CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá, D. C., nueve (9) de diciembre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 05001-23-33-000-2025-00837-01 (73.471) Demandante: Municipio de Sabaneta Demandado: Nación -Ministerio de Transporte y otros Referencia: Protección de los derechos e intereses colectivos Temas: MEDIDA CAUTELAR EN EL MARCO DE LA ACCIÓN DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS – Alcance y requisitos / DETERMINACIÓN SOBRE LA POSIBLE AFECTACIÓN INVOCADA – El material probatorio recaudado hasta esta fase procesal permite establecer la existencia de taludes de tierra que no han sido debidamente atendidos / PREJUZGAMIENTO – No se configura per se al decretar cautelas, ni significa vulneración del debido proceso – Es una etapa preliminar, el fondo de la controversia está supeditado a la respectiva sentencia / APLICACIÓN DE LOS PRINCIPIOS DE COORDINACIÓN Y CONCURRENCIA - GESTIÓN DEL RIESGO – También le incumbe a la entidad territorial como primera autoridad administrativa del municipio – Debe ser acorde a las competencias de cada uno de los involucrados. 1.
La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por el Ministerio de Transporte, el Instituto Nacional de Vías, la Agencia Nacional de Infraestructura, la Concesionaria Vial Pacífico S.A.S. y la Unidad Nacional para la Gestión de Riesgo de Desastres contra el auto del 12 de agosto de 2025, a través del cual el Tribunal Administrativo de Antioquia decretó las medidas cautelares formuladas por la parte demandante en el asunto de la referencia. SÍNTESIS DEL CASO 2.
La entidad actora pidió distintas cautelas encaminadas a mitigar la amenaza derivada por los taludes de tierra que se han presentado en algunos tramos de la Ruta Nacional 2509, en la denominada “variante Caldas” del municipio de Sabaneta (Antioquia). La primera instancia accedió a dicha solicitud y, por ende, ordenó a algunas de las accionadas que identificaran el peligro que se estaba presentando en los tramos viales identificados en el escrito inicial y las actividades que deben desarrollarse para contrarrestar tales efectos.
En contraste, las demandadas sostuvieron que no se probó el daño alegado, sumado a ello, dicha determinación implicaba prejuzgamiento y, en todo caso, no se tuvo en cuenta el marco funcional de cada una de ellas, así como el hecho de que el municipio era el primer llamado a gestionar el riesgo.
ANTECEDENTES Demanda 3. El 3 de julio de 20251, el municipio de Sabaneta (Antioquia) interpuso demanda de protección de los derechos e intereses colectivos contra la Nación - 1 Índice 4 del Samai del Tribunal Administrativo de Antioquia. Radicación: 05001-23-33-000-2025-00837-01 (73.471) Demandante: Municipio de Sabaneta Demandado: Nación -Ministerio de Transporte y otros Referencia: Protección de los derechos e intereses colectivos 2 Ministerio de Transporte, el Instituto Nacional de Vías -en adelante, Invías-, la Agencia Nacional de Infraestructura -en lo sucesivo, ANI-, la Concesionaria Vial Pacífico S.A.S.2 -en lo subsiguiente, Covipacífico-, la Unidad Nacional para la Gestión de Riesgo de Desastres -desde ahora, Ungrd-, los señores Delgar Andrés Mejía Durango, Juan Camilo Mejía Parra, Leonardo Fabio Mejía Parra, Nicolás Alberto Vergara Jaramillo, Luz Adriana Muñoz Grisales, Amanda de Jesús Betancur Henao, Luis Felipe Gómez Arteaga y Larry Gómez Betancur, titulares del derecho de dominio de los terrenos localizados en los respectivos tramos viales, así como las sociedades Navarra S.A.S.3 y Promotora de Inversiones La Casa S.A.S.4, con el fin de que se protejan: (i) el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público;
(ii) la seguridad y salubridad pública; (iii) el acceso a la infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; (iv) el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, y (v) la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, según lo previsto en los literales d), g), h), l) y m) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998. 4.
El Municipio actor pidió que, atendiendo al marco de sus competencias y “(…) en virtud del contrato de concesión No. 007 de 2014 (…)”5, se ordene a las demandadas: (i) la adopción de medidas necesarias para “(…) la realización de estudios, diseños y obras que sean indispensables para diagnosticar, intervenir, estabilizar los movimientos en masa que vienen presentándose en la ruta nacional 2509 (…)”,6 así como prevenir e impedir “(…) los movimientos en masa (…) ubicados en los PR 62+700;
PR 63+000 y PR 62 +050 y así evitar el desprendimiento de material o derrumbes (…)”7; (ii) en caso de que se considere la responsabilidad de particulares frente a la vulneración de los derechos colectivos alegados, se les obligue a realizar los trabajos “(…) que a su costa sean necesarios (…)”8; (iii) se adelanten las contrataciones que resulten indispensables para estabilizar e impedir “(…) los movimientos en masa que vienen presentándose en el PR 62+050 de conformidad con el estudio denominado ´INFORME DE VISITA AL PR62+050 DE LA CONCESIÓN VIAL PACIFICO 1´ (…)”9;
(iv) se conforme un comité de seguimiento, y (v) se les condene por las costas causadas en este litigio. 5. Como fundamento de la demanda, en síntesis, narró: 6. El 15 de septiembre de 2014, la ANI y Covipacífico suscribieron el Contrato de Concesión n.º 007 respecto de la Ruta Nacional 2509, conocida como la vía “variante Caldas”10, cuya operación y mantenimiento empezó en noviembre de ese mismo año. 2 Nombre tomado de forma literal del certificado de existencia y representación legal que obra en los anexos de la demanda. 3 Ibidem. 4 Ibidem. 5 Folio 17 de la demanda de la referencia. 6 Ibidem. 7 Ibidem. 8 Ibidem. 9 Ibidem. 10 Folio 4 de la demanda de la referencia. Radicación: 05001-23-33-000-2025-00837-01 (73.471) Demandante: Municipio de Sabaneta Demandado: Nación -Ministerio de Transporte y otros Referencia: Protección de los derechos e intereses colectivos 3 7.
En mayo de 2024, la Unidad Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres de Sabaneta advirtió que, debido a factores antrópicos, naturales, geológicos y/o climáticos, se presentaron distintos movimientos en masa en los siguientes puntos del referido tramo vial: (i) PR 62+050, porque es probable que la contención “tipo anclajes”11 se continúe desprendiendo y eventualmente caigan sobre la vía, según el “INFORME DE VISITA AL PR62 + 050 DE LA CONCESIÓN VIAL PACÍFICO 1”12;
(ii) PR 62 + 700, en cuanto las temporadas de lluvias intensas y la alteración del terreno pueden provocar el deslizamiento de tierra, y (iii) PR 63 + 000, toda vez que los propietarios “(…) argumentan que los daños son ocasionados por la misma construcción de la vía en su momento (…)”13. 8. Los segmentos referidos y los propietarios de los terrenos colindantes fueron identificados, así: No. Tramo vial Número de Folio de Matrícula Inmobiliaria Titular del terreno 1 PR 62+700 102-5180 Invias 2 PR 63+000 001-420674 Señores Amanda de Jesús Betancur Henao, Luis Felipe Gómez Arteaga, Larry Gómez Betancur, la Promotora de Inversiones La Casa S.A.S. y la sociedad Navarra S.A.S. 3 PR 62 +050 103-4668 Señores Delgar Andrés Mejía Durango, Juan Camilo Mejía Parra, Leonardo Fabio Mejía Parra, Nicolás Alberto Vergara Jaramillo y Luz Adriana Muñoz Grisales. 9.
El 6 de junio de 2025, Covipacífico remitió al municipio de Sabaneta “INFORME DE VISTA AL PR 62+050 de la Concesión Vial Pacífico 1” elaborado por Inteinsa Ingeniería Inteligente, por medio del cual se efectuaron algunas recomendaciones relacionadas con las obras que debían ejecutarse sobre la mencionada calzada. Sin embargo, las demandadas no han realizado estudios relativos a la inestabilidad de la zona y un cronograma que contengan las acciones urgentes y definitivas. 10.
En la demanda se indicó que al Invías le compete la ejecución de planes y estrategias frente a la infraestructura no concesionada de la red vial nacional. A su vez, a la ANI le corresponde la administración de dichos tramos y es la concedente del contrato suscrito respecto de la citada vía, mientras que Covipacífico es el concesionario en ese negocio jurídico.
Por su parte, el Ministerio de Transporte, como encargado del sector transporte, es el garante de las actividades que realizan los organismos adscritos o vinculados a esa cartera ministerial. Aunado a ello, de acuerdo con los informes técnicos allegados con el escrito inicial, la Ungrd debe intervenir ante “(…) el inminente riesgo de un desastre para la seguridad de la 11 Folio 6 de la demanda de la referencia. 12 Folio 24 de la demanda de la referencia. 13 Folio 8 de la demanda de la referencia. Radicación: 05001-23-33-000-2025-00837-01 (73.471) Demandante: Municipio de Sabaneta Demandado: Nación -Ministerio de Transporte y otros Referencia: Protección de los derechos e intereses colectivos 4 comunidad (…)”14 y, en todo caso, la Ley 1523 de 2012 prevé que la gestión del riesgo es responsabilidad de todas las autoridades.
Solicitud de medida cautelar de urgencia, trámite y oposición 11. En memorial separado a la demanda de la referencia, a título de medida cautelar de urgencia, el municipio de Sabaneta pidió que se ordenara a la parte demandada adoptar las siguientes disposiciones preventivas sobre los puntos críticos identificados en el escrito inicial, así: No. Calzada supuestamente afectada Actividad que se pide desarrollar 1 PR62 + 050 1.
Se conforme un equipo profesional idóneo que visite el referido tramo vial, en compañía de los organismos de control y la Ungrd. 2. Se instale y garantice un monitoreo constante para detectar los movimientos en masa que impliquen deslizamiento de tierra, lo cual requiere las siguientes obras provisionales: (a) sellado de grietas; (b) levantamiento topográfico continuo de grietas;
(c) recuperación de drenajes y manejo de agua de escorrentía con obras temporales; (d) retiro controlado del material suelto en la zona superior del talud expuesto, y (e) construcción de drenes horizontales de 18 metros de longitud, separados cada 4 metros en vertical y 5 metros en horizontal. También con mínimo 3 filas y con elementos puntuales en la zona de afloramientos. 3.
Se implementen mangueras de salida o drenes más largos y construir algún aditamento en los puntos de descarga para bajar la energía de caída de agua y proteger la superficie con un pequeño enrocado. 4. Se realice un inventario de los anclajes activos existentes funcionales y se estime su carga por los menos en tres anclajes seleccionados de modo aleatorio, lo que deberá contener mínimamente: (a) esquema de ubicación o numeración de anclaje ubicado en la base topográfica;
(b) número y tipo de torones; (c) dimensiones de dado, y (d) registro fotográfico. 5. Se realicen ensayos tipo Lif- off test según lo definido en FHWA 1999 para estimar la carga actual de los elementos. 6. Se mantenga el control del agua de escorrentía evitando que se infiltre al subsuelo, principalmente, en zonas de grietas, escarpe y en las descargas de los drenes recomendados. 7.
