Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá D.C., tres (3) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Ejecutivo Radicación: 68001-23-31-000-2000-01193-02 (3886-2019) Demandante: Julieta Arenas Arenas Demandado: Departamento de Santander y otro Tema: Resuelve solicitud prevista en el artículo 271 del CPACA.

Excepción de pago en proceso ejecutivo. Auto que resuelve solicitud Asunto La Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide la solicitud de unificación de jurisprudencia formulada por la parte ejecutante en el presente asunto. I.- Antecedentes 1.1. La demanda 1. Julieta Arenas Arenas solicitó, a través de la acción ejecutiva que se librara mandamiento de pago en contra del departamento de Santander y la Contraloría General de Santander, por los siguientes conceptos: «1.

PAGOS 1.1. CAPITAL UNO: $55’325.367 correspondiente al saldo impagado de la obligación dineraria consecuente al restablecimiento del derecho ordenado mediante sentencia referida en los hechos, descontando el monto abonado. 1.2. INTERESES UNO: El pago de los respectivos intereses comerciales moratorios (artículo 177 C.C.A.) desde junio 1º de 2011 y hasta la fecha de pago efectivo de la obligación, conforme a los hechos de la demanda. 1.3.

CAPITAL DOS: El pago de lo equivalente a salarios, factores salariales, prestaciones sociales, cesantías liquidadas con retroactividad y demás emolumentos correspondientes al cargo que ocupaba la parte ejecutante (Auxiliar 407 – antes Auxiliar 565) de la Contraloría ejecutada, con los incrementos legales, desde la fecha del abono parcial (mayo 31 de 2011) y hasta el pago reintegro laboral y pago completo de la obligación respectiva. 1.4.

INTERESES DOS: El pago de los respectivos intereses comerciales moratorios (artículo 177 C.C.A.) sobre el monto de la indemnización 2 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 68001 23 31 000 2000 01193 02 (3886-2019) Demandante: Julieta Arenas Arenas económica prevista en el numeral anterior, mes a mes y hasta el reintegro laboral y pago completo. 2.

REINTEGRO: El reintegro a la ejecutante sin solución de continuidad al cargo que ocupaba en la Contraloría ejecutada (Auxiliar 407 -antes Auxiliar 565) o a uno de igual o superior jerarquía manteniendo sus derechos de carrera administrativa en los términos de la sentencia que se ejecuta, a más tardar dentro de los cinco días siguientes a la notificación del mandamiento de pago.

3. INDEMNIZACIÓN COMPENSATORIA DEL EVENTUAL NO REINTEGRO: Dados los Artículos 495 y 504 C.P.C. en una interpretación conforme a la Constitución: Debe disponerse expresa orden de pago de la indemnización subsidiaria que paso a cuantificar mediante juramento estimatorio: en caso de no cumplirse oportunamente la obligación de reintegro, de modo subsidiario a la pretensión 2: se ordene pago indemnizatorio para la parte ejecutante y a cargo de la ejecutada por cumplimiento de su obligación de hacer (correspondiente al reintegro) pagándole la indemnización que bajo juramento estimo en una suma no inferior al equivalente a lo que tendría derecho a devengar con base en el salario, factores salariales y prestacionales al momento de la liquidación del crédito, incluidos los montos correspondientes a aportes para el sistema de seguridad social integral, hasta la edad de retiro forzoso del servicio, traídos a valor presente conforme a la fórmula tradicionalmente aceptada por la jurisprudencia para ese cálculo, para lo cual ha de considerarse que la parte ejecutante nació en Abril 30 de 1955, por lo que a manera de ejemplo para septiembre 30 de 2013 tendrá 58 años y 5 meses, de modo que le restan 79 meses para cumplir los 65 años de edad de retiro forzoso.

Tomando como base para el cálculo un ingreso mensual de: $2’221.167 resultante de dividir en 12 su ingreso laboral ($1’300.000 de salario + $654.667 carga prestacional mensual) proyectado para el año 2013, más 12% del salario (156.000) como aporte patronal para pensiones (Artículo 20 de la Ley 100 de 1993 modificado por el artículo 7º de la Ley 797 de 2003) y 8.5% de aporte patronal para salud (110.500) de la ejecutante (Artículo 204 de la Ley 100 de 1993 s.s.) [ ]» (sic) 2.

En el acápite de hechos, se expuso lo siguiente: 2.1. En la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander que quedó en firme el 14 de abril de 2009, se ordenó (i) reintegrarla sin solución de continuidad al cargo que ocupaba en la Contraloría (auxiliar 407 – antes auxiliar 565), con los derechos de carrera; y (ii) el pago indexado de los sueldos y demás emolumentos correspondientes al cargo junto con los incrementos legales, desde el momento de su retiro (30 de diciembre de 1999) hasta la fecha del reintegro, de manera indexada. 2.2.

Desde la ejecutoria de la sentencia hasta la fecha del pago parcial, esto es el 31 de mayo de 2011, se causaron intereses «comerciales moratorios» a la tasa máxima permitida por la ley sobre el monto de la indemnización económica ordenada en la condena, sobre el capital indexado causado hasta la ejecutoria y en adelante sobre lo generado mes a mes hasta el pago efectivo. 2.3.

El 11 de marzo, 28 de julio y 28 de octubre de 2009, la solicitante radicó las solicitudes de cumplimiento de la sentencia. 3 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 68001 23 31 000 2000 01193 02 (3886-2019) Demandante: Julieta Arenas Arenas 2.4.

A través de la Resolución 612 del 28 de agosto de 2009, el Contralor General de Santander declaró la imposibilidad del reintegro. 2.5. Mediante sentencia de tutela, el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Bucaramanga ordenó cumplir con la orden de reintegro. 2.6. Como «el desacato de la tutela quedó impune y ante la presión de la Contraloría que expresaba que de no renunciarse al reintegro y a parte de los intereses de mora no haría pago», presentó renuncia al reintegro y al 20% de intereses, «de modo condicionado a que le hicieran el pago antes del 20 de mayo de 2011». 2.7.

Por medio de la Resolución 07967 del 27 de mayo de 2011 del secretario general de la Gobernación de Santander, se liquidó la indemnización en cuantía de $244.362.790 que fueron desembolsados el 31 de mayo de 2011, es decir, por fuera del término condicional, «quedando extintas la renuncia y condonación». 2.8. Contra el acto anterior, presentó recursos de reposición y en subsidio de apelación, los cuales fueron «desestimados» con la Resolución 14295 del 6 de septiembre de 2011. 2.9.

El saldo que quedó pendiente el 31 de mayo de 2011, cuando se hizo el abono, «se imputa en primer lugar a intereses [ ] causados desde la ejecutoria del fallo hasta mayo 31 de 2011, sin perjuicio de que la suma estuvo mal realizada pues no comprendió el valor de las cesantías con retroactividad al totalizar dejando de pagar ese capital reconocido provisionalmente por $28’891.350, etc. que habrá de actualizarse a la fecha de pago conforme al régimen de retroactividad de las cesantías» (sic). 2.10.

Cuando se pagó el abono el 31 de mayo de 2011, la indexación de los componentes de la indemnización debió realizarse hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia [14 de abril de 2009], conforme con el IPC de marzo de 2009 y sobre el consolidado, los intereses de mora, sin perjuicio de lo causado desde el 15 de abril de 2009 en adelante con los intereses, mes a mes, que no fueron incluidos. «[l]a cuantificación de los salarios y prestaciones causados desde la ejecutoria de la sentencia (abril 14 de 2009) y hasta el 31 de mayo de 2011 (fecha del abono) quedó pendiente además cuantificación y pago de las cesantías con retroactividad y los intereses moratorios a la máxima tasa permitida por la ley sobre el monto de la indemnización económica desde la ejecutoria (abril 14 de 2009) y de ahí en adelante sobre lo generado mes a mes hasta el pago efectivo [ ]». 1.2.

Mandamiento ejecutivo, recursos interpuestos y sentencia de tutela 3. En auto proferido el 22 de enero de 2015, el Tribunal Administrativo de Santander libró el mandamiento ejecutivo por las sumas pedidas y lo negó respecto de la indemnización compensatoria y la orden de reintegro. Para tal efecto, sostuvo que era procedente ordenar el pago en los términos del artículo 430 del Código General del Proceso1, no así respecto de la orden de reintegro y la indemnización compensatoria, en razón a que (i) la primera se trataba de una obligación de hacer 1 En adelante CGP. 4 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 68001 23 31 000 2000 01193 02 (3886-2019) Demandante: Julieta Arenas Arenas que no era ejecutable ante la jurisdicción contencioso – administrativa (art. 297.1 del CPACA); y (ii) la segunda era improcedente porque no fue objeto de debate en el proceso ordinario ni de condena en la sentencia. 4.

Contra la anterior decisión, la parte ejecutante interpuso los recursos de reposición y apelación. En auto del 3 de agosto de 2015 se negó el primero y se concedió el segundo en el efecto suspensivo. 5. En auto del 2 de junio de 2016, la Subsección B de la Sección Segunda de esta corporación confirmó parcialmente la providencia en cuanto negó el mandamiento ejecutivo por la indemnización compensatoria, y revocó la decisión que negó la orden de reintegro, para disponer que se resolviera sobre aquella.

Lo anterior con fundamento en que (i) esta jurisdicción es competente para conocer de la pretensión de reintegro y, como hizo parte del título ejecutivo, el juez debía conocerla; (ii) no procedía la pretensión de indemnización compensatoria por el eventual reintegro, toda vez que el título no dispuso que «en el evento de que la señora Julieta Arenas Arenas, no pudiese ser reintegrada al cargo de auxiliar mecanógrafa II 565, el Departamento de Santander – Contraloría General debía indemnizarla»(sic). 6.

En sentencia de tutela proferida el 20 de febrero de 2017, la Sección Cuarta de esta corporación amparó el derecho al debido proceso de la parte actora y resolvió: (i) dejar sin efectos los autos del 22 de enero de 2015 y 12 de junio de 2016, únicamente en lo relativo a la decisión respecto de la indemnización sustitutiva «por el eventual no reintegro»; y (ii) ordenar al Tribunal Administrativo de Santander que profiriera una nueva decisión en la que se librara el mandamiento ejecutivo.

Como sustento de la decisión, se indicó que dichas providencias dejaron de aplicar los artículos 495 y 504 del Código de Procedimiento Civil. 7. En cumplimiento de lo anterior, a través del auto del 22 de marzo de 2017, el Tribunal Administrativo de Santander resolvió2: «SEGUNDO: En consecuencia, LÍBRASE MANDAMIENTO DE PAGO a favor de JULIETA ARENAS ARENAS y contra el DEPARTAMENTO DE SANTANDER – CONTRALORÍA DEPARTAMENTAL DE SANTANDER por los siguientes conceptos: a) POR LA OBLIGACIÓN DE HACER correspondiente al REINTEGRO DE LA DEMANDANTE ordenado en la sentencia que se trae como título ejecutivo, proferida el 13 de junio de 2008, el cargo que ocupaba en la Contraloría Departamental de Santander “AUXILIAR MECANÓGRAFA II 565” manteniendo sus derechos de carrera. b) COMO PRETENSIÓN SUBSIDIARIA DE LA ANTERIOR, el pago de una indemnización compensatoria en caso de no efectuarse el reintegro de la demandante, la cual estima bajo la gravedad de juramento y en virtud de 2 Con fundamento en que «únicamente se pronunciar[ía] frente a las pretensiones dirigidas a obtener el cumplimiento de la sentencia que funge como título ejecutivo, en lo referente a la obligación de reintegro de la demandante y al pago de la indemnización compensatoria derivada del eventual no reintegro.

Lo anterior, teniendo en cuenta que los restantes conceptos fueron objeto de pronunciamiento mediante proveído del 22 de enero de 2015 [ ], aspectos frente a los cuales dicha providencia cobró ejecutoria al no haberse recurrido por el interesado, y al verificarse que tal aparte no fue objeto de modificación por el Consejo de Estado en las providencias antes referidas». 5 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 68001 23 31 000 2000 01193 02 (3886-2019) Demandante: Julieta Arenas Arenas lo dispuesto en los artículos 495 y 504 del C.P.C., en CIENTO CUARENTA Y CINCO MILLONES TRESCIENTOS OCHENTA Y SEIS MIL DOSCIENTOS OCHENTA Y NUEVE PESOS ($145.386.289 M/CTE)» 8.

El departamento de Santander presentó recurso de reposición contra el auto anterior, pero fue resuelto desfavorablemente en proveído del 2 de febrero de 2018. 1.3. Contestación de la demanda 1.3.1. Contraloría Departamental de Santander 9. Propuso las siguientes excepciones: 9.1. «Inexistencia de la obligación dar por pago total de la obligación, y de la obligación de hacer es decir al reintegro del demandante, por su renuncia a su reintegro ordenado». 9.1.1.

Mediante la Resolución 000612 del 28 de agosto de 2009 se declaró la imposibilidad del reintegro de la ejecutante, «acto que no fue demandado ni objetado». Después, en escrito del 26 de abril de 2011, manifestó su renuncia voluntaria al reintegro. Por esa razón la entidad expidió la Resolución 00305 del 27 de abril de 2011 por medio de la cual se abstuvo de realizarlo y ordenó oficiar al departamento de Santander a fin de que se adelantaran todos los actos necesarios para el pago de la condena. 9.1.2.

Asimismo, se impuso a la Oficina de Presupuesto de la Contraloría la obligación de realizar la liquidación de los salarios, prestaciones sociales, pimas, bonificaciones y demás emolumentos que dejó de percibir durante su desvinculación del empleo como auxiliar 565 hasta la fecha en que se expidiera ese acto administrativo, es decir, «por medio de la cual esta entidad materializaba formalmente la renuncia a la obligación de hacer [ ], reintegro y de la cual fue asesorada por su apoderado». 9.1.3.

En cumplimiento de lo anterior, se expidió la Resolución 07967 del 27 de mayo de 2011, por medio de la cual reconoció la suma de $244.362.790 por concepto de sueldos y prestaciones sociales del periodo comprendido entre el 4 de enero de 2000 y el 30 de abril de 2011. El acto se notificó el 1 de junio de 2011, de manera que la obligación se satisfizo en su totalidad. 9.1.4.

En la sentencia no se incluyeron las pretensiones relacionadas con (i) los salarios y demás emolumentos causados desde la ejecutoria hasta la liquidación del crédito más intereses causados desde la «acusación de la prestación»; (ii) los mismos conceptos hasta la fecha del reintegro más los intereses; y (iii) la indemnización hasta la edad de retiro forzoso más el 12% y el 8.5% de aporte patronal para pensiones y salud, respectivamente. 9.2. «Imposibilidad cumplir con la obligación de hacer consistente en el reintegro de la parte demandante, como excepción de fondo» 6 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 68001 23 31 000 2000 01193 02 (3886-2019) Demandante: Julieta Arenas Arenas 9.2.1.

En la Resolución 00612 del 28 de agosto de 2009, se tuvo en cuenta que no existían vacantes definitivas o temporales en los empleos de auxiliar 565, dentro de la estructura de la Contraloría, en razón a que ya se había nombrado a los servidores inscritos y con derechos inherentes a la carrera administrativa. 9.2.2. El contralor departamental no ostentaba autonomía ni atribución sobre la planta de personal y, de cualquier modo, esta gestión involucraba «un aspecto sustancial de índole presupuestal que es de exclusiva iniciativa» del gobernador de Santander, de conformidad con el artículo 305 de la Constitución Política. 9.2.3.

No era posible jurídicamente cumplir con la obligación de hacer, máxime cuando la ejecutante renunció al reintegro mediante escrito del 26 de abril de 2011. 9.3. «Indebida escogencia de la acción – vía judicial errada» 9.3.1. Si la ejecutante no compartía lo previsto en los actos administrativos expedidos para cumplir la sentencia objeto de recaudo, así debió manifestarlo cuando fueron notificados y demandarlos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo para su respectivo control de legalidad. 9.4. «En respecto a la indemnización compensatoria del eventual no reintegro» 9.4.1.

La sentencia objeto de recaudo no incluyó consideración alguna en el sentido de pagar a la ejecutante una indemnización moratoria en caso de no ser posible su reintegro. Por lo tanto, el juez de la ejecución no podía librar el mandamiento ejecutivo en los términos solicitados. 1.4. Sentencia de primera instancia 10. En sentencia proferida en audiencia el 30 de abril de 2019, el Tribunal Administrativo de Santander resolvió, entre otras cosas, lo siguiente: (i) declarar probada la excepción de remisión o condonación frente a la obligación de reintegro contenida en la sentencia, así como respecto de la pretensión subsidiaria derivada del eventual incumplimiento de la obligación de hacer [reintegro], esto es el pago de la indemnización compensatoria;

(ii) declarar probada «de forma parcial» la excepción de pago; (iii) ordenar seguir adelante con la ejecución; y (iv) sin condena en costas. Las razones que sustentaron la decisión fueron las siguientes: 10.1. El 26 de abril de 2011, la parte ejecutante renunció al reintegro ordenado en la sentencia y al pago del 20% de los intereses debidos, siempre y cuando el desembolso se hiciera antes del 20 de mayo de 2011.

Luego, el 26 de mayo de 2011, accedió a prorrogar el plazo hasta el 31 de mayo de 2011. 10.2. Mediante Resolución 007967 del 27 de mayo de 2011, se ordenó el pago de $244.362.790 por concepto de salarios y prestaciones sociales por el período comprendido entre el 4 de enero de 2000 y el 30 de abril de 2011, más los intereses. Esta se materializó el 31 de mayo de 2011. 7 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 68001 23 31 000 2000 01193 02 (3886-2019) Demandante: Julieta Arenas Arenas 10.3.

La parte actora renunció libre y voluntariamente a la obligación de reintegro contenida en la sentencia, la cual resultaba válida al tratarse de un derecho pasible de disponibilidad por su titular. Si bien inicialmente condicionó la renuncia al reintegro y a la condonación del 20% de los intereses, lo cierto es que con posterioridad amplió el término, de manera que, como se pagó la suma liquidada «la condición resolutiva de tal renuncia no se configuró». 10.4.

En ese orden, se debía declarar probada la excepción de remisión o condonación prevista en el artículo 1711 del Código Civil. La misma suerte debía correr la pretensión subsidiaria derivada del eventual incumplimiento de la obligación de hacer [reintegro], pues «al haberse extinguido por remisión la obligación de reintegro, resulta[ba] a todas luces improcedente el pago de una indemnización compensatoria por el incumplimiento de una obligación de hacer inexistente». 10.5.

Para verificar el pago de los sueldos y demás emolumentos desde la fecha del retiro hasta el reintegro, se debía tener como acaecida el 30 de abril de 2011, pues fue tenida en cuenta por la demandada para liquidar el pago de tales emolumentos con su respectiva indexación e intereses, luego de que la ejecutante renunciara a su derecho al reintegro. 10.6.

De la liquidación realizada por el departamento de Santander se pudo verificar que, en los ítems a indexar, se tomó el IPC de marzo de 2011 [107,2] «esto es, se calculó la indexación en forma indebida, pues ésta debe hallarse -frente a los haberes causados- a la fecha de ejecutoria de la sentencia, que lo fue el 14 de abril de 2009 [ ] y no como procedió la entidad accionada actualizando tales valores a la fecha del pago efectivo de la obligación», pues a partir de aquella, la ejecutoria, se debían calcular los intereses moratorios en los términos del artículo 177 del CCA. 10.7.

Le asistía razón a la demandante en lo relativo a que las cesantías debían liquidarse al tenor del régimen retroactivo, en razón a que prestó sus servicios desde el 2 de junio de 1988. En ese orden, la liquidación por tal concepto debía efectuarse con base en el último salario devengado [2011], con la inclusión del auxilio de transporte y las doceavas de las primas devengadas, con la siguiente fórmula: cesantías = salario base x días trabajados / 360, de lo cual resultaba la suma de $5.559.545. 10.8.

Por lo anterior, debía declararse parcialmente probada la excepción de pago, «pues se acreditó que la demandante percibió por cuenta de la entidad demandada la suma de $244.362.790 el día 31 de mayo de 2011, suma que conforme a lo dispuesto en el artículo 1653 del Código Civil, debe imputarse en primera instancia a los intereses debidos y de quedar éstos satisfechos, el saldo ha imputarse al capital adeudado» (sic). 10.9.

Como había lugar a seguir adelante con la ejecución, para la liquidación del crédito se debían tener en cuenta los siguientes parámetros: «[ ] 1. Deberá practicarse una liquidación correspondiente los salarios y prestaciones sociales (excluyendo las cesantías) dejados de devengar por 8 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 68001 23 31 000 2000 01193 02 (3886-2019) Demandante: Julieta Arenas Arenas la demandante desde el momento de su desvinculación -3 de enero de 2000- y hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia -14 de abril de 2009-, con su correspondiente indexación, y a partir de esta última fecha, liquidar los intereses legales que prevé el artículo 177 del CCA hasta el día anterior en que se efectuó el pago parcial -30 de mayo de 2011-. 2.

Deberá practicarse una segunda liquidación que corresponde a los salarios y prestaciones sociales (excluyendo cesantías) generados en favor de la demandante con posterioridad a la ejecutoria de la sentencia - 14 de abril de 2009- y hasta el día anterior al que se efectuó el pago parcial -30 de mayo de 2011-, destacando que frente a éstos no se genera indexación sino únicamente intereses de mora por cada mes causado en el periodo antes señalado. 3.

Frente a los intereses causados con corte al 30 de mayo de 2011, se deberá descontar un total del veinte por ciento (20%), tal como fue concedido voluntariamente por la parte actora como se observa a folios 61 y 64 del expediente (Cuad. 2). 4. Deberá practicarse la liquidación correspondiente a las cesantías adeudadas a la demandante, para lo cual deberá atenderse lo reseñado en precedencia, esto es: a) la aplicación del régimen de cesantías retroactivas; b) el último salario devengado, esto es, el correspondiente al año 2011, incluyendo en su liquidación el auxilio de transporte y las doceavas partes de las primas devengadas; c) la totalidad del tiempo trabajado -2 de junio de 1998 al 30 de mayo de 2011-; d) la aplicación de la fórmula cesantías = salario base x días trabajados / 360; y e) de total liquidado descontar debidamente indexado el valor total cancelado por concepto de cesantías para la fecha en que la demandante fue retirada del servicio, esto es, la suma de $5’559.545, (Fol. 79 Cuad. 3). 5.

La sumatoria de los ítems 1, 2 y 4, menos el descuento del 20% de los intereses concedido en el numeral 3, se tendrá como capital e intereses adeudados al 30 de mayo de 2011. Frente a este resultado deberá aplicarse el pago efectuado por la entidad accionada ($244.362.790), dando aplicación a lo dispuesto en el artículo 1653 del Código Civil, esto es, imputarse en primera instancia a los intereses debidos y de quedar estos satisfechos, el saldo ha de imputarse al capital adeudado. 6.

Sobre el monto obtenido luego de aplicar el pago parcial conforme se reseñó en el numeral anterior, se seguirá la ejecución, destacando que la suma adeudada generará intereses de mora a partir del 1 de junio de 2011 y hasta la fecha en que se verifique su pago total.» 10.10. No había lugar a imponer condena en costas, en atención a que las excepciones propuestas por la parte demandada prosperaron parcialmente, de conformidad con el artículo 365.5 del CGP. 1.5.

Recurso de apelación 11. Contra la anterior decisión, las partes presentaron recursos de apelación, los cuales fueron sustentados en los siguientes términos: 12. La Contraloría General de Santander expuso: 12.1. El a quo desatendió las circunstancias fácticas que rodearon el cumplimiento de la sentencia al desestimar la excepción de novación inmersa en la creación de 9 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 68001 23 31 000 2000 01193 02 (3886-2019) Demandante: Julieta Arenas Arenas una nueva obligación al cambiarse el plazo, montos, intereses y condonar el reintegro. 12.2.

La ejecutante no solo renunció al cargo sino también a los efectos de la sentencia que sirvieron de fundamento a la ejecución. En este caso, pues se creó una nueva obligación que se estableció en una suma de dinero, la cual fue aceptada por las partes, sin «que se diera transacción del pleito, se dio una obligación nueva con la cual las partes se declararon a paz y salvo». 12.3.

El análisis del cumplimiento de la sentencia permitía determinar la renuncia a sus efectos, pues si desistía del reintegro, se desprendía de esto que «los efectos sucesivos que se pretend[ían] cobrar se caen, quedando una obligación de dar en cuanto a la suma líquida establecida por las partes», esto es la de $244.362.790. 12.4. El capital y «saldo impagado» se extinguió con la renuncia, por lo tanto, las obligaciones causadas a partir del 27 de mayo de 2011 eran expectativas ilegítimas en razón a la remisión o condonación que produjo la novación que creó una obligación líquida por el valor que ya fue pagado en su totalidad.

Lo mismo ocurrió con la obligación de hacer. 12.5. Era improcedente el análisis de la indexación, comoquiera que la suma líquida que se acordó pagar fue objeto de la novación de la obligación primigenia que constó en la sentencia, «pues de la Resolución No. 007967 del 27 de mayo de 2011, es que existe la obligación clara, expresa y exigible, y no como se hizo frente a la Sentencia de establecer saldos o valores a favor del ejecutante, a pesar de haber aceptado el ejecutante la suma líquida pagada de $244.362.790»; el verdadero título base de ejecución es dicho acto administrativo que materializó la novación, en razón a que contenía una nueva obligación, plazo, capital e intereses, sin la obligación de hacer. 12.6.

El a quo valoró indebidamente las siguientes pruebas: (i) Resoluciones 000612 del 28 de agosto de 2009, 000305 del 27 de abril, 007967 del 27 de mayo de 2011, 014295 de 2011 y 016466 del 10 de octubre de 2011; (ii) escritos del 26 de abril y 26 de mayo de 2011 presentados por la ejecutante; y (iii) el recurso interpuesto contra la Resolución 07967 de 2011, las cuales demostraban la prosperidad de las excepciones formuladas en la contestación de la demanda y en las alegaciones presentadas en la primera instancia, esto es novación, remisión y pago. 12.7.

En la sentencia no se determinaron las falencias del pago realizado por concepto de cesantías, ni se podía inferir cómo el a quo determinó que la liquidación por dicha prestación eran erradas, «[n]i mucho menos establece su monto pues se limit[ó] a ordenar se liquide, por lo que la sentencia adolec[ía] del elemento material de congruencia en respeto de los derechos sustanciales sobre los formales, se mantiene en el ámbito jurídico argumentos que no dan claridad a la obligación ni determina la cantidad expresa impagada, por lo que la exigibilidad no es aun de recibo cuando el mismo ejecutante en su demanda y el mandamiento determinan que la obligación a fecha 31 de mayo de 2011 esta abonada». 12.8.

Los efectos de la sentencia no podían ser ultra petita al reconocer más allá de lo pedido con la ejecución y al declarar no pagado lo que «las partes establecen como 10 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 68001 23 31 000 2000 01193 02 (3886-2019) Demandante: Julieta Arenas Arenas pagado, afectando el acuerdo de las partes de dar por pagado las obligaciones con anterioridad a 31 de mayo de 2011». 12.9.

En la sentencia de primera instancia se (i) modificó unilateralmente el título porque ordenó «pagar pagos soportados como pagados por el ejecutante»; (ii) se estableció que la indexación no fue realizada por el índice final correspondiente para la fecha de ejecutoria de la sentencia, cuando de la misma liquidación se establecía que se indexó a abril de 2009;

(iii) indicó que las cesantías no se liquidaron conforme con el régimen retroactivo cuando se hicieron de acuerdo con la sentencia. Además, no se podía continuar con la ejecución de una obligación ya extinguida por condonación. 12.10. La sentencia de primer grado desconoció el precedente vinculante contenido en las sentencias del 10 de diciembre de 20153, 6 de octubre de 20164, 13 de octubre de 20165, 12 de diciembre de 20176, 25 de abril de 20187 y del 12 de julio de 20188 proferidas por el Consejo de Estado. 12.11.

Se debía revocar parcialmente la sentencia y, en su lugar, declarar probadas las excepciones de pago total de la obligación e inexistencia de la obligación de hacer. 13. El departamento de Santander sostuvo: 13.1. Si bien era clara la atribución de autonomía presupuestal, administrativa y contractual de las contralorías territoriales, no se concluyó nada respecto de la atribución de personería jurídica.

En consecuencia, a pesar de conceder la facultad a los organismos de control para el ejercicio de su propia representación judicial, dicha potestad no le concedía la personalidad jurídica. Este atributo conllevaba la capacidad para ser parte en un proceso, al carecer de aquel, debía comparecer con la persona jurídica a la que estaba adscrita. 13.2.

No obstante, la Corte Constitucional profirió la sentencia C-643 de 2012 por medio de la cual declaró la inexequibilidad del artículo 3 de la Ley 1416 de 2010. Esta norma le atribuía a las entidades territoriales la obligación de asumir «de manera directa y con cargo a su presupuesto» el pago de las condenas impuestas a las contralorías territoriales, sin afectar «el límite de gastos de funcionamiento en la respectiva [c]ontraloría [t]erritorial». 3 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 10 de diciembre de 2015, radicado: 68001 23 33 000 2013 00510 01 (4888-2014) 4 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 6 de octubre de 2016, radicado: 68001 23 33 000 2013 00553 01 (1221-2014) 5 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, auto del 13 de octubre de 2016, radicado: 68001 23 33 000 2014 00073 01 (4752-2014) 6 Consejo de estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 12 de diciembre de 2017, radicado:68001 23 33 000 2014 00460 01 (1481-2016) 7 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 25 de abril de 2018, radicado: 11001 03 15 000 2018 00823 00 AC 8 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 12 de julio de 2018, radicado: 11001 03 15 000 2018 00823 01 AC 11 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 68001 23 31 000 2000 01193 02 (3886-2019) Demandante: Julieta Arenas Arenas 13.3.

En consecuencia, a partir del 23 de agosto de 2012, cuando se profirió la sentencia de constitucionalidad, el departamento de Santander dejó de asumir acreencias judiciales de la Contraloría Departamental de Santander. Por consiguiente, era al ente de control fiscal al que le correspondía asumir la obligación de hacer y el pago de la indemnización, derivados del título ejecutivo. 13.4.

El departamento, en su momento, realizó el pago total de la obligación. Ahora, en caso de que se pretendiera una suma mayor, se configuraría la falta de legitimación en la causa por pasiva, así como el detrimento del patrimonio público, de conformidad con el artículo 209 de la Constitución Política. 13.5. El capital y el saldo «impagado» se extinguió con la renuncia de la demandante, de forma que las obligaciones causadas a partir del 27 de mayo de 2011 fueron expectativas ilegítimas en razón a la remisión o condonación que produjo la novación, lo cual creó una obligación líquida de $244.362.790 que ya fue pagada en su totalidad. 14.

La parte ejecutante manifestó lo siguiente: 14.1. Se debía aplicar el principio de favorabilidad, en el sentido de que, ante distintas normas o interpretaciones jurisprudenciales debí preferirse la que beneficiara a la parte trabajadora. 14.2. No hubo pago que extinguiera las obligaciones, sino un abono. Tampoco existió imposibilidad de reintegro y el acto que pretendió crear ese «distractor» fue contrario a la realidad porque fue convencida por la Contraloría para obtener al menos un abono, de modo tal que la renuncia fue inducida por la deudora como lo hizo con otros casos que demostraban «un patrón contrario a derecho». 14.3.

La renuncia no fue pura y simple, sino sujeta a modalidad y dentro del plazo no se cumplió la condición, puesto que el 31 de mayo de 2011 no se completó el pago de lo adeudado. 14.4. La situación jurídica de falta de integridad del pago generó la ineficacia de lo condicionado y no se relacionaba con lo previsto en los artículos 84 del CCA o 137 del CPACA, pues no se incurrió en ninguna de las causales de nulidad.

Las renuncias condicionadas solo extinguían el derecho y las obligaciones correlativas si la condición se cumplió de manera oportuna e íntegra. En otras palabras, de conformidad con los artículos 1626 y 1627 del Código Civil, si no se satisfacía de manera efectiva la prestación de lo que se debía no se configuraba el pago y «si no se hace bajo todos los respectos en conformidad al tenor de la obligación tampoco lo es» (sic). 14.5.

En casos de incumplimiento a la obligación de hacer no era la ejecutante quien debía probar el hecho negativo indefinido. Entonces, probada la condición y su incumplimiento, no podía limitarse la ejecución ni tenerse por extintivo el abono, «siendo que está vigente el derecho de naturaleza laboral de la parte ejecutante y el medio de control cuyo ejercicio es un derecho fundamental».

De cualquier manera, la eventual renuncia al reintegro no implicaba la sustracción del deber legal indemnizatorio que 12 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 68001 23 31 000 2000 01193 02 (3886-2019) Demandante: Julieta Arenas Arenas establecieron los artículos 44 de la Ley 909 de 2004 o 189 del CPACA, pero ambos a partir de que en realidad el reintegro fue imposible. 14.6.

En la sentencia de tutela se dejó sin efectos el auto por el cual se consideró que no procedía la indemnización compensatoria y estableció una regla específica para el caso. Este concepto no fue desproporcionado y, en todo caso, la ley no impedía que se hiciera su tasación a través del juramento estimatorio que no fue objetado en ninguna etapa procesal; además, se erigió a partir de los artículos 428, 437 y 206 del CGP, en concordancia con los principios de equidad, favorabilidad y el respeto del derecho a la reparación integral. 14.7.

Igualmente, esta indemnización compensatoria no debía establecerse en el título ejecutivo porque el legislador estableció expresamente que, de no constar, sería la que el acreedor estimara. 14.8. Con fundamento en lo anterior, se debía modificar la sentencia para reconocer la ineficacia de la renuncia a un porcentaje de los intereses moratorios, así como al reintegro y condenar al reconocimiento de la indemnización de perjuicios compensatorios en la cantidad estimada por el demandante más lo intereses comerciales moratorios hasta el pago efectivo de todo lo adeudado.

En subsidio de lo anterior, ordenar el pago de la indemnización prevista en el artículo 44 de la Ley 909 de 2004. En todo caso, condenar en costas de ambas instancias a la ejecutada. 1.6. Trámite de segunda instancia 15. En auto del 9 de julio de 2021 se admitieron los recursos de apelación interpuestos por las partes contra la sentencia del 30 de abril de 2019 por el Tribunal Administrativo de Santander. 16.

Contra la anterior decisión, la parte ejecutante presentó recursos de reposición y súplica, al considerar que (i) el proceso era de única instancia; y (ii) se debía modificar la decisión, en el sentido de abstenerse de admitir que la parte ejecutara «concu[rriera] al proceso a través de dos representantes judiciales». En auto del 28 de marzo de 2022 se resolvió «no reponer» la decisión y rechazar por improcedente el recurso de súplica. 17.

Mediante proveído del 18 de julio de 2022, se corrió el traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y rendir concepto, respectivamente. Dentro del término legal, las partes se pronunciaron en los siguientes términos: 17.1. Departamento de Santander 17.1.1. Se debía declarar la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, en razón a que el empleador de la ejecutante fue la Contraloría Departamental, la cual asumió directamente los procesos judiciales y sentencias proferidas a partir del 23 de agosto de 2012, de conformidad con las sentencias C-643 de 2012 y SU-037 de 2019 proferidas por la Corte Constitucional. 13 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 68001 23 31 000 2000 01193 02 (3886-2019) Demandante: Julieta Arenas Arenas 17.1.2.

Procedía la declaratoria de la excepción de pago porque se demostró el cumplimiento de la obligación a través de los siguientes documentos: (i) liquidación de la sentencia a corte 30 de abril de 2011 realizada por el auxiliar administrativo del Grupo Nómina de la gobernación de Santander y la Subdirección Financiera de la Contraloría, desde enero de 2000 hasta abril de 2009, en cuantía de $244.362.790;

(ii) Resoluciones 014295, 07967 y 0305 del 6 de septiembre, 27 de mayo y 27 de abril de 2011, respectivamente; y (iii) escritos de renuncia al reintegro presentados por la ejecutante el 26 de abril y 26 de mayo de 2011. 17.1.3. También se demostró la excepción de «pérdida de la cosa debida», «por lo que se extingue la obligación de hacer (reintegro) y parcialmente la de dar (pago del 20% de intereses), por el nacimiento de un acto administrativo definitivo que no fue objeto de control jurisdiccional al aceptar, tanto la manifestación del ejecutante como la coadyuvancia de su apoderado en sede administrativa de renunciar al reintegro laboral y los intereses.

En consecuencia, la pretensión de reintegro perdió su vocación ejecutiva, amén de la presunción de legalidad del nuevo acto definitivo». 17.1.4. Igualmente, se debió declarar probada la excepción de «remisión», en razón a que se demostró la manifestación libre, voluntaria de renunciar al reintegro laboral y al 20% de los intereses, lo que daba lugar a la extinción de las obligaciones de hacer y dar. 17.2.

Contraloría General de Santander 17.2.1. El a quo declaró parcialmente probada la excepción de pago sin atender la novación «yacente con el acuerdo de voluntades de crear una obligación dineraria sin intereses y por la suma pagada a la ejecutante. La cual comprende capital e intereses pactados, por lo que el pago total se perfeccionó al recibir a satisfacción la suma líquida visible en la actuación administrativa». 17.2.2.

La pretensión ejecutiva relacionada con el reconocimiento de la indemnización compensatoria «por no reintegro», debió ser reclamada al tenor del artículo 189 del CPACA, regla que no podía sustituirse por un proceso ejecutivo, «toda vez que el Juez Natural que verifica la actuación administrativa de imposibilidad de reintegro y fija el monto de la indemnización es el Juez del Restablecimiento del Derecho» (sic). 17.2.3.

En la sentencia de segunda instancia, en cumplimiento del principio de congruencia, se deben abordar los siguientes temas: (i) error fáctico y de derecho por equivocado análisis probatorio; (ii) inexistencia de la obligación de dar por pago total de la obligación; (iii) imposibilidad del reintegro e indemnización a la cual tendría derecho la actora por imperio de la ley;

(iv) indebida escogencia de la acción; (v) presunción de legalidad de los nuevos actos administrativos que declararon la imposibilidad de reintegrar a la demandante; (vi) caducidad de la acción o prescripción del derecho; (vii) improcedencia de la acción compensatoria e inmutabilidad del título ejecutivo; (viii) «no aplicación y aplicación errónea» de precedentes judiciales para dar solución a la acción ejecutiva; y (ix) existencia de novación en el trámite administrativo de cobro, condonación de derechos y «asunción de pago de una suma cierta y líquida sin viabilidad de obligación de hacer». 14 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 68001 23 31 000 2000 01193 02 (3886-2019) Demandante: Julieta Arenas Arenas 17.2.4.

La sentencia apelada no atendió las circunstancias fácticas del cumplimiento de la sentencia, es decir, no analizó «las actuaciones surtidas tras el cambio de las condiciones formuladas por la señora JULIETA ARENAS ARENAS, si evidenciar lo obvio que fue la solución de continuidad frente al reintegro y, por ende, la voluntad libre, expresa y directa de renunciar a los derechos de carrera administrativa», las cuales daban una nueva obligación de dar un cuerpo cierto [dinero] bajo la consideración de satisfacer los derechos amparados en la sentencia. 17.2.5.

La ejecutante no solo renunció al cargo, sino también a los efectos de la sentencia que sirvió de base a la ejecución. 17.2.6. Al hacer la revisión sin tener en cuenta la voluntad de las partes «en zanjar las diferencias existencias con una NOVACIÓN creó un control que desencadenó en liquidaciones futuras al No estar la claridad en el título base de ejecución mucho menos en el mandamiento, ya que el verdadero título base de ejecución es la RESOLUCIÓN No. 7967 del 2011 que materializó la novación, con una obligación nueva: un nuevo plazo, nuevo capital, nuevos intereses y sin la obligación de hacer». 17.3.

Parte ejecutante. La solicitud de unificación de jurisprudencia 17.3.1. Además de los argumentos expuestos en el recurso de apelación, la Sala Plena debía avocar conocimiento del presente asunto, «que versa sobre aspectos controversiales carentes de precedentes», con el fin de proferir sentencia de unificación jurisprudencial por lo siguiente: (i) al presentar la demanda ejecutiva inicial no había recibido abonos al crédito reconocido judicialmente, razón suficiente para que procediera la condena en costas en la sentencia que ordenó seguir adelante con la ejecución;

(ii) Sin embargo, «lo trascendental de ello no es que debía condenarse en costas, aunque se hubiere reconocido alguna excepción, que no lo fue pues correspondió a un abono sobreviniente a la presentación de la demanda y ello no era un hecho que pudiera destruir del derecho al momento de la presentación de la demanda ejecutiva pues ni siquiera había ocurrido»; y (iii) lo entregado por la parte ejecutada no extinguió la obligación dineraria porque no fue completo, de lo que sigue que no configurara el cumplimiento de la obligación para que cesara la obligación de reintegro laboral ni la del pago de los intereses moratorios «completos». 17.3.2.

Se dan los supuestos para proferir una sentencia de unificación, «dada la necesidad de sentar jurisprudencia en relación con el tema de la procedencia o no del reconocimiento del pago parcial posterior a la presentación de la demanda ejecutiva (abono) como excepción que justifica abstenerse de condenar en costas en un proceso ejecutivo, o apenas como un hecho sobreviniente que debe valorarse en la liquidación del crédito, pero no es constitutivo de excepción pues no enervaba o destruía el derecho antes de que se solicitara la ejecución, lo cual además implica que no puede afectar la debida condena en costas, pues tratándose de una ejecución, vito por ejemplo el art. 440 del CGP, la exoneración de condena en costas depende apenas de que el ejecutado prueba que 15 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 68001 23 31 000 2000 01193 02 (3886-2019) Demandante: Julieta Arenas Arenas estuvo dispuesto a pagar antes de ser demandado y que el acreedor no se allanó a recibirle» (sic). 17.3.3.

La eficacia de la «renuncia condicionada» al reintegro dependía del cumplimiento de la obligación. En consecuencia, fallida la condición, subsistía el derecho al reintegro y al pago completo de los intereses. El reintegro solo se extinguió cuando surgió la indemnización de perjuicios compensatorios e intereses, de conformidad con los artículos 428, 437 y 206 del CGP- 2.

Consideraciones 2.1. Competencia 18. La Sección Segunda del Consejo de Estado es competente para decidir sobre la solicitud de unificación de la jurisprudencia presentada por el Julieta Arenas Arenas con fundamento en los artículos 1259 (numeral 2, letra a) y 271 del CPACA y 14 del Acuerdo 80 del 12 de marzo de 201910. 2.2. Problema Jurídico 19.

Se circunscribe a resolver el siguiente interrogante: ¿En el presente caso se cumplen los presupuestos regulados en el artículo 271 del CPACA para avocar su conocimiento y proferir sentencia de unificación en la que se defina si los pagos parciales efectuados después de la presentación de la demanda ejecutiva constituyen la excepción de pago que exonera de la condena en costas? 2.3.

Presupuestos para que el Consejo de Estado asuma la competencia para proferir una sentencia de unificación 20. La Ley 1437 de 2011 asignó la misión unificadora al Consejo de Estado, como tribunal supremo de lo contencioso-administrativo. Con ello, el legislador concedió un nuevo alcance a las sentencias de unificación, como fuente formal del derecho y como parámetro del ejercicio de la función administrativa, así lo destacó la Corte Constitucional en la sentencia C-634 de 2011, al sostener: «[…] corresponde a ese alto tribunal la facultad constitucional de delimitar, con fuerza de autoridad, el contenido y alcance de los preceptos legales que guían 9 «Artículo 125.

De la expedición de providencias. La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: […] 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: A) las que decidan si se avoca conocimiento o no de un asunto de acuerdo con los numerales 3 y 4 del artículo 111 y con el artículo 271 de este código; […]» 10 Por el cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado. 16 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 68001 23 31 000 2000 01193 02 (3886-2019) Demandante: Julieta Arenas Arenas y delimitan la actividad de los servidores públicos que ejercen función administrativa.

Esto, a su vez, redunda en el cumplimiento de los propósitos previstos por el legislador, consistentes en (i) reconocer a la jurisprudencia que emiten las altas cortes como fuente formal de derecho; (ii) propiciar, a partir de ese reconocimiento, el uso de las reglas de origen judicial por parte de las autoridades administrativas, de modo que se uniforme la aplicación del derecho y se evite la nociva práctica de diferir el reconocimiento de derechos y otras posiciones jurídicas, suficientemente definidas en las sentencias mencionadas, al escrutinio judicial.» 21.

Para dar cumplimiento a lo anterior, el artículo 27114 de la Ley 1437 de 2011 dispone que el Consejo de Estado puede asumir conocimiento de los asuntos pendientes de fallo o decisión interlocutoria, de oficio o a solicitud de parte, por remisión de las secciones o subsecciones o de los tribunales o a petición de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado o del Ministerio Público, que ameriten la expedición de una sentencia de unificación jurisprudencial, por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar o unificar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación. 22.

Igualmente, la norma dispone que, para asumir el trámite a solicitud de parte o de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, la petición debe formularse hasta antes de que se registre ponencia de fallo, con la exposición de las circunstancias que imponen el conocimiento del proceso y las razones por las cuales se considera necesario que se emita una sentencia de unificación. Si la solicitud proviene de un consejero de estado, del tribunal administrativo o del Ministerio público no se aplica la limitación referida. 2.3.1.

Los presupuestos para tramitar la solicitud de unificación 23. El presente asunto cumple con los presupuestos procesales que permiten a la Sección Segunda efectuar el estudio de las razones que, en criterio de la solicitante, ameritan un pronunciamiento a través de una sentencia de unificación. Ciertamente, el proceso se tramita en segunda instancia en esta corporación, se encuentra pendiente de fallo y la solicitud se encuentra debidamente sustentada. 24.

En esas condiciones, es procedente el estudio que permita determinar si la Sección Segunda debe avocar el conocimiento del presente asunto para los efectos señalados en el artículo 271 del CPACA. 2.3.2. Estudio de la solicitud de unificación 25. De acuerdo con la solicitud de unificación, este caso amerita que se profiera una sentencia en la que se siente jurisprudencia en relación con la configuración de la excepción de pago, cuando el ejecutado efectúa desembolsos después de que se instaura la demanda ejecutiva y su consecuente efecto en la condena en costas.

Lo anterior, se sustenta en que este supuesto no ha sido objeto de pronunciamiento por parte de esta sección y en que se trata de una materia de «importancia jurídica o trascendencia pública». 17 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 68001 23 31 000 2000 01193 02 (3886-2019) Demandante: Julieta Arenas Arenas 26.

A partir de lo anterior, en el asunto particular se observa que el marco que delimitan los recursos de apelación interpuestos en este caso impone el análisis sobre la configuración de las excepciones de novación y remisión, previstas en el artículo 442.2 del CGP. Es así en atención a que la Contraloría y el departamento de Santander sostuvieron que se creó una nueva obligación al cambiar el plazo, montos, intereses y condonar el reintegro ordenado en el título de recaudo. 27.

En el evento en el que se encontraran probadas las anteriores, habría lugar a ponerle fin al proceso, de acuerdo con el artículo 443.3 del CGP. Lo anterior, enervará el pronunciamiento sobre la excepción de pago, comoquiera que se trata de un modo distinto de los señalados de extinción de la obligación. En este sentido, el artículo 282 del CGP dispone: «[s]i el juez encuentra probada una excepción que conduzca a rechazar todas las pretensiones de la demanda, debe abstenerse de examinar las restantes».

Por lo tanto, en este estado del proceso, no es posible determinar inequívocamente que el punto sobre el cual recae la solicitud [la excepción de pago] sea objeto de estudio en la sentencia. 28. Además, del solo recuento de las actuaciones procesales es posible advertir que el pago respecto del cual se suscita la discusión fue anterior y no «sobreviniente a la presentación de la demanda».

Ello se desprende de los hechos narrados en el escrito que desde un inicio solicitó que se librara mandamiento ejecutivo, pues informó del desembolso realizado por la entidad el «31 de mayo de 2011». 29. Lo expuesto es suficiente para que la Sala de Sección se abstenga de avocar conocimiento de este caso con los fines propuestos. No obstante, es oportuno señalar que, contrario a que lo que sostuvo la solicitud de unificación, una consulta de los antecedentes jurisprudenciales de la Sección Segunda permite constatar que los pagos posteriores a la demanda ejecutiva y la excepción de pago sí han sido objeto de pronunciamiento.

Por ejemplo, en la sentencia del 19 de enero de 202311 se expuso lo siguiente: «[…] Al respecto resulta necesario tener presente que el pago, dependiendo del momento en que se materializa, adquiere efectos jurídicos distintos, bien como excepción de mérito o de fondo o como un modo de extinción de la obligación. En los términos del inciso 2° del artículo 509 CPC, adquiere le modalidad exceptiva cuando haya tenido lugar con posterioridad a la providencia base de ejecución (del 31 de marzo de 2005) y con antelación al mandamiento de pago (que data del 17 de octubre de 2013), mientras que puede mirarse como un modo de extinguir la obligación en los términos del artículo 1625 del Código Civil y siguientes, por lo que resulta necesario determinar si el pago se produjo en cumplimiento del apremio judicial pues de ello dependerá que se trate o no de una excepción de mérito […]» 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 19 de enero de 2023, radicado: 54001-23-31-000-2010-00255-02 (1707-2015) 18 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 68001 23 31 000 2000 01193 02 (3886-2019) Demandante: Julieta Arenas Arenas 30.

En este mismo sentido, el auto el auto del 23 de febrero de 202412 y la sentencia del 30 de mayo de 202413 se refirieron a la oportunidad en la que se realiza el pago como referente para determinar si resulta admisible como una de las excepciones previstas en el artículo 442.2 del CGP. Esta última providencia consideró: «[…] 62. Estas excepciones, tienen como único objeto desvirtuar o enervar las pretensiones de la demanda y, de conformidad con el artículo 442 transcrito, solo podrán ser alegadas cuando se trate de hechos posteriores al título de recaudo, pero antes de que se profiera el mandamiento ejecutivo, pues con posterioridad a este, en caso de expedirse un acto administrativo que lo acate, se comprenderá que se trató del cumplimiento de la orden impartida en aquel, en razón a que el artículo 431 del CPACA prevé que, cuando se trata de sumas de dinero, “se ordenará su pago en el término de cinco (5) días, con los intereses desde que se hicieron exigibles hasta la cancelación de la deuda”. […] 74.

Igualmente, es de capital importancia señalar que, en cumplimiento de los deberes de saneamiento del juez previstos en el artículo 207 del CPACA, al examinar las excepciones propuestas por el ejecutado, se debe realizar un control de su denominación y de su contenido, pues este debe concernir verdaderamente a la naturaleza de la que se propone.

Es así porque si no corresponde, aunque se le haya dado el título de alguna de las previstas en el artículo 442 del CGP, procederá su rechazo de plano. 75. Esto podría ocurrir, por ejemplo, cuando la entidad ejecutada propone la excepción de “pago”, pero la argumentación se dirige a que se deben respetar los turnos establecidos para el desembolso.

En este caso, no se podría proferir la sentencia de excepciones, por cuanto los asertos no se acompasan con la naturaleza de esa figura [el pago] que tiene como único fin extinguir la obligación, tal como lo prevén los artículos 1625.1 y 1626 del Código Civil. 76. Ese deber de saneamiento y de examen también se predica cuando la entidad no propone expresamente alguna de las excepciones previstas en el artículo 442 del CGP, pero de su argumentación se desprende que, verdaderamente, su intención es enervar la pretensión a través de alguna de ellas. 77.

Generalmente, en este tipo de acciones, las entidades ejecutadas presentan un escrito de contestación de la demanda que contiene, además de las excepciones, acápites de «oposición a las pretensiones», «hechos» o «fundamentos de derecho» y, en ellos, argumenta, por ejemplo, que cumplió en su totalidad con la obligación; este aserto se traduce necesariamente en una excepción de pago, pues su fin es demostrar que se expidieron los actos administrativos que dieron cumplimiento a la sentencia y se desembolsaron las sumas adeudadas.

Cuando ello ocurre, el juez deberá, en ejercicio de sus facultades de saneamiento, determinar que realmente se propuso una excepción de pago y resolverla en esos términos en la sentencia. 78. Lo señalado deviene importante porque la lectura que se haga de la contestación de la demanda influirá en el traslado de las excepciones y la orden de seguir adelante con la ejecución. Es así por las siguientes razones: 78.1.

Si la entidad acude a alguna de las excepciones del artículo 442 del CGP, pero de su contenido no se extrae que tenga como propósito enervar la pretensión [como cuando se alega la existencia de turnos de pago] y no se hace 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, auto del 23 de febrero de 2024, radicado: 54001-23-33-000-2014-00367-02 (4250-2023) 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 30 de mayo de 2024, radicado: 25000-23-42-000-2016-02688-01 (0230-2022). 19 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 68001 23 31 000 2000 01193 02 (3886-2019) Demandante: Julieta Arenas Arenas un examen exhaustivo de su contenido, puede acontecer que se profiera la sentencia de excepciones sin que sea procedente, pues por el contenido de ese medio exceptivo, lo que correspondería sería el auto [de ponente] que ordena seguir adelante con la ejecución. Dicho de otro modo, si se profiere erradamente una sentencia cuando debía ser un auto y esa decisión es apelada, se tendría que rechazar el recurso por improcedente. 78.2.

Si la entidad no propone expresamente excepciones del artículo 442 del CGP, pero sus argumentos de defensa son propios de alguna de aquellas [por ejemplo, la de pago] y el juez no hace una lectura integral de dicho escrito, puede ocurrir que la orden de seguir adelante con la ejecución se dicte a través de auto suscrito por el ponente que no es susceptible de recursos, aun cuando, en el fondo, existe una excepción que debe resolverse a través de sentencia. En este evento, se incurrirá en un vicio insaneable que conllevará a la declaratoria de nulidad por falta de competencia funcional. 78.3.

Si ocurre lo mismo que en el numeral anterior, es decir, no se propone directamente alguna excepción del artículo 442, pero los argumentos corresponden a alguna de las previstas en ese canon y la decisión es adoptada a través de sentencia suscrita por la Sala, aunque no se exprese en la parte resolutiva si se declara o no probada, el vicio es saneable y procede el examen en segunda instancia, en caso de que se presente el recurso de apelación. 79.

De todo lo expuesto, se concluye que la actuación de la entidad será determinante para continuar con las etapas subsiguientes, pues estas dependerán de si se proponen o no las excepciones taxativas previstas en el artículo 442 del CGP. Además, ello definirá si se profiere un auto de ponente o la sentencia suscrita por la Sala o Subsección, pero también depende de la lectura integral de la “contestación de la demanda” […]». 31.

Hasta el momento, no se identifican criterios contradictorios en los pronunciamientos de las subsecciones A y B de esta sección. 32. Por último, la solicitud de unificación no permite deducir que existan razones de importancia jurídica o trascendencia económica o social que ameriten una sentencia de unificación. El solo hecho de que se hubieran dejado de identificar antecedentes sobre la materia no es indicativo de un impacto tal que imponga la necesidad de avocar este asunto para los fines previstos en el artículo 271 del CPACA. 2.4.

Conclusión El presente caso no cumple con los supuestos para que el Consejo de Estado avoque conocimiento del asunto y emita una sentencia de unificación conforme al artículo 271 del CPACA. Ello por cuanto, las particularidades del asunto impiden determinar con certeza que el tema respecto sobre el cual recae la solicitud de sentar jurisprudencia sea objeto de pronunciamiento en la sentencia. Además, sobre el punto existen antecedentes jurisprudenciales sin que se adviertan posiciones contradictorias entre las subsecciones A y B. Finalmente, no se sustentaron las razones de importancia jurídica o trascendencia económica y social que ameriten que la Sección Segunda asuma su conocimiento. 20 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 68001 23 31 000 2000 01193 02 (3886-2019) Demandante: Julieta Arenas Arenas En consecuencia, la sección no avocará conocimiento del presente asunto y se continuará con el trámite del proceso.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda

RESUELVE

Primero: No avocar el conocimiento del presente asunto para proferir sentencia de unificación jurisprudencial, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo: Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA. Tercero: ejecutoriada esta providencia, ingresar el expediente al despacho del magistrado ponente para lo de su cargo.

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmada electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmada electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmada electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmada electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmada electrónicamente Con aclaración de voto JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmada electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.