CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Bogotá, D. C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Pérdida de investidura Radicación: 11001-03-15-000-2023-05331-02 Solicitante: Alí Bantú Ashanti Congresista: Miguel Abraham Polo Polo Tema: Pérdida de investidura. Causal de indebida destinación de dineros públicos.
Congruencia entre el recurso de apelación y la sentencia de segunda instancia. SALVAMENTO DE VOTO 1. Con el acostumbrado respeto por las decisiones mayoritarias de la Sala, expongo las razones por las que no comparto la decisión adoptada en segunda instancia dentro del proceso de pérdida de investidura de la referencia. 2. En la sentencia de primera instancia se negaron las pretensiones de la demanda porque del análisis del acervo probatorio se concluyó que no estaban demostrados los supuestos fácticos alegados por actor.
En efecto, en la decisión de primer grado se sostuvo que no se probó exigencia, solicitud o inducción por parte del demandante a los miembros de su UTL para que le entregaran mensualmente una fracción de su salario. 3. Contra dicha decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación en el que alegó que el producto financiero del Banco Davivienda, a nombre del demandado, demostraba que para el año 2022 sus finanzas aumentaron proporcionalmente con los valores que se señalaron en la demanda, es decir, a las sumas que supuestamente exigía a sus subordinados.
Asimismo, expresó su inconformidad con la valoración realizada a los testimonios rendidos por los señores Orlando Luis Álvarez Ladeutt y José Enrique Padilla Enríquez. 4. En este orden, estimo que el marco fáctico y jurídico que debía resolverse en la sentencia de segunda instancia debía centrarse en los reparos planteados por el demandante en el recurso de apelación, esto es, en los reproches realizados a la valoración probatoria efectuada en la decisión de primer grado. 5.
Al respecto, es preciso señalar que, en virtud de la remisión normativa efectuada por el artículo 21 de la Ley 1881 de 2018 y conforme a lo dispuesto en el artículo 320 del CGP, en la sentencia de la cual me aparto se desconoció que el recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión debatida únicamente a partir de los reparos concretos formulados por el apelante.
Además, atendiendo a las garantías constitucionales del debido proceso y del acceso efectivo a la administración de justicia, así como a los principios procesales de congruencia y exhaustividad, las decisiones judiciales de segunda instancia deben dar respuesta expresa y razonada a todos los Radicado: 11001-03-15-000-2023-05331-02 Demandante: Alí Bantú Ashanti Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 argumentos expuestos en el recurso de apelación; es deber del ad quem resolver de manera completa y suficiente los planteamientos elevados en la alzada. 6.
Por ende, el análisis que correspondía efectuar en el fallo debía relacionarse con la valoración probatoria realizada en la sentencia apelada, en particular con la cuestión de si las pruebas allegadas al expediente permiten inferir que el demandado recibió dinero de los miembros de su UTL. 7. En contraste, el fundamento principal de la sentencia de segunda instancia se apoyó en una consideración sobre el alcance y la naturaleza de la causal invocada, concluyéndose que no se configura la indebida destinación de dineros públicos cuando los subordinados del congresista le transfieren parte de su salario.
Ello, bajo el entendido de que, una vez recibido el emolumento por el trabajador, este recurso pierde su naturaleza pública. 8. Así las cosas, dado que en la sentencia de segunda instancia no se abordaron ni estudiaron los cuestionamientos formulados por el apelante a la decisión de primer grado, considero que no era posible confirmar o revocar una providencia que materialmente no fue objeto de análisis.
En efecto, estimo que las sentencias de primera instancia solo pueden ser confirmadas o revocadas cuando se ha examinado la providencia recurrida y se han contrastado sus fundamentos con los reproches planteados en la apelación. En otros términos, debe existir una conexión fáctica y jurídica entre lo decidido en primera instancia, el recurso de apelación y la providencia que resuelve la alzada. 9.
En este caso resulta evidente la desconexión entre lo decidido el 15 de julio de 2024 por la Sala Especial de Decisión de Pérdida de Investidura y lo resuelto por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en la sentencia del pasado 29 de julio 2025. En efecto, mientras que en el fallo de primer grado se estableció que el demandante no logró demostrar que los miembros de la UTL hubiesen transferido parte de su salario al demandado, en segunda instancia se concluyó que la causal invocada no era procedente, al considerar que cuando los servidores transfieren parte de su salario a sus superiores no puede predicarse la existencia de un recurso público. 10.
No paso por alto que el recurso de apelación hacía referencia a la configuración de la causal; no obstante, dicha alusión estaba precedida por el análisis probatorio realizado por la Sala Especial de Primera Instancia, al cual se refirió el recurrente, y no al alcance de la causal de desinvestidura en los términos en que lo trató la decisión de la cual me aparto. 11.
De igual modo, no comparto el fundamento principal en que se fundó la decisión adoptada, según el cual la exigencia de un congresista a los miembros de su UTL para que le entreguen parte de su salario no encuadra en la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos. A mi juicio, en estos supuestos la entrega del dinero al congresista no es voluntaria, lo que implica que incluso antes de que el recurso público ingrese al patrimonio del trabajador su destinación ya ha sido Radicado: 11001-03-15-000-2023-05331-02 Demandante: Alí Bantú Ashanti Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 distorsionada por el parlamentario sea para su propio beneficio o el de un tercero. 12.
Los recursos económicos que el Estado asigna para retribuir a sus servidores por las funciones desempeñadas pierden su finalidad cuando parte de ellos se transfiere al superior jerárquico o nominador como consecuencia de presiones indebidas. En tales casos, los funcionarios reciben un ingreso inferior al que realmente les reconoce el ordenamiento jurídico y que previamente fue apropiado presupuestalmente por la respectiva entidad, de modo que se configura una indebida destinación de dichos recursos, los cuales terminan en el patrimonio de una persona para la cual no estaban previstos.
En definitiva, cuando se demuestra que el salario no está dirigido a retribuir el servicio prestado por quien integra la UTL sino a incrementar el patrimonio del congresista, se configura la causal de indebida destinación de dineros públicos. 13. En estos casos no se puede perder de vista que el congresista en su rol de nominador certifica que los integrantes de su UTL cumplen con sus funciones no con el fin de que se les remunere a ellos, sino a él mismo; lo que hace evidente que se presenta una indebida destinación de dineros públicos.
En esos términos pongo de presente las razones por las que me aparto de la decisión adoptada por la Sala en la providencia del 29 de julio del presente año. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Magistrado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: la presente providencia fue firmada electrónicamente por el consejero conductor del proceso en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.