Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Bogotá, D. C., treinta (30) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad Radicación: 11001-03-24-000-2021-00622-00 (4710-2022) Demandante: Catalina del Pilar Sánchez Daniels Demandado: Comisión Nacional del Servicio Civil1 Auto excepciones previas __________________________________________________________________ Asunto El despacho decide sobre las excepciones previas formuladas por la CNSC en la contestación de la demanda.
I.- Antecedentes 1.1. Demanda 1. Catalina del Pilar Sánchez Daniels, en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, solicitó que se anulara i) el Acta 21 del 10 de marzo de 2020 emitida por la Sala de Comisionados de la CNSC, en lo que respecta a la directriz de que, para efectos de verificar el cumplimiento de los requisitos de educación, la vigencia de los cursos de educación informal realizados por los aspirantes de una convocatoria no puede superar los 10 años contados desde la fecha de expedición y hasta el cierre de inscripciones al concurso de méritos; y ii) el documento titulado «Anexo técnico (casos): Criterio unificado frente a situaciones especiales que deben atenderse en la verificación de requisitos mínimos y la prueba de valoración de antecedentes de aspirantes inscritos en los procesos de selección que realiza la CNSC para proveer vacantes definitivas de empleos de carrera administrativa», en cuanto al numeral 24 que incorporó la directriz contenida en el Acta 21 del 10 de marzo de 2020 de la CNSC sobre la validez de los cursos de educación informal.
Como pretensión subsidiaria, solicitó que modularan los efectos en el tiempo del Acta 21 del 10 de marzo de 2022 de la CNSC y del numeral 24 del anexo técnico, en el sentido de que se aplicaran sólo en las convocatoria iniciadas con posterioridad a su emisión. 1 En adelante CNSC. 2 En adelante CPACA. 2 Radicación: 11001-03-24-000-2021-00622-00 (4710-2022) Demandante: Catalina del Pilar Sánchez Daniels 2.
Como concepto de la violación se sostuvo lo siguiente: 2.1. Los actos administrativos demandados fueron expedidos sin competencia, con desconocimiento de las normas en que debían fundarse y de forma irregular. 2.2. De conformidad con los artículos 130 de la Constitución Política3 y 11 de la Ley 909 de 2004, la CNSC debía establecer los lineamientos generales de los procesos de selección con sujeción a la ley y los reglamentos.
De tal forma que no podía crear requisitos adicionales a los previstos en la normativa aplicable. 2.3. Los actos administrativos demandados fueron expedidos con desconocimiento de las normas en que debían fundarse, comoquiera que los artículos 43 de la Ley 115 de 1994 y 2.6.6.8 del Decreto compilatorio 1075 de 20154 no establecieron un término de validez de las constancias de asistencia a los cursos de educación informal. 2.4.
Los actos censurados se expidieron irregularmente porque no se ajustaron a los parámetros establecidos en los artículos 21 y 34 del Acuerdo 001 de 2004 de la CNSC; no se publicaron según el artículo 65 del CPACA y carecen de motivación al no contar con fundamentos de hecho y de derecho que sustenten su contenido. 1.2. Trámite de la demanda 3.
El medio de control de la referencia fue presentado el 11 de noviembre de 2021 y le correspondió por reparto a la Sección Primera del Consejo de Estado. 4. En auto del 14 de diciembre de 20215 se inadmitió la demanda por no cumplir con los requisitos formales previstos en los artículos 162 y 166 del CPACA. 5. El 25 de abril de 2022, el despacho sustanciador, al momento de estudiar la subsanación de la demanda6, advirtió que no era competente para conocer del proceso, por ser un asunto de naturaleza laboral.
En consecuencia, dispuso remitirlo a la Sección Segunda de esta Corporación. 6. El conocimiento del proceso correspondió por reparto7 a este despacho judicial. 3 En adelante CP. 4 Decreto Único Reglamentario del Sector Educación. 5 Visible a índice 4 de Samai 6 Índice 9 de Samai 7 Índice 16 de Samai 3 Radicación: 11001-03-24-000-2021-00622-00 (4710-2022) Demandante: Catalina del Pilar Sánchez Daniels 7.
Mediante auto del 20 de octubre de 20238, la demanda fue admitida y se ordenó notificar personalmente a los representantes legales de la CNSC, de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y del Ministerio Publico. 1.3. Oposición a la demanda 8. La CNSC9 se opuso a las pretensiones de la demanda y propuso las excepciones que denominó en los siguientes términos: 8.1.
Excepción de «inepta demanda por no constituir acto administrativo susceptible de ser demandado ante la jurisdicción contencioso-administrativa [sic]», toda vez que el acta de la Sala Plena de Comisionados del 10 de marzo de 2020 no es un acto administrativo susceptible de ser demandado, ya que no crea, modifica ni extingue situaciones jurídicas.
Asimismo, el anexo técnico tampoco se configuraría como acto administrativo por no cumplir con las formalidades de estos, «al ser solo un documento anexo a lo que si sería un acto administrativo como lo es el criterio unificado que no es objeto de censura por parte de la demandante» y, además, se ataca de manera subsidiaría, como consecuencia del decaimiento del acta anterior. 8.2.
Excepción de incumplimiento de la carga probatoria, pues del material probatorio allegado con la demanda, no se observa ninguna prueba que permita acreditar el supuesto fáctico que sirve de fundamento para esta, y en consecuencia, deben ser rechazadas las mismas, por incumplimiento de la carga probatoria. 8.3. Excepción innominada de encontrar alguna otra excepción relevante, se decida en la sentencia. 1.4.
Oposición a las excepciones 9. La Secretaría de la Sección Segunda10 corrió traslado por el término de tres (3) días a la parte demandante, de las excepciones propuestas por la CNSC, de conformidad con lo establecido en el artículo 175, parágrafo 2, del CPACA. 9.1. La parte actora no se pronunció sobre el particular11. 8 Índice 26, Samai. 9 Índice 39, Samai. 10 Índice 41, Samai. 11 Índice 46, Samai. 4 Radicación: 11001-03-24-000-2021-00622-00 (4710-2022) Demandante: Catalina del Pilar Sánchez Daniels II.
Consideraciones 2.1. Competencia 10. Este despacho es competente para decidir sobre las excepciones previas propuestas, de conformidad con el artículo 125 del CPACA. 2.1. Formulación y decisión de excepciones previas en el CPACA 11. De conformidad con el artículo 175 del CPACA, modificado por el artículo 38 de la Ley 2080 de 202112, las excepciones previas se formularán y decidirán según lo regulado en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso13.
En cuanto a las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, la norma prevé que estas son causales de sentencia anticipada, en los términos previstos en el artículo 182A, numeral 3, del CPACA. 12. Así las cosas, el artículo 100 del CGP establece taxativamente las siguientes excepciones como previas: 1.
Falta de jurisdicción o de competencia. 2. Compromiso o cláusula compromisoria. 3. Inexistencia del demandante o del demandado. 4. Incapacidad o indebida representación del demandante o del demandado. 5. Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones. 6. No haberse presentado prueba de la calidad de heredero, cónyuge o compañero permanente, curador de bienes, administrador de comunidad, albacea y en general de la calidad en que actúe el demandante o se cite al demandado, cuando a ello hubiere lugar. 7.
Habérsele dado a la demanda el trámite de un proceso diferente al que corresponde. 8. Pleito pendiente entre las mismas partes y sobre el mismo asunto. 9. No comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios. 10. No haberse ordenado la citación de otras personas que la ley dispone citar. 11. Haberse notificado el auto admisorio de la demanda a persona distinta de la que fue demandada. 13.
Y, frente a la oportunidad y trámite de las excepciones previas, el artículo 101 ibidem, señala que estas se deben formular en el término del traslado de la demanda en escrito separado que deberá expresar las razones y hechos en que se fundamentan con todas las pruebas que se pretenda hacer valer y que se encuentren en poder del demandado.
El juez decidirá sobre las excepciones previas que no requieran prueba antes de la audiencia inicial. Si se requieren pruebas, se 12 De conformidad con el artículo 86 de la Ley 2080 de 2021, esta empieza a regir de manera inmediata a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de su promulgación. En ese orden, las reformas procesales introducidas en esta ley prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación y solo respecto de los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011. 13 En adelante: CGP 5 Radicación: 11001-03-24-000-2021-00622-00 (4710-2022) Demandante: Catalina del Pilar Sánchez Daniels citará a una audiencia inicial donde se practicarán y resolverán las excepciones.
Si alguna excepción prospera y no puede ser subsanada, el proceso terminará y se devolverá la demanda al demandante. 14. Finalmente, el artículo 102 ejusdem establece que los hechos que configuran excepciones previas no pueden ser alegados posteriormente como causal de nulidad por ninguna de las partes. 2.2. Oportunidad de las excepciones 15.
La CNSC presentó excepciones dentro del término de traslado de la contestación de la demanda, porque el auto del 20 de octubre de 2023, que admitió la demanda y corrió traslado a la entidad demandada, se notificó el 2 de febrero de 202414 y el termino de 30 días para contestar la demanda y proponer excepciones, establecido en el artículo 172 del CPACA, corrió entre el 5 de febrero y el 15 de marzo del 2024.
El escrito fue presentado el 13 de marzo de 202415. 2.3. Estudio de la excepción previa de inepta demanda cuando el asunto no es susceptible de control judicial 16. Con miras a resolver la excepción previa de inepta demanda por «no constituir acto administrativo susceptible de ser demandado ante la jurisdicción contencioso- administrativa [sic]», propuesta por la CNSC, el despacho seguirá la siguiente estructura expositiva: primero, se precisarán algunos aspectos relativos a la procedencia del control jurisdiccional de los actos administrativos; y segundo, se examinará el caso concreto. 2.3.1.
Actos administrativos objeto de control jurisdiccional 17. El acto administrativo es una manifestación unilateral de voluntad de una autoridad pública o de un particular en el ejercicio de funciones administrativas, conferidas por la Constitución y la ley, el cual tiene como finalidad crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas. 18.
Además, el Consejo de Estado16 ha señalado que «la teoría del acto administrativo ha venido decantando la clasificación de estos con la finalidad de delimitar los que deben ser objeto de control jurisdiccional; en tal sentido ha explicado que, desde el punto de vista de su inserción en el procedimiento y 14 La providencia que admitió la demanda se remitió a la entidad demandada por correo electrónico el 30 de enero de 2024, por lo que esta se entiende notificada el 2 de febrero siguiente, en atención a los dos días hábiles contados a partir del envío del mensaje de datos dispuesto en el artículo 205 del CPACA. 15 Índice 39, Samai. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 13 de agosto de 2020, rad.: 250002342000201400109 01 (1997-2016). 6 Radicación: 11001-03-24-000-2021-00622-00 (4710-2022) Demandante: Catalina del Pilar Sánchez Daniels recurribilidad»17.
En este sentido, los actos administrativos se pueden clasificar como de trámite o preparatorios, definitivos o principales y de ejecución. 18.1. Así, se entiende por actos de trámite o preparatorios las decisiones preliminares de la administración para adoptar una determinación definitiva sobre el fondo del asunto. 18.2. Por su parte, los actos definitivos o principales deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o hacen imposible continuar con una determinada actuación, según lo señalado en el artículo 43 del CPACA. 18.3.
Y, finalmente, los actos de ejecución corresponden a aquellos que se limitan a dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa. 19. En suma, las decisiones de la administración que concluyen un procedimiento administrativo o aquellos que afecten derechos o intereses, o impongan cargas, sanciones y obligaciones que afectan o alteran situaciones jurídicas determinadas son susceptibles de control de legalidad, de ahí que las que impulsan la actuación, no procuran por solucionar de fondo las solicitudes de los administrados o se limiten a dar cumplimiento a una orden judicial o administrativa, por regla general no son cuestionables vía judicial18. 2.3.2.
Caso concreto 20. Ahora bien, con el fin de resolver la excepción de inepta demanda por presuntamente demandarse actos administrativos que no son objeto de control jurisdiccional, el despacho precisará cuales son los actos objeto de censura en el presente asunto: 21. En la demanda19 primigenia, Catalina del Pilar Sánchez Daniels pretendía lo siguiente: «[…] 2.1.
PRINCIPAL PRIMERA: Declarar la nulidad de la decisión contenida en el Acta No. 21 del diez (10) de marzo del dos mil veinte (2020) emitida por la Sala de Comisionados de la CNSC, según la cual sólo se valoran los cursos de Educación Informal realizados en los últimos 10 años, contados hasta el cierre de las inscripciones de los concursos de la CNSC. 17 José Antonio García – Trevijano Fos.
Los actos administrativos. Segunda Edición 1991. Editorial CIVITAS S. A. Madrid España. Pág. 191. El autor clasifica los actos administrativos de acuerdo a su inserción en el procedimiento administrativo y recurribilidad, en la cual establece: «El procedimiento administrativo no es más que una concatenación de actos que tienden a un resultado final.
De aquí se deduce, sin ninguna violencia interpretativa, que existen dos tipos de actos: unos, la mayor parte, que sirven para el resultado final, y otros que suponen propiamente, la finalización. Actos de procedimiento o de trámite significan la misma cosa. Acto final o resolución son, también, términos equivalentes.» 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 6 de agosto de 2020, rad.: 08001-23-33-000-2015-90104-01 (1496-2020). 19 Índice 2, Samai. 7 Radicación: 11001-03-24-000-2021-00622-00 (4710-2022) Demandante: Catalina del Pilar Sánchez Daniels 2.2.
PRINCIPAL SEGUNDA: Declarar la nulidad – por decaimiento del acto administrativo – del numeral 24 correspondiente a la sección “Casos relacionados con el requisito de educación” del documento titulado “ANEXO TÉCNICO (Casos). Criterio unificado […]”, con el cual se ejecutó la decisión de sólo se valoran los cursos de Educación Informal realizados en los últimos 10 años, contados hasta el cierre de las inscripciones de los concursos de la CNSC. 2.2.
SUBSIDIRIA: Modular los efectos en el tiempo de la vigencia en el tiempo de la decisión tomada y registrada en el Acta No. 21 del diez (10) de marzo del dos mil veinte (2020) […] para ser aplicados sólo en las convocatorias iniciadas con posterioridad a su emisión. […]» 22. En auto de 14 de diciembre de 202120, la Sección Primera del Consejo de Estado -antes de remitir el proceso por competencia a la Sección Segunda- inadmitió la demanda por, entre otras razones, no expresar con precisión y claridad lo pretendido. 23.
En este sentido, la parte demandante21 presentó corrección de la demanda en los siguientes términos: «Como pretensión principal: Declarar la nulidad de la decisión tomada por la CNSC contenida en el Acta No. 21 del diez (10) de marzo del dos mil veinte (2020) de la Sala de Comisionados y ejecutada dentro del documento emitido por la CNSC titulado ´ANEXO TÉCNICO (Casos).
Criterio Unificado frente a situaciones que deben atenderse en la verificación de requisitos mínimos y la prueba de valoración de antecedentes de aspirantes inscritos mínimos en los procesos de selección que realiza la CNSC para proveer vacantes definitivas de empleos de carrera administrativa´. Ordenar aplicar la decisión tomada por la CNSC contenida en el Acta No. 21 del diez (10) de marzo del dos mil veinte (2020), de la Sala de Comisionados, sólo en las convocatorias iniciadas con posterioridad a la publicación del documento emitido por la CNSC titulado “ANEXO TÉCNICO (Casos).
Criterio Unificado´ […]». 24. Así las cosas, en proveído del 20 de octubre de 2023 este despacho -luego de recibir el proceso por competencia- admitió la demanda, en el entendido que la parte actora demanda, tanto el Acta 21 del 10 de marzo de 2020 emitida por la Sala de Comisionados de la CNSC, como el documento titulado «Anexo técnico (casos): Criterio unificado […]», en cuanto al numeral 24 que incorporó la directriz contenida en el Acta 21 del 10 de marzo de 2020 de la CNSC sobre la validez de los cursos de educación informal.
Así como la pretensión subsidiaria de modular los efectos de la decisión cuestionada. 25. Entonces, el despacho considera que, si bien la demandante corrigió la demanda en virtud de la orden dada por la Sección Primera del Consejo de Estado, lo cierto es que los actos demandados originalmente estaban plenamente individualizados. Así se entiende del auto que admitió la demanda, al señalarse que el acta y el anexo 20 Índice 4, Samai. 21 Índice 9, Samai. 8 Radicación: 11001-03-24-000-2021-00622-00 (4710-2022) Demandante: Catalina del Pilar Sánchez Daniels eran objeto de demanda.
Además, dicha decisión no fue objeto de ningún recurso por parte de la CNSC. 26. Establecido lo anterior, se procede a estudiar el medio exceptivo propuesto, en los siguientes términos: 27. La CNSC alega que se ha configurado la excepción de «inepta demanda por no constituir acto administrativo susceptible de ser demandado ante la jurisdicción contencioso-administrativa [sic]», ya que los actos impugnados no crean, ni modifican, ni extingue situaciones jurídicas.
Además, el anexo técnico es, a su juicio, un documento adjunto al acto administrativo, que es el denominado criterio unificado. La pretensión de nulidad del aquel anexo es subsidiaria a la prosperidad del acta demandada. 28. Pues bien, el numeral tercero del artículo 3 del Acuerdo 2073 de 202122, vigente para la época de los hechos23, disponía que como funciones de la Sala Plena de Comisionados «3.
Aprobar los Acuerdos, Resoluciones, Directivas, Circulares, Memorandos, Criterios Unificados, Guías u otros documentos que definan doctrina en temas de competencia de la CNSC o que den lineamientos y/o instrucciones sobre estos temas a los usuarios internos y/o externos de la entidad» (se resalta). 29. En virtud de lo anterior, la Sala Plena de Comisionados de la CNSC expidió el Acta 21 de 10 de marzo de 2020, objeto de censura por la demandante, en la cual señaló lo siguiente frente a la puntuación de las certificaciones de los cursos: «3.4.
Presentación de la propuesta de estandarización de las tablas de valoración de antecedentes para Procesos de Selección de las entidades del orden nacional y territorial […]. [E]n el apartado de educación informal se deberá incluir una nota aclaratoria que indique que solo se puntuarán las certificaciones de cursos realizados en los últimos 10 años, contados hasta el cierre de las inscripciones […] Decisión: Los señores Comisionados deciden par unanimidad aprobar la propuesta de estandarización de las tablas de Valoración de antecedentes para los Procesos de Selección de las entidades del arden nacional y territorial […]». 30.
A partir de lo anterior, el «Anexo técnico (casos): Criterio unificado frente a situaciones especiales que deben atenderese en la verificación de requisitos mínimos y la prueba de valoración de antecedentes de aspirantes inscritos en los procesos de selección que realiza la CNSC para proveer vacantes definitivas de empleos de carrera administrativa», objeto de la presente demanda, frente a la pregunta de que si «[e]l aspirante aporta un curso de Educación Informal.
Al estudiarlo, el analista se percata que supera los diez (10) años contados desde la 22 «Por el cual se establece la estructura y se determinan las funciones de las dependencias de la Comisión Nacional del Servicio Civil y se adopta su reglamento de organización y funcionamiento». 23 Modificado por el Acuerdo 75 de 2023. 9 Radicación: 11001-03-24-000-2021-00622-00 (4710-2022) Demandante: Catalina del Pilar Sánchez Daniels fecha de expedición y hasta el cierre de inscripciones.
¿Es válido para la Prueba de VA? respondió que «[d]e acuerdo con la decisión de la Sala de Comisionados de la CNSC del 10 de marzo de 2020, en la cual se aprobó la propuesta de estandarización de las tablas de VA para los procesos de selección, solo se valorarán los cursos de Educación Informal realizados en los últimos 10 años, contados hasta el cierre de las inscripciones». 31.
Así las cosas, se advierte que en el presente asunto la CNSC aprobó el criterio unificado del 18 de febrero de 2021, del cual hace parte el «Anexo técnico (casos)», que en el numeral 24 incorporó la directriz contenida en el Acta 21 del 10 de marzo de 2020 sobre la validez de los cursos de educación informal, lo cual decidió de fondo del asunto, al modificar una situación jurídica determinada, esto es, que para el proceso de selección solo se valorarían los cursos de educación informal realizados en los últimos 10 años, contados hasta el cierre de las inscripciones. 32.
En ese orden de ideas, el despacho no comparte lo expuesto por la CNSC, en el sentido que «Anexo técnico (casos)» es un documento adjunto al criterio unificado, pues, precisamente, en el referido anexo se dijo que «el criterio unificado fue aprobado por unanimidad en sesión de sala plena de la CNSC realizada el 18 de febrero de 2021 […]», lo que permite establecer con claridad que este hace parte integral del criterio unificado.
Otra cosa es que la demandante solo pretenda la nulidad del aparte 24, referente a un caso hipotético relacionado con el factor de educación informal. 33. Finalmente, se dirá que la pretensión de nulidad del aquel anexo no es subsidiaria a la prosperidad del acta demandada como quedó establecido en líneas anteriores, toda vez que según la interpretación que el despacho hace de la demanda, es una pretensión principal, máxime si es el acto que hace parte de la adopción del criterio unificado. 2.4.
Improcedencia de estudio de las excepciones propuestas 34. Ahora, frente a las demás excepciones propuestas, esto es, el «incumplimiento de la carga probatoria y la excepción innominada», no constituyen verdaderos medios exceptivos. 35. En efecto, se advierte que con dichos argumentos la demandada pretende defender las razones por la cuales expidió los actos censurados, con fundamento en los principios de presunción de legalidad y buena fe. 36.
Así las cosas, comoquiera que el contenido de las «excepciones» propuestas no encuadra dentro de los eventos señalados en el artículo 100 del CGP, es claro que estas son realmente argumentos de fondo para defender la legalidad de los actos 10 Radicación: 11001-03-24-000-2021-00622-00 (4710-2022) Demandante: Catalina del Pilar Sánchez Daniels administrativos censurados, los cuales deben ser estudiados en la sentencia que resuelva el asunto. 37.
Por último, advierte el despacho que verificado el expediente no se encontró una excepción adicional a las propuestas por las demandadas sobre la cual deba pronunciarse en esta etapa procesal. En mérito de lo expuesto, el despacho
RESUELVE
Primero. Declarar no probada la excepción denominada inepta demanda propuesta por la CNSC. Segundo. Declarar no probadas las excepciones de «incumplimiento de la carga probatoria y la excepción innominada», por ser argumentos que se deben resolver al momento de dictar la sentencia. Tercero. Notificar el contenido de esta providencia, de conformidad con el artículo 205 del CPACA.
Cuarto. Devolver el expediente al despacho para continuar su trámite, una vez ejecutoriada la presente providencia. Quinto. Efectuar las anotaciones de rigor en la plataforma Samai. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el consejero en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. APP