68001233300020160086301 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 10 de octubre de 2024 Radicación: 68001 2333 000 2016 00 86301 (68870) Demandante: Paola Andrea Navarro Calderón Demandado: Ministerio de Salud y Superintendencia Nacional de Salud Referencia: Acción de reparación directa Temas: responsabilidad del Estado por omisión en labores de inspección, vigilancia y control – liquidación de E.P.S. - Ausencia de prueba del daño y del nexo causal.

Síntesis del caso: se demanda la responsabilidad del Estado porque, tras la liquidación administrativa de una E.PS., no se cancelaron las deudas que esta tenía con un proveedor y, por lo tanto, el proveedor no pudo pagarle a su contratista. Conoce la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la Sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que negó las pretensiones de la demanda.

La Sala es competente para proferir esta providencia en segunda instancia, de acuerdo con el artículo 150 del CPACA. El Tribunal Administrativo de Santander conoció el proceso en primera instancia por la cuantía estimada en la demanda, según el numeral 6 del artículo 152 del mismo Código. Contenido: 1. Antecedentes; 2. Consideraciones; 3.

Decisión. 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante; 1.2. Posición de la parte demandada; 1.3. Sentencia de primera instancia; 1.4. Recurso de apelación. 1.1 Posición de la parte demandante 1. Paula Andrea Navarro Calderón presentó demanda1 y la reformó2, en ejercicio de la acción de reparación directa en contra de la Nación - 1 Folios 403-426 c. 1. 2 Folios 505-590 c. 1.

En la demanda se formularon las siguientes pretensiones (se trascribe): “PRIMERA: Declarar a la NACIÓN MINISTERIO DE SALUD Y DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD administrativamente responsable de las fallas en la función de vigilancia, inspección y control que las mismas debían ejercer sobre la administración del régimen contributivo y subsidiado que le fue autorizado o habilitado para operar en Colombia a SOLSALUD E.P.S. S.A. y que llevó a SOLSALUD E.P.S. S.A. a la liquidación, dejando como deudas insolutas los servicios prestados a sus usuarios y cubiertos por diversas personas jurídicas y naturales.

SEGUNDO: Que como consecuencia de la anterior declaración se condene a la NACIÓN MINISTERIO DE SALUD Y DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD a pagar a favor de PAOLA ANDREA NAVARRO CALDERÓN, en calidad de propietaria del establecimiento de comercio DISTRIMED: a. Por daños materiales: - La suma de MIL TRESCIENTOS SESENTA Y CUATRO MILLONES SETECIENTOS SETENTA Y UN MIL OCHOCIENTOS TRES PESOS ($1.374.771.803), correspondiente al capital adeudado a la fecha. - Por concepto de intereses de mora causados desde el reconocimiento de la deuda y a la fecha de la presente la suma de OCHOCIENTOS VEINTICUATRO MILLONES OCHOCIENTOS SESENTA Y TRES MIL OCHENTA Y DOS PESOS ($824.863.082), sumas contenidas en las facturas endosadas y reconocidas por el Agente Liquidador en resolución 3303 del 29 de mayo de 2014, suma esta que debe ser actualizada al monto que se determine a la fecha del pago efectivo de la sentencia y a la tasa moratoria comercial permitida. b. Por daños MORALES la suma que resulte de convertir a pesos colombianos CIEN SALARIOS MÍNIMOS LEGALES MENSUALES VIGENTES ocasionados a mi poderdante en su condición de directa afectada con el déficit dejado por la Liquidada SOLSALUD.

Los demás que resulten probados bajo el principio de reparación integral.

TERCERO: Las partes demandadas darán cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 3. Como fundamento de las pretensiones, la parte demandante refirió, en síntesis, los siguientes hechos: 4. (1) Mediante la Resolución 478 de 23 de abril de 1996, la Supersalud autorizó el funcionamiento de SOLSALUD E.P.S. S.A. para prestar el servicio en el régimen contributivo y mediante Resolución 1155 de 17 de septiembre de 1997 amplió su área de influencia y capacidad de afiliados, al tiempo que autorizó la afiliación del régimen subsidiado. 5.

(2) Mediante la Resolución 556 de 27 de marzo de 2001 la Supersalud le revocó la autorización a dicha E.P.S. para administrar y operar el régimen subsidiado, por presunto incumplimiento del número mínimo de afiliados, pero la medida fue revocada mediante la Resolución 556 de 2001, tras resolver un recurso de reposición. 6. (3) A través de la Resolución 230 de 6 de febrero de 2006, la Supersalud habilitó a la E.P.S. como administradora del régimen subsidiado A.R.S., pero le Radicación: 68001 2333 000 2016 00 86301 (68870) Demandante: Paola Andrea Navarro Calderón Demandado: Ministerio de Salud y Superintendencia Nacional de Salud Referencia: Acción de reparación directa Decisión: Confirma la negativa de las pretensiones 3 de 11 impuso un plan de desempeño o de mejoramiento de actividades y reiteró, de manera condicionada, la autorización para operar el régimen subsidiado. 7.

(4) Mediante la Resolución 1668 de 10 de octubre de 2007, la Supersalud revocó la Resolución 230 y ordenó la toma de posesión e intervención forzosa, por incumplimiento del plan de mejoramiento condicionado. Esta resolución fue objeto de recurso de reposición y revocada mediante Resolución 1919 de 30 de noviembre de 2007 y, por ello, continuó operando el régimen subsidiado. 8.

(5) La Resolución 313 de 17 de marzo de 2008 verificó el cumplimiento del plan de mejora y habilitó a SOLSALUD E.P.S. para operar el régimen subsidiado. 9. (6) El Auto 366 de 28 de julio de 2011, proferido por la Supersalud, ordenó realizar una visita integral a SOLSALUD en la ciudad de Bucaramanga, los días, 1 al 6 de agosto de 2011.

Fruto de tal visita, se elaboró un informe objeto de contradicción y, finalmente, se elaboró el informe final el 25 de noviembre de 2011. 10. (7) En el informe sobre la visita, la Delegada para la generación y gestión de recursos de la salud concluyó que la E.P.S. tenía el margen de solvencia para la prestación del servicio en el régimen subsidiado para los años 2008 y 2009, pero no para 2010.

También se concluyó que no provisionaba el 100% de las cuentas por cobrar. Tampoco se ajustaba a la instrucción impartida en la Resolución 2094 de 2010. Adicionalmente, encontró disminución en el rubro de inversión, diferencia de información financiera 2008-2009, cheques girados para pagos reversados o anulados, duplicidad de afiliados, baja gestión de cartera, anticipos y avances sin legalizar y no provisión de las cuentas por cobrar.

En lo que respecta al régimen contributivo, encontró, igualmente, diferencias entre la información reportada respecto de cuentas, deudores, propiedad, obligaciones, cuentas por pagar, insuficiencia de inversión de la reserva técnica, poca gestión de cobro de cartera, diferencias en valores reportados por anticipos y avances para contratistas, reservas técnicas y flujo de recursos, insuficiencia de inversión de reservas técnicas y valor reportado de facturas devueltas inferior al real.

Por su parte, la Delegada para la atención en salud encontró, respecto del régimen contributivo, falencias en la red de prestadores, por ausencia de contratos y disponibilidad de servicios, no remisión oportuna de pacientes, no aplicación de encuestas de satisfacción, no atención preferencial a pacientes de la tercera edad y ausencia de auditoría de calidad.

Respecto del régimen subsidiado, encontró varias irregularidades, como honorarios a miembros de la junta directiva sin soporte legal, ausencia de contratos para servicios, sobrepasar Radicación: 68001 2333 000 2016 00 86301 (68870) Demandante: Paola Andrea Navarro Calderón Demandado: Ministerio de Salud y Superintendencia Nacional de Salud Referencia: Acción de reparación directa Decisión: Confirma la negativa de las pretensiones 4 de 11 el número autorizado de afiliados en ciertos municipios y ausencia de afiliados en otros. 11.

(8) Con base en el reporte anterior, se elaboró un informe para el comité de intervenciones de la Supersalud donde se concluyó que SOLSALUD estaba en riesgo inminente de su estabilidad financiera y para la prestación del servicio por suspensión en el pago de sus obligaciones, incumplimiento reiterado de instrucciones, violación de la ley y graves inconsistencias en la información suministrada.

Se resaltó un importante número de cuentas por pagar a los proveedores y cuentas en mora de más de 30 días y una cobertura de tan solo el 42,10% de los usuarios autorizados. 12. (9) El comité de intervenciones ordenó, mediante Acta 36 de 13 de febrero de 2012, tomar posesión de bienes y negocios de SOLSALUD. Esta orden se materializó mediante la Resolución 671 de 2012, inicialmente por dos meses, término prorrogado mediante las resoluciones 1391 de 25 de mayo de 2012, 2321 de 26 de julio de 2012, 106 de 25 de enero de 2013 y allí se reiteró la presencia de irregularidades. 13.

(10) Atendiendo las irregularidades, el Comité de intervenciones recomendó, el 2 de mayo de 2013, la toma de posesión con fines de liquidación, según el acta 82 y la determinación fue adoptada mediante la Resolución 735 de 2013. 14. (11) Durante la liquidación se recibieron reclamaciones oportunas por $963.118.511.568 y un activo de $5.002.674.764 y reclamaciones laborales por $8.530.532.002 por lo que el agente liquidador declaró los pasivos de quinta generación como deudas insolutas. 15.

(12) El informe de auditoría de la Contraloría General de la República CGR CDSS 064 de octubre de 2013 SOBRE E.P.S. encontró treinta y cinco hallazgos administrativos “lo que evidencia falencias en la función de vigilancia y control que ejercía la Superintendencia Nacional de Salud sobre SOLDALUD”. 16. (13) Uno de los proveedores de SOLSALUD era la Sociedad de Proveedores de Medicamentos, insumos y servicios de salud, MENDINSER LTDA, que presentó oportunamente a la liquidación una deuda por $7.928.868.298, de los cuales, el agente liquidador, mediante Resolución 3303 de 2014 aceptó solamente la suma de $5.501.846.758 y ordenó su incorporación a la masa liquidatoria, como crédito de quinta clase.

El agente liquidador los declaró créditos insolutos, al no existir disponibilidad de recursos. Esta decisión fue notificada y no recurrida. Radicación: 68001 2333 000 2016 00 86301 (68870) Demandante: Paola Andrea Navarro Calderón Demandado: Ministerio de Salud y Superintendencia Nacional de Salud Referencia: Acción de reparación directa Decisión: Confirma la negativa de las pretensiones 5 de 11 17.

(14) DISTRIMED, de propiedad de la demandante, Paola Andrea Navarro Calderón, era proveedor de MENDINSER, por lo que, “de manera indirecta”, se vio afectada por la declaración de créditos insolutos. La deuda de $1.713.986.027 no fue pagada por MENDINSER, debido al no pago por parte de la liquidación. 18. (15) El agente liquidador de SOLSALUD declaró terminada la existencia de la E.P.S. mediante la Resolución 4964 de 6 de junio de 2014. 19.

(16) Entre MENDINSER y Paola Andrea Navarro se firmó, el 30 de noviembre de 2014, un contrato de transacción, por el 80% de la deuda, es decir, por $1.374.771.803 y allí se aclaró que correspondía a medicamentos entregados a usuarios de SOLSALUD, a través de MENDINSER. 20. La demandante explicó que las actividades de la Supersalud se limitaron a la revisión de la información reportada por SOLSALUD, sin llevar un efectivo control y vigilancia sobre el manejo de los recursos.

Las entidades demandadas “desarrollaron una tarea de papel o escritorio”, que era insuficiente para evitar la crisis financiera de la E.P.S. Por ello, las irregularidades que se venían presentando desde 2008 solamente se evidenciaron con la visita de 2011 y la liquidación se prorrogó hasta 2013, “lo que generó un ambiente de confianza para sus colaboradores (contratistas) que con su propio patrimonio garantizaron la prestación del servicio de salud”. 21.

Igualmente, expuso que la Supersalud falló, al no haber realizado una auditoría de campo “permanente y paralela al desarrollo de las actividades, además prolongó la liquidación de la EPSS Y EPS, cuando existían argumentos y pruebas contundentes para su oportuna liquidación”. De haber tomado correctivos oportunos, no se hubiera perjudicado a sus proveedores. 22.

Finalmente, alegó que la Supersalud incurrió en falla del servicio porque su supervisión fue “de papel”, fue negligente o demorada en ordenar las investigaciones, porque lo hizo únicamente en 2011, a pesar de que la situación existía desde 2003 y se había denunciado y, finalmente, demoró el inicio de la liquidación de SOLSALUD. 1.2.

Posición de la parte demandada 23. El Ministerio de Salud y de la Protección Social3 se opuso a las pretensiones de la demanda. Indició que, dentro de sus funciones, no se encuentran las de inspección, vigilancia y control de las E.P.S., ni adelantar los procesos de liquidación. Cuestionó la existencia de nexo causal entre el 3 Folios 466-482 c. 1.

Radicación: 68001 2333 000 2016 00 86301 (68870) Demandante: Paola Andrea Navarro Calderón Demandado: Ministerio de Salud y Superintendencia Nacional de Salud Referencia: Acción de reparación directa Decisión: Confirma la negativa de las pretensiones 6 de 11 daño alegado y las actuaciones del Ministerio, considerando que sus funciones se limitan a formular políticas y a dirigir u orientar planes, programas y proyectos en el sector salud y definir, de manera general, los requisitos que deben cumplir las E.P.S. y otras normas en garantía de la prestación del servicio.

También, indicó que el control de tutela que ejerce el Ministerio sobre la Supersalud busca únicamente que sus funciones se ejerzan en armonía con las políticas gubernamentales. Formuló las excepciones de: (1) ineptitud de la demanda por inexistencia de control judicial, teniendo en cuenta que el llamado a responder era SOLSALUD E.P.S., en liquidación, (2) falta de legitimación pasiva en la causa, considerando que el Ministerio de Salud y Protección Social no tiene, dentro de sus funciones, la inspección, vigilancia y control de las E.P.S., (3) indebida escogencia de la acción, porque debió demandar los actos administrativos del agente liquidador, mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho la que, por demás, está caducada;

(4) inexistencia de daño antijurídico, (5) inexistencia de la obligación, (6) inexistencia del derecho, porque la superintendencia carece de funciones dentro del proceso de liquidación e (7) inexistencia de nexo causal, porque el daño lo causó la decisión del agente liquidador. 24. La Superintendencia Nacional de Salud4 se opuso, igualmente, a la prosperidad de las pretensiones.

Indicó que no incurrió en falla alguna y no era el acreedor de la demandante, ya que no existía nexo causal entre el daño alegado y las actuaciones de la Supersalud, la que, además, no era parte del proceso de liquidación. La Supersalud no había causado el daño y no podía evitarlo. Formuló las excepciones de (1) cumplimiento del ordenamiento legal y de las funciones de la Supersalud, (2) falta de legitimación pasiva en la causa, por ausencia de nexo causal, (3) autonomía de los actos y omisiones del agente especial liquidador, respecto de la Supersalud, ya que, contrario a lo expuesto por la demanda, no existía obligación solidaria entre la E.P.S. y la Supersalud, por las obligaciones de esta última, e (4) inexistencia de la obligación. 1.3.

Sentencia de primera instancia 25. El Tribunal Administrativo de Santander, mediante Sentencia de 18 de mayo de 20225, denegó las pretensiones de la demanda. Concluyó que las entidades demandadas no incurrieron en irregularidades en el ejercicio de sus funciones, por lo que el daño no les era atribuible. Resaltó que la Supersalud tomó la posesión de la E.P.S., como medida cautelar y, ante la persistencia de las irregularidades, ordenó su liquidación. No encontró probada, tampoco, la falla del servicio. 4 482-504 c. 1. 5 Documento 87 expediente digital.

Consideró que la sentencia de primera instancia erró al concluir que las entidades demandadas habían sido diligentes, porque pasó por alto que existían denuncias por irregularidades en el manejo de los recursos por parte de la E.P.S.; los planes de mejoramiento no fueron efectivos y únicamente se realizó la visita en 2011, lo que condujo a la intervención en 2012 y a la liquidación en 2014.

Insistió en que “parecía un seguimiento sólo de escritorio y de papel”. Resaltó que la visita de 2011 constató las irregularidades que se presentaban desde 2003. Adicionalmente, argumentó que el Ministerio y la Supersalud sí debían ser condenadas pues “el Estado siempre será el responsable del servicio público esencial de la seguridad social” por lo que la ley les asignó funciones de control, inspección y vigilancia sobre las E.P.S., lo que hicieron de manera defectuosa “y los resultados así lo reflejan”.

Argumentó, adicionalmente, que la Supersalud fue negligente porque archivó investigaciones que se iniciaron por denuncias y, algunas, no prosperaron por caducidad. Por su parte, el Ministerio debió realizar “un verdadero seguimiento” de las funciones de la Superintendencia. Insistió en los argumentos de la demanda que, a su juicio, constituían la falla del servicio y refirió, de manera integral, las irregularidades puestas de presente en los informes realizados a instancia de la Supersalud.

También expuso que la toma de posesión fue tardía. Finalmente, indicó que el daño era antijurídico por las omisiones de las demandadas, mas no por la ausencia de recursos en la liquidación. 27. Las partes no presentaron alegatos de conclusión de segunda instancia, ni el Ministerio Público rindió concepto. 2. CONSIDERACIONES Contenido: 2.1.

Síntesis de la controversia y decisiones que se adoptarán. 2.2. Análisis sustantivo. 2.3. Costas. 2.1. Síntesis de la controversia y decisiones que se adoptarán 28. Se encuentran reunidos los presupuestos procesales para proferir una decisión de fondo. La demanda fue presentada oportunamente7. La acción 6 Documento 88 del expediente digital. 7 La sentencia de primera instancia no realizó el examen de la oportunidad de la demanda.

El conteo de la caducidad se inició el 6 de junio de 2014, por lo que el término inicial de dos años vencía el 7 de junio de 2016. Sin embargo, faltando cuatro días, el 3 de junio de 2016, se solicitó la conciliación prejudicial y la audiencia se realizó y declaró fallida el 6 de julio de 2016 (documento 5 del expediente digital). Es decir que la caducidad ocurriría el 10 de julio Radicación: 68001 2333 000 2016 00 86301 (68870) Demandante: Paola Andrea Navarro Calderón Demandado: Ministerio de Salud y Superintendencia Nacional de Salud Referencia: Acción de reparación directa Decisión: Confirma la negativa de las pretensiones 8 de 11 de reparación directa es el medio de control procedente, teniendo en cuenta que la demanda no realizó cuestionamientos a la validez de los actos administrativos expedidos por el agente liquidador e imputó, únicamente, la responsabilidad del ministerio y de la superintendencia, en razón de las omisiones administrativas que, a su juicio, habrían causado la incapacidad financiera de la E.P.S. y, por consiguiente, la insuficiencia de recursos para cubrir las deudas con sus proveedores en el proceso de liquidación. 29.

Se solicitó la declaratoria de responsabilidad solidaria del Ministerio de Salud y de la Superintendencia Nacional de Salud porque la demandante suministró medicamentos a un proveedor de una E.P.S., que fue liquidada administrativamente y, en dicho proceso, no se lograron satisfacer las acreencias en favor del deudor de la demandante por lo que, a su turno, su deudor tampoco satisfizo la obligación. 30.

Esta Subsección confirmará la sentencia de primera instancia porque no existe nexo causal entre el daño y las presuntas omisiones de las autoridades demandadas. 2.2. Análisis sustantivo 31. El daño se encuentra probado, a partir de la Resolución 3303 del 29 de mayo de 2014, que aceptó parcialmente la inclusión en el proceso de liquidación de los créditos de SOLSALUD en favor de MENDINSER y los calificó como de quinta clase (quirografarios) y mediante la declaratoria de desequilibrio económico del proceso de liquidación de SOLSALUD E.P.S., expedida por el agente liquidador el 18 de mayo de 2014. 32.

La demanda de este proceso no fue presentada por MENDINSER, titular de los créditos presentados ante el agente liquidador, sino por Paola Andrea Navarro Calderón la que, en su calidad de propietaria del establecimiento de comercio DISTRIMED, era proveedora de MENDINSER. No obstante, consta en el expediente un contrato de transacción8 celebrado el 30 de noviembre de 2014, entre la señora Navarro, propietaria de DISTRIMED y MENDINSER en donde, esta última, reconoció la deuda de $1.713.986.027, sostuvo que, ante la liquidación de SOLSALUD no contaba con recursos para cubrir la deuda y acordaron que su valor “será cancelado con la entrega de facturas debidas por Solsalud Entidad Promotora de Salud (…) títulos valores debidamente endosados a nombre de DISTRIMED de acuerdo con el listado adjunto (…)”.

Allí convinieron que el monto de la deuda se reduciría en un 20%. En dicho de 2016. En el expediente no consta la fecha de presentación de la demanda, pero sí el acta de reparto, del 8 de julio de 2016, por lo que se evidencia que la demanda se presentó de manera oportuna. 8 Folio 343-347 c.1. Radicación: 68001 2333 000 2016 00 86301 (68870) Demandante: Paola Andrea Navarro Calderón Demandado: Ministerio de Salud y Superintendencia Nacional de Salud Referencia: Acción de reparación directa Decisión: Confirma la negativa de las pretensiones 9 de 11 acuerdo se aclaró que las facturas endosadas con las que se haría el pago “han sido legalmente aceptadas por el agente liquidador de Solsalud (…) como deuda de la misma a (…) MEDINSER LTDA, según Resolución 003303 del 29 de mayo de 2014”9.

La aquí demandante se comprometió a “no formalizar ninguna reclamación presente o futura, ante cualquier autoridad administrativa, civil o de naturaleza judicial, con ocasión de la facturación expedida por concepto de medicamentos suministrados a (…) MEDINSER LTDA quedando en libertad DISTRIMED, de realizar las gestiones jurídicas pertinentes para el recaudo de la cartera cedida y/o daño causado”10.

Como consta en el expediente, dichas facturas fueron debidamente endosadas en favor de la demandante11. 33. Dicho daño no es atribuible a las entidades públicas demandadas, habida cuenta de que el razonamiento causal que realizó la demandante es propio de la teoría de la equivalencia de las condiciones. En efecto, consideró la demandante que: (1) de haberse ejercido de manera adecuada y oportuna las funciones del Ministerio de Salud y de la Supersalud, SOLSALUD E.P.S. no hubiera incurrido en las irregularidades que la condujeron a la liquidación o esta hubiera ocurrido mucho antes;

(2) MENDINSER no hubiera contratado la entrega de medicamentos a los usuarios de la E.P.S., (3) DISTRIMED no hubiera suministrado dichos medicamentos a MENDINSER, (4) el proceso de liquidación no hubiera declarado la imposibilidad de cubrir las acreencias en favor de MENDINSER y (5) MENDINSER no hubiera dejado de pagar lo adeudado a su subcontratista, DISTRIMED. 34.

Como se evidencia en el párrafo anterior, la relación causal es meramente hipotética y condicional y no diferencia entre los antecedentes del daño y su causa. En realidad, el nexo causal, de acuerdo con la jurisprudencia administrativa, debe establecerse a partir de la teoría de la causalidad adecuada o de la causa eficiente, según la cual, no todo antecedente del daño es causa y, por el contrario, resulta imprescindible determinar el hecho o la omisión que resultó determinante en el resultado. 35.

En aplicación de la teoría de la causalidad adecuada, constata la Subsección que, en virtud de la relatividad de los contratos, el daño padecido por la demandante fue producido, inicialmente, por su contratista, MENDINSER, quien incumplió las obligaciones de pago que le correspondían. Las razones que explican la insolvencia de MENDINSER, constituyen antecedentes del daño, pero no su causa.

Esto se reafirma, por demás, porque, el cumplimiento de las obligaciones contractuales no se encontraba condicionado al cumplimento de las obligaciones por parte de la E.P.S. 9 Folio 346 c. 1. 10 Folio 347 c. 1. 11 Folios 367-420 c. 1. Radicación: 68001 2333 000 2016 00 86301 (68870) Demandante: Paola Andrea Navarro Calderón Demandado: Ministerio de Salud y Superintendencia Nacional de Salud Referencia: Acción de reparación directa Decisión: Confirma la negativa de las pretensiones 10 de 11 36.

Ahora bien, la causa inicial del daño, esto es, el incumplimiento del contrato por parte de MENDINSER fue reemplazada por el hecho exclusivo y determinante de la víctima la que, de manera voluntaria, celebró el contrato de transacción con su deudora y recibió, como forma de pago, el endoso de las facturas de MENDINSER respecto de SOLSALUD E.P.S., a pesar de que ya se tenía público conocimiento del desequilibrio financiero del proceso de liquidación de SOLSALUD EPS, en liquidación, como fue informado el 18 de mayo de 2014 por el agente liquidador en donde claramente se indicó que: “no será posible pagar los créditos fiscales, parafiscales y quinta clase reclamados de manera oportuna y reconocidos en el proceso liquidatorio (…) como tampoco será posible pagar o constituir reserva de ningún tipo de condena por concepto de procesos judiciales ordinarios en contra de SOLSALUD EPS S.A. por el agotamiento total de sus activos, configurándose un desequilibrio económico entre los activos y los pasivos de la intervenida”12.

Esta declaratoria quedó en firme sin que se hubiera presentado objeción alguna. A la fecha de la celebración del acuerdo de transacción, esto es, el 30 de noviembre de 2014, ya incluso se había declarado terminada la existencia legal de SOLSALUD, la que ocurrió mediante la Resolución 4964 de 6 de junio de 2014. 37. Es decir que se equivoca la demandante al pretender imputar responsabilidad al Ministerio de Salud y a la Supersalud por un daño que, inicialmente había sido causado por el incumplimiento de su cocontratante y que, en últimas, se consolidó por su propia decisión de aceptar el pago de la obligación mediante facturas que, sin duda alguna, se tenía certeza de que no podrían ser pagadas porque el deudor, que era insolvente, ya no existía. Así, ante la ausencia de nexo causal, se confirmará la sentencia de primera instancia que denegó las pretensiones de la demanda y no resulta necesario el estudio de las presuntas fallas del servicio que la demandante endilga a las entidades públicas demandadas. 2.6.

Costas 38. De acuerdo con los artículos 188 del CPACA y 365, numerales 1 y 3 del CGP, la condena en costas es objetiva y depende del resultado del proceso. Por lo tanto, al no haber prosperado la apelación, se condenará en costas de esta instancia a la parte demandante. El tribunal de origen liquidará la condena en constas de manera concentrada (artículo 366 del CGP). 12 Folio 338 c. 1.

Radicación: 68001 2333 000 2016 00 86301 (68870) Demandante: Paola Andrea Navarro Calderón Demandado: Ministerio de Salud y Superintendencia Nacional de Salud Referencia: Acción de reparación directa Decisión: Confirma la negativa de las pretensiones 11 de 11 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:

PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia de primera instancia, proferida el 18 de mayo de 2022, por Tribunal Administrativo de Santander, que negó las pretensiones de la demanda SEGUNDO: CONDENAR al demandante al pago de las costas de la segunda instancia. Esta condena se liquidará, de manera concentrada, por el tribunal de primera instancia.

TERCERO: Por Secretaría, una vez ejecutoriada esta sentencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente FREDY IBARRA MARTÍNEZ MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ - aclaración de voto- Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA