CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., diecisiete (17) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05194-00 Referencia: Acción de tutela Actora: AURORA DONADO VALEGA TESIS: SE DECLARA IMPROCEDENTE LA SOLICITUD DE AMPARO POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO GENERAL DE INMEDIATEZ.
DERECHOS FUNDAMENTALES: DEBIDO PROCESO, SEGURIDAD SOCIAL, SALUD E IGUALDAD. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala procede a decidir la acción de tutela promovida por la actora contra el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO1 y la SECCIÓN SEGUNDA -SUBSECCIÓN “A”- DEL CONSEJO DE ESTADO2. I – ANTECEDENTES 1 En adelante el Tribunal. 2 En adelante la Sección Segunda. 2 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05194-00 Actora: AURORA DONADO VALEGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.1.
La Solicitud La señora AURORA DONADO VALEGA, actuando en nombre propio, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, a la salud, a la igualdad y a los principios de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal e in dubio pro operario, los cuales estimó vulnerados por el TRIBUNAL y la SECCIÓN SEGUNDA al haber proferido, respectivamente, las providencias de 14 de diciembre de 2016 y 18 de febrero de 2021, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 08001-23-33-000-2013-00875-00.
I.2. Hechos Indicó que laboró al servicio de la UNIVERSIDAD DEL ATLÁNTICO desde el 15 de diciembre de 1970 hasta el 1o. de noviembre de 2009, fecha en la que se produjo su retiro del servicio por reconocimiento de la pensión. Señaló que de acuerdo a su historia laboral prestó más de 20 años de servicio, por lo que era beneficiaria de la pensión suplementaria 3 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05194-00 Actora: AURORA DONADO VALEGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de jubilación de conformidad a los requisitos señalados en la convención colectiva del año 1976.
Aseveró que el 30 de abril de 2013 solicitó a la UNIVERSIDAD DEL ATLÁNTICO el reconocimiento y pago de la pensión suplementaria convencional, frente a lo cual no recibió respuesta alguna, por lo que se configuró un acto ficto negativo. Advirtió que, como consecuencia de lo anterior, radicó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UNIVERSIDAD DEL ATLÁNTICO, con la finalidad de discutir la legalidad del acto administrativo aludido y obtener el reconocimiento de la pensión suplementaria.
Manifestó que el proceso mencionado fue identificado con el número único de radicación 08001-23-33-000-2013-00875-00 y atribuido para su trámite en primera instancia al TRIBUNAL que, mediante sentencia de 14 de diciembre de 2016, denegó las pretensiones. Afirmó que, la anterior decisión fue apelada ante la SECCIÓN SEGUNDA que, mediante sentencia de 18 de febrero de 2021, confirmó la decisión recurrida. 4 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05194-00 Actora: AURORA DONADO VALEGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.3 Fundamentos de la solicitud A juicio de la actora, las autoridades judiciales accionadas incurrieron en el defecto fáctico, por cuanto desconocieron el material probatorio aportado al expediente mediante el cual se lograba inferir que cumplió con el tiempo exigido en la convención colectiva de trabajadores de 1976 para acceder al beneficio pensional.
Indicó que mediante Resolución núm. 00005 del 15 de enero de 2007, fue desvinculada del cargo por supresión de la planta de personal de la UNIVERSIDAD DEL ATLÁNTICO y a partir del 18 de enero de 2007, se cumplieron los 20 años de servicio estipulados en la convención colectiva de trabajadores de 1976. En ese sentido, señaló que la omisión del estudio minucioso de dicha resolución y la falta de interpretación armónica de las demás pruebas, ocasionó la vulneración de sus garantías fundamentales.
Asimismo, señaló que se configuró una violación directa de la Constitución ya que las decisiones cuestionadas, le dieron un trato injustificado y diferente frente a otras personas en igualdad de condiciones, incurriendo en un trato discriminatorio. 5 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05194-00 Actora: AURORA DONADO VALEGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.4.
Pretensiones La actora solicitó el amparo de sus derechos fundamentales invocados como violados, en los siguientes términos: “[…] 1. Solicito muy respetuosamente al HONORABLE CONSEJO DE ESTADO, tutelar los derechos fundamentales de IGUALDAD Y NO DISCRIMINACIÓN, DEBIDO PROCESO, TERCERA EDAD, A LA SALUD, A LA SEGURIDAD SOCIAL, VÍA DE HECHO Y DEL PRINCIPIO IN DUBIO PRO OPERARIO vulnerados por Las sentencias demandadas de fecha 14 de diciembre de 2016, Magistrada Ponente la Doctora JUDITH ROMERO IBARRA, que me negó las pretensiones de la demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, con Radicado No. 080012333000201300087500, y de la Sentencia de segunda instancia, de fecha 23 de julio de 2019, EL CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A, CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNANDEZ, que me negaron la PENSION SUPLEMENTARIA DE JUBILACION POR CONVENCION, y los demás principios constitucionales a la que tengo derecho, o cualquier otro derecho fundamental cuya violación resulte probada. 2.
Que tutelados mis Derechos a mi poderdante la señora, se ordene dejar sin efecto Las sentencias demandadas de fecha 14 de diciembre de 2016, Magistrada Ponente la Doctora JUDITH ROMERO IBARRA, que me negó las pretensiones de la demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, con Radicado No. 080012333000201300087500, y de la Sentencia de segunda instancia, de fecha 23 de julio de 2019, EL CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A, CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNANDEZ, y en consecuencia se SUSTITUYA y se condene a la Universidad del Atlántico al reconocimiento y pago de mi PENSION SUPLEMENTARIA DE JUBILACION POR CONVENCION, reconocida en aplicación del artículo 9º, literal C de la convención colectiva de trabajo de 1976 (vigente). 3.
De acuerdo a lo anterior, Solicito muy comedidamente a los Honorables Consejeros del Consejo de Estado, que se le ordene a la autoridad judicial accionada, dicte sentencia sustitutiva, donde se REVOQUE, Las sentencias demandadas de fecha 14 de diciembre de 2016, Magistrada Ponente la Doctora JUDITH ROMERO IBARRA, que me negó las pretensiones de la demanda de Nulidad y 6 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05194-00 Actora: AURORA DONADO VALEGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Restablecimiento del Derecho, con Radicado No. 080012333000201300087500, y de la Sentencia de segunda instancia, de fecha 23 de julio de 2019, EL CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A, CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNANDEZ, Que de acuerdo al artículo 27 del Decreto 2591 de 1991 se le dé inmediato a lo que el Honorable Consejo de Estado ordene […]”.
I.5. Defensa I.5.1.- La SECCIÓN SEGUNDA señaló que la solicitud de amparo resulta improcedente, por cuanto los argumentos que sustentan la acción de tutela se refieren a los mismos cargos enunciados en la demanda y en el recurso de apelación, por lo que no se cumple con el presupuesto de la relevancia constitucional dado que lo que se pretende es promover una instancia adicional al proceso ordinario.
Igualmente, aseguró que la providencia controvertida fue proferida el 18 de febrero de 2021 y notificada el 5 de marzo de 2021, es decir que, atendiendo a los plazos razonables para la interposición del mecanismo constitucional, en el presente asunto no se cumple el requisito de la inmediatez. I.5.2.- COLPENSIONES señaló que la acción de tutela es improcedente ante la existencia de la cosa juzgada, pues, a su juicio, los fundamentos de hecho y de derecho sobre los cuales versa la 7 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05194-00 Actora: AURORA DONADO VALEGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co solicitud de amparo ya fueron objeto de pronunciamiento por parte del juez natural de la causa.
Igualmente, aseguró que la actora no demostró la vulneración de los derechos fundamentales deprecados o la materialización de algún defecto y la acción de tutela no pude ser implementada para constituir una tercera instancia. I.5.3.- La NACIÓN - MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO vinculada en calidad de tercera con interés directo en las resultas del proceso, señaló que la acción de tutela no cumple con el requisito de la inmediatez en tanto la sentencia de segunda instancia fue proferida el 18 de febrero de 2021, superando ampliamente el término razonable para interponer el mecanismo constitucional contra providencia judicial.
I.5.4.- El TRIBUNAL, el DEPARTAMENTO DEL ATLÁNTICO y la UNIVERSIDAD DEL ATLÁNTICO, pese a ser notificados en debida forma, guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia 8 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05194-00 Actora: AURORA DONADO VALEGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y en virtud del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las Secciones y asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.
La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin 9 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05194-00 Actora: AURORA DONADO VALEGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201-01).
En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término 10 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05194-00 Actora: AURORA DONADO VALEGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. 11 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05194-00 Actora: AURORA DONADO VALEGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto) En el presente asunto, la Sala advierte que la actora pretende que se dejen sin efecto las providencias de 14 de diciembre de 2016 y 18 de febrero de 2021, proferidas por el TRIBUNAL y la SECCIÓN SEGUNDA, respectivamente, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de 12 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05194-00 Actora: AURORA DONADO VALEGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co radicación 08001-23-33-000-2013-00875-00.
La controversia tiene origen en un proceso ordinario promovido por la actora contra la UNIVERSIDAD DEL ATLÁNTICO, en el cual se denegó las pretensiones relacionadas con el reconocimiento de la pensión suplementaria de jubilación de conformidad a los requisitos señalados en la convención colectiva del año 1976. A las citadas providencias la actora le atribuye la vulneración de los derechos fundamentales deprecados, habida cuenta que, a su juicio, las autoridades judiciales accionadas incurrieron en el defecto fáctico y violación directa de la Constitución. Los disensos de la actora radican en que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en el defecto fáctico, por cuanto desconocieron el material probatorio aportado al expediente mediante el cual se lograba inferir que cumplió con el tiempo exigido en la convención colectiva de trabajadores de 1976 para acceder al beneficio pensional.
Asimismo, señaló que se configuró una violación directa de la Constitución ya que las decisiones cuestionadas le dieron un trato injustificado y diferente frente a otras personas en igualdad de 13 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05194-00 Actora: AURORA DONADO VALEGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co condiciones, incurriendo en un trato discriminatorio.
Es del caso advertir que, si bien en la acción de tutela se solicita dejar sin efectos tanto la providencia de 14 de diciembre de 2016 proferida por el TRIBUNAL, como la dictada el 18 de febrero de 2021 por la SECCIÓN SEGUNDA, la Sala realizará únicamente el análisis de la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados frente a la providencia de segunda instancia, toda vez que fue esta la que dio por terminado el proceso.
Por lo anterior, la Sala debe estudiar si el caso cumple con los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial y, de ser así, establecer si la SECCIÓN SEGUNDA vulneró los derechos deprecados e incurrió en los defectos fáctico y violación directa de la Constitución al haber proferido la providencia de 18 de febrero de 2021.
En ese orden de ideas, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, en especial, el requisito de la inmediatez. 14 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05194-00 Actora: AURORA DONADO VALEGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Requisito general de procedencia de la inmediatez cuando se controvierten providencias judiciales Al respecto, cabe señalar que la jurisprudencia constitucional ha sostenido, de manera reiterada, que la acción de tutela está instituida como un mecanismo ágil para obtener la protección inmediata de los derechos fundamentales que se consideran vulnerados; y que aunque no tenga previsto un término de caducidad para su presentación, es necesario que se invoque tal protección dentro de un plazo razonable y prudente, dado que, “[…] de transcurrir un lapso injustificadamente largo, se desvirtúa la urgencia de la protección y la gravedad de la afectación, por ende, no cabría la procedencia del mecanismo […]”3.
Desde luego que el juez debe valorar las circunstancias de cada caso, para determinar la razonabilidad del tiempo transcurrido entre el momento en que ocurre la presunta vulneración de los derechos y la instauración de la tutela. Este requisito tiene una especial connotación cuando la acción constitucional se ejerce contra una providencia judicial, en razón a 3 Corte Constitucional, sentencia T-941 de 16 de diciembre de 2013, M.P. doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 15 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05194-00 Actora: AURORA DONADO VALEGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que exige un examen más riguroso en aras de preservar los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica y de salvaguardar el interés de terceros, cuya situación podría verse injustamente afectada por el otorgamiento tardío de la protección constitucional.
En este sentido, la Corte Constitucional ha señalado que4: “[…] Según la Jurisprudencia Constitucional, la exigencia de inmediatez responde a necesidades adicionales. En primer lugar, proteger derechos de terceros que pueden verse vulnerados por una tutela ejercida en un plazo irrazonable, caso en el que ‘se rompe la congruencia entre el medio de protección y la finalidad que se busca: la protección integral y eficaz de los derechos fundamentales de las personas’.
En segundo lugar, impedir que el amparo ‘se convierta en factor de inseguridad [jurídica]’. En tercer lugar, evitar ‘el uso de este mecanismo constitucional como herramienta supletiva de la propia negligencia’ en la agencia de los derechos […]”. En el mismo sentido, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, al unificar la jurisprudencia en torno a los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, sostuvo5: “[…] Es de la esencia de este medio de defensa judicial la urgencia en la protección de las garantías constitucionales y el respeto a la seguridad jurídica y los derechos de terceros afectados. […] De ahí que la reacción inmediata o pronta frente a la 4 Corte Constitucional, sentencia T-1028 de 10 de diciembre de 2010, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 5 de agosto de 2014, op. cit. 16 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05194-00 Actora: AURORA DONADO VALEGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co situación que vulnera o amenaza vulnerar un derecho fundamental sea un elemento consustancial para la protección que se ofrece.
Este requisito que opera de forma general frente a todas las acciones de tutela es más estricto cuando se interpone contra providencias judiciales, por lo que, como lo ha sostenido la Corte Constitucional, ‘si se deja pasar un tiempo significativo desde el hecho vulneratorio de los derechos, resulta claramente desproporcionado el control constitucional de una providencia judicial por la vía de tutela’.
Por tal razón, debe mediar un término razonable entre la ejecutoria de la decisión judicial que se aduce como violatoria de los derechos fundamentales del accionante y la presentación de la acción de tutela para buscar su amparo. […] Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de tales derechos, se requiere que la acción se ejerza en un tiempo razonable, prudencial, requisito que garantiza la realización del principio de seguridad jurídica y, por ende, el de la cosa juzgada, al asegurar que la decisión judicial alcance el grado de certeza material, que la hace definitiva e inmutable. […] [L]a Sala Plena, como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente […]”.
(Destacado fuera de texto). Precisado lo anterior, la Sala advierte que de acuerdo con las constancias obrantes en el expediente del proceso origen de la controversia visible en el aplicativo de consulta SAMAI6, la providencia de segunda instancia de 18 de febrero de 2021, aquí cuestionada, y que puso fin al proceso, fue notificada personalmente 6https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=080012333000201300 875011100103 17 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05194-00 Actora: AURORA DONADO VALEGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co al apoderado de la actora, vía correo electrónico, el 5 de marzo de 20217, por lo que en aplicación del artículo 203 de la Ley 1437 de 18 de enero de 20118, se entiende debidamente notificada el 9 de marzo de 2021.
Ahora bien, la Sala observa que la solicitud de amparo de la referencia se presentó el 26 de septiembre de 20249, esto es, transcurrido 3 años, 6 meses, y 17 días, superando así los 6 meses que han sido estimados por la jurisprudencia como término razonable para impugnar por vía de tutela el contenido de una decisión judicial, sin que se hubiesen presentado razones válidas para la inactividad de la parte actora o que justifiquen la tardanza en la presentación de la solicitud de amparo.
En este punto, se resalta que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en la precitada sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, estableció como razonable el término de 6 meses, sin perjuicio de que el mismo pueda variar ante circunstancias especiales, como ocurre, entre otras, cuando se 7Constancia de notificación visible a índice 16 del expediente digital del proceso 08001-23-33-000- 2013-00875-01. https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/1100103/080012333000 20130087501/E79DB13159D75D22280DFB20D179DF71BF38B2C89E5749175C576EE001931802/2 8 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 9https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=110010315000202405 194001100103 18 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05194-00 Actora: AURORA DONADO VALEGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co trata de prestaciones periódicas, en aras de proteger los derechos al “mínimo vital, la dignidad, la salud y la vida de sujetos de especial protección constitucional”.
En el mismo sentido se ha pronunciado la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-374 de 18 de mayo de 201210, al referirse a la inaplicación del requisito de inmediatez cuando se trata de prestaciones periódicas de carácter vitalicio, así: “[…] La jurisprudencia constitucional también ha dado un alcance específico al requisito de inmediatez en la interposición de la acción de tutela en este tipo de casos.
Si bien a lo largo de sus pronunciamientos la Corte Constitucional ha exigido, como regla general, que entre el hecho que supuestamente da lugar a la violación o amenaza de derechos fundamentales y la interposición de la acción de tutela medie un término razonable, el contenido mismo del requisito de inmediatez varía cuando se trata de una prestación periódica que, como las mesadas pensionales, se vincula directamente al ejercicio de los derechos fundamentales al mínimo vital, la dignidad, la salud y la vida de sujetos de especial protección constitucional.
En suma, dado el carácter periódico y la particular importancia de las mesadas pensionales para el ejercicio de los derechos más básicos de los pensionados, la Corte ha considerado que la actualización continua de los perjuicios presentes y sustantivos derivados de la falta de indexación de la mesada resta relevancia al requisito de inmediatez en la presentación de la tutela.
En otras palabras, como la afectación de los derechos fundamentales por la pérdida de poder adquisitivo de las pensiones se renueva mes a mes y día a día, en forma presente, las personas afectadas en su mínimo vital por esta situación pueden recurrir a la acción de tutela, cumpliendo eso sí con unas reglas que hacen admisible el que se haya prolongado en el tiempo la presentación de la acción [ ]” (Resaltado fuera de texto). 10 Corte Constitucional, Sentencia T–315 de 1o. de abril de 2005, M.P. Ponente Jaime Córdoba Triviño 19 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05194-00 Actora: AURORA DONADO VALEGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Cabe precisar que con fundamento en la mencionada sentencia de la Corte Constitucional y la jurisprudencia de esta Sección, relacionada con acciones de tutelas promovidas contra providencias judiciales en las que se controvirtieron asuntos sobre prestaciones periódicas, como ocurre en el caso sub lite, la Sala concluyó que “[…] siempre que se trate de una acción de tutela contra providencia judicial que verse sobre prestaciones periódicas, se realizará el análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad, incluido el de inmediatez, el cual deberá efectuarse desde los criterios de i) que se demuestre que la vulneración de los derechos permanezca, esto es, que sea continua y actual, pese a que el hecho que la originó sea muy antiguo respecto de la presentación de la tutela; y ii) que el actor se encuentre en condición de debilidad manifiesta11 […]”.
En lo que respecta al primer requisito mencionado en precedencia, esto es, que se trate de una prestación periódica y, de contera, una vulneración continua y actual, en sentencia de 30 de julio de 20158, la Sala señaló: “[…] La Sección Segunda de esta Corporación se ha pronunciado de manera reiterada y uniforme con relación a qué debe 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 22 de mayo de 2014, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, radicación número: 11001-03- 15-000-2013-02423-01. 20 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05194-00 Actora: AURORA DONADO VALEGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co entenderse por prestaciones periódicas.
Así, en proveído de 1° de octubre de 20149, la Sección Segunda del Consejo de Estado, consideró lo siguiente: “No es de recibo la tesis planteada por el recurrente, según la cual el tema que aquí se discute corresponde a la reclamación de prestaciones periódicas, ya que tal calidad se predica tan sólo del derecho a la pensión de jubilación de las personas de la tercera edad como claramente lo tiene sentado esta Corporación en su jurisprudencia, como a continuación se precisa en uno de sus apartes10: “Si la interpretación sobre lo que debe entenderse por prestación periódica fuera el significado lingüístico de las palabras, sería elemental que el actor tendría razón. No obstante, tal método, cuando la ley se encarga de poner ejemplos sobre los cuales son las prestaciones periódicas, no es eficaz y debe atenderse a la orientación que brinda aquella.
En efecto, el artículo 131,6 letra b) del CCA, se refiere a las pensiones de jubilación y de invalidez como prestaciones periódicas, referencia que debe observase para los efectos del inciso 3º del artículo 136 ibídem, pues la norma en últimas lo que da a entender es que tratándose de derechos que existen durante la vida del titular y después respecto de los beneficiarios llamados a sustituirse también en forma vitalicia (cónyuge, compañera o hijo inválidos), es lógico, justificable y razonable que en cualquier tiempo pueda discutirse tales prestaciones, para diferenciarlas de los demás derechos laborales que no son vitalicios y por consiguiente la definición de las controversias sobre los mismos, debe hacerse en los términos de la caducidad establecida para ellos, vale decir, a meses. […] Visto lo anterior, resulta claro para la Sala que las prestaciones periódicas son aquellos emolumentos que se reciben de manera vitalicia e indefinida y que son susceptibles de ser sustituidos a sus beneficiarios (cónyuge, hijos, hermanos, etc.).
Asimismo, se consideran como tales, aquellos valores devengados de manera constante, en virtud de un vínculo laborar vigente, de tal manera, que si éste se termina, desaparece la calidad de periodicidad de dichos reconocimientos […]” (Resaltado fuera del texto). Frente a lo anterior, para la Sala es importante resaltar que en el presente caso se trata de una prestación periódica, pues, como 21 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05194-00 Actora: AURORA DONADO VALEGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co quedó visto en párrafos anteriores, la actora pretende que a través del medio de protección constitucional se deje sin efecto la providencia de 18 de febrero de 2021 y, en consecuencia, se ordene el reconocimiento y pago de la pensión suplementaria de jubilación de conformidad a los requisitos señalados en la convención colectiva del año 1976.
En cuanto al segundo requisito, relativo a la condición de debilidad manifiesta, conviene traer a colación las precisiones hechas por esta Sección en sentencia de 28 de mayo de 201512, a través de la cual unificó su jurisprudencia frente a la aplicación de los criterios que deben tenerse en cuenta para analizar el requisito de la inmediatez en estos casos particulares, especialmente, el que hace referencia a la “condición de debilidad manifiesta”, en la que señaló: “[…] Pues bien, comoquiera que por medio de la providencia transcrita, se estableció “el criterio que, en adelante observará la Sala para analizar la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias que traten de prestaciones periódicas”; en casos como el presente, en que se controvierte una sentencia relacionada con la reliquidación de una prestación periódica, se ha acudido al citado lineamiento Jurisprudencial de manera invariable, para determinar si el hecho de haber superado el plazo prudencial para interponer la acción de tutela merece ser tratado en forma especial, esto es, a la luz de los criterios de ”que i) se demuestre que la vulneración de los derechos permanece en el tiempo, esto es, que es continua y actual, pese a que el hecho que la originó sea muy antiguo 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 28 de mayo de 2015, C.P. María Elizabeth García González, radicación número: 11001- 03-15-000-2015-00001-01. 22 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05194-00 Actora: AURORA DONADO VALEGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co respecto de la presentación de la tutela; y que ii) el actor se encuentre en un condición de debilidad manifiesta.” Sin embargo, cuando el tema ha involucrado prestaciones periódicas en las modalidades de pensión o asignación de retiro, la aplicación de dichos criterios frente al requisito de la inmediatez, en cada caso concreto, ha dado lugar a soluciones divergentes, habida cuenta de que la Sala ha aceptado que el pensionado, por el simple hecho de serlo, ostenta una calidad que le permite enervar dicho requisito de procedibilidad, pero también ha entendido que en ocasiones se requieren elementos adicionales a tal condición para proceder al estudio de fondo […] Dichas divergencias merecen ser precisadas y, por lo tanto, en esta oportunidad la Sala, con el propósito de unificar su Jurisprudencia, determinará como lineamiento único y preciso, en cuanto a la exigencia o no del requisito de inmediatez de la tutela contra providencias judiciales, cuando el solicitante del amparo constitucional es un pensionado o persona que goza de Asignación de Retiro, que tal condición no es per se circunstancia que permita enervar el citado requisito, habida cuenta de que es necesario que confluyan elementos adicionales que permitan concluir que el actor se encuentra en “la especial situación” que “convierte en desproporcionado el hecho de adjudicarle la carga de acudir a un juez; por ejemplo el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros”, tal como lo ha señalado la Corte Constitucional en sentencia T-158 de 2006 y esta Sala en el Expediente núm. 2013-02423-01, Consejero Ponente doctor Marco Antonio Velilla Moreno. Obsérvese que la Corte cita, solo a manera de ejemplo, algunas circunstancias que pueden tenerse en cuenta para determinar si el actor está o no en una ESPECIAL SITUACIÓN, que justifique su inactividad en el tiempo frente a la defensa de sus derechos, dentro de las cuales sugiere “el estado de indefensión, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otras…” sin que éstas constituyan taxatividad alguna.
Justamente por ello, esta Sala introdujo dentro de dicha lista al pensionado, por tratarse de un sujeto de protección especial, conforme lo ha determinado la Jurisprudencia Constitucional. Pero, ocurre que el concepto de sujeto de especial protección incluye, además de los pensionados, a otros grupos de personas, tales como: indígenas, padres y madres cabeza de familia, mujer embarazada, menores de edad, minusválidos, ancianos, defensores de derechos humanos, enfermos graves, desplazados, entre otros; sin que sea aceptable concluir que en todos los casos, éstos resulten eximidos de cumplir el requisito 23 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05194-00 Actora: AURORA DONADO VALEGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de procedibilidad de inmediatez, cuando acudan a la tutela para obtener la pérdida de efectos de una providencia judicial, por el solo hecho de ser denominados sujetos de especial protección […]”.
Al respecto, se advierte que la actora no demostró, ni siquiera con prueba sumaria, que se encontrara en un estado de debilidad manifiesta que justificara la tardanza en la presentación de la acción de tutela contra la providencia que presuntamente vulneró sus derechos fundamentales invocados. Ahora, si bien en el escrito de tutela la actora adujo que se presentaron circunstancias que justifican la tardanza en la interposición de la solicitud de amparo, pues afirmó que tiene 78 años de edad con un cuadro clínico de hipertensión, además, señaló que no cuenta con un conocimiento en leyes y que de buena fe confió en su apoderado, quien nunca le reveló el estado y las resultas finales del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, para la Sala tal circunstancia no justifica la tardanza en la solicitud de amparo ni demuestra que se encontrara en un estado de debilidad manifiesta, pues, los argumentos que expone para justificar la tardanza no se enmarcan en alguno de los supuestos establecidos por la jurisprudencia constitucional que puedan excusar su presentación por fuera del término razonable establecido. 24 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05194-00 Actora: AURORA DONADO VALEGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Se destaca que, en la sentencia SU-354 de 201713, la Corte Constitucional, además de reiterar la importancia del requisito de inmediatez en la acción de tutela contra providencia judicial, para resolver el caso concreto exceptuó el término de los seis meses establecido por regla general como tiempo razonable, dadas las particularidades especiales del asunto que allí se estudiaba en el que existió un hecho relevante que justificaba la tardanza en la interposición de la solicitud de amparo.
Empero, tal situación no se observa en el presente caso. Consecuente con lo anterior, la Sala declarará improcedente la solicitud de amparo de la referencia por falta del requisito general de inmediatez, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.
F A L L A:
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo 13 Magistrado ponente: doctor Iván Humberto Escrucería Mayolo. 25 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05194-00 Actora: AURORA DONADO VALEGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co constitucional de la referencia por falta del requisito general de inmediatez, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: En caso de que esta providencia no sea impugnada y quede en firme, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 17 de octubre de 2024. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.