25000234200020200013001 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., veintidós (22) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN Radicación: 25000 23 42 000 2020 00130 01 (3252-2020) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 Demandado: Martha Helia Pinzón de Rojas Temas: Causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Reliquidación de pensión de jubilación __________________________________________________________________ Cumplidas las etapas procesales previstas en los artículos 253, 254 y 255 del CPACA, aplicables por remisión expresa del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la Sala procede a decidir de fondo la acción especial de revisión de la referencia. 1.

Antecedentes 1.1. La acción de revisión 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio de la acción especial de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la UGPP, por conducto de apoderado judicial, solicitó infirmar la sentencia del 21 de enero de 2013, proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Facatativá (Cundinamarca), dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 25269 33 31 001 2007 00254 00, mediante la cual ordenó reliquidar la pensión de jubilación de la señora Martha Helia Pinzón de Rojas, con el 75 % del promedio de lo devengado durante el último año de servicio, con la inclusión de todos los factores salariales por ella percibidos.

Como consecuencia de lo anterior, la entidad pidió reliquidar la mesada pensional de la accionada conforme a las Sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU- 427 de 2016, SU-210 de 2017, SU 395 de 2017, SU-631 de 2017 y a los Autos 326 de 2014 1 En adelante UGPP. 2 Radicación: 25000 23 42 000 2020 00130 01 (3252-2020) Demandante: UGPP y 229 de 2017, todos emitidos por la Corte Constitucional, ajustando el ingreso base de liquidación a las directrices fijadas en los artículos 21 o 36, numeral 3.º, de la Ley 100 de 1993, con los factores previstos en el Decreto 1158 de 1994, debidamente cotizados. 1.1.2.

Hechos El apoderado de la recurrente señaló los siguientes: i) El 26 de diciembre de 1943, nació la señora Martha Helia Pinzón de Rojas. ii) Entre el 2 de noviembre de 1970 y el 30 de diciembre de 1998, la accionada prestó sus servicios para el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA). iii) El 11 de mayo de 1999, la UGPP expidió la Resolución 005370, por medio de la cual le reconoció a la señora Pinzón de Rojas una pensión de vejez en cuantía de $ 293.298,16, a partir del 1.° de enero de 1999. iv) El 30 de septiembre de 2005, la mencionada entidad profirió la Resolución 30698, mediante la cual revocó la Resolución 005370 del 11 de mayo de 1999 y, en su lugar, le reconoció una pensión de vejez a la señora Martha Helia Pinzón de Rojas, en virtud del artículo 34 (sic) de la Ley 100 de 1993, equivalente a $ 332.438,59, con efectos fiscales desde el 2 de septiembre de 2000, por prescripción trienal. v) El 28 de julio de 2006, la UGPP, a través de la Resolución 36235, resolvió un recurso de reposición interpuesto contra el acto ficto o presunto derivado de la no respuesta a la petición elevada el 23 de noviembre de 2005, y lo confirmó en su totalidad. vi) El 21 de enero de 2013, el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Facatativá emitió fallo de primera instancia, en el que declaró la nulidad de los actos administrativos enunciados en el numeral que antecede. 1.1.3.

La sentencia objeto de revisión El Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Facatativá (Cundinamarca) expidió el fallo del 21 de enero de 2013, a través de la cual ordenó la reliquidación de la pensión de vejez de la señora Martha Helia Pinzón de Rojas, con el 75 % del promedio de todos los factores salariales percibidos durante el último año de servicios, tales como: el sueldo básico, el incremento por antigüedad, los auxilios de alimentación y de transporte, la bonificación por servicios, y las primas de servicios y de navidad.

Para tal efecto, el a quo aplicó la tesis jurisprudencial establecida en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, 3 Radicación: 25000 23 42 000 2020 00130 01 (3252-2020) Demandante: UGPP en el expediente 25000 23 25 000 2006 07509 01(0112-09), con ponencia del magistrado Víctor Hernando Alvarado Ardila, habida cuenta de que la señora Pinzón de Rojas es beneficiaria de la transición fijada en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 1.2.

Las causales de revisión invocadas El apoderado de la entidad recurrente invocó las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y, en desarrollo de estas, expuso los siguientes argumentos: i) El juzgador se apartó de la interpretación que había desarrollado la Corte Constitucional sobre el inciso 3.º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

Con ello, se desconoció el derecho al debido proceso, las formas propias de cada juicio y los principios superiores de legalidad consagrados en los artículos 1, 2, 4, 6, 13, 29, 121, 123 –inciso 2.º– y 124 de la Constitución Política. ii) En el expediente se acreditó que la señora Martha Helia Pinzón de Rojas era beneficiaria del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por ende, el régimen pensional aplicable es el dispuesto en la Ley 33 de 1985, de conformidad con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

En este sentido, conforme al inciso 2.º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, las prerrogativas de transición consisten en que a las personas que queden cobijadas por estas les asiste el derecho a que se les aplique el régimen anterior al cual se encontraban afiliadas, en lo que tiene que ver con la edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio y el monto de la prestación. Sin embargo, en lo atinente al ingreso base de liquidación, la norma aplicable es la Ley 100 de 1993, específicamente la regla que indica que el IBL para liquidar la pensión de jubilación de las personas en transición que les faltare menos de 10 años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del IPC, según certificación del DANE.

En igual sentido, lo ha señalado la Corte Constitucional en las Sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017, y SU-631 de 2017, las cuales constituyen precedente obligatorio. iii) El Decreto 1158 de 1994 recoge los factores salariales sobre los cuales debe calcularse la prestación que percibe la demandada, comoquiera que, se insiste, ella adquirió el estatus jurídico de pensionada en vigencia de la citada norma. 4 Radicación: 25000 23 42 000 2020 00130 01 (3252-2020) Demandante: UGPP iv) En razón a la sentencia cuya revisión se solicita, la pensión devengada por la señora Martha Helia Pinzón de Rojas se incrementó sin que exista justificación legal ni jurisprudencial para tal fin, con lo cual se afecta gravemente la sostenibilidad financiera del sistema pensional. 1.3.

Contestación a la acción especial de revisión2 La señora Martha Helia Pinzón de Rojas, por conducto de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la acción especial de la referencia, bajo el siguiente sustento: i) No existió violación del debido proceso, ya que la sentencia se profirió conforme a la jurisprudencia unificada del Consejo de Estado sobre la materia, aplicable para ese momento. ii) Así mismo, para la fecha en que se emitió el fallo impugnado, no se habían expedido las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, por parte de la Corte Constitucional. iii) No es aplicable al caso concreto la tesis de la Sentencia de Unificación del 28 de agosto de 2018, pues allí quedó claro que no es aplicable a los casos que hayan hecho tránsito a cosa juzgada. 1.4.

Concepto del Ministerio Público El procurador delegado ante la Sección Segunda del Consejo de Estado no se pronunció. 2. Consideraciones 2.1. Competencia Esta corporación es competente para conocer de la acción especial de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, contra las providencias judiciales «que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza [ ] a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación».3 2 Índice 11 del aplicativo SAMAI del Consejo de Estado. 3 Cabe agregar, que la Corte Constitucional, a través de la Sentencia SU-427 de 2016, también reconoció a la UGPP como sujeto activo para presentar la acción de revisión de que trata el citado artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 5 Radicación: 25000 23 42 000 2020 00130 01 (3252-2020) Demandante: UGPP Así mismo, es oportuno señalar que, de conformidad a los artículos 6.º –numeral 6– del Decreto 575 de 2013 y 156 de la Ley 1151 de 2007, la UGPP está legitimada para la interposición de este recurso, teniendo en cuenta que se le asigna la función de adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, como lo reconoció la Corte Constitucional en la Sentencia SU-427 de 2016.

De igual modo, y a pesar de que la providencia objeto de revisión fue proferida por un juzgado administrativo, se advierte que la acción especial de revisión que hoy ocupa la atención de la Sala se interpuso con anterioridad a la expedición de la Ley 2080 de 2021,4 por lo tanto, es dable concluir, tal y como se indicó en el auto admisorio del 12 de agosto de 2021,5 que la competencia para su resolución recae de manera exclusiva en el Consejo de Estado. 2.2.

Oportunidad El inciso 4.º del artículo 251 de la Ley 1437 de 2011 dispone que «en los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial». En el sub lite, la sentencia objeto de revisión quedó en firme el 1.° de febrero de 20136 y la acción especial de revisión se interpuso el 8 de junio de 2018,7 por lo que es dable concluir que se radicó dentro del término establecido en la ley. 2.4.

El problema jurídico Consiste en establecer si la sentencia del 21 de enero de 2013, proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Facatativá (Cundinamarca), dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 25269 33 31 001 2007 00254 00, está inmersa en las causales contempladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que permite acudir a la acción especial de revisión «[c]uando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», y «[c]uando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 4 Sobre este punto, conviene indicar que el artículo 68 de la Ley 2080 de 2021 adicionó el artículo 249 del CPACA, en el sentido de establecer que las reglas de competencia allí establecidas también aplican para conocer de las solicitudes de revisión de las decisiones judiciales proferidas en esta jurisdicción, reguladas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Por tal motivo, y a partir del 25 de enero de 2022 (en atención del artículo 86 de la mencionada Ley 2080), las acciones de revisión incoadas contra las providencias emitidas por los juzgados administrativos deberán ser resultas por los tribunales administrativos, y no por el Consejo de Estado. 5 Folios 285 al 289 del expediente. 6 Folio 205 del expediente. 7 Folio 281, revés, del expediente de la acción especial de revisión. 6 Radicación: 25000 23 42 000 2020 00130 01 (3252-2020) Demandante: UGPP 2.5.

Marco normativo 2.5.1. La acción de revisión de la Ley 797 de 2003 El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 establece la posibilidad de que el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia, según sus competencias, revisen las providencias judiciales que hubiesen decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.

Así mismo, dicho mecanismo procederá cuando la mesada pensional se haya otorgado como resultado de una transacción o conciliación. Por su parte, en cuanto a las entidades legitimadas para su interposición, la precitada norma establece que la acción especial estará a cargo del Gobierno nacional (a través de los Ministerios del Trabajo y de Hacienda y Crédito Público), del contralor general de la República y del procurador general de la Nación. De igual modo, la Corte Constitucional, mediante la Sentencia SU-427 de 2016,8 habilitó a las administradoras encargadas de reconocer prestaciones periódicas para impetrarla.

A su turno, la mencionada disposición dispuso que la acción especial se adelantará conforme a las normas que regulan el recurso extraordinario de revisión, que, para el caso de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, está regulado en los artículos 248 y siguientes del CPACA. Ahora, tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado han establecido que la referida acción presenta aspectos que lo particularizan del recurso extraordinario de revisión propiamente dicho, por las siguientes razones: i) Son susceptibles del recurso las sentencias ejecutoriadas que hayan reconocido una prestación periódica a cargo de una administradora pública.9 ii) Están legitimadas para su interposición el Gobierno nacional –por conducto de los Ministerios de Trabajo y de Hacienda y Crédito Público–, del contralor General de la República 8 En la mencionada sentencia se dijo lo siguiente: «( ) frente a la legitimación para interponer el recurso de revisión por la configuración de un abuso del derecho, comoquiera que la Constitución no reguló la titularidad para interponerlo, debe entenderse que recae, además de los sujetos establecidos en la Ley 797 de 2003, en cabeza de las administradoras de pensiones encargadas del pago de las prestaciones periódicas reconocidas de manera irregular, pues son las primeras instituciones llamadas dentro del sistema pensional a velar por su buen funcionamiento financiero». 9 Sobre el punto se puede consultar la sentencia C-835 de 2003 de la Corte Constitucional. 7 Radicación: 25000 23 42 000 2020 00130 01 (3252-2020) Demandante: UGPP o del procurador General de la Nación y las administradoras públicas que conceden las pensiones.10 iii) Respecto a su alcance, la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira.11 iv) De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita analizar de nuevo sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se concedió con vulneración del debido proceso o de la ley, o en un valor mayor al que corresponde, respectivamente. v) Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia.12.

Por otra parte, vale advertir que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, pero, precisamente, estos mecanismos se instituyeron como una excepción que debe admitirse frente a un fin legítimo, el cual es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o si la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley.

Así lo precisó la Corte Constitucional al decidir la exequibilidad del artículo 249 del CPACA en la Sentencia C-450 de 2015, en la que reiteró13 que el recurso extraordinario de revisión, 10 Consultar la sentencia SU-427 de 2016 de la Corte Constitucional. 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión núm. 4, sentencia del 1.° de agosto de 2017, radicación: 110010315000201602022 00 (REV) 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicación: 110010315000201700744 00, demandante: UGPP. 13 Corte Constitucional, sentencia C-871 de 2003: «Con todo, el principio de la cosa juzgada no tiene carácter absoluto pues puede llegar a colisionar con la justicia material del caso concreto.

Para enfrentar tal situación se ha consagrado la acción de revisión, la cual permite en casos excepcionales dejar sin valor una sentencia ejecutoriada en aquellos casos en que hechos o circunstancias posteriores a la decisión judicial revelan que ésta es injusta. En este sentido puede afirmarse que la revisión se opone al principio res iudicata pro veritate habertur para evitar que prevalezca una injusticia, pues busca aniquilar los efectos de la cosa juzgada de una sentencia injusta y reabrir un proceso ya fenecido.

Su fin último es, entonces, buscar el imperio de la justicia y verdad material, como fines esenciales del Estado». 8 Radicación: 25000 23 42 000 2020 00130 01 (3252-2020) Demandante: UGPP previsto en la mayoría de las áreas del derecho,14 procede contra sentencias ejecutoriadas «buscando esencialmente el restablecimiento de la justicia material y constituyendo una excepción al principio general de la cosa juzgada».

Con referencia a las causales de procedencia, el aludido artículo 20 de la Ley 797 de 2003 prevé la posibilidad de revisar las sentencias que reconocen sumas periódicas en dos eventos en específico: el primero, cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación del debido proceso; y, el segundo, cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención. No obstante, lo anterior no es óbice para que las entidades legitimadas también invoquen las causales taxativas que trae el artículo 250 del CPACA.

Pese a ello, para el análisis de este recurso y de las causales antes mencionadas, corresponde al juez determinar que los supuestos fácticos y jurídicos expuestos por el recurrente encuadren en las causales taxativamente previstas por el Legislador, sin que sea posible, en ningún caso, que por este medio se puedan plantear discusiones propias de las instancias ordinarias o subsanar falencias en la defensa dentro del proceso, sino que, efectivamente, se verifique que la pensión reconocida haya sido irregularmente otorgada o no corresponda a lo previsto y ordenado en la ley. 2.6.

El caso concreto. Análisis de la Sala Con el fin de resolver el problema jurídico planteado, la Sala advierte que en relación con la causal de revisión establecida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, cuando «el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», es necesario que se exponga la vulneración a este derecho en relación con los núcleos esenciales que lo componen.

Al respecto, en sentencia proferida el 5 de febrero de 2019, la Sala 22 Especial de Decisión15 precisó que de conformidad con lo previsto en el artículo 29 de la Constitución Política, el derecho fundamental alegado comprende los siguientes tres elementos: «i) El derecho al juez natural o funcionario competente; ii) El derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio 14 Corte Constitucional, sentencia C-520-09: «la procedencia y causales del recurso extraordinario de revisión se encuentran regulados: (i) En materia civil, en el Código de Procedimiento Civil, los artículos 379 y 380.

En materia laboral, en la Ley 712 de 2001, artículos 30 y 31; (iii) En el ámbito penal, en la Ley 600 de 2000, artículo 192; y (iv) En materia contencioso-administrativa, en el Código Contencioso Administrativo, Artículo 188. (modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998)». Actualmente, las causales del recurso extraordinario de revisión en materia contencioso-administrativa están previstas, en forma taxativa, en el artículo 250 del CPACA. 15 Consejo de Estado, Sala 22 Especial de Decisión, sentencia de 5 de febrero de 2019, radicado 11001 03 15 000 2018 01884 00. 9 Radicación: 25000 23 42 000 2020 00130 01 (3252-2020) Demandante: UGPP o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa; y iii) Las garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in idem.» Sin embargo, se observa que lo planteado por la entidad recurrente es que la sentencia objeto de revisión excede lo debido de acuerdo con la ley, toda vez que sus argumentos se dirigen a cuestionar el período y los factores tenidos en cuenta al momento de liquidar la prestación, sin hacer manifestación alguna en relación con la vulneración de las garantías anteriormente mencionadas.

En ese sentido, la Sala efectuará el estudio de aquel planteamiento bajo la causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Bajo este sentido, la inconformidad de la UGPP consiste en sostener que la sentencia del 21 de enero de 2013, proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Facatativá (Cundinamarca) incurrió en la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en tanto ordenó la reliquidación de la pensión de vejez que percibe la señora Martha Helia Pinzón de Rojas, teniendo en cuenta el 75 % del promedio de lo devengado en el año inmediatamente anterior al retiro del servicio, con la inclusión de todos los factores salariales percibidos en dicho período.

Con ello, en su concepto, se desconoció la jurisprudencia de la Corte Constitucional en las Sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017 y SU-631 de 2017, a partir de las cuales se determinó que para los beneficiarios del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el ingreso base de liquidación aplicable es el contenido en el inciso 3.° de dicha norma o en el artículo 21 ibidem.

Pues bien, luego de examinar los supuestos fácticos y jurídicos del caso sub lite, la Sala encuentra mérito suficiente para declarar infundada la acción de revisión, con base en las siguientes razones: En primer lugar, la Sala debe precisar que el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Facatativá (Cundinamarca), con sustento en la sentencia del 4 de agosto 10 Radicación: 25000 23 42 000 2020 00130 01 (3252-2020) Demandante: UGPP de 201016 –emitida por la Sección Segunda de esta corporación–, entendió que la expresión «monto», contenida en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, comprendía «todas las sumas que habitual y periódicamente reciba el empleado como retribución de sus servicios» en el último año. Concretamente, en la referida providencia de unificación, esta colegiatura concluyó lo siguiente:17 [L]a Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios.

En la misma sentencia se reiteró que el monto de la pensión hace referencia a la tasa de remplazo o porcentaje de la cuantía pensional y al periodo de liquidación previsto en el régimen anterior, es decir, el 75 % del promedio de lo devengado en el último año de servicio. En segundo lugar, tal como lo advierte la entidad recurrente, durante cierto período, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional desarrollaron interpretaciones disímiles respecto del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en punto del IBL aplicable a las personas beneficiarias del régimen de transición allí previsto.

Sobre el particular, y tal como se expuso en precedencia, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, expediente: 52001 23 33 000 2012 00143 01,18 dio unidad a la jurisprudencia de esta corporación en torno a la integración del ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas bajo el régimen de transición (inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993), para concluir que este solo puede estar constituido por aquellos factores sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al sistema de pensiones.

De esta manera, la Sección Segunda ajustó su postura con la establecida por la Corte Constitucional en la Sentencia C-258 del 7 de mayo de 2013. No obstante, en dicha sentencia se estableció que, con la nueva postura jurisprudencial, no había lugar a entenderse que «las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, providencia del 4 de agosto de 2010, expediente 25000 23 25 000 2006 07509 01 (0112-2009). 17 Ibidem. 18 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 28 de agosto de 2018, expediente: 52001 23 33 000 2012 00143 01. 11 Radicación: 25000 23 42 000 2020 00130 01 (3252-2020) Demandante: UGPP Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada».19 Por tal motivo, las providencias que realizaron interpretaciones sobre el IBL de las pensiones reconocidas bajo el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, antes de la expedición de la citada sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, son decisiones razonables, sustentadas en el principio de autonomía judicial, que en su momento unificaron las diferentes tesis tanto del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional.

En este orden de ideas, y con relación al caso sub judice, al efectuar el respectivo análisis de las pruebas, se videncia que en la sentencia objeto de impugnación, por la cual se ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación de la señora Martha Helia Pinzón de Rojas, y sobre la cual hay cosa juzgada: el a quo aplicó de manera integral la Ley 33 de 1985 y dispuso el reajuste de su mesada con una tasa de reemplazo del 75 % y la inclusión de todos los factores salariales que percibió en el último año de servicio, toda vez que era beneficiaria del régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

En otras palabras, el juzgado de primera instancia aplicó el precedente jurisprudencial vigente para la época en la que se expidió la providencia censurada, es decir, la consagrada en la sentencia del 4 de agosto de 2010. Por otro lado, cabe advertir que los factores cuya inclusión se ordenó fueron devengados por la señora Pinzón de Rojas, tal como lo certificó el coordinador de registro y nómina del ICA.20 Allí se observa que, en el lapso comprendido entre el 1.° de enero y el 30 de diciembre de 1998, la demandante percibió los siguientes emolumentos: sueldo básico, incremento por antigüedad, auxilios de alimentación y de transporte, bonificación por servicios prestados, y las primas de servicios y navidad.

No obstante, si bien la UGPP manifestó que para calcular el IBL de la pensionada debieron atenderse las disposiciones contenidas en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, con la inclusión de los factores enlistados en el Decreto 1158 de 1994, y en armonía con la jurisprudencia que la Corte Constitucional ha desarrollado sobre el tema; lo cierto es que no 19 Ibidem. 20 Folio 7 del expediente 2007-00254-00, que reposa en el índice 27 del aplicativo SAMAI. 12 Radicación: 25000 23 42 000 2020 00130 01 (3252-2020) Demandante: UGPP expuso ningún reparo frente a algún emolumento en particular, por lo que la Subsección, siguiendo el criterio de anteriores decisiones,21 contraerá su análisis a ello.

Así las cosas, examinada la decisión objeto de revisión, se advierte que en lo atinente a la inclusión de los factores salariales en el ingreso base de liquidación, la sentencia del juzgado halló fundamento en la jurisprudencia de esta colegiatura, vigente para la época, esto es, la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, expediente 25000 23 25 000 2006 07509 01 (0112-2009), con ponencia del magistrado Víctor Hernando Alvarado Ardila.

Por lo anterior, el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Facatativá (Cundinamarca), en el ejercicio de su independencia y autonomía judicial, valoró las pruebas allegadas junto con la normativa aplicable y explicó las razones que lo llevaron a acoger el criterio judicial imperante para la época de su expedición, según el cual en el IBL se deberán incluir todos los factores percibidos durante el último año de servicio.

Dicho de otro modo, la sentencia del 21 de enero de 2013 no fue caprichosa al momento de definir el ingreso base de liquidación aplicable a la pensión de jubilación reconocida a la demandada como beneficiaria del régimen de transición previsto en el tantas veces citado artículo 36 de la Ley 100 de 1993, sino que fue respetuosa de la tesis jurisprudencial que había decantado la Sección Segunda del Consejo de Estado para la época.

Por otra parte, y respecto al presunto desconocimiento de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, establecida en las Sentencias C-258 del 7 de mayo de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-631 de 2017 y T-039 de 2018, que invoca la UGPP, estas no son aplicables porque fueron proferidas con posterioridad a la providencia recurrida y, por lo tanto, no admiten su invocación como precedente jurisprudencial.

Finalmente, conviene reiterar que la Sala Plena del Consejo de Estado profirió sentencia de unificación el 28 de agosto de 2018, en la que varió su posición frente al ingreso base de cotización de los servidores del régimen general. Sin embargo, dicha providencia delimitó sus efectos a los casos pendientes de solución en sede administrativa y judicial, por lo que aquellos respecto de los cuales hubiera operado la cosa juzgada, resultarían inmodificables.

Por consiguiente, la tesis allí contenida no puede extenderse al presente asunto, pues la decisión que se revisa se ajustó al criterio vigente para la época. 21 Al respecto, véase la sentencia del 12 de agosto de 2021, radicado 11001 03 25 000 2018 00914 00 (3158-2018); C.P. William Hernández Gómez. 13 Radicación: 25000 23 42 000 2020 00130 01 (3252-2020) Demandante: UGPP Por los motivos expuestos, la Sala encuentra infundada la acción de revisión interpuesta por la UGPP, al no haberse configurado las causales consagradas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, ya que, por un lado, aquella entidad no hizo alusión a la vulneración de las garantías propias del derecho al debido proceso, razón por la cual se abordó el estudio respecto al literal b) y por el otro, como quedó visto, la sentencia cuestionada se profirió bajo los parámetros de las normas aplicables y la jurisprudencia del Consejo de Estado que estaba en vigor para el momento de su expedición, y, por ende, no excedió lo debido de acuerdo con la ley. 3.

De la condena en costas Con fundamento en el inciso 2.° del artículo 188 del CPACA, en el presente caso, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal y jurisprudencial para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas. 4.

Conclusión Con base en los anteriores argumentos, en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio, y en el acervo probatorio, la Sala concluye que la presente acción de revisión debe ser declarada infundada, debido a que no se acreditó la configuración de las causales descritas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Primero. Declarar infundada la acción de revisión promovida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, por las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, contra la sentencia del Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Facatativá (Cundinamarca) del 21 de enero de 2013. 14 Radicación: 25000 23 42 000 2020 00130 01 (3252-2020) Demandante: UGPP Segundo. Sin condena en costas.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente DLAR CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.