Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., dieciséis (16) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN ART. 20 LEY 797 DE 2003 Radicación: 11001-03-25-000-2024-00151-00 (2585-2024) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Demandada: Blanca Jenny Guaqueta Camejo Temas: Revisión de providencia judicial en la que se reconoce prestación periódica a cargo del tesoro público.
Causales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Precedente vertical vigente a la época de la emisión del fallo objeto de revisión. DECLARA INFUNDADA. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala decide la acción especial de revisión que interpuso1 la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) en contra la sentencia del veintisiete (27) de octubre de dos mil veintidós (2022) proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá2, para lo cual invocó las causales de los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que el señor Rafael Hernán Izquierdo Avella, nació el 23 de febrero de 1956 y falleció el 19 de octubre de 1982 y laboró durante 10 años, 7 meses y 28 días en el Ministerio de Educación Nacional como docente, siendo su último cargo el de profesor en el Colegio Seminario Diocesano de Duitama.
Que su cónyuge supérstite, Blanca Jenny Guaqueta Camejo, solicitó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, pero la UGPP negó la prestación mediante Resolución RDP 041561 de 2 de noviembre de 2017, al considerar que el causante no cumplía los 20 años de servicio exigidos, decisión que fue confirmada en las Resoluciones RDP 045800 de 5 de diciembre de 2017 y RDP 048480 de 29 de diciembre de 2017. 1 La presentación de la acción se efectuó el 9 de abril de 2024, de acuerdo con el registro que obra en el índice 00003 de SAMAI. 2 Decisión que confirmó la proferida el 20 de abril de 2021 por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Duitama que accedió a las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 11001-03-25-000-2024-00151-00 (2585-2024) Que ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que correspondió al Juzgado Tercero Administrativo Oral de Duitama, el cual mediante sentencia del 20 de abril de 2021 declaró la nulidad de los actos demandados y ordenó reconocer y pagar la pensión de sobrevivientes a favor de Blanca Jenny Guaqueta Camejo, con efectos desde el 1.º de abril de 1994 y fiscales desde el 28 de agosto de 2014, además de la indexación. Que el Tribunal Administrativo de Boyacá, confirmó esta decisión en fallo del 27 de octubre de 2022, el cual quedó ejecutoriado el 21 de noviembre de 2022.
En cumplimiento del fallo, la UGPP expidió la Resolución RDP 017613 del 10 de julio de 2023, mediante la cual reconoció la pensión de sobrevivientes a favor de Blanca Jenny Guaqueta Camejo, aplicando el artículo 48 de la Ley 100 de 1993 y liquidándola con el 45 % sobre el ingreso base de liquidación conformado por el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales cotizó el causante entre el 20 de octubre de 1972 y el 19 de octubre de 1982, en cuantía de $135.958, a partir del 1.º de abril de 1994 y con efectos fiscales desde el 28 de agosto de 2014.
Posteriormente, mediante Resolución RDP 0018256 del 17 de julio de 2023, la UGPP modificó el artículo primero de la Resolución RDP 017613 de 10 de julio de 2023, precisando que el cumplimiento del fallo judicial del Tribunal Administrativo de Boyacá implicaba reconocer y ordenar el pago de la pensión de sobrevivientes en cuantía de $135.958 mensuales, con ocasión del fallecimiento de Rafael Hernán Izquierdo Avella, a partir del 1.º de abril de 1994, con efectos fiscales desde el 28 de agosto de 2014, a favor de Blanca Jenny Guaqueta Camejo en calidad de cónyuge supérstite, con un porcentaje del 100%.
SENTENCIA OBJETO DE REVISIÓN Mediante providencia del 27 de octubre de 20223, el Tribunal Administrativo de Boyacá confirmó la decisión de primera instancia y reconoció a la señora Blanca Yenny Guaqueta Camejo, en calidad de cónyuge supérstite, el derecho a la pensión de sobrevivientes derivada del fallecimiento del señor Rafael Hernán Izquierdo, aplicando la Ley 100 de 1993.
Para fundamentar su decisión, el Tribunal expuso los siguientes argumentos: Que, por la naturaleza del servicio prestado como docente, el causante pertenecía al régimen especial del Magisterio, previsto en el Decreto 224 de 1972 y la Ley 12 de 1975, que exigen mínimo 18 años de servicios continuos o discontinuos en planteles oficiales para acceder a la pensión post mortem, o 20 años de aportes a cualquier entidad de previsión social para obtener una pensión equivalente a la de jubilación. 3 Obsérvese el índice 00032 de SAMAI, correspondiente al archivo «34_MemorialWeb_Respuesta- OFICIOGPP24393AER(.pdf) – NroActua 32’» que remite al índice 00014 del proceso ordinario en segunda instancia. Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 11001-03-25-000-2024-00151-00 (2585-2024) Indicó que el docente no cumplió los requisitos del régimen especial al haber cotizado menos de 18 años, por lo cual, en principio, su cónyuge no tendría derecho a la pensión de sobrevivientes bajo ese régimen.
No obstante, advirtió la tensión existente entre el régimen especial y el régimen general consagrado en la Ley 100 de 1993 y consideró procedente aplicar de forma retrospectiva la normativa más favorable al beneficiario, pese a que el fallecimiento ocurrió antes de la entrada en vigencia de dicha ley. Que, aunque el Consejo de Estado ha sostenido en sentencias del 28 de septiembre de 2017 y 8 de marzo de 20184 que la favorabilidad solo puede operar entre normas vigentes al momento de los hechos y que aplicar la Ley 100 de manera retroactiva vulnera el principio de irretroactividad, se apartaba de tal posición por existir una interpretación más favorable.
Además, invocó la Sentencia C-634 de 2011 para resaltar la prevalencia de la jurisprudencia de la Corte Constitucional en materia de interpretación de normas constitucionales. Citó la Sentencia T-564 de 2015, en la cual la Corte Constitucional precisó que es posible aplicar retrospectivamente la Ley 100 de 1993 cuando: (i) el afiliado haya fallecido sin consolidar su derecho pensional;
(ii) hubiera efectuado cotizaciones prolongadas y significativas al sistema; y (iii) al momento del deceso no existiera la figura de pensión de sobrevivientes. Mencionó dos precedentes horizontales —Sentencias del 12 de octubre de 2017 (Exp. 15001-33-33-014-2014-00134-01) y del 20 de febrero de 2020 (Exp. 15238- 33-33-003-2018-00064-01)— en los cuales se acogió la doctrina constitucional que permite aplicar la Ley 100 de 1993 a casos en que el docente no ha alcanzado el tiempo mínimo exigido por el régimen especial, pero sí ha realizado aportes conforme al régimen general.
Reiteró, además, que corresponde al juez incorporar el principio de favorabilidad para evitar que un régimen exceptuado imponga condiciones más gravosas que el régimen general, en detrimento del principio de igualdad. Sostuvo que, aunque al momento del fallecimiento del docente no estaba vigente la Ley 100 de 1993, procedía su aplicación por vía de favorabilidad y de conformidad con la interpretación constitucional, especialmente porque el docente cotizó 548 semanas, superando ampliamente las 50 exigidas en el artículo 46 de dicha ley.
Que, aunque el docente no se encontraba formalmente afiliado al sistema general en 1982, había contribuido al Sistema de Seguridad Social desde una perspectiva funcional, lo que habilita, bajo el enfoque constitucional, la protección de su cónyuge sobreviviente. Verificó que la señora Blanca Yenny Guaqueta Camejo estaba casada con el causante desde el 20 de septiembre de 1971, conforme al registro civil de 4 Exps. 05001-23-33-000-2014-00521-01 (0717-17) y 8001-23-33-000-2013-90365-01 (1402-17).
CP: Sandra Lisset Ibarra Vélez. Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 11001-03-25-000-2024-00151-00 (2585-2024) matrimonio expedido por la Notaría Sexta del Círculo de Bogotá, hecho no controvertido por la entidad demandada. Con fundamento en lo anterior, ordenó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a favor de la demandante, equivalente al 45 % del ingreso base de liquidación, en los términos del artículo 21 de la Ley 100 de 1993, a partir del 1.º de abril de 1994 (fecha de entrada en vigencia de la Ley 100) y con efectos fiscales desde el 28 de agosto de 2014.
ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN La UGPP interpuso acción de revisión5 la cual sustentó con los siguientes argumentos: Que se reconoció indebidamente una pensión de sobrevivientes al aplicar prerrogativas inexistentes y normas posteriores al fallecimiento del causante. Sostuvo que la normatividad aplicable era la vigente al 19 de octubre de 1982 —fecha del deceso del señor Rafael Hernán Izquierdo Avella—, esto es, las Leyes 33 de 1973, 12 de 1975 y 33 de 1985, y no la Ley 100 de 1993 ni la Ley 797 de 2003.
Considera que se incurre en vía de hecho por defecto material al desconocer el precedente jurisprudencial, al otorgar la prestación sin el lleno de requisitos y fundarse, entre otras, en la Sentencia T-564 de 2015 de la Corte Constitucional y en providencias del Tribunal Administrativo de Boyacá (12 de octubre de 2017, Exp. 15001-33-33-014-2014-00134-01, y 11 de febrero de 2020, Exp. 15238-33-33-003- 2018-00064-01), las cuales aplican de manera retrospectiva la Ley 100 de 1993.
Considera que, conforme a la Ley 33 de 1985, el causante no cumplió los 20 años de servicio exigidos —solo acreditaba 10 años, 7 meses y 27 días como docente en el Colegio Seminario Diocesano de Duitama—, por lo que para la fecha de su fallecimiento no causó derecho alguno a pensión de jubilación oficial ni a su sustitución. Respaldó su postura en la sentencia del 8 de septiembre de 2016, exp. 1030-15 proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, que señaló que la norma aplicable para definir derechos pensionales es la vigente al momento del deceso del causante, por lo cual no procede aplicar los artículos 46 a 48 de la Ley 100 de 1993.
Igualmente citó la posición de la Corte Suprema de Justicia (SL5342- 2019 de 4 de diciembre de 2019 y SL379-2020 de 12 de febrero de 2020), según la cual la fecha del fallecimiento del afiliado o pensionado determina la ley aplicable al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes. Manifestó que, para el caso de la señora Blanca Jenny Guaqueta Camejo, resultan aplicables exclusivamente las Leyes 33 de 1973, 12 de 1975 y 33 de 1985.
En consecuencia, la sentencia ordenó indebidamente el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes, generando un pago de lo no debido. 5 Véase índice 00003 de SAMAI, archivo digital denominado «3_DemandaWeb_Demanda(.pdf) NroActua 3». Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 11001-03-25-000-2024-00151-00 (2585-2024) Advirtió que este pago indebido vulnera principios esenciales del Sistema de Seguridad Social, como eficiencia, progresividad y equidad, al implicar el reconocimiento y desembolso de sumas a las que no existe derecho.
Contestación a la acción especial de revisión La parte demandada se opuso6 a las pretensiones al señalar que, aunque la muerte del causante ocurrió bajo la vigencia de la Ley 33 de 1973 y la Ley 12 de 1975, se configuraban los presupuestos para aplicar de manera retrospectiva la Ley 100 de 1993, siguiendo el precedente de la Corte Constitucional sobre el reconocimiento de pensiones de sobrevivientes.
Indicó que el juez de primera instancia reconoció la existencia de dos posturas contrapuestas —la del Consejo de Estado y la de la Corte Constitucional— respecto de la aplicación retrospectiva de la Ley 100 de 1993 cuando el fallecimiento se produjo bajo normas anteriores, y optó por la posición de la Corte Constitucional por ser el intérprete supremo de la Constitución Política.
Afirmó que no es procedente alegar error de hecho por defecto material o sustantivo por desconocimiento del precedente jurisprudencial y que, en todo caso, los jueces no incurrieron en tal defecto. Sostuvo que las normas invocadas por la parte actora habían perdido vigencia y que la interpretación adoptada por el ad quo y el ad quem se ajustó de mejor manera a la Constitución de 1991, garantizando los principios de igualdad, seguridad jurídica, confianza legítima y seguridad social.
Expresó que la Corte Constitucional, en la Sentencia T-017 de 2022, aclaró que la decisión del 25 de abril de 2013 (Exp. 1605-0), en la que se niega tajantemente la aplicación retrospectiva de la Ley 100 de 1993, no constituye una sentencia de unificación sino de rectificación frente a fallos previos de la Sección Segunda del 29 de abril de 2010 y del 1.° de noviembre de 2012.
En ese sentido, argumentó que el artículo 29 debe interpretarse integralmente y no de forma aislada, como lo hizo la parte actora, pues la norma consagra el principio de favorabilidad aplicado por los jueces al resolver el caso. Finalmente, señaló que, aunque la réplica de la actora se presenta bajo la apariencia de cuestionar la cuantía, en realidad cuestiona la norma aplicada al reconocimiento pensional.
Además, no aportó prueba alguna sobre el IBC, IBL, cuantía o pagos de la pensión reconocida con base en la Ley 100 de 1993. Concepto del Ministerio Público La Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado guardó silencio. 6 Véase índice 00022 del aplicativo SAMAI. Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 11001-03-25-000-2024-00151-00 (2585-2024) Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES Debe determinar la Subsección si se configuran las causales de revisión invocadas por la entidad demandante, esto es, si por haberse condenado a la UGPP a pagar la pensión de sobrevivientes a la cónyuge supérstite del señor Izquierdo Avellana conforme con la Ley 100 de 199, se reconoció un derecho con violación del debido proceso y si dicho otorgamiento excedió lo legalmente debido.
Para el efecto, la Sala hará referencia a: i) Generalidad de la acción especial de revisión, ii) Causales de revisión invocadas; y iii) Caso concreto. Generalidades de la acción especial de revisión El artículo 20 de la Ley 797 del 29 de enero de 2003 habilitó al Gobierno para que por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación, así como las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones7 formulara la revisión de las providencias judiciales que imponen al tesoro público o a fondos de naturaleza pública el cubrimiento de sumas periódicas o pensiones de cualquier naturaleza.
Conviene precisar que, esta acción tal como el recurso extraordinario de revisión tiende a invalidar los efectos jurídicos de una sentencia que ya se encuentra ejecutoriada, por eso se presenta como una excepción al principio de la cosa juzgada, y las causales para su procedencia están establecidas taxativamente en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
Aunque la acción de revisión contemplada el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, por expresa disposición legal se rige por el procedimiento establecido para el recurso extraordinario de revisión, lo cierto es que al interior de la jurisdicción contenciosa administrativa ha sido considerada como una acción especial8 por al menos tres razones: su finalidad, las causales para su procedencia y la calificación de quien está habilitado para ejercer la acción. En cuanto a su finalidad, esta Corporación ha señalado que consiste en dotar «( ) a las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, de una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales (…)»9. 7 Corte Constitucional.
Sentencia SU-427 de 2016. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 8 Para tales efectos la providencia del 27 de marzo de 2014, Exp. 11001-03-25-000-2012-00561-00 (2129-12), C.P. Gerardo Arenas Monsalve, estableció que es claro que las particularidades de la «acción especial de revisión” previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, le otorgan una entidad propia, que se refleja principalmente en legitimación por activa que se concede al Gobierno Nacional y a los mecanismos de control –Contraloría y Procuraduría- para promover la revisión, quienes eran terceros en el proceso ordinario cuya revisión se permite, pero que se facultan para accionar con el objeto de proteger el patrimonio público, con el fin de obtener la viabilidad financiera del sistema pensional […]». 9 Ibidem.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 11001-03-25-000-2024-00151-00 (2585-2024) Frente a las causales para interponer el recurso se advierte que son aquellas establecidas taxativamente en los artículos 250 del CPACA y 20 de la Ley 797 de 2003 y que solo aquellos sujetos indicados en el inciso primero de la norma pueden ejercer la acción. Luego, la intención para la que fue creada la norma fue contrarrestar los graves casos de corrupción e impactos fiscales en el erario por los reconocimientos pensionales, salvaguardando el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira10 y no la de reabrir un nuevo debate probatorio.
Causales de revisión contempladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 La UGPP invocó como sustento de la acción de revisión las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, los cuales disponen: «a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso. b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».
En lo que respecta a la causal contenida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, cuando el reconocimiento de la prestación periódica a cargo del tesoro público se haya obtenido con violación al debido proceso, debe resaltarse que la Constitución Política en su artículo 29, prevé este derecho como fundamental, encaminado a garantizar a la persona el respeto en todas las actuaciones que se surten en los procesos judiciales o en trámites administrativos, con el propósito de lograr la aplicación correcta de la justicia. Sobre el particular, tanto el Consejo de Estado11 como la Corte Constitucional12 son concordantes en el sentido de establecer que el derecho fundamental previsto en el artículo 29 de la Constitución Política, comprende al menos tres elementos: «i) El derecho al juez natural o funcionario competente; ii) El derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa; y iii) Las garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in idem»13. 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Cuarta Especial de Decisión. Sentencia del 1° de agosto de 2017.
Exp: 11001-03-15-000-2016-02022-00 (REV). 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintidós Especial de Decisión, Providencia del 5 de febrero de 2019. Exp. 11001-03-15-000-2018-01884-00 (REV). C.P: Alberto Yepes Barreiro. 12 Corte Constitucional, Sentencias T-115 de 2018 y T-010 de 2017. 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintidós Especial de Decisión, Providencia del 5 de febrero de 2019.
Exp. 11001-03-15-000-2018-01884-00 (REV). C.P. Alberto Yepes Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 11001-03-25-000-2024-00151-00 (2585-2024) Acerca de la causal consagrada en el literal b, relativa a la liquidación de la pensión sobre una cuantía excesiva, se señala que la exposición de motivos del proyecto de la Ley 797 de 2003, obedeció precisamente a la necesidad «[…] de construir esquemas sociales solidarios, financieramente viables y sostenibles en el tiempo, y, equitativos para todos los ciudadanos […]»14.
De igual manera, se advierte que se manifestó en dicha ocasión por parte del Gobierno Nacional y se estudió por parte del Congreso de la República la conveniencia de establecer un mecanismo para revisar las pensiones irregularmente otorgadas o por montos que no establece la ley, con el fin de «[…] afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación. […]».
Nótese que el principal objetivo del artículo 20 ibidem está dirigido a reducir el déficit fiscal y hacer del pensional un sistema factible en términos económicos que permitiera la revisión, entre otras, de aquellas prestaciones periódicas cuya cuantía exceda lo debido de acuerdo con las normas vigentes. Sobre el precedente judicial Interesa precisar que el alto tribunal constitucional ha definido el precedente judicial como «la sentencia o el conjunto de ellas, anteriores a un caso determinado, que, por su pertinencia y semejanza en los problemas jurídicos resueltos, debe necesariamente considerarse por las autoridades judiciales al momento de emitir un fallo»15.
De modo que, el precedente es aquella regla creada por una Alta Corte para solucionar un determinado conflicto jurídico, sin que sea necesario un número plural de decisiones en el mismo sentido para que aquella sea considerada como precedente. Como resultado de lo anterior, la aplicabilidad del precedente, por parte del juez, es de carácter obligatorio, siempre que la ratio decidendi de la sentencia antecedente: (i) establezca una regla relacionada con el caso a resolver posteriormente, (ii) haya servido de base para solucionar un problema jurídico semejante, o una cuestión constitucional similar a la que se estudia en el caso posterior, y (iii) los hechos del caso o las normas juzgadas en la providencia anterior sean semejantes o planteen un punto de derecho parecido al que debe resolverse posteriormente16.
Según lo expuesto, se procede a resolver la controversia a la luz de dichos parámetros. Caso concreto El reproche se orienta a que, al momento de reconocer la pensión de sobrevivientes, se aplicaron disposiciones que no se encontraban vigentes para la fecha del Barreiro. 14 http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=7222. 15 Corte Constitucional, Sentencia SU-053 de 2015.
MP. Gloria Stella Ortiz Delgado. 16 De acuerdo con la sentencia T-292 de 2006, proferida por la Corte Constitucional en la que se desarrolla la teoría del precedente. Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 11001-03-25-000-2024-00151-00 (2585-2024) fallecimiento del causante, y que el derecho fue otorgado sin cumplir los requisitos legales exigidos, configurándose así un reconocimiento que excede lo dispuesto por la ley.
Se encuentra que efectivamente el causante no prestó servicios por el tiempo que exigía el artículo 7° del Decreto 224 de 197217, razón por la cual, a la luz de la normatividad vigente, no podía reconocerse el derecho pensional a la señora Blanca Jenny Guaqueta Camejo. No obstante, el Tribunal Administrativo de Boyacá le reconoció la pensión de sobrevivientes (i) aplicando el artículo 288 de la Ley 100 de 1993, que —a su juicio— permitía reconocer la prestación en virtud del principio de favorabilidad, y (ii) acudiendo a la tesis de la aplicación retrospectiva de la Ley 100 de 1993, conforme a pronunciamientos de la Corte Constitucional.
Es importante resaltar que, de la contestación, se advierte que la UGPP, antes de promover esta acción, interpuso una acción de tutela ante esta Corporación18. Dicha tutela fue declarada improcedente al no agotarse el requisito de procedibilidad, al considerar que «[…] si la UGPP estima que la decisión objeto de censura se profirió de manera irregular, con abuso del derecho y contrariando la ley y la jurisprudencia de esta Corporación, puede acudir al recurso especial de revisión consagrado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, vía procesal idónea y eficaz que habilitó la sentencia SU-427 de 2016 de la Corte Constitucional para este tipo de eventos».
En consecuencia, se estudiará el reproche planteado pues de no hacerlo, la situación quedaría sin solución dentro de la administración de justicia, siendo posible analizarla a través de esta vía bajo la causal de vulneración del debido proceso en el reconocimiento pensional. Tras examinar la sentencia recurrida, la Sala, constata que el Tribunal realizó un análisis de los requisitos necesarios para acceder a la pensión de sobreviviente.
En particular, señaló que, aunque la parte actora no cumplía con los 20 años de servicio requeridos, pues había laborado 10 años, 7 meses y 27 días, bajo el argumento de la realización material del principio de favorabilidad, igualdad, justicia y equidad, decidió aplicar el régimen general sobre la norma especial que en principio lo cobijaría. Se observa que, como ya se dijo, la sentencia que se revisa se profirió el 27 de octubre de 2022, es decir, en vigencia de la tesis que permitía la aplicación retrospectiva de la Ley 100 de 1993 para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes en casos en que el fallecimiento del causante hubiese ocurrido antes de la entrada en vigencia de la norma.
Es decir, fue con base en un razonable ejercicio de interpretación normativa y jurisprudencial, contrastada con los supuestos fácticos del caso, que llevó al Tribunal a tomar la decisión adversa a la entidad, providencia 17 «En caso de muerte de un docente que aún no haya cumplido el requisito de edad exigido para la obtención de la pensión, pero que hubiere trabajado como profesor en planteles oficiales por lo menos dieciocho años continuos o discontinuos, el cónyuge y los hijos menores tendrán derecho a que por la respectiva entidad de previsión se pague una pensión equivalente al 75% de la asignación mensual fijada para el cargo que desempeñaba el docente al tiempo de la muerte mientras aquel no contraiga nuevas nupcias o el hijo menor cumpla la mayoría de edad y por un tiempo máximo de cinco años». 18 La cual se adelantó bajo el radicado 11001-03-15-000-2023-02035-00.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 11001-03-25-000-2024-00151-00 (2585-2024) judicial que debe mantenerse en virtud del del principio de autonomía judicial. En ese sentido, la Sala considera que el Tribunal acertó al sustentar su decisión en la Sentencia T-525 de 2017, dado que, en ambos casos, se configuraba una situación fáctica semejante: se acreditó un tiempo de servicios de 10 años, 7 meses y 27 días en el presente asunto, mientras que en la sentencia de tutela fue de 1 año, 9 meses y 23 días, y en ambos supuestos se estaba frente a un régimen especial menos favorable que el general.
Cabe destacar, además, que la Corte Constitucional, en la Sentencia T-017 de 202219 —decisión que, aunque no fue invocada, se encontraba vigente al momento de proferirse el fallo y respaldaba la posición adoptada por el Tribunal, tal como lo indicó la pensionada— puso de relieve la ausencia de un criterio unificado por parte de esta Corporación sobre el asunto y ratificó la vigencia de la tesis que sirvió de fundamento a la decisión. Veamos: «Los fallos expedidos con posterioridad a la sentencia del 25 de abril de 2013, evidencian que no hay una postura uniforme al interior de la Sección Segunda del Consejo de Estado y que hay otros criterios hermenéuticos que pueden aplicarse en virtud del principio de favorabilidad, igualdad, justicia y equidad, a partir de una robusta línea jurisprudencial que se ha construido desde el año de 1951. […] Sumado a que esta Corporación ha expedido fallos recientes donde accede a la aplicación retrospectiva de la ley en materia pensional, con base en principios y valores constitucionales como el de favorabilidad e igualdad. […] En estos términos, la Sala evidencia que el Tribunal no aplicó el principio de favorabilidad, según lo dispuesto en el artículo 53 superior, en materia de seguridad social.
Sobre todo, el que fijó esta Corporación mediante la Sentencia T-525 de 2017, en el que se admitió la aplicación retrospectiva de la Ley 100 de 1993, en un caso con supuestos fácticos y cuestiones constitucionales similares. Por tanto, se trataba del precedente más favorable entre las dos jurisdicciones que debió preferirse al momento de resolver el caso concreto.
Lo anterior impactó negativamente el goce de los derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital y a la igualdad de la señora Laguna García. También resultaron comprometidos los principios constitucionales de seguridad jurídica, confianza legítima y buena fe» (subrayado de la Sala). Así, aunque esta Corporación para la época en la que se emitió la decisión ya había reconocido la posibilidad de aplicar la Ley 100 de 1993 conforme al artículo 288, en comparación con normas anteriores y precisado que ello exige que el derecho reclamado con fundamento en la normativa previa se haya consolidado en vigencia de dicha ley.
Sin embargo, también existían pronunciamientos del máximo tribunal constitucional que permitían acceder a la prestación económica de sobrevivientes, facultando al juez para aplicar cualquiera de las dos tesis vigentes, siempre que justificara adecuadamente su elección. 19 MP. Cristina Pardo Schlesinger. Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 11001-03-25-000-2024-00151-00 (2585-2024) En este caso, se observa que incluso la autoridad judicial expuso motivadamente la discrepancia jurisprudencial sobre la aplicación de la normativa pensional frente al principio de favorabilidad, por lo que no se advierte vulneración del debido proceso.
No es jurídicamente admisible exigir la aplicación de una única interpretación o línea jurisprudencial cuando no existía un criterio consolidado ni unificado. En consecuencia, la aplicación de una interpretación jurídicamente plausible no puede considerarse, por sí sola, una actuación arbitraria que vulnere el debido proceso. Por el contrario, para que se configure esta causal es indispensable verificar si el criterio adoptado por el juez estaba debidamente justificado dentro del marco de posibilidades jurídicas existentes al momento de la decisión, sin que sea procedente descalificarlo únicamente por diferir de la tesis posteriormente reiterada por alguna Corporación o considerada más correcta.
Por ello, para la Sala no se configura la causal prevista en el literal a del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Respecto a la causal establecida en el literal b del artículo citado, la UGPP sostuvo que el otorgamiento de la pensión sin cumplir los requisitos legales es un reconocimiento superior a la cuantía legalmente debida por el Estado a la docente, si no existe sustento que respalde esa situación. Establecido lo anterior la Subsección considera que los argumentos propuestos por la UGPP están encaminados a atacar el reconocimiento pensional, puesto que lo que cuestiona precisamente es la falta de cumplimiento del requisito de tiempo para acceder a la pensión de sobreviviente y la interpretación judicial que efectuó el Tribunal de instancia para dar por cumplido este; censura que de ninguna manera está asociada a discutir la cuantía de la prestación en los términos indicados en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
De tal manera, la Sala resalta que la causal de revisión anotada parte del supuesto teórico que la persona cumple los requisitos de edad y tiempo de servicios para acceder a la pensión gracia y por ello, el hecho que habilita a la administración para atacar la decisión ejecutoriada es que el valor que se asignó en la providencia judicial resulte superior a lo que establece la Ley.
Dicha interpretación ha sido sostenida tanto por la Salas Especiales de Decisión núm. 3 y núm. 8, en sentencias del 3 de marzo de 202020 y 29 de agosto de 202321, como por la Subsección B en sentencias del 4 de mayo de 202322 y 3 de agosto de 202323. En esta última decisión al estudiar un caso con similares supuestos fácticos se adujo: «Al respecto, la Sala se anticipa en advertir que los aspectos objeto de análisis de la causal prevista en el literal b) parten del reconocimiento de un derecho, pues su propósito es cuestionar una excesiva liquidación en la cuantía proveniente de una 20 Exp. 11001-03-15-000-2019-01815-00.
CP. Julio Roberto Piza Rodríguez 21 Exp. 11001-03-15-000-2020-03604-00. CP. Nubia Margoth Peña Garzón 22 Exp. N.I. 3096-2015 y N.I. 6642-2019. C.P. Carmelo Perdomo Cuéter 23 Exp. 11001-03-25-000-2019-00944-00. C.P. Juan Enrique Bedoya Escobar. Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 11001-03-25-000-2024-00151-00 (2585-2024) prestación ya otorgada y respecto del cual (el derecho subjetivo y particular) no hay discrepancias [ ]».
Así las cosas, se recuerda que no le está permitido al juzgador aproximarse a una causal que no fue planteada ni respecto de la cual no se señaló con claridad y exactitud cuáles son los motivos, las razones y especialmente los hechos que le sirven de fundamento y la configuran; así como también le está vedado efectuar una revisión integral del fallo, pues este medio excepcional no es una instancia adicional en la que pueda replantearse el litigio.
Por lo expuesto, no está llamado a prosperar el recurso de revisión frente a la causal de la letra b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, pues la UGPP no cuestiona la cuantía, sino la falta de cumplimiento del requisito de tiempo de servicio para acceder a la pensión, motivo que no encaja dentro de la causal invocada. En consecuencia, al no quedar demostrada la configuración de las causales de revisión invocadas, se declarará infundada la acción. Condena en costas Dado que esta Sección24 ha señalado que la acción especial de revisión, prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, busca prevenir eventuales detrimentos al Tesoro y la garantía de la sostenibilidad financiera del sistema pensional, la Sala, con fundamento en el artículo 188 del CPACA, en adelante, se abstendrá de imponer condena en costas cuando la actuación tenga por objeto controvertir providencias judiciales para salvaguardar el interés público, como ocurre en el presente asunto.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero. DECLARAR INFUNDADA la acción de revisión interpuesta por la UGPP contra la sentencia del veintisiete (27) de octubre de dos mil veintidós (2022) proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Sin condena en costas.
Tercero. Para la fijación de las agencias de derecho, por Secretaría INGRESAR el expediente al despacho del magistrado ponente para lo de su competencia. 24 Entre otras, véase: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 24 de junio de 2021. Exp. 11001-03-25-000-2018-00943-00.
C.P. William Hernández Gómez. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 23 de junio de 2022. Exp. 11001-03-25-000-2019-00224-00. C.P. William Hernández Gómez. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 4 de agosto de 2022, Exp. 11001-0325-000-2020-00026-00 (0026-2020).
C.P. Gabriel Valbuena Hernández. Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 11001-03-25-000-2024-00151-00 (2585-2024) Cuarto. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho al despacho de origen y HÁGANSE las anotaciones pertinentes en el sistema informático SAMAI.
La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente