CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero Ponente: Juan Manuel Laverde Alvarez Bogotá D.C. dieciocho (18), septiembre de 2024 Número único: 11001-03-06-000-2024-00057-00 Referencia: presunto conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Unidad Nacional de Protección (UNP) y Fiscalía General de la Nación. Asunto: Solicitud de protección defensor de derechos del medio ambiente.
Inexistencia del conflicto. Una de las autoridades respondió de fondo. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2° y 19, respectivamente, de la Ley 2080 de 20211, procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES Con base en la información que obra en el expediente, se exponen a continuación los antecedentes que dan origen al presente conflicto: 1. El 7 de febrero de 2024, el señor Luis Ángel Corrales Laverde solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado dirimir el conflicto de competencias administrativas, suscitado entre la Unidad Nacional de Protección (UNP) y la Fiscalía General de la Nación, en orden a determinar la autoridad competente para atender su solicitud de protección, atendiendo su condición de defensor de derechos humanos y derechos del medio ambiente. 2.
El 18 de julio de 2023, la Unidad Nacional de Protección mediante oficio consideró no ser competente para conocer de la petición presentada por el señor Corrales Laverde, toda vez que la solicitud de protección está relacionada con unas denuncias interpuestas en la Fiscalía General de la Nación, razón por la cual no puede iniciar el estudio de riesgo para el programa de protección y prevención y, en consecuencia, lo remitió a la Fiscalía General de la Nación. 1 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00057-00 3.
Por su parte, la Dirección de Protección y Asistencia de la Fiscalía General de la Nación consideró no ser competente para responder la petición de protección elevada por el señor Corrales Laverde, toda vez que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2.4.1.2.1 del Decreto 1066 de 2015, por tratarse de una petición elevada en calidad de defensor de derechos humanos y del medio ambiente, corresponde a la Unidad Nacional de Protección atenderla.
II. ACTUACIÓN PROCESAL En cumplimiento del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, inciso tercero, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, se comunicó la presentación del conflicto de competencias a las autoridades involucradas y a los particulares interesados, y se fijó un edicto núm. 057, del 9 de febrero de 2024, en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco días, con el fin de que aquellos presentaran sus alegatos o consideraciones.
Consta, en el expediente, que se comunicó sobre el inicio de este trámite a la Unidad Nacional de Protección, a la Fiscalía General de la Nación, al señor Luis Ángel Corrales Laverde y a la Defensoría del Pueblo2. Según informe secretarial, durante el término de fijación del edicto, la Fiscalía General de la Nación presentó alegatos. Mediante Auto para mejor proveer, el Consejero Ponente requirió a la Dirección Nacional de Protección para que indicara el trámite llevado a cabo en relación con la petición de protección elevada por el señor Luis Àngel Laverde.
La Dirección Nacional de Protección respondió, mediante escrito del 12 de agosto de 2024. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1. Unidad Nacional de Protección Esta autoridad, mediante respuesta del 18 de julio de 2023, enviada al señor Corrales Laverde reiteró que la solicitud fue elevada en calidad de denunciante ante la Fiscalía General de la Nación y, adicionalmente, señaló: Así las cosas, dando aplicabilidad al artículo 21 de la Ley 1755 de 2015, y teniendo en cuenta que, es deber de la Unidad Nacional de Protección, dar traslado a las autoridades competentes, de las solicitudes de protección o información, que no sean de su competencia”.
Numeral 7. Artículo 2.4.1.2.28 Decreto 1066 de 2015, modificado por el Artículo 7 del Decreto 1139 de 2021, 2 14_110010306000202400057001REPARTOYRADIC20240212182833 (5).pdfexpediente digital. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00057-00 la presente solicitud de protección se remite a la Dirección Nacional de Seccionales y Seguridad Ciudadana Fiscalía General de la Nación para conocimiento, y la Dirección de Protección y Asistencia Fiscalía General de la Nación, por considerarlo asunto de su competencia, en virtud a lo establecido en el artículo 30 de la Resolución 0-1006 de 2016: “CONDICIONES PROCESALES DE PROTECCIÓN”.
Dentro de la Dirección Nacional de Protección y Asistencia para el ingreso de cualquier persona como beneficiaria se tendrá en cuenta su condición procesal y material, de tal forma que se pueda establecer la viabilidad de la petición de protección”. Al tener usted, la calidad de denunciante. Asimismo, se requiere del envío de los documentos mínimos requeridos para que la UNP inicie el correspondiente trámite, siempre y cuando la circunstancia constitutiva de afectación a los derechos fundamentales a la vida, libertad, seguridad e integridad se enmarque dentro de los parámetros establecidos en el Decreto 1066 de 2015, modificado con el Decreto 1139 del 23 de septiembre del 2021; por el cual se rige esta Entidad.
En otro sentido, una vez verificada la documentación remitida se logra evidenciar que el formulario enviado data de fecha 28/06/2022, documentación con la cual se desarrolló el estudio de nivel de riesgo mencionado anteriormente. Por tal motivo, se solicita la documentación actualizada con la relación de los nuevos hechos, los cuales deben ser posteriores a los que ya se tuvieron en cuenta en el estudio realizado con antelación. 2.
Fiscalía General de la Nación En primera medida, señaló que el peticionario elevó una solicitud de protección en atención a su condición general de defensor de derechos humanos, razón por la cual, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2.4.1.2.1 del Decreto 1066 de 2015, adicionado y modificado por el Decreto 5567 de 2016, es la Unidad Nacional de Protección la autoridad competente para atender la solicitud de protección. Adicionalmente, ratificó su postura en lo dispuesto en el artículo 2.4.1.2.6. del mencionado Decreto.
Las normas en comento disponen:
ARTÍCULO 2. 4.1.2.1. Objeto. Organizar el Programa de Prevención y Protección de los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de personas, grupos y comunidades que se encuentran en situación de riesgo extraordinario o extremo como consecuencia directa del ejercicio de sus actividades o funciones políticas, publicas, sociales o humanitarias, o en razón del ejercicio de su cargo, en cabeza de la Unidad Nacional de Protección, la Policía Nacional y el Ministerio del Interior.
ARTÍCULO 2. 4.1.2.6. Protección de personas en situación de riesgo extraordinario o extremo. Son sujetos de protección en razón del riesgo: Radicación: 11001-03-06-000-2024-00057-00 2. Dirigentes, representantes o activistas de organizaciones defensoras de derechos humanos, de víctimas, sociales, cívicas, comunales o de campesinos. Señaló que el Programa de Protección y Asistencia a Testigos, Víctimas, Intervinientes en el proceso penal inicia con una solicitud de protección, sobre la cual se hace una evaluación técnica de amenaza y riesgo elaborada por el investigador que designe el director y, posteriormente, de manera autónoma, se decide si el evaluado ingresa y bajo qué medida de protección. Finalmente, señaló que el numeral 7 del artículo 250 de la Constitución Política dispone que es competencia de la Fiscalía pronunciarse sobre solicitudes de protección en el marco del mencionado programa, solo en relación con la intervención eficaz que el solicitante pueda presentar en un proceso penal.
Para sustentar tal afirmación pone de presentes sentencias de la Corte Constitucional y de la Corte Suprema de Justicia. IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil en los conflictos de competencias administrativas La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «Procedimiento administrativo».
Su título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General», cuyas «reglas generales»3 se contienen en el capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, conforme al cual: Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada.
La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. [Se resalta] 3 Ley 1437 de 2011.
Artículo 34. «PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN Y PRINCIPAL. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código».
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00057-00 En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del citado código, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.
Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. [Se resalta] Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112 del CPACA, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencias administrativas, a saber: i) Que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta. ii) Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencias administrativas sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo. iii) Que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación. 2.
Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»4. En consecuencia, el procedimiento consagrado en la norma citada para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. 4 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley 1755 de 2015.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00057-00 Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3.
El caso concreto El presente conflicto de competencias surgió porque, el señor Luis Ángel Corrales Laverde solicitó protección en su calidad de protector de los derechos del medio ambiente. Al respecto, inicialmente, la Unidad Nacional de Protección y la Fiscalía General de la Nación negaron tener competencia para conocer del asunto.
En este contexto, le correspondería a la Sala definir cuál es la autoridad competente para responder la solicitud de protección elevada por el señor Luis Ángel Corrales Laverde, en su condición de defensor de los derechos del medio ambiente, de no ser porque se advierte que en el presente asunto una de las autoridades involucradas, esto es, la Unidad Nacional de Protección, estudio y resolvió la solicitud mencionada.
Lo anterior, teniendo en cuenta el documento del 12 de agosto de 2024, mediante el cual la Unidad Nacional de Protección indicó a la Sala que se inició, de acuerdo con los protocolos internos, el correspondiente estudio de seguridad en el que se obtuvo como resultado el rechazo por falta de nexo causal. Al respecto el seguimiento y estudio que esa autoridad realizó al caso del peticionario fue el siguiente: La Subdirección de Evaluación del Riesgo por sus siglas SER – ante la solicitud de información enviada por esta Oficina Asesora Jurídica mediante el MEM24-00041113, con respecto a la orden de trabajo mediante la cual, se analizó la procedencia del caso de señor Luis Ángel Corrales Laverde objeto del presente conflicto que zanja su señoría, que en efecto, asumió como parte de su misionalidad, atender las solicitudes de la población objeto, y ante el análisis de procedencia de la solicitud, se evidenció, que no cumple con el principio del nexo causal Respecto a la Orden de Trabajo No. 627971, inactiva también por carencia de nexo causal, el Equipo Jurídico de Inactivaciones de esta Subdirección informó al Equipo de PQRSD que “(…) se elaboraron los OFI24-00043306 Y OFI24-00043312 los cuales se encuentran en proceso de firmas para su posterior comunicación (…)”..
Por una parte, de acuerdo al artículo 2.4.1.2.2 en el que se consagran los principios orientadores del programa, que en el numeral 2, determina el principio de Causalidad como requisito sine qua non para la vinculación al programa, el cual, reza así: Decreto 1066 de 2015, artículo 2.4.1.2.2. Principios. Además de los principios constitucionales y legales que orientan la función administrativa, las acciones en materia de prevención y protección, se regirán por los siguientes principios: Radicación: 11001-03-06-000-2024-00057-00 ( ) 2.
Causalidad: La vinculación al Programa de Prevención y Protección, estará fundamentada en la conexidad directa entre el riesgo y el ejercicio de las actividades o funciones políticas, publicas, sociales o humanitarias.-Negrillas fuera de texto original. Como ya se informó al despacho del Honorable Consejero, al ciudadano Luis Ángel Corrales Laverde identificado con la cédula de ciudadanía 9867692, la Unidad Nacional de Protección en cumplimiento de su misionalidad y obligaciones establecidas en el Decreto 4065 de 2011, 1066 de 2015 y demás, que le modifican, adiciones y en general concordantes, ante la solicitud elevada, se dio inicio a la ruta de protección mediante evaluación del nivel del riesgo, bajo la orden No. 627971, no obstante, de los respectivos análisis y actividades de campo se evidenció que carece de nexo causal, según lo establecido en el numeral 2 del artículo 2.4.1.2.40 del Decreto 1066 de 2015, contentivo de la reglamentación del procedimiento ordinario del programa de protección, que preceptúa el nexo causal que debe existir entre el riesgo y la actividad que desarrolla el ciudadano objeto del estudio.
Es así que, del estudio y análisis de acuerdo al artículo 2.4.1.2.25. del Decreto 1066 de 2015, y el numeral 2 del artículo 2.4.1.2.40 el caso concreto del ciudadano que no cumple con un presupuesto neurálgico, luego, se generó la inactividad de la orden de trabajo, resultado que se le comunicará al ciudadano mediante la notificación del acto administrativo definitivo de carácter particular y concreto, de conformidad a la ley 1437 de 2011 y el Decreto 1066 de 2015, para lo cual, ya se elaboraron los oficios u OFI24- 00043306 y OFI24-00043312, que se hallan en el trámite de firmas para su posterior comunicación.. [Negrillas y subrayas] Adicionalmente, en el mencionado auto se concluyó: 1.
La Unidad Nacional de Protección asumió la competencia para ese evento en lo que corresponde a su misionalidad, al iniciar la ruta de protección mediante evaluación del nivel del riesgo. 2. La Unidad Nacional de Protección en otrora evento o momento, ya evalúo al señor Luis Ángel Corrales Laverde, y que en ese particular, no cumplió con el principio de conexidad o nexo causal. 3.
La entereza por parte de la Unidad Nacional a cumplir su misionalidad ante el caso particular del señor Corrales Laverde, tal como ocurre en el presente ya se informará y acreditará. El anterior estudio da cuenta, no de un rechazo de la competencia para atender la solicitud, sino de una respuesta de fondo según la cual no cumple con uno de los requisitos establecidos por la normativa vigente para atender de forma favorable la solicitud de protección. Es decir, la Unidad Nacional de Protección está respondiendo de fondo la solicitud de protección, explicando que no se configuran los requisitos para que el ciudadano sea Radicación: 11001-03-06-000-2024-00057-00 objeto de la protección solicitada, pero no está negando competencia para responder dicha solicitud.
Vale la pena reiterar que, en caso de configurarse, el presunto conflicto de competencias administrativas estaba encaminado a definir no la autoridad competente para proteger al señor Corrales Laverde sino para estudiar y responder la solicitud de protección en su calidad de defensor de los derechos del medio ambiente. En ese orden, es claro para la Sala que previos estudios de seguridad y riesgo, la Unidad Nacional de Protección determinó que no cuenta con el requisito del nexo causal para acceder a la protección solicitada, sin que esto signifique una negación de la competencia, como ya se dijo, para atender la solicitud de protección. De acuerdo con lo anterior, es claro que en el presente caso la Unidad Nacional de Protección asumió competencia, toda vez que se respondió la solicitud de protección, negándola, previo estudio de nivel de riesgo y análisis del principio del nexo causal.
Razón por la cual una decisión de fondo, en el presente caso, resultaría inocua. Visto lo anterior, la Sala se abstendrá de decidir el presente conflicto, en la medida en que no se cumple con el requisito de que dos o más autoridades rechacen o reclamen competencia, pues una de las autoridades involucradas respondió de fondo la solicitud de protección elevada por el señor Corrales Laverde.
En reiteradas ocasiones5, la Sala ha señalado que, para que exista un conflicto de competencia administrativa, se requiere que, al menos, dos entidades u organismos de manera expresa reclamen o rechacen simultánea o sucesivamente su competencia para conocer de un asunto o actuación administrativa determinada; e, igualmente, ha indicado que, cuando una autoridad asume el conocimiento del asunto o la actuación, el conflicto desaparece, por carencia de objeto y no es procedente emitir un pronunciamiento de fondo.
Así las cosas, la Sala concluye que no se cumple con unos de los requisitos que la habilitan para dirimir el conflicto de competencia administrativa, referente a que las autoridades involucradas rechacen o se disputen la competencia. En mérito de todo lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado,
RESUELVE
5 Sobre el particular se pueden consultar las decisiones adoptadas en los expedientes radicados con los números: 11001-03-06-000-2023-00003-00; 11001-03-06-000-2023-00004-00;11001-03-06-000-2023- 00009-00; 11001 03 06 000 2023 00018 00; 11001-03-06-000-2022-00293 00; 11001-03-06-000-2023- 00093 00. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00057-00 PRIMERO. ABSTENERSE para decidir de fondo por inexistencia de un conflicto de competencias administrativas entre la Fiscalía General de la Nación y la Dirección Nacional de Protección, en relación con la solicitud de protección elevada por el señor Luis Ángel Corrales Laverde.
SEGUNDO. DEVOLVER el expediente al solicitante.
TERCERO. COMUNICAR la presente decisión a la Unidad Nacional de Protección, a la Fiscalía General de la Nación, al señor Luis Ángel Corrales Laverde y a la Defensoría del Pueblo.
CUARTO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011.
QUINTO. ADVERTIR que los términos legales se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Presidenta de la Sala MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Consejera de Estado JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ Consejero de Estado JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.