Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veintiséis (2026) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación núm.: 11001-03-15-000-2026-01821-01 Accionante: NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL - FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Tema: TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL.
SE CONFIRMA EL FALLO IMPUGNADO. Se declara improcedente por no cumplir el requisito general de procedencia de relevancia constitucional. Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada por la parte accionante contra la sentencia de 23 de abril de 2026, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado. I. LA SOLICITUD DE TUTELA 1.
La Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacionales de Prestaciones Sociales del Magisterio, a través de apoderado judicial, solicitó la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, defensa, contradicción y al debido proceso en conexidad con el principio de legalidad del “[…] gasto público y responsabilidad fiscal […]”, cuya vulneración le atribuyó a la providencia de 18 de febrero de 2026, proferida por la Sala Octava de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con número de radicación 05001-33-33-028-2024-00149-00/01.
II.
HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA 2. De conformidad con lo planteado en el escrito de amparo, los hechos y razones que motivan el ejercicio de la acción de tutela se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 2.1. Sostuvo que la señora Alba Cecilia Ramírez Giraldo interpuso en su contra demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con número de radicación 05001-33-33-028-2024-00149-00/01, a través de la cual solicitó la nulidad del acto administrativo ficto presunto, configurado el 23 de abril de 2024, que negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria y, a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordenara a las entidades demandas reconocer, liquidar y 2 Radicación: 11001-03-15-000-2026-01821-01 Accionante: Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio pagar la sanción moratoria establecida en la Ley 1071 de 2006 al no haberse cancelado a tiempo las cesantías reconocidas, junto con el pago de intereses y la condena en costas. 2.2.
Señaló que el conocimiento del proceso ordinario le correspondió al Juzgado Veintiocho Administrativo del Circuito de Medellín, autoridad judicial que, mediante sentencia de 9 de septiembre de 2025, concedió parcialmente las pretensiones de la demanda. 2.3. Adujo que interpuso el recurso de apelación contra la anterior decisión y la Sala Octava del Tribunal Administrativo de Antioquia, a través de la sentencia de 18 de febrero de 2026, confirmó la anterior decisión. 2.4.
Manifestó que la providencia antes referida vulneró los derechos fundamentales a la igualdad, defensa, contradicción y al debido proceso en conexidad con el principio de legalidad del “[…] gasto público y responsabilidad fiscal […]”, por haber incurrido, presuntamente, en un defecto sustantivo. 2.5. Sobre el defecto sustantivo indicó que “[…] TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA condenó a la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN - FONDO DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO (FOMAG) a pagar la sanción mora causada por el pago tardío de las cesantías reconocidas causadas en la vigencia del año 2023, sin la existencia de una norma jurídica que determine que el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio debe pagar la sanción por mora generada desde el 01 de enero de 2023 en adelante y, por el contrario, omitió lo ordenado por el Decreto 942 de 2022 que exime al FOMAG al pago de las sanciones moratorias causadas con posterioridad a su entrada en vigencia […]”.
III. PRETENSIONES 3. La parte accionante formuló las siguientes pretensiones: “[…] 1. TUTELAR los derechos fundamentales derecho al debido proceso, derecho a la defensa y contradicción, derecho a la igualdad y principio de legalidad del gasto público responsabilidad fiscal de mi representada. 2. DECLARAR, que la sentencia judicial demandada vulneró los derechos fundamentales expuestos. 3.
En consecuencia, DEJAR sin efectos la sentencia expedida por TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA DESPACHO 08 del 18 de febrero de 2026, en el trámite del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho interpuesto por ALBA CECILIA RAMÍREZ GIRALDO contra NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACION – FOMAG – FIDUPREVISORA S.A. – DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA (expediente: 05001 33 33 028 2024 00149 01) mediante la cual se confirmó condenar al FOMAG al pago de una sanción moratoria por pago tardío de las cesantías Ley 1071 de 2006 generada en vigencia del año 2023. 3 Radicación: 11001-03-15-000-2026-01821-01 Accionante: Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio 4.
En su lugar, se ordene a la autoridad a expedir una decisión de reemplazo que se ajuste al ordenamiento jurídico vigente, en especial, el Decreto 942 de 2022. […]”. IV. TRÁMITE DE LA TUTELA 4. Mediante auto de 16 de marzo de 2026, el magistrado a cargo de la sustanciación del proceso de la Sección Quinta del Consejo de Estado admitió la presente acción de tutela.
Asimismo, ordenó vincular en calidad de terceros con interés en el resultado del proceso al Juzgado Veintiocho Administrativo del Circuito de Medellín, a la señora Alba Cecilia Ramírez Giraldo y al departamento de Antioquia. V. INTERVENCIONES 5. Una vez efectuada la notificación a la autoridad accionada y a los vinculados, se allegaron los siguientes informes: 5.1.
La Sala Octava del Tribunal Administrativo de Antioquia señaló que lo “[…] pretendido por la tutelante no es controvertir la afectación a derechos fundamentales de trascendencia Constitucional, sino rebatir un asunto legal, de contenido netamente económico, de índole patrimonial que no tiene relevancia Constitucional […]”. 5.2. El Juzgado Veintiocho Administrativo del Circuito de Medellín manifestó que la acción de tutela resulta improcedente en tanto persigue la protección de derechos que ya fueron objeto de debate y decisión en un proceso judicial que culminó con providencia desfavorable a los intereses de la parte actora.
En consecuencia, señaló que debe estarse a lo allí resuelto, sin que resulte jurídicamente admisible pretender, por esta vía excepcional y subsidiaria reabrir una controversia ya definida. 5.3. El departamento de Antioquia adujo que no puede justificarse en el presente caso que pretenda reabrirse un debate jurídico ya concluido y con fuerza de cosa juzgada, en la medida en que no se advierte que se le hayan vulnerado los derechos fundamentales invocados por la parte accionante. 5.4.
El Ministerio de Educación Nacional expresó que “[…] se permite intervenir en el presente trámite constitucional en calidad de coadyuvante, con el propósito de respaldar la solicitud elevada en la acción de tutela, particularmente en lo relacionado con la improcedencia de que el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG– asuma el pago de la sanción moratoria por el pago tardío de cesantías generada en la vigencia del año 2023, por las razones jurídicas que se exponen a continuación. Al respecto, es preciso advertir que la decisión judicial cuestionada impuso al FOMAG una obligación que no encuentra sustento en el ordenamiento jurídico vigente, en la medida en que la sanción moratoria objeto de controversia se generó con posterioridad a la entrada en 4 Radicación: 11001-03-15-000-2026-01821-01 Accionante: Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio vigencia del Decreto 942 de 2022, circunstancia que resulta determinante para efectos de establecer el sujeto responsable de dicha carga […]”.
VI. EL FALLO IMPUGNADO 6. Mediante fallo de tutela de 23 de abril de 2026, la Sección Quinta del Consejo de Estado reconoció como coadyuvante a la Nación - Ministerio de Educación Nacional y declaró improcedente la acción de tutela al no superar el requisito de relevancia constitucional. 7. Al respecto consideró que “[…] Conforme a lo analizado, concluye la Sala que en el caso sub examine no es evidente la tensión entre derechos fundamentales en contraste con lo decidido por la autoridad judicial accionada, que amerite la intervención del juez constitucional, en tanto que, la acción de tutela no se encuentra instituida para resolver asuntos de tal naturaleza legal, máxime cuando lo perseguido por la parte actora es que el juez de tutela realice un nuevo estudio de los planteamientos ya examinados al interior del proceso ordinario, pretendiendo que se adopte una decisión diferente a la ya analizada por el juez natural, por lo que se impone declarar la improcedencia de la presente acción. […]”.
VII.
FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN 8. La parte accionante impugnó el fallo de primera instancia. Al respecto señaló: “[…] 1. Hay una disposición legal que EXPRESAMENTE prohíbe que el FOMAG sea condenado a pagar sanciones moratorias causadas con posterioridad al año 2022, consagrada en el Decreto 942 de 2022 en su artículo 2.4.4.2.3.2.28, como se expuso en el escrito de Tutela. 2.
La sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia transgrede el artículo 230 de la Constitución Política, que dispone que los jueces, en sus providencias, están sometidos al imperio de la ley. 3. Es inevitable reiterar los argumentos dentro del proceso de nulidad por cuanto el Tribunal Administrativo de Antioquia está profiriendo sentencias en contra de lo dispuesto por la norma, la cual no está sujeta a interpretaciones, sino que EXPRESAMENTE señala que en moras causadas con posterioridad a su entrada en vigencia (Decreto 942 de 2022), el FOMAG NO ES RESPONSABLE, sino que lo es el Ente Territorial o la Fiduprevisora en calidad propia y con patrimonio propio. 4.
Es relevante porque el patrimonio público destinado a cubrir prestaciones sociales de los docentes se está viendo vulnerado. 5. Actualmente contra el FOMAG cursan 2343 procesos judiciales de sanción mora por pago tardío de las cesantías causadas con posterioridad a 2023, de los cuales 597 cursan en el Departamento de Antioquia, por lo que claramente 5 Radicación: 11001-03-15-000-2026-01821-01 Accionante: Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio se evidencia una gran amenaza al patrimonio público destinado para prestaciones sociales del magisterio si el Tribunal Administrativo de Antioquia sigue fallando contrario a la Ley y si el Consejo de Estado se niega a conocer de estos asuntos y corregir el defecto sustantivo. 6.
No es un capricho del FOMAG la presente acción, puesto que, sumadas las cuantías de esos 597 procesos, nos da la cifra de $8.201.334.844, cifra que claramente amenaza los recursos públicos de la entidad que represento, cifra que arroja el consolidado de casos del aplicativo Legis Office de gestión judicial de la Fiduprevisora S.A. […]”.
VIII. CONSIDERACIONES DE LA SALA VIII.1. Competencia de la Sala 9. Esta Sala de Decisión es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido en el Decreto Ley núm. 2591 de 19 de noviembre de 19911, en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto núm. 1069 de 26 de mayo de 20152, modificado por el artículo 1.º del Decreto núm. 333 de 6 de abril de 20213 y el Decreto 799 de 9 de julio de 20254, y el artículo 13 del Acuerdo núm. 080 de 12 de marzo de 20195, modificado por el Acuerdo núm. 434 de 10 de diciembre de 20246.
VIII.2. Problemas jurídicos 10. De acuerdo con la situación fáctica planteada, y teniendo en cuenta que corresponde al juez de tutela, en segunda instancia, verificar si el fallo impugnado debe ser confirmado, modificado o revocado7, la Sala debe establecer: a) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Y, si ello es así, se deberá: b) Determinar si la providencia aquí enjuiciada vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte accionante, al haber incurrido, presuntamente, en un defecto sustantivo. 11. Con el fin de resolver tales interrogantes, resulta pertinente pronunciarse de manera previa sobre: i) la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de acuerdo con los requisitos generales y especiales de procedibilidad; 1 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 2 “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho”. 3 “Por la cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 4 “Por el cual se modifica el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho”. 5 Por el cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado. 6 Por medio del cual se modifican los artículos 13, 67, 80, 81 y 82 del Acuerdo 080 de 2019, y se le adicionan los artículos 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89 y 90. 7 Artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2026-01821-01 Accionante: Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio para posteriormente ii) resolver el caso concreto, adentrándose en el fondo del asunto, siempre y cuando se satisfagan a cabalidad las exigencias adjetivas.
VIII.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad 12. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 20128, cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. 13.
Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: 14. Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso; y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015. 15.
Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial9, la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución10. 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Radicación: 2009-01328-01(IJ), sentencia de 31 de julio de 2012.
Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. 9 Corte Constitucional, Sala Novena de Revisión, Sentencia T-619 de 3 de septiembre de 2009, Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio. 10 Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de jurisdicción o competencia para ello.
Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido. Defecto fáctico, que surge cuando la providencia judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, valora erradamente los elementos de juicio; o da por demostrada una situación fáctica sin existir evidencia probatoria de la misma.
Defecto material o sustantivo, existe cuando las decisiones se fundamentan en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por las partes o intervinientes y ese engaño lo llevó a tomar una determinación que afecta derechos fundamentales.
Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no expone los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia judicial. Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario desconoce o limita el alcance dado por esta Corte Constitucional a una disposición constitucional o derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando la actuación de la autoridad se opone de manera directa a las normas establecidas en la Constitución Política. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2026-01821-01 Accionante: Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio 16.
De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales explicados, permitiéndole de esta manera “[…] dejar sin efecto o modular la decisión […]”11 que encaje en dichos parámetros. 17.
Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 18.
El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001- 03-15-000-2012-02201-01. VIII.4. El caso concreto 19. La Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacionales de Prestaciones Sociales del Magisterio, a través de apoderado judicial, solicitó la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, defensa, contradicción y al debido proceso en conexidad con el principio de legalidad del “[…] gasto público y responsabilidad fiscal […]”, cuya vulneración le atribuyó a la providencia de 18 de febrero de 2026, proferida por la Sala Octava de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con número de radicación 05001-33-33- 028-2024-00149-00/01. 20.
Precisado lo anterior, la Sala estudiará el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en especial, el requisito general de relevancia constitucional. VIII.4.1. Del requisito general de procedencia de relevancia constitucional 21. El requisito de procedencia de relevancia constitucional se entiende cumplido cuando se acredita que el asunto gira en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental12 y no cuando guarda relación con asuntos de carácter 11 Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisión, Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. 12 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005, exp.
No. D-5428, Magistrado Ponente: Dr. Jaime Córdoba Triviño. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2026-01821-01 Accionante: Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio meramente legal o de contenido económico que deberán ser definidos por otras jurisdicciones13. 22. En las acciones de tutela contra providencias judiciales14 el referido requisito se cumple siempre que se evidencie la afectación o vulneración de las garantías constitucionales o núcleo esencial de los derechos fundamentales y se descarte el uso del mecanismo de amparo como una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces15. 23.
En cuanto a la relevancia constitucional de una controversia, la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de unificación16, sostuvo que: “[…] La ‘relevancia constitucional’ es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales.
No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de ‘relevancia constitucional’, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional […]”. [Negrilla fuera de texto]. 24.
La Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 202217 precisó, en relación con el alcance del requisito de la relevancia constitucional, cuáles eran los deberes del juez constitucional: “[…] [E]l juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales. 13 Corte Constitucional, Sentencias SU-439 de 13 de julio de 2017 (M.P. Alberto Rojas Ríos) y T-458 de 29 de agosto de 2016 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). 14 Donde sin lugar a dudas se exige una carga argumentativa lo suficientemente sólida y consistente para efectos de atacar y/o cuestionar el contenido de una decisión judicial. 15 Corte Constitucional, sentencia de tutela No. T-102 de 16 de febrero de 2006 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).
En igual sentido, ver sentencias T-075-18, T-451-18, T-422-18 y T-248-18. 16 Consejo de Estado, Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014, exp. No. 2012-02201-01, C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 17 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo; 16 de junio de 2022. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2026-01821-01 Accionante: Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio […] a. El caso no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental 42.
Con respecto a este requisito, el accionante no explicó cómo la resolución del caso ayuda a interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o el núcleo esencial de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. […] b. El caso involucra un debate jurídico eminentemente legal 45.
Aunque la acción de tutela interpuesta por PRTI hace referencia a la violación de derechos fundamentales, principalmente al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia, lo cierto es que la solicitud de amparo está construida sobre lo que el demandante considera es una mejor interpretación de una norma de naturaleza legal y, en particular, sobre la pretensión de que se acoja su lectura con respecto a la exención definida en literal e) del artículo 481 del Estatuto Tributario. […] c. El caso plantea una discusión preponderantemente económica 65.
Como ya se mencionó la Corte ha sido clara en señalar que un asunto carece de relevancia constitucional cuando el contenido de la controversia es exclusivamente económico pues esta no involucra el interés general sino uno estrictamente privado o particular. Esto no significa, claro está, que jamás proceda la tutela contra sentencias en un asunto de naturaleza económica, pues eventualmente en este tipo de casos se puede llegar a comprometer algún derecho fundamental.
Así, por ejemplo en acciones de tutela formuladas contra providencias judiciales en las que se discute: (i) el reconocimiento de derechos pensionales; (ii) pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho; (iii) laudos arbitrales (…) entre otras materias que implican pretensiones económicas, la Corte ha reconocido la relevancia constitucional del asunto siempre que se advierta con claridad que la acción de tutela está dirigida a obtener la protección de un derecho fundamental y no a reabrir la discusión definida ante los jueces ordinarios. […] d. La acción de tutela no cumple con la carga argumentativa y explicativa rígida pues no se demuestra una grave violación de los derechos fundamentales […]”. [Negrilla original del texto y subrayado fuera del texto] 25.
Valga destacar que el anterior criterio fue reiterado por la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional en reciente sentencia T-075 de 22 de marzo de 202318. 26. Por ende, y de conformidad con la jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado, para que exista relevancia constitucional deben concurrir los siguientes 18 Corte Constitucional.
Sala Séptima de revisión. Sentencia T-075 de 2023, M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera; 22 de marzo de 2023. 10 Radicación: 11001-03-15-000-2026-01821-01 Accionante: Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio elementos: i) que de la carga argumentativa expuesta por el actor se pueda concluir que hay una presunta vulneración de derechos fundamentales, y ii) que la discusión planteada en sede de tutela no gire en torno a una inconformidad respecto de la mera legalidad de la decisión analizada o sobre cuestiones de apreciación judicial que no involucre derechos fundamentales19. 27.
Previa indicación de las anteriores premisas se tiene que en el caso objeto de estudio la parte accionante sostuvo que la autoridad accionada vulneró sus derechos fundamentales indicados supra por haber incurrido, presuntamente, en un defecto sustantivo. 28. Sobre el defecto sustantivo indicó que “[…] TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA condenó a la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN - FONDO DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO (FOMAG) a pagar la sanción mora causada por el pago tardío de las cesantías reconocidas causadas en la vigencia del año 2023, sin la existencia de una norma jurídica que determine que el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio debe pagar la sanción por mora generada desde el 01 de enero de 2023 en adelante y, por el contrario, omitió lo ordenado por el Decreto 942 de 2022 que exime al FOMAG al pago de las sanciones moratorias causadas con posterioridad a su entrada en vigencia […]”. 29.
En criterio de esta Sala de Decisión, la presente controversia carece de relevancia constitucional porque: i) el debate no se realiza desde una óptica constitucional, ii) la parte accionante pretende utilizar este mecanismo como una tercera instancia con lo que busca reabrir la discusión que fue resuelta por el juez natural del asunto, y iii) la pretensión guarda relación con un asunto de contenido económico. 30.
Esta Sección ha venido sosteniendo, en forma pacífica, que para que un asunto supere el requisito general de relevancia constitucional es indispensable que la discusión planteada en sede de tutela se haga desde una óptica constitucional. Para ello es necesario que la parte accionante motive suficientemente las razones por las que considera que la decisión judicial le ocasiona una “[…] afectación desproporcionada a sus derechos fundamentales […]”. 31.
Además, no se está poniendo de presente que en la providencia censurada se haya incurrido en una arbitrariedad judicial, sino que el motivo que fundamenta su inconformidad se sustenta, básicamente, a que el Tribunal confirmó la decisión de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 19 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección primera. Rad. núm.: 2015-00283-01, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 8 de octubre de 2015. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016-002244-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 3 de noviembre de 2016. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Primera. Rad. núm.: 2016-01063-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 17 de noviembre de 2016. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016-02862-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 17 de noviembre de 2016. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016-03249-00, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; 9 de febrero de 2017. 11 Radicación: 11001-03-15-000-2026-01821-01 Accionante: Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio 32.
Se observa que la discusión expuesta en esta instancia constitucional fue analizada por la Sala Octava del Tribunal Administrativo de Antioquia en la providencia cuestionada: “[…] 3.1. “La improcedencia de la Nación - Ministerio de Educación Nacional Fondo Nacional de Prestaciones Sociales Magisterio para asumir condenas por sanción mora posteriores al 31 de diciembre de 2019”.
Para resolver este punto, se remite la Sala al acápite 2.6 de esta providencia allí se explicó de manera detallada que en efecto con el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 se estableció que “Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio sólo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios.
No podrá decretarse el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”. Adicional la misma norma Art- 57 de Ley 1955, en su Parágrafo, especifica de manera tajante que la entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías, en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías, por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, pero no establece que los entes territoriales respondan también en los eventos en que sea el FOMAG el que incurra en la mora.
Obsérvese además que la misma ley dispuso que para efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio causadas a diciembre de 2019, se facultó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir títulos de Tesorería. Asimismo, la Ley 2294 de 2023 Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026, que modificó en el Artículo 324, el parágrafo transitorio del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, estableció que para efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio causadas a diciembre de 2022, se facultó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería. Por lo anterior, la Ley 2294 de 2023, de ninguna manera prescribe que en todos los eventos en los que se configure la sanción moratoria, serán los entes territoriales los obligados al reconocimiento y pago, pues solo lo serán cuando efectivamente incurran en ella.
Asimismo, tampoco es acertado el argumento referido a que la responsabilidad del pago de la sanción moratoria corresponde asumirla a la Fiduprevisora S.A., pues esta última actúa única y exclusivamente como vocera y administradora del patrimonio autónomo Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG, en cumplimiento de las obligaciones contractuales que se desprenden del contrato de Fiducia Mercantil.
De tal manera que los recursos administrados por la Fiduprevisora S.A. provienen del FOMAG que aunque son recursos públicos, su disponibilidad 12 Radicación: 11001-03-15-000-2026-01821-01 Accionante: Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio depende y se condiciona a las instrucciones del Fideicomitente, en este caso, el Ministerio de Educación Nacional.
Por lo tanto, no se acogerán los argumentos expuestos en el recurso por parte del FOMAG, ya que pretende que se le excluya de la responsabilidad en el pago de la sanción por mora en virtud de lo establecido en el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, lo que difiere del contenido allí previsto, por cuanto lo que consigna esta norma es que la sanción prevista en la Ley 1071 de 2006, cuando se cause la mora en el pago de las cesantías, le corresponde asumirlo al ente que en el trámite asignado por esta Ley, haya generado quebrantado los términos allí regulados.
Precisado lo anterior, la Sala examinará el procedimiento adelantado en este caso para el reconocimiento y pago de las cesantías parciales a la actora, con el fin de determinar si la responsabilidad de su pago corresponde asumirla al FOMAG y al departamento de Antioquia, tal como lo decidió el juzgado; o si, por el contrario, solo le compete al ente territorial o al FOMAG. 3.2.
Se analizará si se cumplió con los términos previstos en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 Precisado lo anterior, la Sala examinará el procedimiento adelantado en este caso para el reconocimiento y pago de las cesantías parciales a la actora, con el fin de determinar si la responsabilidad de su pago corresponde asumirla al FOMAG, tal como lo decidió el juzgado; o si, por el contrario, le compete al Ente territorial.
Acorde con las pruebas allegadas, se desprende que la solicitud o reclamación de las cesantías por la parte demandante se realizó el 16 de agosto de 2023 según consta en el formato de reclamación adjunto del sistema humano en línea, misma que se señaló en la demanda y que tomó el Juzgado de primera instancia para realizar el conteo, no fue tachada de falsa por ninguna de las partes, tampoco fue objeto de discusión por la parte apelante. […] “[…] advierte la Sala que si el acto administrativo quedó ejecutoriado el 28 de agosto de 2023, al día siguiente (29 de agosto de 2023) empezó a contar el término de 45 días que tenía el FOMAG para poner a disposición el dinero de las cesantías según lo establece el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006, que dispone “La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro”.
Por ende, tenía hasta el 28 de noviembre de 2023, para pagar las cesantías parciales, lo cual tuvo lugar el 6 de diciembre de 2023, de forma tardía, lo que indica que el FOMAG incumplió el plazo que le otorga la ley para poner a disposición los recursos al docente. Significa lo anterior que efectivamente se causó mora en el pago de las cesantías y en el presente caso se evidenció que el incumplimiento fue por parte del FOMAG debido a la demora en poner a disposición el dinero correspondiente de las cesantías en los términos establecidos, sin observar ninguna omisión por parte del Departamento de Antioquia en su actuación 13 Radicación: 11001-03-15-000-2026-01821-01 Accionante: Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio correspondiente al reconocimiento de la prestación. Acorde con lo razonado, en este aspecto tampoco serán acogidos los argumentos expuestos en el recurso.
Ahora bien, evidencia la Sala que el juzgado determinó una mora de 6 días; no obstante, se advierte que debido a la demora del FOMAG de poner el dinero de las cesantías a disposición del docente, se pudo presentar una mora superior a la determinada en la sentencia recurrida; sin embargo, debe precisarse que tal aspecto no fue objeto de apelación, lo que impide a la Sala examinarlo acorde con el artículo 320 de la Ley 1564 de 2012.
Adicional la única parte que apeló fue el FOMAG a la que se le atribuyó la mora; por ende, no resulta viable jurídicamente para la Sala examinar tal aspecto, en aras de respetar el principio de la no reformatio in pejus, que imposibilita al juez de la segunda instancia a agravar la situación del apelante único o resolverle en su perjuicio. […]”. [Negrilla del texto] 33.
La transcripción anterior permite evidenciar que el debate planteado en esta sede constitucional fue analizado por la jurisdicción de lo contencioso administrativo y no se observa que la decisión proferida hubiese sido arbitraria o, se hubiesen desconocido los derechos fundamentales de la parte accionante en el trámite del proceso contencioso administrativo. 34.
En tal virtud, vale la pena señalar que la acción de “[…] tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado […]”20. 35. Significa lo expuesto, en palabras de la Corte Constitucional, que este “[…] mecanismo de amparo constitucional […]” no puede ser “[…] utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial […]”; ya que en “[…] el marco de cada proceso, las partes cuentan con los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios dispuestos por el legislador para combatir las decisiones de los jueces que estimen arbitrarias o incompatibles con sus derechos […]”21.
En esa medida, “[…] [s]i luego de agotar dichos recursos persiste una clara arbitrariedad judicial, solo en ese caso se encuentra habilitada la tutela contra providencias judiciales […]”22. 36. Con fundamento en los anteriores razonamientos, esta Sección confirmará el fallo impugnado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, 20 Corte Constitucional.
Sala Plena. Sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo; 16 de junio de 2022. 21 Ibid. 22 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU- 026 de 2021, Exp. No. 7.826.947, M.P. Cristina Pardo Schlesinger; 5 de febrero de 2021. 14 Radicación: 11001-03-15-000-2026-01821-01 Accionante: Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 23 de abril de 2026, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado Presidente CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.