Se adopte un modelo geológico o geotécnico que permita el planteamiento de obras de estabilización. 8. Se implemente y ejecute un plan de acción integral en el que se establezca un cronograma, los responsables asignados, la ejecución de las obras provisionales y la estabilización de los taludes. 9. Se dispongan las demás obras necesarias e indispensables para la realización eficaz del talud del punto PR62 + 050. 2 PR62 + 700 y PR63 + 000 1.
Se conforme un equipo profesional idóneo para que visiten esos lugares con acompañamiento de los organismos de control y de la Ungrd. 14 Folio 36 de la demanda de la referencia. Radicación: 05001-23-33-000-2025-00837-01 (73.471) Demandante: Municipio de Sabaneta Demandado: Nación -Ministerio de Transporte y otros Referencia: Protección de los derechos e intereses colectivos 5 2.
Se instale y garantice un monitoreo constante de los puntos para detectar los movimientos en masa que impliquen deslizamiento de tierra. 3. Se ejecuten obras de estabilización de los terrenos mediante la implementación de tecnologías modernas para el monitoreo constante de las zonas. 4. Se construyan muros de contención y sistemas de drenaje adecuados para mitigar los riesgos de desprendimiento de masa. 12.
En criterio de la parte actora, en el presente caso se cumplen con los parámetros que exige la ley para el decreto de la medida cautelar solicitada, sumado a ello, los estudios técnicos15 aportados evidencian el riesgo inminente de desestabilización de los taludes ubicados en los puntos críticos y la probable materialización del peligro.
El Municipio señaló que la medida es razonable, en cuanto pretende evitar la concreción de la amenaza documentada con las pruebas allegadas; es necesaria e idónea, porque el monitoreo de los tramos que fueron identificados permitiría contrarrestar el desprendimiento de tierra en la vía y es proporcional, en la medida que evitaría perder vidas o que ocurra un desastre con costos elevados al tratarse de un corredor nacional. 13.
Por medio de proveído del 14 de julio de 202516, el Tribunal dispuso: (i) negar el tratamiento de medida cautelar de urgencia planteado por el municipio de Sabaneta, y (ii) correr traslado a la parte demandada de dicha solicitud17. La primera instancia consideró que la referida entidad territorial no argumentó con suficiencia las razones por las cuales esa petición requería premura. 14.
Al descorrer el correspondiente traslado, la ANI18 indicó que no se demostró la posible afectación a los derechos colectivos invocados, sumado a ello, el concesionario ha adelantado diferentes actividades de mitigación y, en todo caso, es a esa sociedad a la que le corresponde velar por la operación y mantenimiento de la calzada. La Ungrd19 señaló que, al decretarse la medida cautelar, se anticiparía el fallo judicial; además, no se probó la existencia de un daño inminente y es al Municipio accionante al que le compete verificar las obras que requiere la comunidad de su jurisdicción y destinar los recursos necesarios para mitigar el riesgo. 15.
A su vez, Covipacífico20 explicó que no se cumple con los requisitos sobre procedencia y necesidad de la cautela, sumado a ello, cada una de las demandadas 15 En concreto, la entidad actora mencionó: (i) el informe de visita al PR62+050 de la Concesión Vial Pacífico 1, y (ii) el reporte realizado por la Subdirección de la Unidad Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres y el contratista Jhon Alejandro Laverde Herrera. 16 Mediante providencia dictada en esa misma fecha, la primera instancia resolvió: (i) admitir la demanda de la referencia;
(ii) notificar personalmente al Ministerio Público, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y la Defensoría del Pueblo; (iii) ordenar correr traslado de la demanda a la contraparte por el término máximo de diez (10) días; (iv) informar a los miembros de la comunidad a través de un medio de comunicación masivo; (v) publicar en la página de la Rama Judicial un aviso informando sobre la admisión de la demanda, y (vi) reconocer personería al apoderado de la parte demandante.
Índice 11 del Samai del Tribunal Administrativo de Antioquia. 17 Decisión que consta en el índice 14 del Samai del Tribunal Administrativo de Antioquia. 18 Índice 22 del Samai del Tribunal Administrativo de Antioquia. 19 Índice 23 del Samai del Tribunal Administrativo de Antioquia. 20 Índice 24 del Samai del Tribunal Administrativo de Antioquia.
Radicación: 05001-23-33-000-2025-00837-01 (73.471) Demandante: Municipio de Sabaneta Demandado: Nación -Ministerio de Transporte y otros Referencia: Protección de los derechos e intereses colectivos 6 tiene competencias definidas que impiden asignar funciones distintas a las que prevé el ordenamiento y, de conformidad con el contrato de concesión, no está en la obligación de mejorar, intervenir o estabilizar taludes, de ahí que eventualmente el juez popular podría adicionar el citado negocio jurídico, lo que no es posible.
La sociedad Navarra S.A.S.21 adujo que no le corresponde realizar estudios, diseños u obras para estabilizar los mencionados segmentos viables, por el contrario, es una labor en cabeza de las entidades públicas demandadas. El Invías22 expuso que no le asiste deber alguno respecto de los puntos críticos identificados en la demanda de la referencia. 16.
Los demás demandados guardaron silencio frente a las medidas cautelares solicitadas en el sub lite. Decisión objeto de reposición y, en subsidio, apelación 17. A través de providencia del 12 de agosto del 202523, entre otras determinaciones24, el Tribunal Administrativo de Antioquia decretó las medidas cautelares solicitadas por la parte demandante y, en consecuencia, ordenó al Ministerio de Transporte, Invias, Ungrd, ANI y Covipacífico que, en el plazo máximo de tres (3) meses siguientes a la notificación de esa decisión: (i) conformen un equipo idóneo que identifique los puntos críticos PR62+050, PR62+700 y PR63+000, el cual informará el estado en el que se encuentran dichos tramos y señalará las actividades necesarias para mitigar el riesgo;
(ii) instalen equipos de monitoreo sobre los referidos segmentos, con la finalidad de hacer un seguimiento constante de taludes y detectar movimientos en masa que impliquen deslizamientos de tierra, y (iii) las dos últimas entidades citadas, inicien en el PR62+050 con las labores que se identificaron en el informe de visita efectuado por Inteinsa Ingeniería Inteligente respecto de esa calzada. 18.
Preliminarmente, la primera instancia precisó que, para adoptar medidas cautelares distintas a la suspensión de un acto administrativo, se deben cumplir los requisitos previstos en el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011. Bajo ese contexto, el Tribunal consideró que la demanda de la referencia estaba razonablemente fundada en derecho, porque el Municipio actor invocó los derechos colectivos establecidos en los literales d), g), h), l) y m) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998.
Además, de acuerdo con el artículo 12 ejusdem, cualquier persona puede interponer acción popular, de ahí que la entidad territorial accionante está legitimada en la causa por activa en el presente caso. 19. Al revisar las pruebas allegadas con el escrito inicial, el a quo consideró que, desde 2024, en los segmentos viales identificados en la demanda se presentan problemas de estabilidad de los taludes, situación que fue reconocida por la ANI y Covipacífico, por lo que a esta última se le ha ordenado realizar actividades de limpieza y mitigación, sin que hubiese procedido de conformidad.
Aunado a ello, los correspondientes tramos representan un riesgo para las personas que transitan por 21 Índice 26 del Samai del Tribunal Administrativo de Antioquia. 22 Índice 29 del Samai del Tribunal Administrativo de Antioquia. 23 Índice 36 del Samai del Tribunal Administrativo de Antioquia. 24 En la referida providencia, la primera instancia también reconoció personería adjetiva a los apoderados de Invías, ANI, Covipacífico y la Ungrd.
Radicación: 05001-23-33-000-2025-00837-01 (73.471) Demandante: Municipio de Sabaneta Demandado: Nación -Ministerio de Transporte y otros Referencia: Protección de los derechos e intereses colectivos 7 allí, particularmente, el PR+62+050, en el que se han reportados movimientos en masa, grietas y afloramiento de agua, según el informe técnico elaborado por Inteinsa.
En ese sentido, indicó que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida que concederla, porque, ante eventuales accidentes, podrían generarse indemnizaciones que pueden evitarse. 20. El Tribunal explicó que los deslizamientos son amenazas que pueden generar un perjuicio irremediable a la comunidad, por lo que, de conformidad con la Ley 1523 de 2012, las entidades públicas, incluso las entidades territoriales, así como los particulares, deben gestionar lo referente a la reducción de peligro.
En consecuencia, la primera instancia ordenó al Ministerio de Transporte, Invías, Ungrd, ANI y Covipacífico actuar conforme con sus competencias para implementar las actividades precedentes, con el fin de mitigar el riesgo en las zonas críticas. Recursos de reposición y, en subsidio, apelación 21. Contra la anterior determinación, las accionadas sobre las cuales recayó la medida cautelar decretada, interpusieron recurso de reposición y, en subsidio, apelación, en los siguientes términos: 22.
El Ministerio de Transporte25 argumentó que su marco funcional corresponde a la formulación de políticas públicas, pero no tiene a su cargo la ejecución de proyectos viales o fluviales y, en todo caso, la calzada se trata de un tramo que está concesionada, de ahí que la competente es la ANI y la concesionaria. Además, no se acreditó una posible vulneración y lo resuelto frente a la cautela constituía prejuzgamiento. 23.
El Invías26 alegó que la medida recayó sobre un tramo vial que estí concesionada, por ende, no ostenta ninguna competencia funcional ni contractual frente a ella, por lo que se desconoció el artículo 121 de la Constitución Política. Aunado a ello, jurídica y presupuestalmente, no es dable ejecutar la cautela y, en todo caso, el Tribunal incurrió “(…) en un anticipo de responsabilidad, afectando el debido proceso y el derecho de defensa y contradicción (…)”27. 24.
La ANI28 sostuvo que no se demostró el daño invocado, asimismo, la amenaza expuesta tampoco ha sido generada por su actuar, toda vez que sus labores son las de planear, coordinar y administrar contratos de concesión, según el Decreto 4165 de 2011. También razonó que el Contrato de Concesión No. 007 no obligó a las partes a realizar actividades sobre estabilización de taludes, sumado a ello, ya se han realizado labores de mitigación primaria. 25.
La Ungrd29 manifestó que, si bien era coordinadora del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres -en lo subsiguiente, Snpad-, lo cierto es que no tiene funciones operativas, de ahí que sus labores se limitan a la formulación de 25 Índice 41 de Samai. 26 Índice 45 de Samai. 27 Folio 3 del referido recurso. 28 Índice 46 de Samai. 29 Índice 47 de Samai.
Radicación: 05001-23-33-000-2025-00837-01 (73.471) Demandante: Municipio de Sabaneta Demandado: Nación -Ministerio de Transporte y otros Referencia: Protección de los derechos e intereses colectivos 8 políticas públicas, sumado a ello, las entidades territoriales tienen a su cargo la implementación de los procesos de conocimiento, reducción y manejo de desastres. 26.
Covipacífico30 afirmó que solamente le asiste obligaciones de mantenimiento en los tramos previstos en el respectivo contrato de concesión, por lo que las órdenes impartidas excedían el alcance de dicho negocio jurídico. Además, el a quo no determinó cuáles eran las funciones que asumiría en el marco de sus competencias. 27. Al descorrer el traslado de los citados recursos, el municipio de Sabaneta31 expuso que la acción popular es el mecanismo que la ley prevé para evitar la realización del daño contingente o cese la amenaza que vulnera los derechos e intereses colectivos.
Aunado a ello, destacó que lo relativo a la gestión del riesgo de desastres les corresponde a todas las entidades públicas. 28. Por medio de auto del 3 de septiembre de 202532, el Tribunal: (i) confirmó el auto censurado, y (ii) concedió en el efecto devolutivo la apelación. Respecto del primer punto, el a quo consideró que los requisitos para que procediera el decreto de la medida cautelar fueron ampliamente estudiados en la providencia censurada.
Además, el juez popular tiene suficientes poderes para adoptar las medidas preventivas que estime adecuadas y la Ley 1523 de 2012 exige el trabajo coordinado y armónico entre las entidades públicas, privadas y comunitarias que ejecuten y desarrollen procesos de gestión del riesgo33. CONSIDERACIONES Definición de los problemas jurídicos y metodología para adoptar la decisión 29.
La Sala resolverá la apelación interpuesta por el Ministerio de Transporte, Invías, ANI, Covipacfico y la Ungrd contra el auto del 12 de agosto de 2025, para lo que se abordarán los siguientes problemas jurídicos: (i) ¿fue correcta la determinación del a quo al señalar que en el presente caso se acreditaron posibles perjuicios irremediables que ameritaban el decreto de medidas cautelares o, por el contrario, dicho parámetro no está probado?;
(ii) ¿la decisión adoptada por la primera instancia excedió el marco de las cautelas en la acción popular y, por ende, implica prejuzgamiento, tal y como lo sostuvo el Invías?; (iii) ¿el Tribunal desconoció las limitaciones presupuestales de esa última entidad citada?; (iv) ¿la providencia censurada omitió el marco funcional del Ministerio de Transporte, la ANI, la Ungrd y Covipac{ifico? (v) ¿dicho proveído fue armónico con los principios de coordinación y concurrencia en la gestión del riesgo?, y (vi) ¿el juez de primer grado debió incluir al municipio de Sabaneta en las órdenes relacionadas para gestionar el riesgo existente en los segmentos viales, según lo expuesto por la Ungrd? 30 Índice 49 de Samai. 31 Índice 50 de Samai. 32 Índice 56 de Samai. 33 El expediente digital de la referencia fue remitido a esta Corporación el 15 de septiembre de 2025 y, previo reparto, ingresó al despacho a cargo del magistrado ponente el 2 de octubre siguiente.
Índice 3 de Samai. Radicación: 05001-23-33-000-2025-00837-01 (73.471) Demandante: Municipio de Sabaneta Demandado: Nación -Ministerio de Transporte y otros Referencia: Protección de los derechos e intereses colectivos 9 30. Para resolver los problemas jurídicos planteados, en esta providencia se presentarán algunas consideraciones generales sobre las medidas cautelares en el marco de la acción de protección de los derechos e intereses colectivos.
Después, se establecerá si se probó alguna amenaza que ameritara las órdenes impartidas a las recurrentes respecto de los puntos críticos PR62+050, PR62+700 y PR63+000. Posteriormente, se examinará si la providencia censurada conlleva a proferir una determinación que no era dable adoptar en la fase procesal en la que se encuentra el sub lite.
Luego, se estudiará si la primera instancia desconoció el marco legal y contractual de las accionadas al supuestamente imponerles labores que no hacen parte de sus competencias. Seguidamente, en caso de que se determine que el Invías debe conformar el equipo señalado en la cautela decretada, se examinará si lo referente a la imposibilidad presupuestal es un argumento válido que excuse la limitación de tales medidas.
Finalmente se concluirá si, de acuerdo con lo decidido frente a los cargos de apelación planteados, el auto apelado debe confirmarse, modificarse o revocarse. Generalidades de las medidas cautelares en la acción de protección de los derechos e intereses colectivos 31. De conformidad con el artículo 2 de la Ley 472 de 1998, en concordancia con el artículo 88 de la Constitución Política, la acción popular propende por la protección de los derechos e intereses colectivos, de ahí que su finalidad es evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, amenaza, vulneración o agravio de dichos derechos e intereses y, por ende, restituir las cosas a su estado anterior, cuando fuere posible.
En ese sentido, el referido mecanismo judicial procede contra toda acción u omisión de las autoridades o de los particulares que hayan violado o amenacen vulnerar las respectivas garantías colectivas. 32. Por otra parte, las medidas cautelares tienen como propósito asegurar que los fines del proceso puedan cumplirse a cabalidad, de manera que se trata de herramientas que buscan preservar el litigio.
En consecuencia, esta Corporación ha destacado que, en el marco de la acción popular, tales instrumentos son “(…) creados por el legislador cuyo propósito es la protección de un derecho en litigio de forma previa y provisional, garantizando así que la duración del mismo no influya en la efectividad de la decisión final y que se establezca un marco de protección previo sobre el derecho e interés objeto del proceso”34. 33.
Tratándose de acciones populares, dada la relevancia de los derechos que están involucrados, el Consejo de Estado también ha explicado que, en virtud de la ley, el operador judicial puede adoptar, de oficio o a petición de parte, “(…) las medidas cautelares necesarias para impedir perjuicios irremediables e irreparables o suspender los hechos generadores de la amenaza a los derechos e intereses colectivos”35. 34 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 15 de noviembre de 2019, C.P.: Hernando Sánchez Sánchez, exp: 2014-00186-02. 35 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 19 de mayo de 2016, C.P.: Guillermo Vargas Ayala, exp: 2016-00611-01.
Radicación: 05001-23-33-000-2025-00837-01 (73.471) Demandante: Municipio de Sabaneta Demandado: Nación -Ministerio de Transporte y otros Referencia: Protección de los derechos e intereses colectivos 10 34. El inciso tercero del artículo 17 de la Ley 472 de 1998 prevé que “[e]n desarrollo del principio de la prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal, el juez competente que reciba la acción popular tendrá la facultad de tomar las medidas cautelares necesarias para impedir perjuicios irremediables e irreparables o suspender los hechos generadores de la amenaza a los derechos e intereses colectivos”. 35.
A su vez, el artículo 25 ejusdem dispone que, antes de ser notificada la demanda y en cualquier estado del proceso, el funcionario judicial podrá decretar, debidamente motivadas, las medidas previas o de urgencia que estime pertinentes para prevenir la inminencia del menoscabo alegado o que este cese, para lo que, de manera enunciativa, indicó que es dable ordenar: (i) la inmediata cesación de las actividades que pueden originar el daño, que lo hayan causado o lo sigan ocasionando;
(ii) se ejecuten los actos necesarios para que acabe dicha consecuencia, cuando la conducta potencialmente perjudicial o dañina sea consecuencia de la omisión del demandado; (iii) con cargo al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos los estudios necesarios para establecer la naturaleza del menoscabo y las medidas urgentes a tomar para mitigarlo, y (iv) obligar al accionado a prestar caución para garantizar el cumplimiento de cualquiera de las anteriores medidas previas. 36.
Ahora, la Corte Constitucional36 y esta Corporación37 han comprendido que, en las acciones populares que se tramitan ante esta jurisdicción, la Ley 472 de 1998 debe armonizarse y complementarse con la Ley 1437 de 2011 en lo relativo a las medidas cautelares, de ahí que, para acceder al decreto de este instrumento, es necesario acreditar el cumplimiento de los parámetros señalados en ambos estatutos procesales. 37.
El Consejo de Estado ha explicado que el artículo 25 de la Ley 472 de 1998 exige que el juez popular decrete la medida cautelar siempre que: (i) esté debidamente demostrado en el proceso la inminencia de un daño a los derechos colectivos o que el mismo se haya producido; (ii) la respectiva decisión esté plenamente motivada, y (iii) el funcionario judicial analice los argumentos manifestados por quien solicita la cautelar, lo que no obsta para que, oficiosamente, con los elementos que obren en el expediente, llegue al convencimiento de la necesidad de decretar la medida y proceda en tal sentido. 38.
A su turno, el artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en el marco de los procesos declarativos que se tramitan ante esta jurisdicción, incluso la acción popular, el juez podrá decretar medidas cautelares en cualquier etapa del litigio, las cuales pueden ser: (i) preventivas, cuando impiden que se consolide una afectación a un derecho;
(ii) conservativas, si pretende mantener o salvaguardar un statu quo; (iii) anticipativas, que propenden por evitar un perjuicio irremediable, por lo que buscan satisfacer por adelantado la pretensión de la parte demandante, o (iv) suspensivas, que 36 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C-284 del 15 de mayo de 2014, M.P.: María Victoria Calle Correa, exp: D-9917. 37 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, auto del 19 de mayo de 2025, C.P.: Nicolás Yepes Corrales, exp: 71.876.
Radicación: 05001-23-33-000-2025-00837-01 (73.471) Demandante: Municipio de Sabaneta Demandado: Nación -Ministerio de Transporte y otros Referencia: Protección de los derechos e intereses colectivos 11 corresponden a la privación temporal de los efectos de una decisión administrativa, siempre que sean solicitadas y debidamente justificadas, salvo en la acción popular, en la que dicho decreto procede incluso de manera oficiosa, condicionándolas a tener “relación directa y necesarias con las pretensiones de la demanda”. 39.
Ahora bien, el artículo 26 de la Ley 472 de 1998 prevé que, una vez decretadas, es posible oponerse a las medidas cautelares por medio de la interposición de los recursos de reposición y apelación, los cuales se podrán fundamentar en los siguientes supuestos para evitar: (i) mayores perjuicios al derecho o interés colectivos que se pretenda proteger;
(ii) perjuicios ciertos e inminentes al interés público, y (iii) perjuicios cuya gravedad sea tal que le haga prácticamente imposible cumplir un eventual fallo desfavorable, corresponde a quien alegue estas causales demostrarlas. 40. No obstante, esta Corporación38 ha precisado que la contraposición también se puede relacionar con el incumplimiento de los requisitos generales de procedencia de las medidas cautelares, en cuanto ambos son presupuestos indispensables para su decreto.
Determinación sobre lo relacionado con la inminencia de la posible vulneración de los derechos e intereses colectivos 41. Como se explicó, las medidas cautelares en el marco de las acciones populares buscan efectivizar la protección de los derechos invocados, porque, de lo contrario, esperar hasta que se dicte el correspondiente fallo podría generar, entre otras circunstancias, que las determinaciones que se adopten en esa decisión sean ineficaces, de ahí que lo que buscan es conjurar, de manera previa a la sentencia, el peligro o vulneración que se está presentando o que se percibe como de inminente ocurrencia y que no da tiempo de esperar una providencia definitiva. 42.
Bajo esa línea argumentativa, se reitera, la Ley 472 de 1998 revistió al juez popular de distintos poderes para salvaguardar los derechos colectivos y garantizar la efectividad frente a menoscabos actuales o contingentes para que, previo a que se profiera la respectiva sentencia, se dicten las órdenes que resulten necesarias para evitar afectaciones irreversibles a dichos bienes jurídicos tutelados, siempre que respondan a una reclamación lo suficientemente seria y fundada en un mínimo soporte probatorio cuyo análisis preliminar brinde sustento adecuado a las determinaciones anticipadas que se van a impartir respecto de quien aún no ha sido vencido en juicio, sin perjuicio de que el operador pueda decretarla de manera oficiosa. 43.
Para los fines antes indicados, la Sala verificará lo probado en el presente caso hasta esta etapa procesal, así: 38 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 9 de julio de 2021, C.P.: Roberto Augusto Serrato Valdés, exp: 2018-00456-02. Radicación: 05001-23-33-000-2025-00837-01 (73.471) Demandante: Municipio de Sabaneta Demandado: Nación -Ministerio de Transporte y otros Referencia: Protección de los derechos e intereses colectivos 12 44.
El 15 de septiembre de 201439, la ANI y Covipacífico suscribieron el Contrato de Concesión No. 007 de la denominada “Autopista Conexión Pacífico 1”. 45. El 29 de mayo de 202440, la Unidad Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres de Sabaneta solicitó a Covipacífico la realización de obras de contención para la estabilización de taludes en el sector “Pan de Azúcar” de la variante “Caldas”, luego de advertir movimientos en masa que se presentaron en las siguientes coordenadas: (i) 6.138268-75.631553, con folio de matrícula inmobiliaria No. 1025180, y (ii) 6.132653-75.631095, con folio de matrícula inmobiliaria No. 1034668. 46.
El 14 de junio siguiente41, Covipacífico le informó al municipio de Sabaneta que desde el 12 de noviembre de 2014 “(…) inició la Operación y Mantenimiento de la infraestructura vial comprendida desde el PR 48+000 (Bolombolo) al PR 87+300 (Cuatro palos) y PR 90+000 – PR 93+700 (inicio y fin de doble calzada sector Kachotis) de la Ruta Nacional 6003, desde el PR 54+000 (Primavera) al PR 64+000 (Ancón Sur) de la Ruta Nacional 2509 y del PR 7+050 hasta PR 12+260 de la Ruta Nacional 25BAN01 incluida la intersección Sinifani (…)” (se destaca). 47.
En consecuencia, el concesionario indicó que no le asiste la obligación contractual de adelantar actividades de mejoramiento de taludes en los segmentos identificados por la entidad territorial, sumado a ello, le presentó a la ANI una propuesta de intervención por movimiento de tierra en el PR62+050, sin obtener respuesta alguna. 48.
El 24 de junio de 202442, la entidad actora remitió dicho documento a la ANI, por lo que el 9 de julio de ese mismo año43, la última de las citadas señaló que le otorgó veinte (20) días al concesionario para que gestionara y llevara a cabo las intervenciones tendientes a estabilizar el talud del PR62+050, toda vez que, el 13 de junio anterior, el correspondiente interventor requirió a Covipacífico para que cumpliera con sus obligaciones contractuales, sin que hubiese procedido de conformidad. 49.
El 27 de agosto de ese mismo año44, el Municipio accionante requirió a la ANI para que informara sobre los avances y trabajos adelantados en el PR62+050 y aclarara la responsabilidad que le asiste al concesionario en el PR62+700, segmento en el que, si bien dicha entidad territorial demolió el predio que se encontraba en la corona del talud con la finalidad de disminuir las cargas y minimizar el riesgo, lo cierto es que es necesario determinar qué estudios o diseños ha adelantado la referida accionada sobre obras de estabilización. 39 Hecho probado mediante el referido negocio jurídico, el cual obra en los anexos de la demanda de la referencia. Índice 4 del Samai del Tribunal Administrativo de Antioquia. 40 De conformidad con el Oficio 1013.05.02, expedido en tal fecha. 41 De acuerdo con el oficio remitido en dicha fecha por parte del representante legal del concesionario. 42 Según el Oficio No. CE2024056096. 43 Con base en el Oficio No. CR2024020882. 44 Por medio de Oficio No. CE2024074347.
Radicación: 05001-23-33-000-2025-00837-01 (73.471) Demandante: Municipio de Sabaneta Demandado: Nación -Ministerio de Transporte y otros Referencia: Protección de los derechos e intereses colectivos 13 50. El 30 de octubre de 202445, la ANI le indicó al actor que el contrato de concesión suscrito con Covipacífico implica ejecutar activades de operación y mantenimiento en los PR62+050 y PR+62 700, de ahí que al concesionario le corresponde llevar a cabo actividades para mitigar la inestabilidad de talud y la seguridad de los usuarios, en especial, en el primero de los referidos segmentos.
Por lo expuesto, le solicitó a la referida sociedad que elaborara un estudio para establecer que efectivamente el área afectada no hace parte del corredor del proyecto y la misma se encuentra en áreas adyacentes a la vía existente, sin obtener respuesta alguna. 51. El 6 de noviembre de esa misma anualidad46, Covipacífico le respondió al municipio de Sabaneta, en el sentido de que a esa sociedad se le entregó “(…) el tramo de vial entre el PR54+000 y PR64+000 de la Ruta Nacional 2509 (Variante Caldas) (…)” (se resalta), segmento en el que le corresponde “(…) ejecutar actividades de Operación y Mantenimiento de la infraestructura construida por el Contrato INVIAS 203-2008 ´Construcción segunda calzada Ancón Sur-Primavera (…)” (se resalta), por lo que se encontraba ejecutando las intervenciones estipuladas en un objeto y alcance específico, que no comprende la estabilización de taludes. 52.
En abril de 202547, la Unidad Municipal de Gestión de Riesgo de Desastre de Sabaneta rindió informe a la Alcaldía sobre los PR62 + 050. 62 + 700 y 63 + 000 de la variante “Caldas” y que hacen parte de su jurisdicción, cuyos desprendimientos obedecen a factores geotécnicos, climáticos y antrópicos que requieren intervención urgente, por lo que recalcó que la responsabilidad de ejecución de obras civiles y acciones preventivas recaía en la ANI y el Invías.
Por lo expuesto, consideró que era pertinente adoptar las siguientes medidas: (i) Realización de estudios y diseños técnicos integrales y de impacto. (ii) Diseñar e implementar obras de contención y mitigación de riesgos. (iii) Monitoreo permanente de las condiciones de la vía. (iv) Cumplir los principios de responsabilidad administrativa y seguridad vial. 53.
El 9 de mayo de esa misma anualidad48, la entidad demandante requirió al Departamento Administrativo de Gestión del Riesgo de Desastres de Antioquia, a la ANI, al Invías y a la Ungrd para que “de manera urgente e inmediata” intervinieran técnicamente los taludes críticos ubicados en la variante Caldas, en concreto: “-PR 62+000-Diagonal al restaurante Las Chachas; - PR 62+700-Próximo al puente peatonal, entrada a Pan de Azúcar y -PR 63+000 Frente al acceso a la estación de transferencia de Interaseo”49.
Lo expuesto, porque dichos puntos “(…) presentan condiciones de riesgo latente y progresivo, siendo todos de alta prioridad técnica y cuya atención es impostergable debido al impacto directo sobre la seguridad vial, la integridad de las personas y los bienes públicos y privados (…)”50 (se destaca). 45 Hecho probado por medio de Oficio No. 20243060392781. 46 De acuerdo con el oficio con número de radicación 04-01-20241106017986. 47 Informe que obra en el cuaderno digital 1. 48 De conformidad con el Oficio CE2025052554. 49 Folio 1 del referido documento. 50 Ibidem.
Radicación: 05001-23-33-000-2025-00837-01 (73.471) Demandante: Municipio de Sabaneta Demandado: Nación -Ministerio de Transporte y otros Referencia: Protección de los derechos e intereses colectivos 14 54. Por lo anterior, por medio de ese mismo documento, la accionante pidió a las mencionadas entidades que llevaran a cabo distintas actividades encaminadas a mitigar el riesgo51, pero particularmente en la calzada PR62+700, toda vez que se trataba “(…) del punto más crítico según las evaluaciones recientes y por haber sido el escenario de una nueva emergencia ocurrida el pasado 8 de mayo de 2025, la cual agravó la inestabilidad del talud (…)”52 (se destaca) 55.
El 22 de mayo siguiente53, Inteinsa Ingeniería Inteligente elaboró reporte de visita técnica realizada en el PR 62+050 el día anterior, escrito que fue remitido a Covipacífico y en el que se destacó que: (i) existe un movimiento en masa activo en la zona baja, pero que hasta ese momento no se presentaban grietas o afectaciones sobre el pavimento;
(ii) los anclajes iniciales están afectados totalmente en la parte superior del corte y los de la parte baja no presentan afectaciones, aunque los cubre material están desprendidos; (iii) se evidencian tres afloramientos de agua constantes en el talud, y (iv) se identificaron escarpes y grietas que avanzaron respecto de la visita de 2022 “(…) lo que confirma que el movimiento es de carácter remontante y compromete la totalidad de la ladera, no solamente el talud contiguo a la vía (…)”54. 56.
La referida empresa le recomendó al concesionario adoptar distintas medidas en tres fases: Etapa Labores por ejecutar Primera 1. Sellamiento de grietas y levantamiento topográfico de las mismas. 2. Recuperación de drenajes y manejo de aguas de escorrentía con obras temporales en la parte superior del talud. 3. Retiro del material suelto exclusivamente en la parte superior.
Segunda 1. Construcción de drenes horizontales, “(…) los cuales deberían ser por lo menos iguales a los del diseño presentado en este realizado en el año 2022 (…)”55. 2. Verificación de que el talud no vuelva caer e implementar mangueras de salida. 3. Elaborar aditamentos en los puntos de descarga que baje la energía de caída de agua y proteja la superficie. 4.
Inventariar los anclajes activos existentes para estimar su carga. Tercera 1. Con base en la información obtenida hasta ese momento, se propone integrar un modelo geológico- 51 En particular, solicitó: (i) la intervención inmediata y simultánea de los taludes de los puntos PR62+000, PR62+700 Y PR 63+000, con acciones técnicas transitorias y estructurales;
(ii) el envío actualizado de los estudios técnicos, geotécnicos y de manejo de aguas realizados en estos puntos; (iii) un plan de acción integral con cronograma, metas específicas, responsables asignados y fuentes de financiación; (iv) aclaraciones sobre el estado contractual y competencial respecto de dichos puntos críticos, y (v) información clara sobre la situación jurídica de los predios colindantes. 52 Ibidem. 53 Informe No. C-0514-25-2922. 54 Folio 5 del citado documento. 55 Folio 6 del referido escrito.
Radicación: 05001-23-33-000-2025-00837-01 (73.471) Demandante: Municipio de Sabaneta Demandado: Nación -Ministerio de Transporte y otros Referencia: Protección de los derechos e intereses colectivos 15 geotécnico que permita el planteamiento de obras de estabilización. 57. Además, le pidió al concesionario que le suministrara el levantamiento topográfico actualizado de las grietas, afloramientos de agua y zonas de acumulación, anclajes funcionales, puntos de control, mojones de Invías, límite predial y datos de lluvias, así como ortofotomosaicos de la zona georreferenciada. 58.
El 29 de mayo de 202556, la ANI le informó a la parte demandante que los segmentos identificados hacen parte de los sectores que el concesionario tiene a cargo para operación y mantenimiento, motivo por el que se han realizado labores de limpieza y le solicitó a Covipacífico que ejecutara actividades de atención primaria para mitigar la inestabilidad del PR62+050. 59.
Además, se evaluaron soluciones técnicas de mediano y largo plazo para estabilización definitiva de los puntos afectados, verbigracia, manejo de aguas, protección de la vía y remoción de material, por lo que la referida entidad diseñó un plan de trabajo que se encuentra en la primera etapa, así: Fase Actividades por desarrollar Primera 1.
Manejo de aguas. 2. Sello de fisuras. 3. Remoción de material inestable: Descargue de material suelto con máquina o manual. 4. Obras de manejo y control de agua superficial 5. Limpieza y retiro del material. Limpieza de cuneta y obra de drenaje transversal existente. 6. Monitoreo constante de la estabilidad de la ladera. Segunda Con base en los diseños que se han adelantado, se definirán obras, las cuales pueden consistir en: 1.
Obras de drenaje: Perforación e instalación de drenes subhorizontales en tubería PVC. 2. Barrera para recolectar el material suelto. 3. Obras de control de la erosión del talud: Suministro de malla triple torsión o instalación de mallas metálicas de alta resistencia (triple torsión) ancladas. Tercera 1. Una vez se tenga el diseño definitivo, se procederá a ejecutar obras de drenaje complementarias e instrumentación del talud, entre otras. 60.
El 20 de junio siguiente57, la Ungrd señaló que es el alcalde de Sabaneta al que le correspondía adoptar las medidas que estimara necesarias para gestionar los correspondientes riesgos. 61. Revisado el material probatorio que obra hasta esta etapa procesal en el sub lite, en criterio de la Subsección, contrario a lo sostenido por el Ministerio de Transporte y la ANI, las pruebas recaudadas hasta esta fase procesal dan cuenta de los movimientos en masa que se han presentado en los puntos PR62+050, 62+ 56 Según el Oficio No. 20253110186221. 57 De acuerdo con el Oficio SRR-RO-536-2025.
Radicación: 05001-23-33-000-2025-00837-01 (73.471) Demandante: Municipio de Sabaneta Demandado: Nación -Ministerio de Transporte y otros Referencia: Protección de los derechos e intereses colectivos 16 700 y 63+000, situación que ha llevado a que tales segmentos sean inestables por cuestiones geotécnicas, climáticas y antrópicas y, por ende, los taludes sean irregulares y presenten múltiples fallas que significan un peligro para la comunidad. 62.
En ese orden de ideas, los elementos de convicción aportados en el sub lite permiten establecer indicios objetivos y razonables respecto de la alta probabilidad de que el riesgo potencial que representa el estado en el que se encuentran los referidos taludes continúe acentuándose, al punto de generar un daño de tal gravedad que obstaculice la eventual reparación de los derechos colectivos invocados, dada la posible materialización de la situación de peligro que se ha identificado hasta este momento, escenario que hace imperiosa la intervención del juez popular en este estado del litigio, con el fin de impedir que la decisión de fondo se torne nugatoria. 63.
Lo anterior, porque frente a los segmentos viales identificados en el escrito inicial, se advierte lo siguiente: (i) en el PR62+700, se presentaron diferentes movimientos de tierra que llevaron a que el 8 de mayo de 2025 tuviera lugar una emergencia que agravó la inestabilidad del talud; (ii) en el PR62+050, se registraron movimientos activos de tierra, afloramientos de agua, aumento de escarpes y grietas, así como mayor desgaste de los anclajes, y (iii) en el PR63+000, se reportaron algunos desprendimientos en dicho terreno. 64.
En lo relacionado con la aparente configuración del hecho superado alegado por la ANI, la Subsección no advierte que en el proceso conste ningún instrumento de juicio que permita concluir cuáles fueron las medidas primarias a las que hizo referencia, si en realidad se llevaron a cabo y cuál fue el impacto de tales actividades de cara a evitar la vulneración de los derechos señalados por la parte actora.
Por el contrario, se reitera, lo que obra hasta esta etapa del proceso, solo da cuenta de los múltiples requerimientos que el municipio de Sabaneta elevó ante las entidades demandadas informándoles sobre la situación de peligro que se presentaba en la referida ruta nacional, así como las actividades que podían ejecutarse para amortiguar dicha amenaza, sin que las demandadas aportaran pruebas de que la situación que generaba riesgo fue atendida. 65.
En suma, el cargo formulado por el Ministerio de Transporte y el Invías, según el cual, en el presente caso no se probó alguna posible vulneración que ameritara el decreto de medidas cautelares, carece de vocación de prosperidad. Respecto del prejuzgamiento que supuestamente se configuró al decretar medidas cautelares en el sub lite 66.
Como se explicó, el artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo regula lo referente a la procedencia del trámite de las medidas cautelares para los procesos declarativos que son de conocimiento de esta jurisdicción. La citada disposición normativa prevé que, antes de notificarse el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte o de oficio, el juez popular, mediante providencia motivada, podrá decretar las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, Radicación: 05001-23-33-000-2025-00837-01 (73.471) Demandante: Municipio de Sabaneta Demandado: Nación -Ministerio de Transporte y otros Referencia: Protección de los derechos e intereses colectivos 17 provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, sin que ello signifique prejuzgamiento. 67.
En relación con lo anterior, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación58 ha explicado que, para el decreto de medidas cautelares, es necesario que concurran los siguientes criterios: (i) el denominado fumus boni iuris (apariencia de buen derecho), el cual se configura cuando el operador encuentra, luego de una apreciación provisional de los elementos de convicción obrantes y un análisis razonado tanto de la verosimilitud de los hechos como de la normativa aplicable, la probabilidad de existencia del derecho invocado, y (ii) el llamado periculum in mora (perjuicio de la mora), el cual exige la comprobación de un daño ante el transcurso del tiempo y la no satisfacción de un derecho, lo cual, se reitera, en el marco de la acción popular no implica la consolidación del menoscabo, en cuanto dicha acción también está encaminada a evitar el daño contingente, que cese la amenaza, peligro, vulneración o agravio de los derechos e intereses colectivos. 68.
En esa medida, esta Corporación destacó que la procedencia del decreto de medidas cautelares requiere una valoración inicial con base en las pruebas allegadas junto con la respectiva solicitud, estudio que se efectúa a partir de una aprehensión sumaria, por lo que tal examen preliminar no constituye prejuzgamiento, en cuanto tal determinación parte de un conocimiento conciso que, si bien permite realizar interpretaciones normativas o evaluaciones previas, lo cierto es que no es la decisión definitiva del litigio59. 69.
A juicio de la Sala, las medidas cautelares son instrumentos a través de los cuales el ordenamiento jurídico protege, de manera provisional y mientras dura el proceso, salvo se acredite alguna circunstancia sobreviniente, la integridad de un derecho que es controvertido en el litigio60. En ese sentido, cuando se cumplen los requisitos establecidos por el legislador y se accede al decreto de estas no se incurre en una vulneración al debido proceso o el derecho de defensa.
Se recuerda que el aludido mecanismo procura evitar que los derechos objeto de discusión se vean afectados por la duración de la controversia, sin que ello conlleve a prejuzgar, toda vez que se trata de una medida temporal. 70. En ese orden de ideas, se reitera, en el marco de la acción popular es posible que el juez decrete las medidas cautelares que considere necesarias siempre que advierta la inminencia de un daño o amenaza a los derechos colectivos enunciados o que el mismo se haya producido.
Lo anterior, como se expuso en el acápite 58 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 17 de marzo de 2015, C.P: Sandra Lusset Ibarra Vélez, exp: 201-403799-00 (IJ). 59 Al respecto, la Corte Constitucional se ha referido al alcance de las medidas cautelares, así: “(…) son aquellos instrumentos con los cuales el ordenamiento protege, de manera provisional, y mientras dura el proceso, la integridad de un derecho que es controvertido en ese mismo proceso.
De esa manera el ordenamiento protege preventivamente a quien acude a las autoridades judiciales a reclamar un derecho, con el fin de garantizar que la decisión adoptada sea materialmente ejecutada (…) estas medidas buscan asegurar el cumplimiento de la decisión que se adopte, porque los fallos serían ilusorios si la ley no estableciera mecanismos para asegurar sus resultados, impidiendo la destrucción o afectación del derecho controvertido (…)” (se destaca).
Sentencia C-379 del 27 de abril de 2004, M.P: Alfredo Beltrán Sierra, exp: D-4974. 60 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 25 de mayo de 2018, C.P.: María Elisabeth García González, exp: 2016-00589-01. Radicación: 05001-23-33-000-2025-00837-01 (73.471) Demandante: Municipio de Sabaneta Demandado: Nación -Ministerio de Transporte y otros Referencia: Protección de los derechos e intereses colectivos 18 precedente, se cumple en el presente caso, toda vez que en esta fase procesal obran suficientes elementos que permiten concluir la existencia de una amenaza frente a los tramos viales identificados en la demanda de la referencia, sin perjuicio de que el operador judicial llegue a una conclusión distinta sobre la protección de los derechos al dictar sentencia. 71.
Así las cosas, el cargo propuesto por el Ministerio de Transporte y el Invías, según el cual, lo decidido por el a quo significaba prejuzgamiento o anticipo de responsabilidad, carece de vocación de prosperidad. Frente a la aplicación de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en la gestión del riesgo previsto en la Ley 1523 de 2012 72.
Las entidades accionadas y Covipacífico sostuvieron que la cautela no fue acorde al marco de sus funciones, por lo que es pertinente recordar que, ante las situaciones de vulnerabilidad por las condiciones del suelo o amenazas similares, el Estado ha promovido un sistema que propende por la creación de políticas públicas sólidas para la identificación y evacuación de tales zonas, con miras a garantizar los derechos y los bienes de sus habitantes. 73.
En desarrollo de lo anterior, el artículo 1° de la Ley 1523 de 2012 define la gestión del riesgo como “(…) un proceso social orientado (…) al conocimiento y la reducción del riesgo y (…) el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible (…)” por lo que establece que la gestión del riesgo es responsabilidad de todas las autoridades y los habitantes del territorio colombiano “(…) en el marco de sus competencias, su ámbito de actuación y su jurisdicción (…)” (se resalta), según el artículo 2 ejusdem. 74.
Bajo ese contexto, esta Corporación ha comprendido que la gestión del riesgo que define la aludida ley se refiere a un proceso que implica distintas etapas “como lo son: la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes encaminadas al conocimiento, la reducción del riesgo y su manejo, con la finalidad de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible”61. 75.
La anterior definición es complementada por el numeral 11 del artículo 4 ejusdem, en el sentido de que la gestión del riesgo también implica la promoción de una mayor conciencia de este, lo que busca impedir o evitar que se genere, reducirlo o controlarlo cuando ya existe; de igual forma, prepararse y manejar las situaciones de desastre, así como para la posterior recuperación entendida como rehabilitación y reconstrucción. 61 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 12 de septiembre de 2024, C.P.: Hernando Sánchez Sánchez, exp: 2021-00074-01.
Radicación: 05001-23-33-000-2025-00837-01 (73.471) Demandante: Municipio de Sabaneta Demandado: Nación -Ministerio de Transporte y otros Referencia: Protección de los derechos e intereses colectivos 19 76. Por otra parte, son integrantes del Snpad62: (i) las entidades públicas, (ii) los entes privados, y (iii) la comunidad63, lo que justifica que el legislador señalara que la gestión del riesgo se desarrolle, entre otros, bajo los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad de todos los agentes que intervienen, como se pasa a exponer. 77.
El artículo 3 ibidem establece los principios generales que orientan la gestión del riesgo, entre ellos, el de coordinación, el cual se comprende como la actuación “(…) integrada de servicios tanto estatales como privados y comunitarios especializados y diferenciados, cuyas funciones tienen objetivos comunes para garantizar la armonía en el ejercicio de las funciones y el logro de los fines o cometidos del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres”64 (se destaca). 78.
Así mismo, el principio de concurrencia65 se materializa cuando “(…) la eficacia en los procesos, acciones y tareas se logre mediante la unión de esfuerzos y la colaboración no jerárquica entre las autoridades y entidades involucradas. La acción concurrente puede darse en beneficio de todas o de algunas de las entidades. El ejercicio concurrente de competencias exige el respeto de las atribuciones propias de las autoridades involucradas, el acuerdo expreso sobre las metas comunes y sobre los procesos y procedimientos para alcanzarlas” (se resalta). 79.
A su vez, el principio de subsidiariedad66 se refiere al reconocimiento de la autonomía de las entidades territoriales y se materializa de forma: (i) negativa “cuando la autoridad territorial de rango superior se abstiene de intervenir el riesgo y su materialización en el ámbito de las autoridades de rango inferior, si estas tienen los medios para hacerlo”, y (ii) positiva, el cual “impone a las autoridades de rango superior, el deber de acudir en ayuda de las autoridades de rango inferior, cuando estas últimas, no tengan los medios para enfrentar el riesgo y su materialización en desastre o cuando esté en riesgo un valor, un interés o un bien jurídico protegido relevante para la autoridad superior que acude en ayuda de la entidad afectada” (se resalta). 62 De conformidad con el artículo 8 de la Ley 1523 de 2012, a cuyo tenor: “Artículo 8.
Integrantes del Sistema Nacional. Son integrantes del sistema nacional: 1. Las entidades públicas. Por su misión y responsabilidad en la gestión del desarrollo social, económico y ambiental sostenible, en los ámbitos sectoriales, territoriales, institucionales y proyectos de inversión. 2. Entidades privadas con ánimo y sin ánimo de lucro.
Por su intervención en el desarrollo a través de sus actividades económicas, sociales y ambientales. 3. La Comunidad. Por su intervención en el desarrollo a través de sus actividades económicas, sociales, ambientales, culturales y participativas”. 63 Respecto del papel que juegan los entes privados y comunitarios frente a la gestión del riesgo, se puede consultar la sentencia dictada el 4 de septiembre de 2025, por la Sección Primera, C.P.: Pablo Andrés Córdoba Costa, exp: 2023-00026-02. 64 De acuerdo con el numeral 12 del artículo 3 de la Ley 1523 de 2012. 65 De conformidad con el numeral 13 del artículo 3 ejusdem. 66 Según el numeral 14 del artículo 3 ejusdem.
Radicación: 05001-23-33-000-2025-00837-01 (73.471) Demandante: Municipio de Sabaneta Demandado: Nación -Ministerio de Transporte y otros Referencia: Protección de los derechos e intereses colectivos 20 80. A través de sentencia SU-095 del 11 de octubre de 201867, en concordancia con el artículo 288 de la Constitución Política68, la Corte Constitucional destacó la importancia de los mencionados principios como medios que permiten alcanzar de manera eficiente los fines estatales, en cuanto implican que los distintos niveles de la Administración sostengan una comunicación constante y una planificación conjunta en el marco de sus funciones, lo que, según el marco legal de la gestión del riesgo, conlleva a que todas las entidades actúen de manera armónica para mitigar o contrarrestar la correspondiente situación de peligro. 81.
Frente a la responsabilidad de los entes privados y las comunidades, el artículo 2 de la citada ley prevé que son corresponsables de la gestión del riesgo y, por ende, les corresponde actuar con precaución, solidaridad, autoprotección, tanto en lo personal como en lo de sus bienes, y acatarán lo dispuesto por las respectivas autoridades. 82.
Aclarado el alcance de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, así como el papel que juega tanto la Administración, como los entes privados y las comunidades en materia de gestión del riesgo, la Sala estudiará lo relacionado con el marco funcional de las entidades accionadas en materia de gestión del riesgo, con el fin de determinar el alcance de sus labores de cara a las medidas cautelares decretadas por el Tribunal en el presente caso.
Competencia del Ministerio de Transporte 83. Esta Corporación69 ha explicado que, de acuerdo con el artículo 1 del Decreto 87 de 201170, el Ministerio de Transporte tiene como objetivo primordial la formulación y adopción de las políticas, planes, programas, proyectos y la regulación económica y técnica en materia de transporte, mientras que lo referente a la atención de las vías nacionales, está cargo de las entidades del orden nacional adscritas a esa cartera ministerial. 84.
Bajo ese contexto, al Ministerio accionado le compete formular la política sectorial de transporte a nivel nacional en los diferentes modos, por carretera, marítimo, fluvial y férreo, pero la ejecución directa la realizan las entidades adscritas a esa entidad, como lo son, entre otras el Invías y la ANI. En ese orden de ideas, dicha cartera atiende las vías a cargo de la Nación a través de estas entidades, según se trate o no de un tramo concesionado, mientras que las necesidades que surjan en carreteras departamentales o municipales son gestionadas directamente por la entidad responsable de dicha infraestructura, es decir, la correspondiente entidad territorial. 67 M.P.: Cristina Pardo Schlesinger, exp: T-6.298.958. 68 “Artículo 288.
La ley orgánica de ordenamiento territorial establecerá la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales. Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley” (se destaca). 69 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 4 de diciembre de 2024, C.P.: Ana María Charry Gaitán, exp: 2024-00484-00. 70 “Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Transporte, y se determinan las funciones de sus dependencias”.
Adicionado y modificado por los Decretos 2189 de 2016 y 1773 de 2018. Radicación: 05001-23-33-000-2025-00837-01 (73.471) Demandante: Municipio de Sabaneta Demandado: Nación -Ministerio de Transporte y otros Referencia: Protección de los derechos e intereses colectivos 21 85. Los artículos 41, 42 y 105 de la Ley 489 de 1998 prevén lo atinente a la orientación, control y evaluación general que ejerce la entidad cabeza de un sector administrativo, como lo es un Ministerio, frente a sus entidades adscritas y vinculadas, lo que ha sido denominado como “control de tutela”, concepto que se comprende como la coordinación sobre el eje y los objetivos de las públicas que efectúa la respectiva cartera ministerial.
En consecuencia, el referido control no implica que dicha entidad pueda asumir la función de un determinado momento que está siendo incumplido por el ente sujeto a control. Competencia del Invías y la ANI 86. En relación con la primera entidad citada, la Sala destaca que, de acuerdo con el artículo 1 del referido decreto, el Invías tiene como objeto la ejecución de las políticas, estrategias, planes, programas y proyectos de la infraestructura no concesionada de la Red Vial Nacional de carreteras primaria y terciaria.
Por lo anterior, entre sus funciones, se encuentran las siguientes: (i) ejecutar la política del Gobierno Nacional en relación con la infraestructura de su competencia, de acuerdo con los lineamientos señalados por el Ministerio de Transporte; (ii) elaborar conjuntamente con esa cartera ministerial los planes, programas y proyectos tendientes a la construcción, reconstrucción, mejoramiento, rehabilitación, conservación, atención de emergencias, y demás obras que requiera la infraestructura de su competencia;
(iii) coordinar con el Ministerio accionado la ejecución de los planes y programas de su competencia; (iv) adelantar investigaciones, estudios y supervisar la ejecución de las obras de su competencia conforme a los planes y prioridades nacionales, y (v) asesorar y prestar apoyo técnico a las entidades territoriales o a sus organismos descentralizados encargados de la construcción, mantenimiento y atención de emergencias en las infraestructuras a su cargo, cuando ellas lo soliciten. 87.
En lo relativo a la administración de las vías nacionales concesionadas, se precisa que, de conformidad con el artículo 3 del Decreto 4165 del 3 de noviembre de 201171, con ocasión del cambio de naturaleza, la ANI tiene por objeto planear, coordinar, estructurar, contratar, ejecutar, administrar y evaluar proyectos de concesiones y otras formas de Asociación Público Privada -en adelante, APP-, para el diseño, construcción, mantenimiento, operación, administración y/o explotación de la infraestructura pública de transporte en todos sus modos y de los servicios conexos o relacionados. 88.
A su vez, los numerales 12 y 16 del artículo 4 ejusdem establecen la función a cargo de la citada entidad de evaluar y hacer seguimiento a los riesgos contractuales e institucionales y proponer e implementar medidas para su manejo y mitigación, así como supervisar, evaluar y controlar el cumplimiento de la normatividad técnica en los proyectos de concesión u otras formas de APP a su cargo, de acuerdo con las condiciones contractuales. 89.
En ese orden de ideas, al Invías le corresponde la ejecución de políticas, estrategias, planes, programas y proyectos de la infraestructura no concesionada 71 “Por el cual se cambia la naturaleza jurídica, cambia de denominación y se fijan otras disposiciones del Instituto Nacional de Concesiones (INCO)”.” Radicación: 05001-23-33-000-2025-00837-01 (73.471) Demandante: Municipio de Sabaneta Demandado: Nación -Ministerio de Transporte y otros Referencia: Protección de los derechos e intereses colectivos 22 de la red vial nacional de carreteras primarias y terciarias, mientras que la administración de las vías concesionadas le compete a la ANI.
Competencia de la Ungrd 90. A través del Decreto 4147 de 2011, el Gobierno Nacional creó la Ungrd como entidad del orden nacional, encargada de asegurar la coordinación y transversalidad en la aplicación de las políticas de gestión de riesgo de desastres para lograr su optimización, por lo que tiene como objetivo dirigir la implementación de la gestión del riesgo de desastres en atención a las políticas de desarrollo sostenible, así como armonizar el funcionamiento y desarrollo continuo del Snpad. 91.
El artículo 4 ejusdem prevé como funciones de la citada unidad, entre otras, las siguientes: (i) coordinar, impulsar y fortalecer capacidades para el conocimiento del riesgo, reducción de este y manejo de desastres, y su articulación con los procesos de desarrollo en los ámbitos nacional y territorial del Snpad; (ii) orientar y apoyar a las entidades nacionales y territoriales en su fortalecimiento institucional para la gestión del riesgo de desastres, y (iii) prestar el apoyo técnico, informativo y educativo que requieran los miembros del Snpad. 92.
Por su parte, la Subdirección para el Conocimiento del Riesgo tiene a su cargo: (i) promover, en coordinación con las autoridades competentes en la materia, a nivel nacional y territorial, la identificación de las amenazas y de la vulnerabilidad, como insumos para el análisis del riesgo de desastres, así como coordinar el diseño de guías y el uso de lineamientos y estándares para este proceso, y (ii) asesorar y brindar asistencia técnica a Departamentos y Municipios en la formulación de proyectos tendientes a mejorar el conocimiento del riesgo de desastres. 93.
Asimismo, a la Subdirección de Reducción del Riesgo le corresponde asesorar y brindar asistencia técnica a departamentos y municipios en la formulación de proyectos para la reducción del riesgo de desastres, según el artículo 18 del mencionado decreto. Decisión del cargo de apelación relacionado con la supuesta ausencia funcional de las accionadas en lo relativo a la medida cautelar decretada en el sub lite 94.
La Subsección recuerda que, de acuerdo con los elementos de juicio obrantes hasta etapa procesal, es posible establecer que la ANI y Covipacífico suscribieron el Contrato de Concesión No. 007 de la denominada “Autopista Conexión Pacífico 1”, cuya operación y mantenimiento irradia los puntos PR 62+700, PR 63+000 y PR 62 +050 y en el que se pactó una duración de 348 meses, con fecha de inicio del 11 de noviembre de 2014 y actualmente en ejecución72.
En 72 De conformidad con la información reportada en Secop I, en el proceso número VJ-VE-IP-007- 2013 / VJ-VE-IP-LP-007-2013. Disponible en el siguiente enlace: https://www.contratos.gov.co/consultas/detalleProceso.do?numConstancia=13-19-1585051&g- recaptcha-response=0cAFcWeA50NFeb3_1ImkHuyivSCJwY2Uf1K1A5XaHuKPqBVt- V188NgQ2nB8DiBa83GJh_zC2K9BrZAMZn_IbH- mmCmVg0Mhee5AgrSxNjeqfS11gOUp7kWtTCytPfkuRTirbq4TKwGa- Z7IgIpXo7OTLvEtfhJubp1lYxnWSiENnT35S9A7D2g35dlm8LW7GMwpwcvNp5g5RDI61yFIHF- lZAkxLuErxBGCaoXMoD5WvnuDQayabVVeG5YOtX_rhlkNTRMWHfF32nofcRT3WAb7EmLSOZbl Radicación: 05001-23-33-000-2025-00837-01 (73.471) Demandante: Municipio de Sabaneta Demandado: Nación -Ministerio de Transporte y otros Referencia: Protección de los derechos e intereses colectivos 23 ese sentido, si bien la referida obligación le corresponde cumplirla al concesionario, lo cierto es que la supervisión y vigilancia de dicho negocio jurídico le compete a la mencionada entidad pública, por lo que, contrario a lo afirmado en sus correspondientes recursos, a las referidas demandadas sí les asiste un deber funcional de gestión del riesgo frente a los referidos tramos viales. 95.
La Sala observa que, de conformidad con el material probatorio que obra en el expediente en esta etapa, se advierte: (i) mediante Oficio No. 20243060392781 del 30 de octubre de 2024, la ANI, en su condición de concedente, le informó al municipio de Sabaneta que el referido negocio jurídico incluye labores de operación y mantenimiento a cargo del concesionario en los PR62+050 y PR+62 700, por lo que Covipacífico debía adelantar tareas de estabilidad de talud y seguridad de los usuarios viales, y (ii) a través de Oficio No. 20253110186221 del 29 de mayo de 2025, la ANI le indicó al Municipio accionante que a la citada sociedad privada también le asistía dichas funciones respecto del tramo PR 63+000, por lo que le pidió al concesionario estudiar soluciones técnicas de mediano y largo plazo, inclusive sobre ese punto. 96.
Aunado a ello, al revisar la parte especial del referido contrato, la Subsección advierte que en el objeto del negocio jurídico se determinó que al concesionario le corresponde “(…) elaborar los estudios y diseños definitivos, financiación, gestión ambiental, predial y social, construcción, mejoramiento, rehabilitación, operación, mantenimiento y reversión de la Concesión Autopista Conexión Pacífico (…)”.
(se destaca). 97. Respecto del alcance de las actividades de mantenimiento y operación, en el literal c) del artículo 4.1. del apéndice técnico 1 se determinó que dichas labores comprenden “(…) la realización de las actividades necesarias para permitir el tráfico en el Proyecto en las condiciones señaladas en las Especificaciones Técnicas, así como la provisión de los servicios asociados a estas (…)” (se resalta). 98.
En consecuencia, en el artículo 3.1.6 del apéndice técnico 2 se determinó lo referente con la “integridad del corredor del proyecto” y, por ende, se determinó que el concesionario debe “(…) mantener la integridad de la(s) vía(s) como unidad ofreciendo un servicio integral en todos sus componentes. Los elementos que constituyen la(s) vía(s) son, entre otros, alineamiento horizontal, vertical, sección transversal (corona, carriles, bermas, cunetas, hombros de terraplén, taludes) (…)”, por lo que, frente a los taludes, se determinó que el concesionario inspeccionaría en detalle los elementos de estabilidad y, como resultado de las correspondientes evaluaciones, adelantara las tareas necesarias para su conservación. Q67DieSINIT0srFydxxgzPSIkZXH1PGKZIUpC8LP7INWAg1tKscJPzADzACVNnvl-ZcxXvCt- aGPYysfUIhUOxgvXSJMMYFdoGen_hbyEh_cq8guv9t9u1bMum3p7L55fZvfztOx0gUQWZBNfoDHc ycN40fAUAqe3XuAnl0wam6nUy31a5WZoHZSazA92oib_idUkhuiDg4bN5dI82IBbhFSaS5me_UvyP h-b8oM7ZqmOVuz7GxY6cZhfAppBZp_fxg3fFB3nioZTN-Sx- aqB2k3TqSrjGwZscRzhDrBnVxr2Rzz7eRSgqLq5eRayxxTKJogr3dmnSIvDPV5L6Qu8ihqy6TMLFf MBsaDFPbqGIwxIYrKhzNvu_goKlcGre1sKW2xcB8EVW_y_gNRq1LwC1akYxfET3DZTYg9LR9jdY ukICPi_PB0upVqw4WI-nklNWF6oAY_EbR7hOGrtNPnxSXfK5n7kkR8YL014pMg5LifA7SPjUOs- KzpcKuRgF6TvJPvRRjaDfwQ4CjVKugQmqqFOAKGYceGsNeL0DMfRq0Xr3.
Radicación: 05001-23-33-000-2025-00837-01 (73.471) Demandante: Municipio de Sabaneta Demandado: Nación -Ministerio de Transporte y otros Referencia: Protección de los derechos e intereses colectivos 24 99. En ese sentido, de los elementos allegados, se puede concluir que: (i) entre la ANI y Covipacífico se suscribió un contrato de concesión;
(ii) los puntos señalados como críticos en la demanda de la referencia se encuentran dentro del tramo vial sobre el cual recayó el objeto del negocio jurídico; (iii) las obligaciones del concesionario implican la integridad del proyecto vial, inclusivo lo relativo con taludes, y (iv) la ANI le solicitó en diferentes oportunidades al concesionario que ejecutara actividades de atención primaria del riesgo frente a los taludes que se presentan en esos tramos viales, distinto es que no ha procedido de conformidad. 100.
En consecuencia, en sede de medidas cautelares, es dable establecer que las referidas accionadas tienen un deber de gestión del riesgo bajo el principio de coordinación frente a los tramos identificados en la demanda, sin perjuicio de que, al dictar sentencia, el juez popular analice el clausulado de lo pactado por las partes y arribe a una conclusión distinta. 101.
En relación con la Ungrd, la Sala considera que, en virtud de los principios de coordinación y concurrencia, la citada entidad está obligada a prestar asesoría, orientación y apoyo en las distintas labores encaminadas a mitigar el riesgo que se está presentando en los segmentos identificados en la demanda de la referencia, por lo que la orden del Tribunal en ese sentido se encuentra ajustada a derecho. 102.
Bajo ese contexto, en el sub júdice no se advierte que las órdenes emitidas respecto de la ANI, Covipacífico y la Ungrd resulten arbitrarias, caprichosas o desproporcionadas de cara a las competencias de cada una de ellas, toda vez que, distinto a lo afirmado por el mencionado concesionario, la primera instancia señaló que era necesario: (i) visitar los puntos críticos, informar en qué estado se encuentran y relacionar las actividades que podrían llevarse a cabo para mitigar el riesgo;
(ii) instalar equipos de monitoreo, para hacer seguimiento constante de los taludes y detectar eventuales movimientos de tierra, y (iii) realizar las actividades que previamente se identificaron en el denominado “INFORME DE VISITA AL PR62+050 DE LA CONCESIÓN VIAL PACIFICO 1”. 103. En ese sentido, las citadas medidas son de carácter preventivo para impedir la materialización del peligro detectado, en concreto, la protección de la comunidad frente a eventuales deslizamientos y accidentes en la vía, sumado a ello, hacen parte del marco legal y contractual de las demandadas, lo que es acorde con el principio de responsabilidad previsto en la Ley 1523 de 2012. 104.
Respecto de Invías, en esta fase no se evidencia que tenga injerencia alguna sobre el mencionado corredor, el cual, se reitera, se trata de una vía nacional que se encuentra bajo concesión y con un término de vigencia inicial por 384 meses (32 años), por ende, al citado instituto no le corresponde la ejecución de políticas, estrategias, planes, programas o proyectos de infraestructura en ese lugar73. 105.
En relación con el Ministerio del Transporte, la Sala advierte que, si bien los segmentos viales identificados en la demanda de la referencia corresponden a una vía nacional, lo cierto es que la gestión de riesgo que se advierte en este estadio 73 Lo expuesto, porque el Invías solo asume competencias respecto de vías no concesionadas, lo que no ocurre en el presente caso.
Radicación: 05001-23-33-000-2025-00837-01 (73.471) Demandante: Municipio de Sabaneta Demandado: Nación -Ministerio de Transporte y otros Referencia: Protección de los derechos e intereses colectivos 25 del proceso no implica la formulación de alguna política nacional, sino que amerita la intervención y ejecución de las demás entidades accionadas en el sub examine. 106.
Por lo anterior, no le asiste razón al Tribunal a quo al señalar que, con base en los principios de coordinación y concurrencia de la gestión del riesgo, era dable emitir distintas órdenes de cautela a todas las entidades públicas demandadas, en cuanto, como se explicó, si bien ese aspecto le corresponde asumirlo a todas las autoridades y habitantes del territorio, no es menos cierto que para ello el funcionario judicial debe tener en consideración las competencias, el ámbito de aplicación y la jurisdicción, aspecto que no se cumple en lo relativo con el Ministerio de Transporte y el Invías, por lo que el auto apelado se modificará en lo relativo a ellas. 107.
En ese orden de ideas, la Subsección no examinará el cargo que el Invías formuló referente a la supuesta limitación presupuestal para atender la cautela ordenada por la primera instancia, porque la citada entidad no tiene injerencia alguna de cara a la cautela pedida por la parte demandante, sin perjuicio de que, en el fallo se adopten determinaciones diferentes.
Sobre lo alegado por la Ungrd respecto de la competencia del municipio de Sabaneta frente a la cautela decretada en el presente caso 108. De conformidad con los artículos 311 de la Constitución Política y 1 de la Ley 136 de 1994, el Municipio es la entidad territorial fundamental en la división política administrativa del Estado, cuya finalidad es prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de los habitantes, buscar el bienestar general y una mejor calidad de vida de la población de su territorio. 109.
De acuerdo con el artículo 76.4.1. de la Ley 715 de 200174, a las territoriales les corresponde “(…) construir y conservar la infraestructura municipal las vías urbanas, suburbanas, veredales y aquellas que sean de propiedad del municipio (…) en la medida que sean de su propiedad o cuando éstos le sean transferido directa o indirectamente (…)”.
En consecuencia, como los tramos viales distinguidos en el sub examine como críticos se encuentran concesionados, al municipio de Sabaneta no le asiste responsabilidad respecto de su dirección y/o administración75. 110. No obstante, el artículo 288 de la Constitución Política, así como el 1, 5 y 9 de la Ley 388 de 199776 y 1 y 2 de la Ley 1454 de 201177 establecen que a las entidades territoriales les compete ejercer funciones y competencias conforme los 74 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”. 75 Sobre la dirección y/o administración de los Municipios frente a vías concesionadas, se puede consultar la sentencia dictada el 6 de junio de 2019, por la Sección Primera, C.P.: Roberto Augusto Serrato Valdés, exp: 2015-00847-01. 76 “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones”. 77 “Por la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones”.
Radicación: 05001-23-33-000-2025-00837-01 (73.471) Demandante: Municipio de Sabaneta Demandado: Nación -Ministerio de Transporte y otros Referencia: Protección de los derechos e intereses colectivos 26 principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad. Por lo expuesto, aun cuando al Municipio no le asistan funciones de dirección ni de administración de las carreteras que integran la red vial nacional, sí le corresponde aquellas relacionadas con la orientación del desarrollo físico del territorio de su jurisdicción y la regulación de la utilización del suelo. 111.
En ese sentido, el artículo 14 de la Ley 1523 de 2012 dispuso que el alcalde, en su calidad de conductor del desarrollo local, es el responsable directo de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el correspondiente Municipio, incluyendo el conocimiento, la reducción y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción. 112.
Además, de acuerdo con el artículo 28 ejusdem, el alcalde tiene a su cargo la dirección de los consejos territoriales, los cuales tienen a su cargo comités y comisiones técnicas encargadas de coordinar los procesos de conocimiento del riesgo, reducción del riesgo y de manejo de desastres, siguiendo la misma orientación del nivel nacional.
Igualmente, podrán crear comisiones técnicas asesoras permanentes o transitorias para el desarrollo, estudio, investigación, asesoría, seguimiento y evaluación de temas específicos en materia de conocimiento y reducción del riesgo y manejo de desastres, así como de escenarios de riesgo específicos, según el parágrafo 2 del artículo 29 de la citada ley. 113.
En el presente caso se demostró que el municipio de Sabaneta adelantó algunas actividades tendientes a identificar el estado en el que se encuentran los puntos PR 62+700, PR 63+000 y PR 62 +050 y las medidas que debían adoptarse respecto de esos tramos, así como elevar diversas peticiones a distintas autoridades del orden nacional, lo que no es óbice para que coordine con la ANI, Covipacífico y la Ungrd el cumplimiento de las órdenes impartidas por el Tribunal Administrativo de Antioquia, con el fin de garantizar la eficacia y efectividad del plan de acción a implementar para garantizar la seguridad de los usuarios viales de la zona objeto de acción. 114.
Bajo ese contexto, aunque el municipio de Sabaneta funge como demandante en el presente caso y el tramo vial es del orden nacional, ello no impide que la referida entidad territorial cumpla con su rol de primera autoridad llamada a gestionar el riesgo dentro de su jurisdicción, en procura de la protección del interés general y los derechos colectivos de sus habitantes, lo que, se insiste, llevó a que en su momento adelantara diferentes actividades en procura de identificar y advertir sobre la amenaza que se presenta en el correspondiente territorio.
En consecuencia, toda vez que los diversos taludes identificados, así como los movimientos de tierra fueron registrados en áreas que pertenecen a dicho Municipio, la actora también debe ser parte de las medidas de mitigación del peligro que se adoptan en el presente caso. 115. Así las cosas, le asiste razón al Ungrd al señalar que la entidad accionante también tiene injerencia en las actividades preventivas que se llevarán a cabo en el sub lite, por lo que la Subsección modificará el auto censurado en el sentido de incluir al municipio de Sabaneta en las medidas cautelares decretadas en el presente caso, para lo que deberá suministrar toda la información que tenga bajo Radicación: 05001-23-33-000-2025-00837-01 (73.471) Demandante: Municipio de Sabaneta Demandado: Nación -Ministerio de Transporte y otros Referencia: Protección de los derechos e intereses colectivos 27 su custodia a la ANI, Covipacífico y la Ungrd respecto de la identificación de la situación de riesgo en los puntos identificados en la demanda de la referencia y las posibles medidas que se pueden adoptar para mitigar dicha situación. Conclusiones 116.
En suma, la Sala confirmará el auto apelado en lo referente con: (i) la inminencia de la posible vulneración a las garantías y derechos colectivos invocados, y (ii) la decisión proferida por el Tribunal no significa prejuzgamiento, por el contrario, obedece a la situación de riesgo que se evidencia en los corredores viales de la Ruta Nacional No. 2509, en específico, la llamada variante “Caldas”. 117.
Sin embargo, la Subsección modificará lo relativo con: (i) excluir de las medidas ordenadas al Ministerio de Transporte y al Invías, en cuanto tales determinaciones no guardan relación alguna con las competencias de dichas entidades, lo cual tampoco es posible establecer con base en los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad previstos en la Ley 1523 de 2012, y (ii) incluir al municipio de Sabaneta en las cautelas decretadas, por tratarse de la autoridad directa de gestionar el riesgo que advierta en su jurisdicción. 118.
Lo anterior, se insiste, de acuerdo con el material probatorio que obra en esta etapa procesal, sin perjuicio de que el juez popular adopte decisiones diferentes a lo largo del litigio. 119. La Sala se releva de estudiar el cargo formulado por el Invías, según el cual, por razones presupuestales no le es dable atender las directrices impartidas, toda vez que la referida entidad fue excluida de las órdenes dictadas en el auto controvertido, razón por la que cualquier pronunciamiento al respecto es inane.
Costas 120. De acuerdo con el artículo 188 de la Ley 1437 de 201178, en el sub lite no hay lugar a condenar en costas, dado que la acción de protección de los derechos e intereses colectivos hace parte de aquellos litigios en los que se ventila un interés público. 121. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A,
RESUELVE
PRIMERO: MODIFICAR el auto del 12 de agosto de 2025, a través del cual el Tribunal Administrativo de Antioquia decretó las medidas cautelares formuladas por la parte demandante, el cual quedará así: “PRIMERO: DECRETAR la medida cautelar solicitada por la parte actora. 78 Si bien la referida disposición normativa se refiere a la sentencia, esta Subsección la ha extendido a los autos dictados en el marco de la acción popular.
En ese sentido, se puede ver la providencia proferida el 6 de julio de 2022, C.P.: José Roberto Sáchica Méndez, exp: 68.062. Radicación: 05001-23-33-000-2025-00837-01 (73.471) Demandante: Municipio de Sabaneta Demandado: Nación -Ministerio de Transporte y otros Referencia: Protección de los derechos e intereses colectivos 28 SEGUNDO: ORDENAR a la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI), a la Concesionaria Vial del Pacífico (COVIPACIFICO S.A.S.) y a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD) que, en el término de tres meses siguientes a la notificación del auto del 12 de agosto de 2025, conformen un equipo profesional idóneo para que visiten los puntos críticos PR62+050, PR62+700 y PR63+000.
Dentro de ese término deberán evaluar esos puntos, informar el estado en que se encuentran y señalar las actividades de mitigación del riesgo.
TERCERO: ORDENAR a la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI), a la Concesionaria Vial del Pacífico (COVIPACIFICO S.A.S.) y a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD) que, en el término de tres meses siguientes a la notificación del auto del 12 de agosto de 2025, instalen equipos de monitoreo en los puntos críticos PR62+050, PR62+700 y PR63+000 con la finalidad hacer un seguimiento constante de taludes y detectar un movimiento en masa que implique deslizamiento de tierra.
CUARTO: ORDENAR a la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) y a la Concesionaria Vial del Pacífico (COVIPACIFICO S.A.S.) que, en un término de tres meses siguientes a la notificación del auto del 12 de agosto de 2025, si aún no lo han hecho, inicien en el PR62+050 con las actividades que se ordenaron en el ´INFORME DE VISITA AL PR62+050 DE LA CONCESIÓN VIAL PACIFICO 1´ realizado por Inteinsa.
QUINTO: ORDENAR al municipio de Sabaneta que, una vez ejecutoriado el auto por medio del cual se resolvió la apelación contra el auto del 12 de agosto de 2025, suministrar toda la información que tenga bajo su custodia a la ANI, Covipacifico y la Ungrd respecto de la identificación de la situación de riesgo en los puntos identificados en la demanda de la referencia y las posibles medidas que se pueden adoptar para mitigar dicha situación (…)”.
SEGUNDO: Sin costas en esta instancia.
TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría de la Sección, incorporarla al expediente digital y REMITIR copia al Tribunal de origen, para lo de su cargo.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF