negó la petición. 2.3.
Por lo anterior, el accionante presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del SENA, con el fin que se dejara sin efectos el oficio del 22 de enero de 2020. Como restablecimiento del derecho solicitó el reconocimiento de la existencia del contrato realidad y, en consecuencia, que se ordenara el pago de las prestaciones adeudadas, de la indemnización respectiva por el despido unilateral, las sumas que pagó por concepto de aportes a la seguridad social y la sanción correspondiente por la falta de afiliación al fondo de cesantías. 2.4.
El asunto le correspondió por reparto al Juzgado Treinta Administrativo del Circuito de Medellín bajo el radicado número 05001-33-33-030-2020-00203-00, autoridad judicial que, mediante sentencia del 6 de agosto de 2024 accedió las pretensiones de la demanda, al considerar que estaban acreditados los elementos constitutivos de una verdadera relación laboral, y de manera específica el elemento subordinación, ya que el señor Milton César Toro Cadavid siempre desempeñó la misma labor (de formador o líder formador), estuvo sujeto al cumplimiento de horarios y órdenes de un superior, y porque la función desempeñada (docente, instructor), correspondía al objeto misional de la entidad. 2.5.
Inconforme con la anterior decisión, el SENA presentó recurso de apelación. El Tribunal Administrativo de Antioquia-Sala Sexta de Decisión, a través de sentencia del 12 de diciembre de 2024 revocó el fallo de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda. La autoridad judicial sostuvo que no se encontraba acreditado el elemento subordinación, en la medida en que las pruebas no generaba un grado de convencimiento acerca de la dependencia continuada en la que pudiera estar el actor, pues no existían evidencias tales como memorandos, llamados de atención, comunicaciones, circulares y otros medios a través de los que estuviera obligada a cumplir un horario laboral impuesto por la entidad demandada, así como la asistencia obligatoria a reuniones institucionales al margen de las obligaciones previstas en el contrato.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02939-01 Demandante: Milton César Toro Cadavid 3 3. Pretensiones y argumentos de la solicitud La parte actora solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo, a la seguridad social y a la igualdad y, en consecuencia, pidió al juez constitucional dejar sin efectos la sentencia del 12 de diciembre de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia-Sala Sexta de Decisión y dejar en firme el fallo de primera instancia que accedió a las pretensiones de su demanda, en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificada con el radicado número 05001-33-33-030-2020-00203-00/01.
Como fundamento de sus pretensiones la parte actora afirmó que la decisión cuestionada incurrió en defecto fáctico por indebida valoración probatoria, defecto sustantivo por grave error en la interpretación de las normas aplicadas y desconocimiento del precedente. Adujo que la autoridad enjuiciada dejó de valorar las pruebas documentales allegadas al plenario, en estricto sentido se refirió a los correos electrónicos en los que el accionante intercambiaba información con los diferentes funcionarios del SENA, quienes fungían como sus superiores y con los que se comunicaba sobre la programación trimestral de actividades, “reuniones con el Coordinador SENA, se daban instrucciones relativas al cumplimiento del número de horas contratadas, se informaban cambios en la programación, se solicitaban y autorizan permisos, se establecía la forma de compensar horas de trabajo, se informa fechas de entrega de labores asignadas, entre otras muchas actividades propias de la labor”3.
Manifestó que no se tuvo en cuenta el oficio 2013EE0037584 del 16 de mayo de 2013, a través del cual la Contraloría General de la República, advirtió a la directora general del SENA, sobre los riesgos derivados de la contratación a través de contratos de prestación de servicios para el desarrollo de funciones permanentes de la administración pública y la indebida clasificación del gasto público.
Sostuvo que en la decisión cuestionada se había asumido un despido que no se llevó a cabo, pues quedó demostrado que la terminación ocurrió por renuncia motivada del 31 de agosto de 2017 y cuya motivación había sido la enfermedad de diabetes mellitus que padecía y el tratamiento que debía iniciar por tal motivo. Indicó que con base en el testimonio rendido por el señor Gustavo Alonso Villegas Mejía se encontraba acreditado el cumplimiento estricto de un horario y la sujeción a órdenes y directrices, sin embargo el tribunal insistió en que no se le imponía horario y que no recibía órdenes de funcionarios de la entidad, razón por la que no estaba probada la subordinación. Explicó que la autoridad judicial accionada, de manera equivocada tomó al Centro de Servicios de Salud y al Centro de Servicios y Gestión Empresarial como si fueran 3 Ibid.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02939-01 Demandante: Milton César Toro Cadavid 4 dos entidades distintas, cuando se trataba de dos dependencias del mismo SENA, con lo que se evidenciaba la ligereza con la que se había estudiado el asunto. En cuanto al defecto sustantivo, indicó que se descartó el elemento subordinación con ausencia de un fundamento normativo razonable y sin dar una adecuada aplicación del principio de primacía de la realidad, que establecen los artículos 53 de la CP y el artículo 138 del CPACA, lo que iba en contra de la línea jurisprudencial que exige interpretar las normas de manera coherente y razonable.
Aunado a ello, expuso que se realizó una aplicación indebida de la Ley 80 de 1993, pues utilizó como fundamento el numeral 3° del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, que exime de reconocer prestaciones sociales “salvo que se acredite la existencia de una relación laboral subordinada”, sin observar que la misma exequibilidad de ese numeral está condicionada por la primacía de la realidad.
Resaltó que la Sala, al ampararse en circulares y manuales internos del SENA para justificar la procedencia de contratar instructores por prestación de servicios, desconoció la fuerza vinculante de la doctrina del “contrato realidad”, que supera cualquier reglamento administrativo y tiñe de inconstitucionalidad la forma contractual cuando exista subordinación continuada.
La Sentencia C-154/97 reiteró que la administración no está legalmente autorizada para celebrar un contrato de prestación de servicios que en su formación o en su ejecución exhiba las notas de un contrato de trabajo. En lo relativo al desconocimiento del precedente, indicó que el tribunal se apartó del precedente fijado en la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda de esta corporación del 9 de septiembre de 2021 (expediente 05001-23-33- 000- 2013-01143-01 (1317-2016), en relación con el contrato realidad y los elementos de la relación laboral subyacente.
Adicionalmente, señaló que la decisión cuestionada no tuvo en cuenta la sentencia T-459 de 2007 que “subraya la garantía del derecho a la igualdad mediante la observancia de las propias líneas de decisión y de la jurisprudencia del órgano de cierre”. 4. Trámite de tutela e intervenciones El despacho ponente de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante auto del 26 de mayo de 20244, admitió la acción de tutela; vinculó como terceros con interés al Servicio Nacional de Aprendizaje-SENA, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, al Ministerio Público y al Juzgado Treinta Administrativo del Circuito de Medellín; ofició a la autoridad judicial para que remitiera copia del expediente objeto de amparo y ordenó notificar a los sujetos procesales.
Enviadas las notificaciones de rigor, se recibieron las siguientes respuestas: 4 Índice 00005 del expediente digital de primera instancia, 832DC30CDEC68023 A60DCC0F9115E9A3 12E17AF13A370186 93E26D65F38AECE9. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02939-01 Demandante: Milton César Toro Cadavid 5 4.1. El Tribunal Administrativo de Antioquia-Sala Sexta de Decisión, a través del magistrado que profirió la decisión cuestionada, manifestó que se remitía a las consideraciones esbozadas en la decisión cuestionada y que en consecuencia, se acogía a la decisión que se emitiera dentro de la acción de tutela. 4.2.
Los demás sujetos procesales, a pesar de haber sido notificados en debida forma, guardaron silencio. 5. Sentencia de primera instancia La Sección Cuarta del Consejo de Estado, en sentencia del 3 de julio de 20255, declaró la improcedencia de la acción por no superar el requisito de relevancia constitucional, respecto de los defectos sustantivo y desconocimiento del precedente, y negó las pretensiones en lo relativo al defecto fáctico.
Sostuvo que, en relación con los defectos sustantivo y por desconocimiento del precedente, la solicitud de amparo carece de carga argumentativa que permita evidenciar las razones por las que se considere que la providencia cuestionada amenace o vulnere los derechos fundamentales alegados. En cuanto al defecto fáctico realizó un estudio de los criterios objetivos, racionales y rigurosos adoptados por la autoridad judicial en la sentencia enjuiciada y concluyó que resultaba razonable que el juez natural concluyera que en el proceso ordinario no se encontrara acreditado el cumplimiento del elemento subordinación. Por lo tanto, concluyó que, el análisis probatorio efectuado por la autoridad judicial accionada en la providencia reprochada no desconoció las reglas de la sana crítica, ni de la ponderación de la prueba en cuanto a su pertinencia, conducencia y utilidad a efectos de verificar la existencia de una relación laboral encubierta. 6.
Impugnación La parte actora presentó escrito de impugnación contra la decisión de primera instancia y reiteró todos los argumentos expuestos en el escrito inicial. Sostuvo que la solitud de amparo sí cumplió con la carga argumentativa requerida porque: i) se identificaron con precisión los hechos relevantes: la existencia de un contrato de prestación de servicios durante varios años, el carácter misional de las funciones, la subordinación funcional acreditada por correos electrónicos, y la negación de la relación laboral; ii) se indicaron con claridad los derechos fundamentales vulnerados; iii) se señalaron expresamente los defectos sustantivos, fáctico y por desconocimiento del precedente “desarrollando por qué la sentencia cuestionada desconoció el principio de primacía de la realidad (art. 53 C.P.) y omitió valorar pruebas relevantes”; iv) se citó jurisprudencia constitucional aplicable: T-459 5 Índice 00016 del expediente digital de primera instancia, certificado F8770B60CDBB27E0 3936BD29BBF0C145 7B687557F0AAA62E 72DB05147036B06C.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02939-01 Demandante: Milton César Toro Cadavid 6 de 2017, SU-917 de 2010, entre otras; y se enunciaron normas sustantivas relevantes: art. 23 CST, art. 138 CPACA, art. 32 Ley 80/93. Por lo tanto, consideró que la afirmación de que esos elementos configuran una mera vocación retórica sin creación de un problema jurídico constitucional desconoce el principio de interpretación favorable (pro actione) y desnaturaliza el objeto mismo de la tutela como mecanismo informal y expedito de protección. La magistrada ponente de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante auto del 21 de julio de 20256, concedió la impugnación interpuesta por la accionante.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política de Colombia y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991. 2. Legitimación en la causa 2.1. La Sala encuentra acreditada la legitimación en la causa por activa, porque Milton César Toro Cadavid es el titular de las garantías constitucionales que afirma le fueron vulneradas, en su condición de parte demandante dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 05001-33-33-030-2020-00203- 01. 2.2.
También está probada la legitimación en la causa por pasiva porque el Tribunal Administrativo de Antioquia-Sala Sexta de Decisión fue la autoridad que profirió la sentencia del 12 de diciembre de 2024, que según el tutelante vulneró sus derechos fundamentales. 3. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si debe confirmar, modificar o revocar la sentencia del 3 de julio de 2025, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que declaró la improcedencia la acción. Para el efecto, es necesario establecer si en el caso sub judice se encuentran superados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial.
En caso afirmativo, se procederá a realizar el estudio de fondo frente a los argumentos expuestos por la parte accionante. 6 Índice 00026 del expediente digital de primera instancia, certificado 542A48C47498B6B8 F4A6A1D609E4DB73 EC6FC7BF693E2C8D F9D6DBEE5F354B01. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02939-01 Demandante: Milton César Toro Cadavid 7 4.
Procedibilidad de la acción En los casos en que la solicitud de amparo ataca una providencia judicial, la doctrina constitucional ha indicado que el juez de tutela debe, en forma preliminar, realizar un examen de procedibilidad general de la acción, pues solo una vez verificada la observancia de los requisitos que la determinan, procede el pronunciamiento de fondo sobre la problemática jurídica que el extremo actor plantea, en función de los defectos que reprocha a la actuación acusada y conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Es así como, tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales, la Corte Constitucional a través de la sentencia C-590 de 20057 indicó que estas proceden si se cumplen ciertos y rigurosos requisitos de procedibilidad, unos de carácter general, que habilitan la interposición de la tutela8 y otros de carácter específico, que tocan con la procedencia misma del amparo, una vez interpuesto9.
Bajo esta línea jurisprudencial, en este tipo de tutelas, “la función del juez de tutela no es la de fungir como una instancia adicional del procedimiento judicial que se cuestiona pues ello desconocería la competencia y finalidad de administración de justicia por parte de los jueces naturales, así como su autonomía funcional”10. 4.1.
Relevancia constitucional. Dado que la acción de tutela no es una instancia adicional para controvertir las decisiones judiciales y, por el contrario, es un mecanismo excepcional cuyo objeto exclusivo es la protección efectiva de los derechos fundamentales, se requiere que el asunto que origina la solicitud de amparo contra una providencia judicial tenga una clara, marcada e indiscutible importancia constitucional, lo que impide que el 7 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005.
M.P. Jaime Córdoba Triviño. 8 De acuerdo con la sentencia C-590 de 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela 9 Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial se concretan en los defectos o errores en que puede incurrir la decisión cuestionada, de modo que, si en una decisión judicial se presenta alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional.
A saber: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, que ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material de prueba obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el que se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; g) desconocimiento del precedente constitucional, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance y h) violación directa de la Constitución Política, cuando los jueces desconocen la aplicación de la Ley Fundamental, conforme al mandato consagrado en el artículo 4º de la Carta Política que antepone de manera preferente la aplicación de sus postulados. 9 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005.
M.P. Jaime Córdoba Triviño. 10 Corte Constitucional, sentencia T-066 de 2019, que, a su vez reitera la T-336 de 2004. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02939-01 Demandante: Milton César Toro Cadavid 8 juez constitucional invada la órbita de competencia del juez natural de la causa, a la vez que garantiza la autonomía e independencia judicial.
Así, la Corte Constitucional ha resaltado que la relevancia constitucional tiene por finalidad: “(i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; (ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales y, finalmente, (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces”11.
En línea con lo anterior, en la SU-215 de 2022 la Corte Constitucional fijó como criterios para definir el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional: i) que el debate en tutela gire en torno al contenido, alcance y goce de un derecho fundamental; ii) que la controversia no se limite a asuntos de mera legalidad o económicos; y, iii) que el reparo formule argumentos suficientes dirigidos a demostrar la configuración de un defecto.
Además, indicó que, si la providencia objeto de reparo fue emitida por una alta corte, el estudio de procedibilidad debe ser mucho más estricto, lo que implica verificar la existencia de una actuación claramente arbitraria y violatoria de derechos fundamentales. De modo que, en las acciones de tutela interpuestas contra las decisiones judiciales, el análisis de la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad implica la necesidad de establecer: i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental; ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales; y iv) que se advierta una verdadera vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.
De manera que la intervención del juez constitucional se establezca, exclusivamente, ante graves defectos constitucionales. Como corolario de lo expuesto, el cumplimiento del requisito de procedibilidad relacionado con la relevancia constitucional implica que el asunto en cuestión afecte de manera directa y significativa los derechos fundamentales consagrados en la Constitución. Esto permite determinar la procedencia y el alcance de la intervención del juez constitucional con base en tres aspectos: i) La afectación directa o repercusión en la vulneración de los derechos fundamentales; ii) el impacto en el interés público, ya que el asunto debe trascender el interés particular de las partes y generar un efecto más amplio en la sociedad o en el orden jurídico y, iii) la claridad y fundamentación de la petición de amparo, con el fin de justificar su importancia. 11 Corte Constitucional, SU 573 de 2019.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02939-01 Demandante: Milton César Toro Cadavid 9 Respecto de esta última, debe destacarse que quien solicita el amparo debe cumplir con la carga de exponer las razones por las que el reproche a una providencia que ha hecho tránsito a cosa juzgada trasciende de la controversia litigiosa propia de la causa ordinaria, a una cuestión con relevancia constitucional, en términos de los defectos definidos por la jurisprudencia como únicas causales que habilitan el control constitucional concreto12. 5.
Caso concreto La Sala anuncia que modificará la decisión de primera instancia porque la presente acción de tutela no cumple con el requisito de relevancia constitucional, respecto de todos los defectos invocados, por las razones que se exponen a continuación: 5.1. En el caso concreto, la parte actora cuestiona que la decisión proferida el 12 de diciembre de 2024 por el Tribunal Administrativo de Antioquia-Sala Sexta de Decisión incurrió en los defectos fáctico, sustantivo y desconocimiento del precedente.
En síntesis, consideró que la autoridad enjuiciada dejó de valorar las pruebas allegadas al plenario, como los correos electrónicos en los que el accionante intercambiaba información con los diferentes funcionarios del SENA quienes fungían como sus superiores y con los que se comunicaba sobre la programación trimestral de actividades, así como el testimonio del señor Gustavo Alonso Villegas Mejía que acreditaba el cumplimiento estricto de un horario y la sujeción a órdenes y directrices. 5.2.
Pues bien, del análisis de los aspectos abordados por el Tribunal Administrativo de Antioquia-Sala Sexta de Decisión, se advierte que, en la decisión cuestionada, se arribó a la siguiente conclusión: “Siendo ello así, procede la Sala a establecer si en el sub examine se configuró el tercer elemento de la relación de trabajo, esto es, la continua y permanente subordinación y dependencia; siendo este el elemento esencial y diferenciador entre un contrato de prestación de servicios y un contrato de trabajo.
Al respecto la Sala considera que, la prueba documental no genera un grado de convencimiento acerca del estado de subordinación y dependencia continuada en la que se encontraba el señor Milton César Toro Cadavid, pues no se cuenta con ninguna evidencia de llamados de atención, memorandos, comunicaciones, circulares u otros medios, a través de los cuales, se hubieren dado órdenes a la demandante o en las que se le informara que estaba obligada a cumplir con un horario laboral impuesto por la entidad demandada, adelantamiento de algún proceso disciplinario o de otro tipo, asistencia obligatoria a reuniones de índole institucional al margen de las obligaciones previstas en el contrato.
(…)”13. 12 Cfr. sentencia C-590 de 2005. 13 Índice 00008 del expediente digital del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado 05001-33- 33-030-2020-00203-01, certificado 20830610B28832E6 4E275664959097ED 31FC5548F77E73DA CBB227F1B44B0FDA. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02939-01 Demandante: Milton César Toro Cadavid 10 Citó el testimonio rendido por el señor Gustavo alonso Villegas Mejía y sostuvo: “Con base en lo anterior, encuentra la Sala que, este testimonio no resulta claro ni convincente para determinar con suficiencia la subordinación en el desarrollo de las actividades por el demandante, por el contrario, señalan que al demandante no se le imponía el cumplimiento de un horario, no recibía ordenes de funcionarios del Sena y que solo se realizaba las supervisiones necesarias para el correcto y eficaz cumplimiento del objeto contractual convenido.
En este sentido, para la Sala, no son admisibles los argumentos vertidos por el Juez de primera instancia, en aras de sustentar la acreditación del elemento de la subordinación, porque su fundamento fue lo señalado por el único testimonio del señor Gustavo Alonso Villegas”14. Por otra parte, señaló que el hecho de que el señor Toro Cadavid hubiese tenido que acomodar la prestación de sus servicios a unos cronogramas definidos por la entidad cada período, de acuerdo a los cursos definidos por esta, además de llevar a cabo las actividades en los lugares determinados por la entidad demandada, no conllevaba, per se, a la configuración del elemento de la subordinación, sino que, debían tenerse como acciones de “coordinación” entre las partes, para el desarrollo de los objetos contractuales.
Para el efecto, citó apartes de la sentencia del 18 de mayo de 2017 emitida por el Consejo de Estado (exp. 66001-23-33-000-2013-00408-01), en la que se estudio el elemento subordinación y se concluyó que, si bien, los contratos de prestación de servicios llevan implícita la autonomía e independencia en el manejo y desarrollo del objeto contratado, no quiere decir que como atiende recursos del estado, no sea sometido a controles, supervisión y seguimiento, lo que genera una interacción entre la entidad y el contratista, a fin de que el objeto contratado se ejecute en los términos pactados.
Bajo la misma línea, la autoridad judicial accionada manifestó que el Consejo de Estado sostuvo que situaciones tales, como cumplir un horario, recibir instrucciones sobre la ejecución del contrato o presentar informes respecto a este, no configuran por sí solos una relación de subordinación o dependencia continuada, ello en tanto que dichas acciones pueden corresponder, precisamente, a la forma en que debe desarrollarse la labor contratada, es decir, hacen parte de la necesaria coordinación en la prestación de los servicios.
Por tal razón, el tribunal señaló que se echaban de menos elementos probatorios que permitieran verificar que el demandante hubiese recibido órdenes de algún empleado o contratista del SENA, por lo tanto, no se observa algún sometimiento del señor Milton César Toro Cadavid a las órdenes, cumplimientos de horarios o disposiciones de la entidad demandada en iguales condiciones que los empleados de planta; por lo que, quedó descartado uno de los principales presupuestos configurativos de la relación laboral el cual es la subordinación y dependencia continuada. 14 Ibid.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02939-01 Demandante: Milton César Toro Cadavid 11 Aunado a lo anterior, la autoridad resaltó que se encontró acreditado la concurrencia de contratos de prestación de servicios con cuatro entidades diferentes, esto es, con la Universidad de Antioquia, Esumer, Centro de Servicios de Salud y Centro de Servicios y Gestión Empresarial, en virtud de los cuales, realizó cotizaciones simultáneas al Sistema General de Seguridad Social.
Pues bien, a partir de lo esbozado, la Sala resalta que los elementos señalados en precedencia permiten inferir, con claridad, que el debate planteado en este caso fue adecuadamente examinado por el juez competente. Asimismo, no se aprecia que la decisión haya sido dictada de forma arbitraria, sin respaldo o análisis de los hechos y fundamentos normativos, ni que se hayan trasgredido los derechos fundamentales de la parte actora durante el desarrollo del proceso ordinario.
Así entonces, la Subsección encuentra que el defecto fáctico invocado no tiene la entidad suficiente para superar el requisito de relevancia constitucional, en la medida en que la parte actora se limitó a presentar diferencias interpretativas sobre el material probatorio, sin exponer argumentos de cara a demostrar la configuración del mencionado defecto. 5.3.
Aunado a ello, esta judicatura considera que le asiste razón al juez de primer grado al afirmar que, si bien el accionante alegó un defecto sustantivo, en el que indicó de manera general que se descartó el elemento subordinación sin tener en cuenta el principio de primacía de la realidad consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política y el artículo 138 del CPACA, no efectuó un análisis o desarrollo de las normas citadas, confrontadas con los argumentos del fallo increpado.
Lo mismo ocurre con la supuesta indebida aplicación de la Ley 80 de 1993, pues el actor no explicó en que consistió el yerro, así como tampoco elevó reparos concretos que permitían al juez constitucional inmiscuirse en el asunto para tomar una postura de fondo. Ahora bien, en cuanto al desconocimiento del precedente, esta judicatura considera que el accionante simplemente citó las providencias que consideró fueron desconocidas, pero no estableció con claridad la regla o subregla que la autoridad judicial omitió aplicar, por lo que se escapa de la órbita del juez constitucional realizar algún juicio al respecto. 5.4.
Al punto, es pertinente recordar que, en relación con la carga argumentativa y explicativa que se encuentra en cabeza de quien acude a solicitar la protección a través del amparo, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha precisado de manera clara que no basta la simple mención de la vulneración de los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, sino que, para entender como acreditado el requisito general de procedencia de relevancia constitucional, se requiere demostrar: i) su existencia; ii) su carácter desproporcionado; y iii) su Radicado: 11001-03-15-000-2025-02939-01 Demandante: Milton César Toro Cadavid 12 carácter arbitrario.
Así, quien acude a la tutela debe aportar elementos suficientes que permitan al juez constitucional advertir tal vulneración15. Por lo tanto, es claro que no basta con realizar simples afirmaciones con la intención de lograr que su tesis sea acogida, sino que lo que se requiere es que la parte actora presente sus reparos de cara a los derechos fundamentales que considera vulnerados y eleve su argumentación a rango constitucional.
A partir de lo anterior, para la Sala resulta diáfano que la parte actora pretende imponer su interpretación normativa y jurisprudencial sobre las consideraciones expuestas por la autoridad enjuiciada, así como su discrepancia frente a la decisión adoptada y, de esta manera, continuar con el debate surtido en el trámite del proceso primigenio, sin que haya demostrado la violación de los derechos fundamentales para los que pidió su protección. 5.5.
Por otra parte, esta Subsección pone de presente que, si bien la parte actora en su escrito de impugnación intentó desarrollar los defectos invocados, lo cierto es que tales consideraciones no fueron explicadas con el escrito introductorio. Por lo tanto, al juez constitucional de la segunda instancia no le corresponde pronunciarse sobre argumentos que no fueron expuestos desde el inicio de la acción de tutela, en la medida que tal situación vulneraría el derecho de defensa de la parte accionada.
Bajo estas condiciones, la Subsección estima que la acción de tutela formulada por la parte actora está encaminada a continuar con el debate surtido en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, toda vez que reitera argumentos de índole legal y probatorio desarrollados en el marco del proceso ordinario, sin esbozar las razones concretas por las cuales los derechos fundamentales invocados fueron vulnerados con la providencia atacada, lo que escapa de la órbita del juez constitucional, toda vez que la decisión censurada se sustenta en el principio de autonomía judicial.
Es preciso recordar que la acción de tutela fue concebida con un carácter excepcional, para evitar la amenaza o vulneración de un derecho constitucional fundamental y entre sus características se cuentan su naturaleza residual y subsidiaria, por lo que su procedencia está limitada a determinar la vulneración de los derechos fundamentales invocados por la parte accionante respecto de una posible agresión proveniente de una autoridad judicial a partir de una decisión proferida por esta, sin que ello implique, como lo pretende la parte tutelante, un nuevo estudio del caso como si fuera una instancia adicional a lo ya surtido.
Para el efecto, se reitera que el hecho de que la parte accionante no esté de acuerdo con el análisis realizado por el Tribunal Administrativo Antioquia-Sala Sexta de Decisión, sobre el alcance del elemento subordinación para la configuración de una relación laboral, no habilita para que el juez constitucional interfiera en la apreciación realizada por la autoridad judicial, en tanto, no se vislumbra que los argumentos de 15 Sentencia SU-215 de 2022.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02939-01 Demandante: Milton César Toro Cadavid 13 la solicitud de amparo sean de carácter constitucional, sino que, se insiste, pretenden reabrir un debate que ya fue zanjado por el juez de instancia. En ese orden, el juicio que efectúa el juez en sede de tutela es de validez y no de corrección de la decisión cuestionada16, lo que se opone a que use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho, que fueron resueltos en el curso del proceso ordinario17.
En consecuencia, la Sala procederá a modificar la decisión proferida en primera instancia por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en el sentido de declarar improcedente el amparo por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional respecto de todos los defectos invocados. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: MODIFICAR la sentencia proferida el 3 de julio de 2025 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en el sentido de DECLARAR improcedente la acción de tutela formulada por Milton César Toro Cadavid en contra del Tribunal Administrativo de Antioquia por no superar el requisito de relevancia constitucional, conforme la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Presidente de la Sala FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO Magistrada FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado SABF 16 Corte Constitucional, sentencia T-310 del 30 de abril de 2019. 17 Corte Constitucional, sentencia T-384 del 20 de septiembre de 2008.