Radicado: 11001-03-15-000-2025-00991-00 Demandante: Jhon Edixon Torres Cruz 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá D.C, nueve (9) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-00991-00 Demandante: JHON EDIXON TORRES CRUZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Y OTRO Tema: Tutela contra providencia judicial – nulidad y restablecimiento del derecho, sanción moratoria de las cesantías – cosa juzgada.

Requisitos generales de procedencia. Relevancia Constitucional. SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA Decide la Sala la acción de tutela presentada, mediante apoderado, por el señor Jhon Edixon Torres Cruz contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B y el Juzgado Tercero Administrativo de Facatativá. I.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 21 de febrero de 2025, el señor Jhon Edixon Torres Cruz presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B y el Juzgado Tercero Administrativo de Facatativá, por estimar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al mínimo vital, así como los principios de confianza legítima y a la tutela judicial efectiva.

En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: «1. Se amparen los derechos fundamentales de mi poderdante, conculcados por la Sentencia del 28 de agosto de 2024, notificada el 09 de septiembre de 2024, proferida por El TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA y la Sentencia de fecha 20 de marzo de 2024, notificada por correo electrónico el mismo día, proferida por el JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO DE FACATATIVA, en el trámite del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho identificado con el Radicado No. 25269-33-33- 003-2021-00180-01, en contra de La Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, Departamento de Cundinamarca y Fiduciaria La Previsora S.A., al vulnerar los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la confianza legítima, al mínimo vital y las garantías judiciales y la tutela judicial efectiva, consagradas en la Constitución Política de Colombia, como resultado de desconocer abiertamente el ordenamiento jurídico aplicable al caso y vulnerar directamente la Constitución Política de Colombia. 2.

Que como consecuencia de la anterior decisión se profiera una orden judicial con destino al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, para que dicte una sentencia de reemplazo que revoque la sentencia del 20 de marzo de 2024, proferida por el JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO DE FACATATIVA, bajo los parámetros de justicia que establezca el Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo en su rol de Juez Constitucional.» Radicado: 11001-03-15-000-2025-00991-00 Demandante: Jhon Edixon Torres Cruz 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.

Hechos De la lectura del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: El señor Jhon Edixon Torres Cruz laboró como docente con vinculación departamental en el municipio de Vergara – Cundinamarca. El 20 de diciembre de 2018 el demandante solicitó el reconocimiento y pago de las cesantías parciales, las cuales fueron reconocidas mediante la Resolución núm. 000482 del 24 de febrero de 2020, sin embargo, señaló que la referida entidad omitió el pago dentro del término legal, porque las mismas fueron consignadas el 30 de marzo de 2020, es decir, luego de los 45 días hábiles fijados en la norma.

El 25 de febrero de 2021, radicó ante el Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, al Departamento de Cundinamarca y a la Fiduprevisora S.A. solicitud dirigida a obtener el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías, equivalente a un día de salario por cada día de retraso, de conformidad con lo previsto en la Ley 244 de 1995.

Mediante Oficio núm. 20211090784111 del 12 de abril de 2021, la Fiduprevisora S.A. negó la solicitud, sin embargo, no obtuvo respuesta por parte del Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio FOMAG y el departamento de Cundinamarca. El señor Jhon Edixon Torres Cruz ejerció medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Fiduprevisora S.A., el departamento de Cundinamarca y el FOMAG, a fin de que se declarara la nulidad del acto administrativo ficto o presunto resultado del silencio administrativo negativo de la administración y del acto administrativo que le negó la solicitud elevada y, en consecuencia, se ordenara el reconocimiento y pago de la sanción moratoria.

El conocimiento del proceso en primera instancia correspondió al Juzgado Tercero Administrativo de Facatativá que, en sentencia del 20 de marzo de 2024, negó las pretensiones del medio de control al considerar que había lugar a declarar probada la excepción de cosa juzgada, esta decisión se basó en la conciliación extrajudicial celebrada por las partes el 16 de septiembre de 2021 y aprobada por el mismo despacho judicial bajo el radicado 25269-33-33-00-2021-00165-00, en providencia del 14 de diciembre de 2021.

Al efecto, explicó que el demandante dirigió la solicitud a declarar la existencia y consecuente nulidad del acto ficto que presuntamente negó el derecho a pagar la sanción por el pago tardío de las cesantías reconocidas mediante la Resolución 482 de 24 de febrero de 2020; asimismo, que se ordenara el pago de la sanción moratoria generada por el pago tardío de las cesantías, lo que permitió concluir la identidad de partes y causa petendi con las pretensiones que persiguió bajo el radicado 25269-33- 33-00-2021-00165-00, que, como ese juzgado aprobó la conciliación entre el Ministerio de Educación y el demandante por la sanción moratoria configurada hasta el 31 de diciembre de 2019, dicha providencia produjo los mismos efectos de cosa juzgada de la sentencia en que se hubiera declarado.

Precisó que, si bien, la parte actora también solicitó el pago de la sanción moratoria generada con posterioridad al 1 de enero de 2020 y hasta el 30 de marzo de 2020, fecha en que se verificó el pago de las cesantías, no era procedente tal pronunciamiento porque, el acuerdo conciliatorio exoneró al citado Ministerio de Educación sobre la sanción moratoria generada con posterioridad al 1° de enero de Radicado: 11001-03-15-000-2025-00991-00 Demandante: Jhon Edixon Torres Cruz 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2020, luego, mal podría formular pretensiones para reclamar el período frente al que no hubo acuerdo Contra la decisión de primera instancia el señor Torres Cruz presentó recurso de apelación basado en que de conformidad a la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 del 31 de julio de 2006, las entidades demandadas tenían que resolver la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías dentro del término establecido por la norma, en consecuencia, estas debieron ser pagadas como lo establece la Ley y, debido a que estas fueron consignadas de manera posterior, se generó mora de 362 días y no de 272 días como lo consideró el juez de primera instancia. Mencionó que, con la entrada en vigencia de la Ley 1955 de 2019, la responsabilidad del pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías correrá a cargo de la Secretaria de Educación Territorial, cuando la culpa por el pago extemporáneo sea imputable a la entidad territorial, por esa razón, afirmó que esa regulación vinculaba y hacía responsable a las Secretarías de Educación de las entidades certificadas en la tardanza en los trámites de reconocimiento de prestaciones sociales, como es el caso de las cesantías, que generan la sanción por mora solicitada.

Adujo que, la misma Ley determina que todas las sanciones por mora causadas hasta el 31 de diciembre de 2019, estarán a cargo de la Nación – Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio FOMAG, las cuales deben ser financiadas por el Ministerio de Hacienda con la emisión de Títulos de Tesorería; las causadas con posterioridad a esa fecha, estarían a cargo de la Entidad Territorial y/o la Fiduciaria La Previsora S.A. En punto a la cosa juzgada, advirtió que, si bien, el juzgado en primera instancia declaró que operó la excepción porque la sanción moratoria fue causada con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1955 de 2019 y, por lo tanto, era el FOMAG la entidad responsable del pago de la sanción moratoria, tal posición no la considera correcta, porque omitió que fue el departamento de Cundinamarca quien excedió el término de expedición del acto administrativo de reconocimiento, esto es, el 24 de febrero de 2020, más de un año del término legal establecido.

Agregó que la excepción no era aplicable al caso concreto porque: i) el acuerdo conciliatorio fue de carácter parcial y existían puntos susceptibles de acudir “a la justicia formal”; ii) la conciliación frente al departamento de Cundinamarca y la Fiduciaria La Previsora S.A. se declaró fallida por falta de ánimo conciliatorio; iii) la sanción fue causada por omisión del departamento de Cundinamarca; iv) las entidades demandadas no podían librarse de la responsabilidad, porque los cambios introducidos con la Ley 1955 de 2019, facultó a las entidades territoriales a reconocer la sanción moratoria, pues, de los 362 días de mora solo se reconocieron 272 por medio del acuerdo conciliatorio parcial.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sentencia del 28 de agosto de 2024, confirmó la decisión de primera instancia, por considerar que, si bien, la Ley 1955 de 2019 contiene preceptos que determinan la responsabilidad del pago de la sanción por mora con cargo al FOMAG hasta el 31 de diciembre de 2019, en el caso objeto de estudio el trámite de reconocimiento inició antes del 1° de enero de 2020, por lo tanto, los términos para la entrada en vigencia de la norma no eran aplicables, pues, la sanción se configuró antes de la expedición de la ley.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-00991-00 Demandante: Jhon Edixon Torres Cruz 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Dicho de otro modo, el 20 de diciembre de 2018, la parte actora radicó la solicitud de reconocimiento y pago parcial de las cesantías, cuando aún no se encontraba vigente la Ley 1955 de 2019, que entró a regir el 25 de mayo de 2019, por lo que no existía una norma que adjudicara la responsabilidad total a las Secretarías de Educación, sino que la responsabilidad del pago de la sanción moratoria recaía únicamente en el FOMAG, quien lo efectuaba por medio de la sociedad fiduciaria, por lo que, al comparar el proceso con la conciliación extrajudicial celebrada por las partes el 16 de septiembre de 2021, ante la Procuraduría 198 Judicial I para asuntos Administrativos de Facatativá, aprobada por el Juzgado Tercero Administrativo de Facatativá, estableció que en efecto operó el fenómeno de la cosa juzgada.

Concluyó que ni el departamento de Cundinamarca ni la Fiduprevisora S.A. debían asumir el pago de la sanción moratoria generada con posterioridad al 1 de enero de 2020, pues correspondía al Ministerio de Educación quien debió asumir la totalidad de la sanción mora y de conformidad con la constancia del trámite conciliatorio extrajudicial aportada como prueba, la referida entidad y el demandante llegaron a un acuerdo conciliatorio en el que exoneró al citado Ministerio de Educación sobre la sanción moratoria que se había generado con posterioridad al 1 de enero de 2020, razón por la que había lugar a confirmar la excepción de cosa juzgada.

Dicha providencia fue notificada de manera electrónica el 9 de septiembre de 2024. 3. Argumentos de la acción de tutela La parte actora aseguró que el tribunal demandado vulneró los derechos fundamentales invocados, porque, a su juicio, incurrió en defecto sustantivo por indebida aplicación e interpretación de la Ley 244 de 1995, adicionada y modificada por la Ley 1071 de 2006, desarrolladas en sentencia de unificación CE-SUJ2-18 del 18 de julio de 2018.

Al efecto, empezó por señalar que la entrada en vigencia de la Ley 1955 de 2019 establece la responsabilidad del pago de la sanción moratoria a cargo de la Secretaría de Educación Territorial, a su juicio, tiene derecho al reconocimiento de la sanción a su favor y a cargo del ente territorial, porque su pago se excedió hasta el 30 de marzo de 2020.

Considera que aplicó erróneamente la excepción de cosa juzgada, basado en que la sanción moratoria ya había sido reconocida en un acuerdo conciliatorio con el Ministerio de Educación Nacional, pues, ese acuerdo cubrió solo 272 días de mora, hasta el 31 de diciembre de 2019, pero, omitió el hecho de que la mora total fue de 362 días, derivada del retraso del departamento de Cundinamarca en expedir el acto administrativo de reconocimiento de cesantías, lo cual ocurrió el 24 de febrero de 2020, es decir, por fuera del plazo legalmente establecido.

Señaló que el acuerdo conciliatorio suscrito con el Ministerio de Educación tuvo un alcance parcial y no incluyó al departamento de Cundinamarca ni a la Fiduciaria La Previsora S.A., cuyos incumplimientos también generaron la mora. En consecuencia, indicó que dichas entidades deben responder por la sanción moratoria restante, conforme con lo establecido en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006.

Explicó que estas normas establecen que la entidad empleadora debe expedir la resolución de liquidación de cesantías dentro de los 15 días hábiles siguientes a la Radicado: 11001-03-15-000-2025-00991-00 Demandante: Jhon Edixon Torres Cruz 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co solicitud y el pago debe realizarse en un plazo máximo de 45 días hábiles tras la firmeza del acto administrativo y, en caso de mora, se genera una sanción consistente en el pago de un día de salario por cada día de retraso.

Insistió en que la Ley 1955 de 2019 introdujo cambios en la responsabilidad por la sanción moratoria, al tiempo que estableció que, si el pago extemporáneo es atribuible a la entidad territorial esta debe asumir la sanción. En el caso de sanciones causadas hasta el 31 de diciembre de 2019, la responsabilidad recae en el Ministerio de Educación Nacional y el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, mientras que las posteriores son asumidas por la entidad territorial o la fiduciaria encargada.

Finalmente señaló que el Decreto 942 de 2022 ratificó que la entidad territorial certificada en educación y la sociedad fiduciaria administradora del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio deben asumir el pago de la sanción por mora si incumplen los términos establecidos para la resolución y el pago de cesantías; además, la Ley 2294 de 2023 mantuvo vigente la disposición de la Ley 1955 de 2019 sobre la obligación de las entidades territoriales de asumir la sanción si el retraso les es atribuible, por lo que, adujo que ni el departamento de Cundinamarca ni la Fiduprevisora S.A pueden librarse de su responsabilidad. 4.

Trámite previo En auto del 28 de febrero de 2025, el despacho sustanciador admitió la acción de tutela, ordenó notificar a las partes, al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B y al Juzgado Tercero Administrativo de Facatativá, en calidad de demandados; y a la Fiduciaria La Previsora S.A., y al Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), como terceros interesados en el resultado del proceso a quienes se les remitió copia de la demanda. 5.

Oposiciones El Juzgado Tercero Administrativo de Facatativá indicó que la decisión de primera instancia se dio como consecuencia del análisis de los elementos de hecho y de derecho que expuso el demandante y la demandada y de los medios de prueba que pretendieron hacer valer. Explicó que, tuvo en cuenta que mediante petición de 8 de junio de 2020 el actor solicitó al Ministerio de Educación y al departamento de Cundinamarca el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías reconocidas, en razón a un día de salario por cada día de retardo.

Asimismo, señaló que se evidenció que en la diligencia de conciliación prejudicial celebrada el 16 de septiembre de 2021 ante la Procuradora 198 Judicial para asuntos Administrativos de Facatativá, el demandante y el Ministerio de Educación Nacional conciliaron parcialmente las pretensiones, por la suma de $ 20´111.952, equivalente al 100 % del valor solicitado calculado hasta el mes de diciembre de 2019, sin intereses de mora e indexación. Dicho acuerdo fue aprobado por ese juzgado en el proceso con radicado 2021-00165-00.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-00991-00 Demandante: Jhon Edixon Torres Cruz 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Precisó que para desatar el caso observó que el actor convocó a la citada conciliación al Ministerio de Educación con el fin de declarar la configuración del acto ficto negativo de la solicitud de 25 de febrero de 2021, radicada ante el ministerio y del oficio núm. 20211090784111 de 12 de abril de 2021, por medio del cual la Fiduprevisora S.A. dio respuesta negativa a la solicitud, peticiones que también se propusieron en el expediente 2021-00180-00, en el cual se declaró la excepción de cosa juzgada y se negaron las pretensiones de la demanda, pues se encontró que existió igualdad de partes y de pretensiones, pues en ambos casos se solicitó la existencia y consecuente nulidad del acto ficto que presuntamente negó el derecho a pagar la sanción por el pago tardío de las cesantías reconocidas por medio de la Resolución 482 de 24 de febrero de 2020; de ahí que, se iba a producir los mismos efectos de cosa juzgada.

Igualmente, señaló que, contrario a lo pretendido por el actor, quien debía asumir la totalidad de la sanción por mora era el Ministerio de Educación, pues para el 20 de diciembre de 2018, día en que la parte actora solicitó el reconocimiento y pago parcial de cesantías no había entrado a regir el artículo 25 de la Ley 1955 de 2019, que definió que el pago de la sanción mora sería responsabilidad de la entidad territorial.

Indicó que el demandante no demostró que la tutela contra providencia judicial cumpliera con los requisitos de procedencia, ya que el caso no reviste relevancia constitucional; además, en el trámite procesal garantizó el derecho de defensa y contradicción y, en esa medida, no afectó los derechos fundamentales invocados, pues la discusión se limitaba a un aspecto patrimonial que ya había sido conciliado con la entidad obligada.

Finalmente, destacó que ni el departamento de Cundinamarca ni la Fiduprevisora S.A. estaban obligados a asumir la sanción moratoria posterior al 1º de enero de 2020, ya que la solicitud de pago y la configuración de la mora ocurrieron antes de la entrada en vigencia de la Ley 1955 de 2019. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B explicó que las pruebas documentales del expediente fueron debidamente valoradas conforme con las reglas de la sana crítica y los lineamientos del Consejo de Estado; por lo tanto, no se vulneraron los derechos fundamentales enunciados en la acción de tutela, pues se respetaron las garantías procesales del demandante.

Señaló que, no se incurrió en defecto sustantivo, en el entendido que, cuando el tutelante presentó la solicitud de reconocimiento y pago parcial de cesantías (20 de diciembre de 2018), aún no estaba vigente la Ley 1955 de 2019, la cual entró en vigor el 25 de mayo de 2019, por lo que, no existía una norma que asignara la responsabilidad total a las secretarías de Educación y la responsabilidad del pago de la sanción moratoria recaía únicamente en el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, por conducto de la sociedad fiduciaria La Previsora.

En cuanto a la excepción de cosa juzgada adujo que al comparar el caso objeto de estudio con el abordado en el proceso en el que fue aprobada la solicitud de conciliación extrajudicial celebrada el 16 de septiembre de 2021, esto es, el proceso 2021-00165-00, concluyó que se cumplieron los requisitos para la procedencia de la excepción, ya que existía identidad de partes, objeto y causa.

Además, reiteró que ni el departamento de Cundinamarca, ni la Fiduprevisora S.A. debían asumir el pago de la sanción por mora generada posteriormente. En la Radicado: 11001-03-15-000-2025-00991-00 Demandante: Jhon Edixon Torres Cruz 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co conciliación extrajudicial, el demandante y el Ministerio de Educación llegaron a un acuerdo en el que se exoneró a este último de la sanción moratoria generada después del 1 de enero de 2020.

Asimismo, evidenció que aunque existió una sanción moratoria de 362 días por el pago tardío de las cesantías del interesado, el pago total de la misma corresponde al Ministerio de Educación – Fonpremag – Fiduprevisora y en la diligencia de conciliación realizada el 16 de septiembre de 2021, las partes acordaron el pago del 100% del valor solicitado calculado hasta diciembre de 2019, sin intereses de mora ni indexación. Finalmente, indicó que en el caso objeto de estudio la decisión objeto de debate se basó en las pruebas aportadas al expediente y en la aplicación de la norma pertinente razón por la que no había lugar a acceder a las pretensiones de la demanda. 6.

Intervención de los terceros con interés La Fiduprevisora S.A., en calidad de vocera y administradora del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, adujo que no ostenta la condición de empleador de los docentes, ya que dicha calidad recae sobre las secretarías de educación municipales y departamentales. En consecuencia, no tiene competencia para resolver las pretensiones del accionante; además, mencionó que la Corte Constitucional ha señalado que la tutela solo puede dirigirse contra quien sea responsable de la vulneración de derechos fundamentales.

Indicó que jurídicamente no puede exigírsele cumplir con una obligación que excede sus competencias. La Corte Constitucional, mediante la sentencia C-337 de 1993, estableció que toda obligación debe ser proporcional a la capacidad del sujeto obligado, por lo que no es viable exigir la ejecución de actos que no le corresponden. Por último, señaló que en su papel de administradora del FOMAG, no tiene injerencia en decisiones adoptadas por jueces o tribunales y la tutela no puede ser utilizada para obligarla a intervenir en asuntos que escapan a su competencia, ya que ello vulneraría el principio de legalidad y debido proceso.

El departamento de Cundinamarca no se pronunció sobre los hechos que dieron origen a la presente acción. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».

Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Radicado: 11001-03-15-000-2025-00991-00 Demandante: Jhon Edixon Torres Cruz 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta de los derechos constitucionales fundamentales.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción la tutela contra providencia judicial y acogió el criterio de la procedencia excepcional 1, para lo cual aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado, mediante el empleo de las causales generales 2 y específicas 3 de procedencia de la acción de tutela.

Problema jurídico Mediante el ejercicio de la presente acción el señor Jhon Edixon Torres Cruz cuestiona la sentencia del 28 de agosto de 2024, mediante la que el Tribunal Administrativo del Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, confirmó la sentencia del 20 de marzo de 2024, por medio de la cual el Juzgado Tercero Administrativo de Facatativá que declaró la excepción de cosa juzgada.

A juicio de la parte actora las autoridades judiciales demandadas incurrieron en defecto sustantivo al haber declarado probada la excepción de cosa juzgada, a su juicio, tiene derecho al reconocimiento de la sanción moratoria de las cesantías, entre los días 272 y 362 (es decir, la generada con posterioridad al 1 de enero de 2020 y hasta el 30 de marzo de 2020), pues, aduce que la mora causada con posterioridad al día 272 no fue comprendido dentro del acuerdo de conciliación, con fundamento en el cual se declaró la aludida excepción. En ese orden, corresponde a esta Sala de decisión determinar si en el presente caso se cumple con los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, en particular, el de relevancia constitucional y, solo en caso afirmativo, procederá a estudiar el fondo del asunto en los términos planteados en la acción de tutela.

Sobre la relevancia constitucional como requisito general para la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales 1 la sala plena de lo contencioso administrativo y las distintas secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (expediente ac-10203), han abierto paso la acción de tutela, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales. de ahí que en esa oportunidad - sentencia de 31 de julio de 2012 - se admita, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.

(se destaca) 2 causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable;

(iii) que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y, (vi) que no se trate de sentencias de tutela. 3 la configuración de una causal especial de procedibilidad, supone que la providencia controvertida haya incurrido en alguno de los siguientes defectos: (i) orgánico;

(ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y, (viii) violación directa de la constitución. Radicado: 11001-03-15-000-2025-00991-00 Demandante: Jhon Edixon Torres Cruz 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El requisito de relevancia constitucional tiene como finalidad proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones.

En ese sentido, la Corte Constitucional ha señalado que la relevancia constitucional tiene tres finalidades: (i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; (ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales, e (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.

De acuerdo con los anteriores criterios y con los expuestos por la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia de unificación del 5 de agosto de 20144, para que un asunto goce de relevancia constitucional deben verificarse los siguientes elementos: (i) Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.

En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. (ii) Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.

Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales»5. Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales.

(iii) Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada.

(iv) Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. (v) Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.

Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.

Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. (se destaca) Sobre la falta de relevancia constitucional en el caso concreto La Sala anticipa que la acción de tutela no cumple el requisito de relevancia constitucional, por cuanto, se emplea el presente mecanismo como una instancia 4 sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la sala plena del consejo de estado. radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (ij). actor: alpina productos alimenticios s.a. consejero ponente: jorge octavio ramírez ramírez. 5 ibidem.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-00991-00 Demandante: Jhon Edixon Torres Cruz 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co adicional para reiterar los argumentos que ya fueron resueltos por el juez natural, tal como se pasa a explicar. El demandante ejerció medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Ministerio de Educación Nacional, el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio - FOMAG, el departamento de Cundinamarca y la Fiduprevisora con el fin de que se ordenara el reconocimiento y pago de la sanción moratoria de las cesantías, por el no pago oportuno equivalente a un día de salario por cada día de retraso de conformidad con lo previsto en la Ley 1071 de 2006.

En el trámite de primera instancia, el Juzgado Tercero Administrativo de Facatativá el objeto de debate ya había sido solicitado por el actor y ya había sido un asunto conciliado entre el señor Torres Cruz y el Ministerio de Educación Nacional el 16 de septiembre de 2021, ante la Procuraduría 198 Judicial, acuerdo conciliatorio que exoneró al citado Ministerio de Educación sobre la sanción moratoria que se había generado con posterioridad al 1° de enero de 2020.

En dicha instancia se explicó que este acuerdo celebrado entre las partes fue aprobado judicialmente por ese mismo juzgado, al interior del proceso núm. 25269- 33-33-003-2021-00165-00, que, en providencia del 14 de diciembre de 2021, aprobó el referido acuerdo conciliatorio y agregó que en cumplimiento de lo dispuesto en la conciliación el 2 de febrero de 2022 el Ministerio de Educación Nacional realizó el pago de la conciliación aprobada por valor de $ 20´111.952, lo cual fue ratificado por la parte demandante.

El señor Torres Cruz interpuso recurso de apelación contra la referida decisión con fundamento en que: i) Conforme la Ley 244 de 1995 modificada por la Ley 1071 del 31 de julio de 2006 las entidades demandadas tenían que resolver la solicitud de las cesantías dentro del término establecido por la norma, en consecuencia, debió haberlas cancelado como lo establece la Ley, y como se esboza con las pruebas que se aportaron en el libelo demandatorio, solo se cancelaron dichas sumas posterior a esa fecha, generándose así la mora de 362 días y no de 272 días como fue considerado en primera instancia al declarar la excepción de cosa juzgada. ii) Con la entrada en vigencia de la Ley 1955 de 2019, la responsabilidad del pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías está a cargo de la Secretaría de Educación Territorial, cuando la culpa por el pago extemporáneo sea imputable a la entidad territorial; razón por la que esta reciente regulación vincula y hace responsable a las Secretarías de Educación de las Entidades certificadas de la tardanza en los trámites de reconocimiento de prestaciones sociales como es el caso de las cesantías, que generan la sanción por mora solicitada, además advirtió que conforme con la Ley 2294 de 2023 no se revocó el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, por lo que su aplicación se entiende extendida desde el año 2020, haciendo que las entidades territoriales tengan que asumir el pago de la sanción moratoria causada. iii) La posición adoptada por el juzgado no es correcta ya que, aunque si bien la mora se causó en el año 2019, el juzgado omitió que fue el departamento de Cundinamarca quien excedió el término de expedición del acto administrativo de reconocimiento al emitir el acto el 24 de febrero de 2020 es decir luego de un año el término legal establecido. iv) El acuerdo conciliatorio suscrito con el Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio fue de carácter parcial, lo que implica que los puntos del conflicto en los que no se logró la conciliación, son materia susceptible de acudir a la justicia formal. v) El acta del acuerdo conciliatorio señala con precisión que la conciliación frente al departamento de Cundinamarca y la Fiduciaria la Previsora S.A se declaró fallida por falta de ánimo conciliatorio.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-00991-00 Demandante: Jhon Edixon Torres Cruz 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vi) La sanción moratoria fue causada por la omisión del departamento de Cundinamarca al expedir con más de un año de tardanza el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías, por lo que el juzgado no puede limitar en el tiempo el reconocimiento de la sanción moratoria debido a que la causación de la misma está condicionada por la gestión de las entidades involucradas en el proceso de reconocimiento de las cesantías. vii) Ni el departamento de Cundinamarca ni la fiduciaria la PREVISORA S.A, pueden librarse de su responsabilidad ya que las normas analizadas permiten concluir que los cambios introducidos en la Ley 1955 de 2019 facultaron la vinculación de las entidades territoriales dentro de los procesos judiciales de reconocimiento de la sanción moratoria, sin embargo esta disposición no limita la responsabilidad de pago que puedan tener las mismas según lo expuesto en la Ley 1071 de 2006 que establece la responsabilidad de la entidad obligada para reconocer la sanción moratoria pero no limita que esta eventualmente deba ser reconocida por las entidades diferentes a la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.

Por su parte, en el escrito de tutela, la parte actora expone exactamente los mismos argumentos de inconformidad que planteó en el recurso de apelación contra el fallo ordinario de primera instancia, si bien, en esta oportunidad manifestó que las autoridades judiciales demandadas incurrieron en defecto sustantivo, emplea los mismos argumentos expuestos en el proceso ordinario, dirigidos a señalar que fue indebida aplicación de la Ley 1955 de 2019 frente a la responsabilidad de los entes demandados en el pago de la sanción moratoria, por lo cual no había lugar a declarar la excepción de cosa juzgada.

Al efecto, insiste en que la mora total causada fue de 362 días y el acuerdo conciliatorio solo cobijó los 274 a cargo del FOMAG, a su juicio, siendo un acuerdo de conciliación parcial sobre la mora de los primeros 274 días, la mora restante no estaba incluida en el acuerdo de conciliación y, debido a que el artículo 25 de la Ley 1955 de 2019 establece la responsabilidad del pago de la sanción moratoria a cargo de la Secretaría de Educación Territorial, a su juicio, le asistía el derecho al reconocimiento de la sanción a su favor a cargo del ente territorial por la mora causada entre el día 274 y el 362, esto es, hasta el 30 de marzo de 2020, por el retraso del departamento de Cundinamarca en expedir el acto administrativo de reconocimiento de cesantías, lo que ocurrió el 24 de febrero de 2020, excediendo el plazo legalmente establecido.

En efecto, de lo expuesto hasta aquí se evidencia que la discusión planteada por el señor Torres Cruz ya fue resuelta por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, en providencia del 28 de agosto de 2024, en la medida que concluyó que, en efecto, se configuró la figura de la cosa juzgada y que no había lugar a reconocer la sanción moratoria con posterioridad del año 2011 -es decir, después del día 274-, que, en lo que interesa, consideró: «[…] El precepto citado, contiene unos presupuestos que determinan la responsabilidad del pago de la sanción por mora con cargo al Fondo de Prestaciones Sociales hasta el 31 de diciembre del año 2019, en el presente asunto no puede desconocerse que el trámite se inició con anterioridad al 1° de enero de 2020, por lo tanto, no se aplicará la norma porque los términos para la fecha de entrada en vigencia de la norma se encontraban ampliamente vencidos, toda vez, que la sanción se configuró antes de la expedición de la le [entiéndase Ley 1955 de 2019].

Lo precisado en el párrafo anterior, se encuentra en ilación con la sentencia dictada el 2 de marzo de 2021 por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, donde en un caso similar, precisó: […] Radicado: 11001-03-15-000-2025-00991-00 Demandante: Jhon Edixon Torres Cruz 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora bien, ha de indicarse que para el caso concreto el 20 de diciembre de 2018, fecha en que la parte actora radicó la solicitud de reconocimiento y pago parcial de cesantías, aun no se encontraba vigente la Ley 1955 de 2019, que entró a regir el 25 de mayo de 2019, por lo que no existía una norma que le adjudicara la responsabilidad total a las Secretarías de Educación sino que la responsabilidad del pago de la sanción moratoria recaía únicamente en el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, quien lo efectúa a través de la sociedad fiduciaria.

Por otro lado, al comparar el presente proceso con la conciliación extrajudicial celebrada por las partes el 16 de septiembre de 2021, ante la Procuraduría 198 Judicial I para asuntos Administrativos de Facatativá aprobada por el Juzgado Tercero (3°) Administrativo del Circuito Judicial de Facatativá (Expediente No. 2526933330032310016500) se concluye que en efecto operó el fenómeno de la cosa juzgada, toda vez que se verificó la identidad de partes, objeto y causa así: i) Identidad de partes: en ambos procesos interviene como parte actora Jhon Edixon Torres Cruz.

Así mismo, como demandado compareció la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. ii) Identidad de objeto: los dos asuntos versan sobre idéntico objeto, esto es, la declaratoria de nulidad del acto administrativo ficto configurado el 25 de mayo de 2021 y como restablecimiento del derecho, el reconocimiento liquidación y pago de la sanción moratoria prevista en el artículo 5 de la ley 1071 de 2006. iii) Identidad de causa: frente a la causa petendi, entendida como la razón o los motivos por los cuales se demanda, se observa que en ambos procesos se probó que las cesantías parciales reclamadas por la parte actora fueron pagadas de manera tardía, teniendo en cuenta que la petición de reconocimiento fue la misma, es decir, la instaurada el 20 de diciembre de 2018 y la resolución que las reconoció fue la 000482 del 24 de febrero de 2020.

Se concluye entonces que entre ambos procesos existe identidad de partes, objeto y de causa petendi. Finalmente, y como fue mencionado con anterioridad, ni el Departamento de Cundinamarca ni la Fiduprevisora S.A. debían asumir el pago de la sanción mora generada con posterioridad al 1 de enero de 2020, en su lugar correspondía al Ministerio de Educación – FONPREMAG asumir la totalidad de la sanción mora y como fue probado en constancia del trámite conciliatorio extrajudicial (exp dig 03, fls 43-44) esta entidad y el demandante llegaron a un acuerdo conciliatorio en el que exoneró al citado Ministerio de Educación sobre la sanción mora que se había generado con posterioridad al 1° de enero de 2020.

Así entonces se encuentra configurada en el presente asunto la excepción de cosa juzgada, razón por la cual así se declarará y en consecuencia se confirmará la sentencia recurrida que negó las pretensiones de la demanda.» De lo expuesto, se evidencia que los argumentos presentados en esta acción de tutela no difieren sustancialmente de los que fueron planteados en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

En el trámite ordinario, la parte actora insistió en que había lugar a reconocer la sanción moratoria solicitada, además de que no era procedente declarar cosa juzgada en la medida en que a su juicio fue una conciliación parcial no total y no se tuvo en cuenta la totalidad de los días de mora. Sin embargo, esos mismos argumentos fueron resueltos por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca quien determinó que, la sanción moratoria debía ser asumida por el Ministerio de Educación - FOMAG, ya que la solicitud se hizo antes de la entrada en vigencia de la Ley 1955 de 2019.

Luego, había lugar a confirmar la decisión apelada en la medida en que se encontró probada la excepción de cosa juzgada, ya que existía identidad de partes, objeto y causa con el proceso 2021-00165-00 en el que se aprobó el acuerdo conciliatorio por el Juzgado Tercero Administrativo de Facatativá. Siendo así, como se expuso, aunque en la presente solicitud de amparo se alega que la providencia objeto de tutela vulneró los derechos fundamentales invocados, lo cierto Radicado: 11001-03-15-000-2025-00991-00 Demandante: Jhon Edixon Torres Cruz 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co es que la parte demandante pretende hacer uso de la acción de tutela de la referencia para insistir en los mismos argumentos expuestos en el trámite ordinario, los cuales, como se vio, ya fueron resueltos por el juez natural.

Así, queda demostrado que la acción de tutela de la referencia no cumple el requisito de relevancia constitucional, por cuanto la parte actora reiteró los argumentos que expuso en el marco del proceso ordinario. De ahí que, lo que realmente se evidencia es su inconformidad con las conclusiones a las que llegó el juez natural. Lo anterior es suficiente para que la Sala se abstenga de hacer un pronunciamiento de fondo sobre el defecto alegado por la parte actora, porque la acción de tutela no cumple los requisitos de procedencia que habiliten el estudio del cargo por parte del juez constitucional.

En esa medida, la Sala declarará improcedente la acción de tutela interpuesta por la parte accionante. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta – Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Declarar improcedente el amparo solicitado por el señor Jhon Edixon Torres Cruz contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B. 2.

En caso de no ser impugnada la presente providencia, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 3. Notificar a las partes por el medio más expedito posible. 4. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. Notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRIGUEZ MONTAÑO Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador