Radicado: 76001-23-33-000-2021-00487-01 (29861) Demandante: Red de Salud del Oriente ESE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá, D C., veintitrés (23) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001-23-33-000-2021-00487-01 (29861) Demandante: Red de Salud del Oriente ESE Demandado: Distrito Especial, Deportivo, Cultural, Turístico, Empresarial y de Servicios de Santiago de Cali Temas: Cobro coactivo.

Estampilla pro-desarrollo urbano. Excepciones contra el mandamiento de pago. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación1 interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 06 de noviembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que resolvió (índice 27): Primero: Negar las pretensiones de la demanda.

Segundo: Condenar en costas a la parte demandante conforme lo previsto en esta providencia. Fijar agencias en derecho en el 3% de lo pedido.

ANTECEDENTES Actuación administrativa Con la Resolución 4131.041.21.049, del 17 de enero de 2018, el demandado determinó las retenciones en la fuente por concepto de la estampilla pro-desarrollo urbano a cargo de la actora, correspondientes al año 2014, por la suma de $480.252.000. Esa decisión fue confirmada por la Resolución 4131.040.21.0863, del 15 de agosto de 2018.

Para ejecutar dicha obligación, libró el Mandamiento de Pago 4131.032.5.9.449429, del 13 de septiembre de 2019. Contra este acto, la demandante propuso como excepciones falta de título ejecutivo, falta de competencia temporal y cobro de lo no debido. No obstante, mediante la Resolución No. 4131.032.9.5.552135, del 27 de noviembre de 2019, el ente demandado declaró no probada la excepción de falta de título ejecutivo y rechazó las restantes, al estimar que los argumentos en que se sustentaban correspondían a causales de nulidad que debieron formularse contra los actos de determinación de la obligación tributaria objeto del cobro (índice 18). 1 El expediente entró al despacho sustanciador el 21 de febrero de 2025 (índice 3.

Esta y las demás menciones de «índices» aluden al historial de actuaciones registradas en el repositorio informático Samai). Radicado: 76001-23-33-000-2021-00487-01 (29861) Demandante: Red de Salud del Oriente ESE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011), la demandante formuló las siguientes pretensiones (índice 3): 1.

Que se declare nula la Resolución 4131.032.9.5.552135, del 27 de noviembre de 2019 por la cual se resuelven las excepciones propuestas contra el Mandamiento de Pago 4131.032.5.9.449429, del 13 de septiembre de 2019. 2. Que como consecuencia de lo anterior, se declare que la demandante no está obligada a pagar la suma de $480.252.000, por concepto de las retenciones en las fuentes de la estampilla pro- desarrollo urbano relativa a los contratos celebrados en la vigencia 2014. 3.

Que como consecuencia de lo anterior, se ordene al demandado reintegrar, debidamente indexados, los valores que se hubieren pagado por concepto de las retenciones en la fuente de la estampilla pro-desarrollo urbano de la vigencia 2014, en cumplimiento del acto declarado nulo. 4. Que se ordene el cumplimiento de la sentencia en la forma y términos previstos en el CPACA y el CGP.

A los anteriores efectos, invocó como normas vulneradas los artículos 2.º, 29, 48 y 120 de la Constitución; y 714 del ET (Estatuto Tributario), bajo el siguiente concepto de violación (índice 3): Sostuvo que el demandado vulneró el derecho al debido proceso y perdió competencia temporal para determinar la obligación tributaria a su cargo, toda vez que el acto previo fue notificado cuando ya habían transcurrido más de dos años desde el vencimiento del plazo para presentar las declaraciones de retención en la fuente correspondientes a los periodos del año 2014, en los términos previstos en el artículo 714 del ET (antes de que fuera modificado por el artículo 277 de la Ley 1819 de 2016).

Adujo que no estaba obligada a practicar retenciones en la fuente por concepto de la estampilla pro-desarrollo urbano respecto de los contratos suscritos durante el año 2014, dado que estos se pagaban con cargo a los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS), los cuales tenían una destinación específica prevista en el artículo 48 Superior y, en consecuencia, no estaba sujetos a gravámenes.

Contestación de la demanda El demandado se opuso a las pretensiones de la actora (índice 14). Alegó que era improcedente pronunciarse sobre los cargos formulados, en la medida en que discutían la legalidad del acto administrativo de determinación de la obligación tributaria, mas no la del acto demandado mediante el cual se rechazaron las excepciones presentadas contra el cobro, que era el único susceptible de control en este proceso.

En todo caso, sostuvo que no había perdido competencia para determinar las retenciones en la fuente por concepto de la estampilla pro-desarrollo urbano correspondientes a los periodos gravables de 2014 a cargo de la demandante, y agregó que esta no acreditó que los recursos objeto del tributo pertenecieran al SGSSS. Sentencia apelada El Tribunal negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la actora (índice 27).

Estuvo de acuerdo con el demandado en que resultaba improcedente pronunciarse de fondo sobre los cargos de nulidad formulados, en tanto estaban dirigidos a cuestionar Radicado: 76001-23-33-000-2021-00487-01 (29861) Demandante: Red de Salud del Oriente ESE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 la legalidad de la liquidación oficial que conformaba el título objeto del cobro, la cual se encontraba debidamente ejecutoriada al no haber sido demandada oportunamente, siendo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra esta el escenario procesal para plantear tales reparos.

Precisó que, si bien el ordinal 7.º del artículo 831 del ET consagraba como excepción contra el mandamiento de pago la falta de competencia del funcionario que profirió el título, el planteamiento de la actora sobre la falta de competencia temporal no se subsumía en esta excepción, por cuanto lo que en realidad pretendía era controvertir la observancia del debido proceso en la etapa de determinación de la obligación tributaria, en particular la oportunidad en que se notificó el acto preparatorio de la liquidación oficial.

Recurso de apelación La demandante apeló la decisión del tribunal (índice 30). Alegó que la ejecutoria de la liquidación oficial que constituía el título objeto de cobro no le impedía cuestionar la vulneración del debido proceso derivada de la notificación extemporánea del acto previo a esa liquidación, así como la destinación específica prevista en el artículo 48 de la Constitución para los recursos del SGSSS, circunstancia que excluía la posibilidad de gravar con la estampilla pro-desarrollo urbano los contratos pagados con cargo a tales recursos.

Agregó que, en todo caso, la acción de cobro se encontraba prescrita, por cuanto el mandamiento de pago fue notificado por fuera del plazo de cinco años siguientes al vencimiento del término para presentar las declaraciones de retención en la fuente correspondientes. Pronunciamiento sobre el recurso El demandado y el ministerio público guardaron silencio.

CONSIDERACIONES DE LA SALA Problema jurídico 1- La Sala juzga la legalidad del acto acusado, atendiendo a los cargos de apelación formulados por la actora, en calidad de apelante única, contra la sentencia del tribunal que negó sus pretensiones y la condenó en costas. En ese contexto, corresponde establecer si los planteamientos de la demandante son idóneos para desestimar el cobro de las retenciones en la fuente por concepto de la estampilla pro-desarrollo urbano. En caso afirmativo, deberá determinarse, si el demandado perdió competencia temporal para proferir la liquidación oficial por la notificación extemporánea del acto preparatorio, y si la destinación específica de los recursos del SGSSS, prevista en el artículo 48 constitucional, exoneraba a la actora de la obligación retener la estampilla pro-desarrollo urbano respecto de los pagos efectuados a sus contratistas.

En cambio, la Sala tiene vedado pronunciarse sobre el cargo relativo a la prescripción de la acción de cobro, por cuanto dicha excepción no fue propuesta en sede administrativa ni formulada como cargo en la demanda (índices 18 y 3). Tal alegación, introducida de manera novedosa en la apelación, resulta incongruente con el escrito de excepciones que originó el acto demandado y con los cargos de la demanda, razón por la cual no puede ser objeto de examen por esta Corporación. Ello obedece a que el control de legalidad que ejerce la jurisdicción contencioso-administrativa tiene como objeto y límite el contenido del acto acusado, el cual constituye el parámetro de juzgamiento.

Además, Radicado: 76001-23-33-000-2021-00487-01 (29861) Demandante: Red de Salud del Oriente ESE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 un pronunciamiento de fondo en ese sentido desconocería los derechos de contradicción y defensa del demandado y vulneraría lo dispuesto en los artículos 281 y 328 del CGP (Código General del Proceso, Ley 1564 de 2012), según los cuales la sentencia debe ser congruente con lo planteado en la demanda, y el recurso de apelación debe guardar unidad temática con lo debatido en la primera instancia2.

Análisis del caso concreto 2- El a quo negó las pretensiones de la demanda al considerar que los cargos de nulidad resultaban improcedentes, por cuanto estaban dirigidos a cuestionar la legalidad de la liquidación oficial que constituye el título objeto de cobro y que estaba debidamente ejecutoriado. Precisó que la alegada falta de competencia temporal del demandado no podía considerarse como excepción contra el mandamiento de pago según el ordinal 7.º del artículo 831 del ET, pues correspondía, en realidad, a un reproche relativo a la oportunidad en la notificación del acto previo a la liquidación oficial.

A lo anterior se opone la apelante, quien sostiene que la ejecutoria de la liquidación oficial no le impide alegar, en el procedimiento de cobro, la vulneración al debido proceso por la notificación extemporánea del acto previo a la liquidación oficial, ni invocar la destinación específica de los recursos del SGSSS, prevista en el artículo 48 de la Constitución, la cual, a su juicio, excluye la posibilidad de gravar con la estampilla pro-desarrollo urbano los contratos financiados con cargo a tales recursos.

En esos términos, se advierte que la actora no controvierte que la liquidación oficial, mediante la cual el demandado determinó las retenciones en la fuente a su cargo por concepto de la estampilla pro-desarrollo urbano correspondientes a los periodos de 2014, y que constituye el título objeto del cobro, se encuentra debidamente ejecutoriada.

Pero, considera que tal circunstancia no le impide alegar, en sede de cobro, la vulneración del debido proceso originada en la notificación extemporánea del acto preparatorio de dicha liquidación, ni afirmar que estaba exoneraba de practicar tales retenciones en la fuente por la destinación específica de los recursos del SGSSS. 2.1- Para resolver el asunto, la Sala advierte que ya se ha pronunciado sobre debates jurídicos de la misma naturaleza, fijando un criterio que ha sido aplicado en otros litigios entre las partes del presente proceso, como ocurrió en las sentencias del 08 de junio de 2023 (exp. 27003, CP: Milton Chaves García) y del 23 de marzo de 2023 (exp. 27019, CP: Wilson Ramos Girón).

En consecuencia, para decidir reiterará, en lo pertinente, el criterio desarrollado en dichos precedentes, en los que se resolvieron asuntos con identidad jurídica y fáctica respecto del sub lite, aunque referidos al cobro de las retenciones en la fuente de la estampilla pro–desarrollo urbano correspondientes a otros periodos gravables. 2.2- En torno a los asuntos que pueden ser objeto de debate en sede de cobro, cabe destacar los artículos 829-1, 831 y 835 del ET que, en términos generales, limitan las controversias que pueden suscitarse en relación con los actos administrativos expedidos en el marco de este procedimiento y, en concreto, las que pueden adelantarse ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Al respecto, el artículo 829-1 ibidem dispone que en el procedimiento administrativo de cobro no podrán debatirse cuestiones que debieron ser objeto de discusión en la vía administrativa. Esto, porque para cobrar administrativamente una obligación tributaria, es necesario que el acto que sirve de título ejecutivo esté en firme. 2 Sentencias del 26 de julio de 2012, exp. 18380, CP: Carmen Teresa Ortiz; y del 25 de noviembre de 2014, exp. 19031, CP: Jorge Octavio Ramírez.

Radicado: 76001-23-33-000-2021-00487-01 (29861) Demandante: Red de Salud del Oriente ESE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Por su parte, el artículo 831 del mismo estatuto establece que contra el mandamiento de pago solo proceden las siguientes excepciones: (i) el pago efectivo;

(ii) la existencia de acuerdo de pago; (iii) de falta de ejecutoria del título; (iv) la pérdida de ejecutoria del título por revocación o suspensión provisional del acto administrativo, hecha por autoridad competente; (v) la interposición de demandas de restablecimiento del derecho o de proceso de revisión de impuestos, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo;

(vi) la prescripción de la acción de cobro, y (vii) la falta de título ejecutivo o incompetencia del funcionario que lo profirió. En cuanto a la ejecutoria de los actos administrativos tributarios, incluidas las liquidaciones oficiales, el artículo 829 del ET señala que esta se configura cuando: (i) contra los actos administrativos no proceda recurso alguno, o (ii) procediendo alguno no se haya ejercitado en tiempo o debidamente, o (iii) habiendo sido ejercido se desista del recurso, o (iv) haya sido resuelta con carácter definitivo cualquier controversia respecto del acto administrativo tributario en vía administrativa o judicial.

En definitiva, cuando concluya toda litispendencia abierta o posible. 2.3- Del anterior recuento normativo se concluye que, una vez ejecutoriado el acto administrativo que constituya el título ejecutivo, habrá lugar a la acción de cobro, y contra el mandamiento de pago que se libre solo es posible alegar las excepciones taxativamente señaladas en el artículo 831 del ET, las cuales están orientadas a controvertir el mandamiento de pago mas no el título ejecutivo, dado que está proscrito en el procedimiento de cobro retrotraer las oportunidades procesales para debatir cuestiones que debieron ser objeto de planteamiento en la vía administrativa y, de igual manera, en el debate judicial que se pudo formular contra las irregularidades de los actos que constituyen el título de la obligación (artículo 829-1 ejusdem). 2.4- En el caso concreto, la demandante pretende que, en sede de cobro, se resuelvan dos cuestiones que no constituyen excepciones contra el mandamiento de pago, sino que buscan controvertir la legalidad de la liquidación oficial, respecto de la cual admite que se encuentra debidamente ejecutoriada.

Plantea, de una parte, que se vulneró el debido proceso por el inicio tardío del procedimiento de determinación de la obligación tributaria a su cargo por concepto de las retenciones en la fuente de la estampilla pro- desarrollo urbano correspondientes a los periodos del año 2014, y, de otra, que la destinación específica de los recursos del SGSSS, prevista en el artículo 48 Constitucional, impedía la causación de dicha obligación. No obstante, para la Sala (como lo fue para el a quo) esas infracciones debieron discutirse en la actuación administrativa adelantada por el demandado para conformar el título ejecutivo o, en su defecto, mediante el ejercicio del medio de control ante la jurisdicción contencioso- administrativa.

Ello, por cuanto en el proceso de cobro coactivo únicamente resulta procedente examinar las excepciones consagradas en el artículo 831 del ET. En consecuencia, el cargo de apelación no está llamado a prosperar. Conclusión 3- Por lo expuesto en precedencia, como parte del contenido interpretativo de la presente sentencia, la Sala reitera que el control jurisdiccional sobre el procedimiento de cobro coactivo, al igual que la competencia de la Administración en sede administrativa, se circunscribe al examen de las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago librado, sin que este constituya una nueva oportunidad para cuestionar la legalidad de los actos que sirvieron de fundamento al título ejecutivo.

Radicado: 76001-23-33-000-2021-00487-01 (29861) Demandante: Red de Salud del Oriente ESE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Con arreglo a dicha pauta de aplicación del derecho, la Sala confirmará la decisión apelada, por cuanto se advierte que la demandante se abstuvo de formular excepciones contra el mandamiento de pago y, en su lugar, orientó sus alegaciones a controvertir la legalidad de la liquidación oficial objeto de cobro.

Costas 4- Para decidir sobre la condena en costas, se deben atender los criterios de decisión adoptados sobre la materia por la Sección en la sentencia del 23 de septiembre de 2025 (exp. 28292, CP: Wilson Ramos Girón). Según estos, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se impondrá la condena en costas cuando exista una parte vencida en el proceso, al margen de cuál sea la conducta de las partes.

Además, debe tenerse en cuenta que la condena en costas tiene dos componentes diferenciables, de un lado las expensas y gastos procesales (que deben liquidarse según su causación, comprobación y razonabilidad, conforme al ordinal 3.º del artículo 366 del CGP) y, por otra parte, las agencias en derecho. Estas serán fijadas en primera instancia por el a quo entre el 3% y el 7.5% de lo pedido, sin exceder seis SMMLV (salario, mínimo, mensual, legal y vigente), y en segunda instancia por el ad quem entre uno y seis SMMLV, según los criterios previstos en el ordinal 4.º del artículo 366 del CGP y en el Acuerdo PSAA16- 10554 del 05 de agosto de 2016 del Consejo Superior de la Judicatura.

Como en la primera instancia la fórmula empleada para tasar las agencias en derecho no se acompasa con las mencionadas previsiones, la Sección dispondrá que la condena en costas procedente corresponderá a los gastos del proceso que liquidé la Secretaría del tribunal de primera instancia y apruebe este; y a un salario SMMLV a título de agencias en derecho.

Asimismo, se condenará a la demandante en costas de esta instancia, dado que no prosperó el recurso de apelación. Al efecto, se tasan las agencias en derecho en un SMMLV para esta instancia y se ordenará al tribunal tramitar el correspondiente incidente de liquidación, de conformidad con lo previsto en el artículo 366 del CGP. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.

Modificar el ordinal segundo de la sentencia apelada. En su lugar: Tercero: Condenar en costas a la demandada en primera instancia y fijar las agencias en derecho en el equivalente a un (1) SMMLV. En consecuencia, ordenar al tribunal que dé trámite al respectivo incidente, conforme a lo expuesto en la parte motiva de la sentencia de segunda instancia. 2.

En lo demás, confirmar la sentencia apelada. 3. Condenar en costas a la demandante en esta instancia y fijar las agencias en derecho en el equivalente a un (1) SMMLV. En consecuencia, ordenar al tribunal que dé trámite al respectivo incidente, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. Radicado: 76001-23-33-000-2021-00487-01 (29861) Demandante: Red de Salud del Oriente ESE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 4.

Reconocer personería a Martha Liliana Díaz Ángel y Claudia Liliana Cardona Bolaños, como apoderadas de la demandante y el demandado, respectivamente, conforme a los poderes conferidos (índice 13 y 18). Notifíquese y comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Aclaro voto (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Este documento fue firmado electrónicamente. La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador